WD 3 - 260/19 Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz. Rechtsfragen insbesondere zum Rechtsschutz
Verfassung, Verwaltung
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz Rechtsfragen insbesondere zum Rechtsschutz © 2019 Deutscher Bundestag WD 3 - 3000 - 260/19
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 2 WD 3 - 3000 - 260/19 Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz Rechtsfragen insbesondere zum Rechtsschutz Aktenzeichen: WD 3 - 3000 - 260/19 Abschluss der Arbeit: 4. Dezember 2019 Fachbereich: WD 3: Verfassung und Verwaltung Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 3 WD 3 - 3000 - 260/19 Inhaltsverzeichnis 1. Fragestellung 4 2. Verfassungsrechtliche Beurteilung 4 2.1. Gewaltenteilung 4 2.2. Rechtsschutzgarantie 6 2.3. Weitere Grundrechte Dritter/Einzelfallgesetz 8 2.4. Kommunale Selbstverwaltungsgarantie 8 2.5. Zwischenergebnis 9 3. Voraussetzung für die Planung durch Gesetz 9 3.1. „Guter Grund“ 9 3.2. Gründe des Gemeinwohls 10 4. Rechtsschutzmöglichkeiten bezüglich Verkehrsinfrastrukturprojekten 12 4.1. Rechtschutzmöglichkeiten gegen Planfeststellungsbeschlüsse 12 4.1.1. Anfechtungsklage 13 4.1.1.1. Zulässigkeit 13 4.1.1.2. Prüfungsumfang 15 4.1.2. Vorläufiger Rechtsschutz 15 4.2. Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Maßnahmengesetze 16 4.2.1. Rechtsschutz Betroffener 16 4.2.2. Rechtsschutz von Umwelt- und Naturschutzverbänden 18 4.2.3. Rechtsschutz der Bundesländer 18 5. Verbleibende Beteiligungsrechte für anerkannte Verbände und deren Durchsetzung 19
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 4 WD 3 - 3000 - 260/19 1. Fragestellung Diese Ausarbeitung befasst sich mit dem – dem Entwurf für ein Maßnahmengesetzvorbereitungs- 1 gesetz (MgvG-E) zugrundeliegenden – Konzept, große Verkehrsinfrastrukturvorhaben durch einzelne Maßnahmengesetze statt durch Verwaltungsakte zu genehmigen. Dies soll insbesondere zur Beschleunigung der Planungs- und Genehmigungsverfahren der 12 dort genannten Projekte führen. In diesem Rahmen werden verfassungsrechtliche und verwaltungsrechtliche Fragestel- lungen erörtert. Insbesondere werden Fragen des Rechtsschutzes näher beleuchtet. Zu weiteren europarechtlichen Fragestellungen erfolgt eine gesonderte Ausarbeitung des Fachbereichs Europa (PE 6). 2. Verfassungsrechtliche Beurteilung Einleitend ist festzuhalten, dass das MgvG-E seinerseits im Wesentlichen nur Vorbereitungen und die Regelungen des Verfahrens hin zu einzelnen Maßnahmengesetzen trifft. Erst die Maßnahmen- gesetze als solche, die dann die Genehmigung der Vorhaben enthalten, können zu einer Kollision mit verfassungsrechtlich geschützten Rechten führen. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass es auch nach dem MgvG-E nicht zwingend ist, dass die 12 genannten Projekte durch Gesetz genehmigt werden müssen. Vielmehr sieht § 7 Abs. 2 und 3 MgvG-E selbst die Möglichkeit vor, dass auch weiterhin eine Genehmigung durch Verwaltungsakt möglich ist. Mithin kann durch das einzelne Maßnahmengesetz eine Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz entstehen, die auf der Grundlage des MgvG-E allein noch nicht zwingend ist. Nichtsdestotrotz können an dieser Stelle bereits Hin- weise gegeben werden, welche Regelungen des Grundgesetzes besonders tangiert sein könnten. 2.1. Gewaltenteilung Verfassungsrechtlich problematisch ist die Vereinbarkeit der Planfeststellung durch Gesetz mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. In Bezug auf die horizontale Gewaltenteilung stellt sich die Frage, ob die Legislative mit der Planfeststellung auf eine typische, der Verwaltung vorbehaltene Aufgabe des Verwaltungsvollzugs zugreifen würde. Man könnte annehmen, es liege ein „Systembruch“ vor, wenn die „Legislative im Einzelfall sich selbst voll- 2 ziehende Gesetze erlässt“. Denn eine staatliche Aufgabe soll jeweils von dem Organ bzw. der Staatsgewalt wahrgenommen werden, die dazu nach Struktur und Funktionsweise am besten 3 geeignet sind. Auf der anderen Seite kann die Zuordnung von Aufgaben zur Legislative oder zur Exekutive – insbesondere im Bereich der Planung – im Einzelnen schwierig sein. Zudem sieht 4 das Grundgesetz keine strikte Trennung der Gewalten, sondern eine Gewaltenverschränkung vor. 1 Entwurf eines Gesetzes zur Vorbereitung der Schaffung von Baurecht durch Maßnahmengesetz im Verkehrsbereich (Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz - MgvG), BR-Drs. 579/19. 