Rundfunkgebühren in Deutschland Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks - Ausarbeitung - © 2008 Deutscher Bundestag                                         WD 10 - 026/08

Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages Verfasser/in: Rundfunkgebühren in Deutschland – Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Sachstand WD 10 - 026/08 Abschluss der Arbeit: 24. April 2008 Fachbereich WD 10: Kultur, Medien und Sport Telefon: Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste sind dazu bestimmt, Mitglieder des Deutschen Bundestages bei der Wahrnehmung des Mandats zu unterstützen. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Diese bedürfen der Zustimmung des Direktors beim Deutschen Bundestag.

Inhalt 1.     Einleitung                                       4 2.     Funktionsgerechte Finanzierung                   5 3.     Rechtsgrundlagen                                 6 4.     Festsetzung der Rundfunkgebühren                 7 5.     Gebührenurteil des Bundesverfassungsgerichts     7 6.     Dreistufigkeit der Ermittlung des Finanzbedarfs  9 7.     Rundfunkgebühr und Konvergenz                   11 7.1.1. Gebührenpflicht für Online-PCs                  11 7.1.2. Kommunikationsabgabe                            12 7.1.3. Steuer                                          12 7.1.4. Geräteabgabe                                    13 8.     Modifizierte Rundfunkgebühr                     13 9.     Literaturverzeichnis                            14

-4- 1.          Einleitung Rundfunkgebühren sind nach § 12 Abs. 1 des Rundfunkstaatsvertrags neben Werbe- und sonstigen Einnahmen die „vorrangige Finanzierungsquelle“ des öffentlich- rechtlichen Rundfunks. Die Gebührenpflicht wird nach § 12 Abs. 2 des Rundfunk- staatsvertrages bereits durch „das Bereithalten eines Rundfunkempfängers“ begründet. Definiert werden diese Begriffe in § 1 des Rundfunkgebührenstaatsvertrages. Die Höhe der Rundfunkgebühr und das Verfahren ihrer Festsetzung werden durch den Rundfunk- finanzierungsstaatsvertrag der Bundesländer bestimmt.

-5- 2.            Funktionsgerechte Finanzierung Ein wichtiger Aspekt jeder Organisation von Rundfunk ist die Finanzierung der Tätig- 1 keit der Rundfunkveranstalter. Zwei Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts lassen offen, ob die Finanzierung als „wesentlich“ dem Vorbehalt des Gesetzes unter- liegt und folglich vom Gesetzgeber geregelt werden muss. Demgegenüber bejaht Karls- 2 ruhe, das Erfordernis gesetzlicher Regelungen des Verfahrens zur Gebührenfestsetzung 3 unter dem Aspekt des prozeduralen Grundrechtsschutzes . Zum einen entscheidet das Finanzaufkommen darüber, ob und welche Programme überhaupt ausgestrahlt werden können. Andererseits kann die Art der Finanzierung erhebliche Auswirkungen auf die Programmgestaltung haben. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Rundfunkfreiheit erstreckt sich auch auf die finanziellen Bedingungen, von denen es abhängt, ob der öffentlich-rechtliche Rund- funk den Aufgaben nachkommen kann, die ihm von Verfassungswegen obliegen. Hie- raus ergibt sich das Gebot funktionsgerechter Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die ihn in die Lage versetzt, seine Funktion im dualen System zu erfüllen 4 und ihn vor fremder Einflussnahme schützt. Wie der Gesetzgeber seiner Gewährleis- tungspflicht nachkommt, ist Sache seiner eigenen Entscheidung. Der öffentlich- rechtliche Rundfunk hat keinen Anspruch auf eine bestimmte Finanzierungsform, so- lange die Finanzierung insgesamt gewährleistet ist. Allerdings ist die Rundfunkgebühr die vorrangige Finanzierungsquelle, weil sie von Einschaltquoten unabhängig macht und damit die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk am besten entsprechende Art der 5 Finanzierung darstellt. Daneben sind aber auch ergänzende Möglichkeiten der Finan- zierung zulässig. In der Praxis hat sich daher ein System der Mischfinanzierung aus Gebühren und Werbung herausgebildet. In Zukunft sind auch alternative und ergänzen- 6 de Finanzierungsformen wie etwa Pay-TV denkbar. 1    BVerfGE 57, 295, 324; 73, 118, 154. 2    BVerfGE 90, 60. 3    Vgl. H. Bethge, Die Problematik des Gesetzesvorbehalts bei der Finanzierung des öffentlich- rechtlichen Rundfunks, NJW 1990, S. 245 ff. 4    BVerfGE 83, 238, 310; 87, 181, 199; 90, 60, 90. 5    BVferGE 87, 181, 199; 90, 60, 90; § 12 Abs. 1 RfStV; zur Frage der Vereinbarkeit der Gebührenfi- nanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit den Beihilfevorschriften des europäischen Rechts. 6    BVerfGE 74, 297, 347; W. Hoffmann-Riem, Pay-TV im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, Media- Perspektiven 1996, S. 73 ff.