2 So Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Aufl., 2015, Rn. 4643. 3 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 15; Schneller, ZG 1998, 179, 183 m.w.N.; Fiege, LKV 2000, 285, 287. 4 Schneller, ZG 1998, 179, 184 m.w.N.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 5 WD 3 - 3000 - 260/19 5 Art. 20 Abs. 3 GG setzt den Vorrang des Gesetzes gegenüber der Verwaltung voraus. Dabei ist aber 6 zu beachten, dass der Kernbereich der jeweiligen Gewalt unangetastet bleiben muss. Eine Planfeststellung durch Gesetz verstößt nach der Stendal-Entscheidung des Bundesverfas- 7 sungsgerichts nicht von vornherein gegen den Grundsatz der horizontalen Gewaltenteilung, da die staatliche Planung im Ergebnis weder eindeutig der Legislative noch eindeutig der Exekutive zugeordnet werden könne. Die Planvorbereitung jedoch müsse bei der Exekutive liegen. Zudem dürfe der Gesetzgeber – auf Initiative und Vorbereitung von Regierung und Verwaltung hin – einen Plan nur durch Gesetz beschließen, wenn die Materie ihrer Natur nach geeignet ist, gesetzlich 8 geregelt zu werden und sonstige verfassungsrechtliche Gründe nicht entgegenstehen. Die Möglichkeit einzelner planfeststellender Gesetze nimmt das Bundesverfassungsgericht auch für 9 den Bereich der Fachplanung an. Insoweit betont es aber ihre besondere Rechtfertigungsbedürf- tigkeit. Da die Fachplanungsentscheidung üblicherweise der Verwaltung vorbehalten sei, die dafür den erforderlichen Verwaltungsapparat und Sachverstand besitze, dürfe der Gesetzgeber eine solche Entscheidung nur dann an sich ziehen, wenn „hierfür im Einzelfall gute Gründe bestehen, etwa weil die schnelle Verwirklichung des 10 Vorhabens von besonderer Bedeutung für das Gemeinwohl ist“. Problematisch ist darüber hinaus die vertikale Gewaltenteilung, also die im Grundgesetz vor- gesehene Ausübung staatlicher Gewalt im Verhältnis zwischen Bund und Ländern. Für die ge- setzliche Planfeststellung muss dem Bundesgesetzgeber zunächst die Gesetzgebungskompetenz zukommen. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes besteht für die genannten Themen des 11 Ausbaus von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes nach Art. 73 Nr. 6a GG und für die 5 Art. 20 Abs. 3 GG: „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“ Dazu auch: Degenhart, NJW 1984, 2184, 2187; Schneller, ZG 1998, 179, 184. 6 BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 1972 – 2 BvL 51/69, BVerfGE 34, 52, 59: „Die Teilung der Gewalten ist für das Grundgesetz ein tragendes Organisations- und Funktionsprinzip. (…) Das Prinzip der Gewaltenteilung ist für den Bereich des Bundes jedoch nicht rein verwirklicht. Es stehen zahlreiche Gewaltenverschränkungen und -balancie- rungen. Nicht absolute Trennung, sondern gegenseitige Kontrolle, Hemmung und Mäßigung der Gewalten ist dem Verfassungsaufbau des Grundgesetzes zu entnehmen (…). Kann somit der Sinn der Gewaltenteilung zwar nicht in einer scharfen Trennung der Funktionen der Staatsgewalt gesehen werden, so muss doch andererseits die in der Verfassung vorgenommene Verteilung der Gewichte zwischen den drei Gewalten bestehen bleiben. (…) Der Kernbereich der verschiedenen Gewalten ist unveränderbar.“ 7 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1. 8 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 16. 9 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 17: „Mit der Planung eines einzelnen Vorhabens greift der Gesetzgeber mithin nicht notwendig in die Funktion ein, die die Verfassung der vollziehenden Gewalt oder der Rechtsprechung vorbehalten hat (…).“ 10 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 17, Hervorhebungen nicht im Original. 11 Vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 18.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 6 WD 3 - 3000 - 260/19 Bundeswasserstraßen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG (die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen). Dass es sich um entsprechende Verkehrswege des Bundes handelt, wird für diese Ausarbeitung unterstellt. Fraglich ist zudem, ob der Bund für die Legalplanung darüber hinaus über die Verwaltungskompetenz verfügen muss. Dafür spricht, dass der Bundesgesetzgeber andernfalls die im Grundgesetz vorgesehene Verteilung der Vollzugskompetenzen zugunsten der 12 Länder (Art. 83 ff. GG) unterlaufen könnte. Jedoch ist auch die Verwaltungskompetenz für die 13 genannten Projekte gegeben. Für die Eisenbahnprojekte folgt diese aus Art. 87e GG, für die Wasserwege aus Art. 87 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Art. 89 GG. Mithin stellt im Ergebnis der Grundsatz der Gewaltenteilung keine verfassungsrechtliche Hürde für entsprechende Maßnahmengesetze dar. 2.2. Rechtsschutzgarantie Fraglich ist, inwieweit die geplante Genehmigung von Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen durch Gesetz mit der Rechtsschutzgarantie nach Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG vereinbar ist. Von Bedeutung ist dabei der Umstand, dass gegen einen genehmigenden Verwaltungsakt der Rechtsweg zum Verwal- tungsgericht einschließlich möglicher mehrerer Instanzen offen steht. Gegen eine Genehmigung durch Gesetz ist im Wesentlichen nur der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht möglich. Dabei besteht nur für den betroffenen Bürger die Möglichkeit für eine Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG). Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass ein verwaltungsgerichtli- cher Rechtsschutz auch noch dann möglich ist, wenn auf der Grundlage des Maßnahmengesetzes Verwaltungsakte erlassen werden. Dies ist zum Beispiel bei durch das Gesetz vorbereiteten Enteig- nungsmaßnahmen denkbar, die dann noch durch einen Verwaltungsakt ausgeführt werden. Dann stünde dem betroffenen Grundstückseigentümer der Verwaltungsrechtsweg offen. Das Verwaltungs- gericht könnte das Maßnahmengesetz sodann auch dem Bundesverfassungsgericht zur konkreten 14 Normenkontrolle vorlegen (Art. 100 Abs. 1 GG). Einen Anspruch des einzelnen Bürgers auf Vorlage durch das Verwaltungsgericht gibt es jedoch nicht. Zu den Rechtsschutzmöglichkeiten im Einzelnen siehe unten Abschnitt 4. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der überwiegenden Meinung in der Literatur ist die parlamentarische Gesetzgebung keine „öffentliche Gewalt“ im Sinne des Art. 19 15 Abs. 4 S. 1 GG. Demnach ist auch eine Veränderung des Rechtsschutzes gegen eine durch Gesetz geplante Maßnahme nicht an der Rechtsschutzgarantie zu messen. Dies wird vor allem damit begründet, dass das Grundgesetz in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 und Art. 100 Abs. 1 GG sowie der Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG einen gerichtlichen Rechtsschutz gegen 12 So Ronellenfitsch, DÖV 1991, 771, 779: „Geht man davon aus, dass der Gesetzgeber Verwaltungsmaßnahmen in Gesetzesform nur im Rahmen der Gesetzgebungsbefugnisse treffen darf, dann müssten nahezu alle Maßnahmegesetze vom Bund erlassen werden. Das würde praktisch auf eine staatliche Entmachtung der Länder hinauslaufen, (…).“ 13 Vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 18. 14 Vgl. dazu auch: Schneller, ZG 1998, 179, 190. 15 Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG: „Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen.“