-6- 3.           Rechtsgrundlagen Die Entstehung der Rundfunkgebühr ist eng mit dem Fernmeldewesen verknüpft. Ur- sprünglich fiel der Rundfunkempfang unter das Fernmeldemonopol der Reichspost, später der Deutschen Bundespost nach § 1 des Fernmeldeanlagengesetzes (FAG). Die Fernmeldeverwaltung machte von ihrem Alleinbetriebsrecht von Beginn an keinen Ge- brauch, sondern erteilte jedem Rundfunkteilnehmer eine Genehmigung nach § 2 FAG, die jedoch mit verschiedenen Auflagen versehen war. Eine dieser Auflagen verpflichte- te den Rundfunkteilnehmer zur Entrichtung einer Gebühr an die Post, sodass sich die Rundfunkgebühr als Entgelt für die Verleihung einer fernmelderechtlichen Genehmi- 7 gung darstellt. Die heute bestehende Rechtslage löste ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts 1968 8 aus. In Anlehnung an das Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts entschied es, die Finanzierung von Rundfunkveranstaltungen sei eine Frage der Organisation. Des- halb seien die Länder für die Regelung der Rundfunkgebühr zuständig. Daraufhin schlossen die Länder zum 1. Januar 1970 den Staatsvertrag über die Regelung des 9 Rundfunkgebührenwesens, in dem die Festsetzung der Gebührenhöhe einem besonde- ren Staatsvertrag überlassen wurde. Die Staatsverträge werden durch Zustimmungsge- setze der einzelnen Bundesländer in Landesrecht transformiert, die die gesetzliche 10 Grundlage für die Gebührenerhebung bilden. Auf dieser Rechtsgrundlage wurde die Rundfunkgebühr noch bis 1975 von der Bundespost erhoben. Ab 1976 übernahm die Gebühreneinzugszentrale (GEZ) den Einzug im Namen und auf Rechnung der jeweili- gen Landesrundfunkanstalt. Das Verfahren des Einzugs ist durch gleich lautende Sat- zungen der Rundfunkanstalten geregelt. Nach Aufhebung des Fernmeldemonopols im Zuge der Liberalisierung des Telekommunikationswesens bedarf der Betrieb von Rund- funkempfangsgeräten keiner fernmelderechtlichen Genehmigung mehr. Es genügt nun- mehr die Feststellung durch eine Typenprüfung, dass die Empfangsgeräte einwandfrei 11 funktionieren. 7    A. Hesse, Rundfunkrecht, 3. Auflage, Rdn VII/128. 8    BVerGE 29, 214. 9    A. Grupp, Grundfragen des Rundfunkgebührenrechts, Frankfurt, 1983. 10   Vgl. BayVGH BayBgl. 1986, S. 16 und BVerGE 74, 139. 11   § 59 TKG i. V. m. der Telekommunikationszulassungsverordnung.

-7- 4.            Festsetzung der Rundfunkgebühren Die Hauptproblematik der Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks liegt im Festsetzungsverfahren. Die Grundlagen sind in zwei verschiedenen Staatsver- trägen geregelt: dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag und dem Rundfunkfinanzierungs- staatsvertrag. Mit dieser Entkoppelung wird bezweckt, dass die Grundentscheidungen der Gebührenfinanzierung nicht bei jeder Gebührenerhöhung zur Disposition gestellt werden müssen. Rechtlich gibt es keinen Zwang, bundesweit eine einheitliche Rundfunkgebühr festzu- setzen. Im Interesse der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse scheint dies jedoch poli- 12 tisch wünschenswert. Aus diesem Grund erfolgt die Festsetzung der Gebührenhöhe mit dem Instrument des Staatsvertrags. Der Abschluss eines solchen Vertrages setzt allerdings Einstimmigkeit aller Länder voraus, sodass eine Einigung immer auf der Grundlage des kleinsten gemeinsamen Nenners erfolgt. Bereits die ersten Gebührener- höhungen lösten in den einzelnen Landtagen und in der Öffentlichkeit heftige Diskussi- onen über die Angemessenheit aus. Dieser Umstand bewog die Ministerpräsidenten der Länder dazu, 1975 zur Objektivierung des Verfahrens eine Kommission zur Ermittlung 13 des Finanzbedarfs (KEF) einzusetzen. Die Kritik am Verfahren der Festsetzung der 14 Rundfunkgebühren verstummte jedoch nicht. 5.            Gebührenurteil des Bundesverfassungsgerichts Dazu hat sich das Bundesverfassungsgericht im Gebührenurteil vom 22. Februar 1994 15                                                                           16 geäußert, das auf einen Vorlagebeschluss des VGH München zurückgeht, der durch die Festsetzung der Gebühr mittels Staatsvertrag der Länder den Grundsatz der Staats- freiheit verletzt sah. Denn die staatliche Gebührenfestsetzung begründe nicht nur die 17 theoretische Möglichkeit der Einflussnahme über den „goldenen Zügel“ wie etwa das 12   Zur Rolle der KEF vor der Neuregelung des Gebührenfortsetzungsverfahrens in §§ 1 – 7 RfFinStV P. Badura, Rundfunkfreiheit und Finanzautonomie, Frankfurt 1986, S 30 ff; H. P. Schneider/B. Ra- deck, Verfassungsprobleme der Rundfunkfinanzierung aus Werbeeinnahmen, 1989, S. 44 ff.; W. Schreckenberger, Die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unter besonderer Berücksichtung von Fragen der Wirtschaftlichkeit und der sich verändernden Medienordnung, in K. Stern, u. a. Programmauftrag und Wirtschaftlichkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, 1984, S. 5, 9 ff. 13   H. Bethge, Die gespaltene Rundfunkgebühr, Die öffentliche Verwaltung 1990, S. 629 ff. 14   H. Bühringer, Gründe für ein neues Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühren, Media Per- spektiven 1985, S. 1 ff. 15   BVerfGE 90, 60; u. a. C. Eberle, Die Rundfunkgebühr, Archiv für Presserecht (AfP) 1995, S. 559. 16   VGH München, JZ 1989, S. 242. 17   J. Linck, Parlament und Rundfunk, NJW 1984, S. 2433, 2435.