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 7 WD 3 - 3000 - 260/19 Gesetze ausdrücklich und spezieller regelt. Neben diesen an bestimmte Voraussetzungen gebun- denen Möglichkeiten zur Kontrolle von Gesetzen, soll kein weiterer allgemeiner Rechtsschutz 16 mehr nach der Konzeption des Grundgesetzes bestehen. Wenn mit der Mindermeinung die Rechtsschutzgarantie auch gegenüber dem Gesetzgeber gelten sollte, wären folgende Aspekte zu berücksichtigen. Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG gibt nach herrschender 17 Auffassung keinen Anspruch auf mehr als eine gerichtliche Instanz. Der Rechtsweg ist dabei weitgehend frei durch den Gesetzgeber ausgestaltbar, solange der Rechtsschutz nicht unzumutbar 18 erschwert wird. Nach dem Bundesverfassungsgericht verwehrt Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG „es dem Gesetzgeber deshalb auch nicht, ein bisher nach der jeweiligen Verfahrensordnung statthaftes Rechtsmittel abzuschaffen oder den Zugang zu einem an sich eröffneten Rechts- mittel von neuen einschränkenden Voraussetzungen abhängig zu machen. Dies kann grund- sätzlich mit Wirkung auch für solche Verfahren geschehen, die bereits bei Gericht anhängig sind, soweit dem nicht durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG Grenzen 19 gezogen sind.“ Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass die Rechtsschutzgarantie auch einen Rechtsschutz in 20 angemessener Zeit beinhaltet. Dieses Beschleunigungsgebot kann insbesondere bei Verfahren mit zahlreichen Beteiligten unterschiedlicher Gruppen, wie zum Beispiel bei großen Infrastrukturvor- 21 haben, relevant werden. Das Bundesverfassungsgericht hat zudem in einzelnen Entscheidungen betont, dass Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG dem Gesetzgeber nicht aufgebe, Planungsentscheidungen in eine Rechtsform zu kleiden, die für den Bürger den bestmöglichen oder umfassenden Rechtsschutz 22 bietet. Im Ergebnis folgen aus der Rechtsschutzgarantie also keine durchgreifenden Bedenken gegen die Legalplanung. 16 Siehe ausführlich: BVerfG, Urteil vom 25. Juni 1968 – 2 BvR 251/63, BVerfGE 24, 33, 49 ff.; Brüning, in: Stern/Becker (Hrsg.), Grundrechte-Kommentar, 3. Aufl., 2019, Art. 19, Rn. 92 m.w.N. Siehe zum Streitstand auch: Schulze- Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, 3. Aufl., 2013, Art. 19 Abs. 4, Rn. 50. 17 BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 – 2 BvR 1631/90, 2 BvR 1728/90, BVerfGE 87, 48, 61; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, 3. Aufl., 2013, Art. 19 Abs. 4, Rn. 94 m.w.N.; Fiege, LKV 2000, 285, 287. 18 Fiege, LKV 2000, 285, 287. 19 BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 – 2 BvR 1631/90, 2 BvR 1728/90, BVerfGE 87, 48, 61. 20 BVerfG, Beschluss vom 27. März 1980 – 2 BvR 316/80, BVerfGE 54, 39, 41; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, 3. Aufl., 2013, Art. 19 Abs. 4, Rn. 111 m.w.N. 21 Fiege, LKV 2000, 285, 287. 22 BVerfG, Urteil vom 29. Juli 1959 – 1 BvR 394/58, BVerfGE 10, 89, 105; BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 2 BvR 397/82, 2 BvR 398/82, 2 BvR 399/82, BVerfGE 70, 35, 56; Schneller, ZG 1998, 179, 190.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 8 WD 3 - 3000 - 260/19 2.3. Weitere Grundrechte Dritter/Einzelfallgesetz Eine verfassungsrechtliche Kollision eines Maßnahmengesetzes kommt auch bezüglich weiterer Grundrechte in Betracht. Diesbezüglich ist insbesondere der grundrechtliche Schutz des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 GG relevant, soweit das Gesetz auf die Enteignung von Grundstücken eine 23 gewisse Vorwirkung hat. Darüber hinaus könnte auch der Schutz der körperlichen Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG relevant werden. Dieser beinhaltet auch eine Schutzpflicht des Staates 24 zum Beispiel vor schädlichen Umwelteinwirkungen. Ob und inwieweit diese Grundrechte tangiert sind, kann jedoch nur anhand des konkreten Maßnahmengesetzes überprüft werden. Der verfassungsrechtliche Schutz vor Einzelfallgesetzen führt zunächst zu keinen weiteren Ein- schränkungen. Dieser gilt nach herrschender Meinung nur für einen bestimmten Kanon an Grund- 25 rechten, nicht jedoch für die Justizgrundrechte. In Bezug auf einen möglichen Eingriff des Maßnah- mengesetzes in das Eigentumsgrundrecht aufgrund von enteignungsrechtlichen Vorwirkungen einer Legalplanung hat sich das Bundesverfassungsgericht bereits festgelegt. Da Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG eine Enteignung durch den Gesetzgeber ausdrücklich zulasse, sei das Verbot des Einzelfallgesetzes 26 nicht berührt. Zwar könnte ein Eingriff in Art. 2 Abs. 2 GG noch vom Verbot von Einzelfallge- setzen umfasst sein, jedoch stimmen Rechtsprechung und Literatur dahingehend überein, dass Maßnahmengesetze, also Gesetze die auf einen konkreten Sachverhalt abstellen, nicht unzulässig 27 sind und keinen strengeren verfassungsrechtlichen Anforderungen unterliegen als andere Gesetze. 2.4. Kommunale Selbstverwaltungsgarantie Auch die Vereinbarkeit planfeststellender Gesetze mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG kann in Frage stehen. Nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG haben die Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Zum Gewährleistungsgehalt der eigenverantwortlichen Aufgabenwahr- 28 nehmung gehören dabei die sog. Gemeindehoheiten, u.a. die Planungshoheit. Die kommunale Planungshoheit bedeutet das Recht der Gemeinden, das Gemeindegebiet selbst zu ordnen und zu 29 gestalten. Dieses Recht kann durch Fachplanungen im Rahmen von Planfeststellungsverfahren beeinträchtigt werden. Dabei kommt ein Eingriff in Planungshoheit allerdings nur dann in Betracht, 23 So bei BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 21 ff. 24 Vgl. Horn, in: Stern/Becker (Hrsg.), Grundrechte-Kommentar, 3. Aufl., 2019, Art. 2, Rn. 84. 25 Vgl. Dreier, in: ders. (Hrsg.), GG, 3. Aufl., 2013, Art. 19 Abs. 1, Rn. 10. 26 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 26 27 Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1969 – 2 BvL 15/67, BVerfGE 25, 371, 396; Dreier, in: ders. (Hrsg.), GG, 3. Aufl., 2013, Art. 19 Abs. 1, Rn. 13 m.w.N. 28 Vgl. Dreier, in: ders. (Hrsg.), GG, 3. Aufl., 2015, Art. 28, Rn. 120 ff. 29 Vgl. Brüning, Kommunalverfassung, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 3, 3. Aufl., 2013, § 64, Rn. 35 m.w.N.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 9 WD 3 - 3000 - 260/19 30 wenn die gemeindlichen Planungen bereits konkretisiert sind. Liegt ein Eingriff in diesem Sinne vor, ist am Maßstab der Verhältnismäßigkeit zu prüfen, ob dieser verfassungsrechtlich gerecht- 31 fertigt ist. Die gesetzliche Planung dürfe dafür die weitere Planung der Kommunen nicht von vornherein wesentlich erschweren oder sogar völlig unmöglich machen. Zudem müsse die gesetzli- che Planung auf vollständigen und sorgfältigen Sachverhaltsermittlungen und auf einer umfassenden 32 Abwägung und Berücksichtigung der Belange der betroffenen Gemeinden beruhen. 2.5. Zwischenergebnis Die obigen Ausführungen zeigen verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen auf, innerhalb derer eine Legalplanung durch Maßnahmengesetz stattfinden kann. Vorgaben, die eine solche Geneh- migung von Infrastrukturmaßnahmen durch Gesetz allgemein unzulässig machen, bestehen nicht. 