-8- Rechtsaufsichtsverfahren wegen des ARD-Programms EINS PLUS, die Kündigung des Rundfunkgebührenstaatsvertrages am 9. Dezember 1986, die Auflagenbeschlüsse der 18 Parlamente im Zusammenhang mit der Ratifizierung von Gebührenstaatsverträgen gezeigt hätten. Im Zusammenhang mit den Auseinandersetzungen um die Gebührenerhöhung ab 1990 ist in einem nicht namentlich gezeichneten Papier der CDU-Landtagsfraktion Baden- Württemberg festgestellt worden: „Nicht zuletzt auf Grund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickeln sich die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstal- ten zu einem Staat im Staate. Sie benützen ihre absolute Stellung zu einer ungehemmten Ausdehnungsstrategie, die vor allem darauf zielt, die privaten Anbieter nicht hochkom- men zu lassen. Wie das Urteil des BVerfG zu unserem Mediengesetz zeigt, ist es dem Gesetzgeber verwehrt, den Rundfunkanstalten Grenzen bei dieser Programmausdeh- nung zu setzen. Als einzige echte Einflussmöglichkeit ist die Festsetzung der Rund- 19 funkgebühren geblieben.“ In der VGH-Entscheidung hieß es dazu, dass eine öffent- lich-rechtliche Rundfunkanstalt, die sich in der existenziellen Frage der Finanzierung politischem Eingriffsbelieben ausgesetzt sehe, könne sich nicht mehr unbefangen und frei bewegen. Unter diesen Verhältnissen werde die Rundfunkfreiheit durch die staatli- che Gebührenfestsetzung unzulässig eingeschränkt, weil sich die Rundfunkanstalten nicht mehr frei entscheiden könnten, ohne gebührenrechtliche Konsequenzen befürchten zu müssen. Stelle sich die staatliche Festsetzung der Gebührenhöhe als Eingriff in die Rundfunkfreiheit dar, dann unterliege sie dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Unter solchen Umständen verstoße sie gegen das Prinzip der Erforderlichkeit. Denn eine funk- tionsgerechte Finanzierung sei auch dann sichergestellt, wenn die Festsetzung der Ge- bührenhöhe etwa nach dem Vorbild des Kommunalabgabengesetzes oder des Postver- waltungsgesetzes von Rundfunkanstalten selbst auf gesetzlicher Grundlage vorgenom- men werde. Aus diesem Grunde kam der VGH zu der Überzeugung, die ehemalige Ausgestaltung der Gebührenfestsetzung sei verfassungswidrig. Deshalb setzte er das Verfahren gemäß Art. 100 GG aus. Das Bundesverfassungsgericht hält demgegenüber die Festsetzung der Rundfunkgebühr durch staatliches Gesetz für zulässig. Es verlangt allerdings durchgreifende Verbesse- rungen bei der Ausgestaltung des Verfahrens, um sowohl dem Gebot funktionsgerechter Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Rechnung zu tragen als auch politi- sche Einflussnahme auf die Programmgestaltung wirksam auszuschließen. Das Gericht knüpft an seine Rechtsprechung der Grundrechtssicherung durch Verfahren und der Kompensation mangelnder inhaltlicher Bestimmtheit der materiellen Kriterien durch 18   P. Badura, Rundfunkfreiheit und Finanzautonomie, Frankfurt, 1986, S. 30 ff. 19   Frankfurter Rundschau vom 13. 7. 1988, S. 14.

-9- 20 Verfahren an und überträgt sie auf den Rundfunkbereich. Da der konkrete Betrag der Rundfunkgebühr sich nicht im Wege juristischer Deduktion aus Art. 5 GG ableiten lässt, darf die von der Rundfunkfreiheit umfasste Sicherung der Finanzierung nicht erst beim Ergebnis ansetzen, sondern muss bereits in die Ergebnisherstellung, das heißt in das Verfahren der Ermittlung und Festsetzung des Finanzbedarfs, vorverlagert werden. Wie das Verfahren der Gebührenfestsetzung im Einzelnen ausgestaltet wird, ist Sache der gesetzgeberischen Entscheidung. Von Verfassungswegen muss lediglich gewähr- leistet sein, dass die Rundfunkanstalten die zur Erfüllung ihres Auftrags erforderlichen Mittel erhalten und politische Einflussnahmen auf die Programmgestaltung mittels der Gebührenfinanzierung wirksam ausgeschlossen werden. Dem wird nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts am ehesten ein „gestuftes und kooperatives Verfahren“ ge- recht. 6.             Dreistufigkeit der Ermittlung des Finanzbedarfs Der Gesetzgeber hat diese Anregung aufgegriffen und in den Rundfunkfinanzierungs- 21 staatsvertrag (RfFinStV) ein dreistufiges Verfahren geschaffen, das folgende Grund- 22 züge aufweist: Gemäß § 1 RfFinStV melden die Rundfunkanstalten ihren Finanzbedarf bei der Kom- mission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) an. Denn nur die Rundfunkanstalten können wissen, was zur Erfüllung des Programmauftrags in finanzieller Hinsicht erfor- derlich ist, weil sie das Programm herstellen. Auf der zweiten Stufe wird der angemeldete Finanzbedarf nach § 3 Abs. 1 RfFinStV von der KEF fachlich überprüft. Eine solche externe Kontrolle ist deshalb erforderlich, weil der Rundfunkteilnehmer nur insoweit mit der Rundfunkgebühr belastet werden darf, als diese auch tatsächlich erforderlich ist. Die KEF ist eine unabhängige Kommis- sion gemäß § 2 RfFinStV, deren 16 Mitglieder nach § 4 RfFinStV auf fünf Jahre von den Ländern aus den Bereichen Wirtschaft, Technik, Medien und Rechnungshöfe beru- fen werden. In ihrem Bericht nach § 3 Abs 5 RfFinStV legt die KEF die Finanzlage der 20   K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rdn 358 ff. 21   §§ 1 – 7 RfFinStV. 22   K. Hümmerich, Rundfunkgebühren: Staatsvertragliche Entwürfe zur Umsetzung des 8. Rundfunkur- teils, AfP 1996, §. 25 ff.; Knothe/Bialek, „Rundfunkgebühren: Staatsvertragliche Entwürfe zur Um- setzung des 8. Rundfunkurteils“ – Zum leichtfertigen Umgang mit dem Begriff der Verfassungswid- rigkeit“, AfP 1996, S. 115 ff.; H. Kuch, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunks im Lichte der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts, ZUM 1995, S. 161 ff.; J. Betz, Vorschläge für ein verfassungskonformes Gebührenfestsetzungsverfahren, Media Perspekti- ven 1995, S. 298 ff.