3. Voraussetzung für die Planung durch Gesetz 3.1. „Guter Grund“ Der MgvG-E verlangt – im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts –, dass gute Gründe dafür vorliegen müssten, das Infrastrukturprojekt durch Gesetz zu genehmigen. § 7 Abs. 2 S. 1 MgvG-E spricht insoweit von „triftigen Gründen“. Im Satz 2 folgt des Weiteren die Erklärung, dass das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) von einer Zulassung des Projekts durch Maßnahmengesetz absehen kann, wenn das Projekt dadurch „zu- gunsten des Gemeinwohls nicht oder nur unwesentlich beschleunigt wird“. Die Begründung des Gesetzentwurfes greift dies ebenfalls auf und hält zunächst fest: „Vor dem Hintergrund der Rechtsschutzverkürzung müssen triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass die Durchführung einer behördlichen Planfeststellung mit erheblichen Nach- teilen für das Gemeinwohl verbunden wäre, denen nur durch eine gesetzlich Regelung 33 begegnet werden kann.“ 30 BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 – 11 A 65/95, Rn. 27; Mehde, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, 87. EL März 2019, Art. 28 Abs. 2, Rn. 60; Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Aufl., 2015, Rn. 4849. 31 BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 – 2 BvK 1/00, BVerfGE 103, 332, 366 f. m.w.N. 32 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 25 f. 33 Begründung zu § 1, BR-Drs. 579/19, S. 12.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 10 WD 3 - 3000 - 260/19 Darüber hinaus: „Der Gesetzgeber darf solche Entscheidungen zudem nur dann an sich ziehen, wenn hierfür im Einzelfall gute Gründe bestehen, etwa weil die schnelle Verwirklichung des Vorhabens von besonderer Bedeutung für das Gemeinwohl ist. Insofern steht dem Gesetzgeber ein 34 Beurteilungs- und Einschätzungsspielraum zu.“ Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Grundsatzentscheidung klargestellt, dass die Entschei- dung über die Fachplanung dann vom Parlament durch Gesetz vorgenommen werden kann, „wenn 35 hierfür im Einzelfall gute Gründe bestehen“. Solche guten Gründe könnten darin liegen, dass die schnelle Verwirklichung des Vorhabens von besonderer Bedeutung für das Gemeinwohl ist. Dem 36 Gesetzgeber steht hier ein Beurteilungs- und Einschätzungsspielraum zu. Diese Aussagen gibt 37 auch die Begründung des Gesetzentwurfs wieder. In der Entscheidung benennt das Bundesver- fassungsgericht als entsprechenden guten Grund die Motive des Gesetzgebers, die Wirtschaft auf schnellstmöglichem Wege in den neunen Ländern zu stärken und auf Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet hinzuwirken. Der unverzügliche Ausbau der Ver- 38 kehrsinfrastruktur in den neuen Ländern sei dazu von großer Bedeutung gewesen. Auch ein erwarteter erheblicher Zeitgewinn bei der Projektrealisierung sei in diesem Zusammenhang ein 39 guter Grund. Dass dieser vertretbar angenommene Zeitgewinn in dem der Entscheidung zugrun- deliegenden Projekt bereits aufgrund länger dauernden Gesetzgebungsverfahrens verringert wurde, 40 war für die verfassungsgerichtliche Annahme eines guten Grundes irrelevant. 3.2. Gründe des Gemeinwohls Für die Beurteilung, welche Gründe des Gemeinwohls dafür streiten können, dass ein Projekt durch Gesetz genehmigt wird, gibt es weder eine abschließende Regelung, noch von der Recht- sprechung über die oben genannten Beispiele nähere Eingrenzungen. Das Bundesverfassungsge- richt hat jedoch hinreichend deutlich gemacht, dass dem Gesetzgeber hier ein Beurteilungs- und Einschätzungsspielraum zukommt. Das Bundesverfassungsgericht selbst formuliert das Vorliegen der besonderen Bedeutung für das Gemeinwohl auch nicht als zwingende Bedingung für die Legalplanung sondern als Beispiel für 34 Begründung zu § 2, BR-Drs. 579/19, S. 12. 35 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 17. 36 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 17. 37 Siehe oben; Begründung zu § 7 Abs. 2, BR-Drs. 579/19, S. 21. 38 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 18. 39 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 19. 40 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93, BVerfGE 95, 1, 19 f.