- 10 - Rundfunkanstalten dar und nimmt zu der Frage Stellung, ob eine Erhöhung der Gebüh- ren notwendig ist. Dieser Bericht wird wegen der Einheitlichkeit der Gebührenfestset- zung als Gesamtrechnung erstellt, ohne die Unterschiede zwischen den einzelnen An- stalten zu berücksichtigen. Im Rundfunkgebühren- und Rundfunkfinanzierungsstaats- vertrag ist geregelt, dass die Grund- und die Fernsehgebühr an die Landesrundfunkan- stalten zu entrichten sind, in deren Sendegebiet der Rundfunkteilnehmer das Gerät zum 23 Empfang bereithält. Von dem Aufkommen aus der Grundgebühr erhalten die in der ARD zusammengeschlossenen Anstalten 93,1373 und das Deutschlandradio 6,8627 24 Prozent. Von der Fernsehgebühr erhält die ARD einen Anteil von 61,0994, das ZDF 25 38,9006 Prozent. Der Anteil von ARD und ZDF an der Finanzierung des Europäi- 26 schen Kulturkanals ARTE beträgt 145,95 Millionen Euro pro Jahr. Die Höhe des An- teils der Landesmedienanstalten beträgt 1,9275 Prozent des Aufkommens aus der Grundgebühr und 1,8818 Prozent des Aufkommens aus der Fernsehgebühr. Aus dem Gesamtbetrag erhält jede Landesmedienanstalt jährlich vorab einen Sockelbetrag in Hö- he von 511.290 Euro. Der Restbetrag wird auf die einzelnen Landesmedienanstalten im 27 Verhältnis des Aufkommens aus der Rundfunkgebühr in ihren Ländern aufgeteilt. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. September 2007 halten die Ministerpräsidenten der Länder an ihrem Vorhaben, diesen Status quo zu ändern, nicht 28 weiter fest. Auf der dritten Stufe wird auf der Grundlage des KEF-Berichts die Rundfunkgebühr 29 durch Staatsvertrag der Länder festgesetzt. Der Gesetzgeber ist an die Gebührenemp- fehlung der KEF weitgehend gebunden, weil er nach dem Gebührenurteil nur aus Grün- den des Informationszuganges und der angemessenen Belastung der Rundfunkteilneh- mer vom Votum der KEF abweichen darf und die Abweichung begründen muss. Im Rahmen der Entscheidung über die Zumutbarkeit der Gebühr ist auch die Rundfunkge- bührenbefreiungsverordnung zu berücksichtigen, nach der bereits etwa sieben Prozent der privaten Haushalte aus sozialen Gründen von der Rundfunkgebührenpflicht befreit sind. Das gestufte Verfahren führt dazu, dass die verbindliche Festsetzung durch die Landta- ge im Wege eines Zustimmungsgesetzes erst ganz am Ende erfolgt und auf Grund der Bindungswirkung der KEF-Empfehlung kein inhaltlicher Gestaltungsspielraum besteht. 23   RfGebStV, § 7, Abs. 3. 24   RFinStV, § 9, Abs. 1. 25   aaO, § 9, Abs. 2. 26   aaO, § 9, Abs. 3. 27   aaO, § 10, Abs. 1. 28   Hier lag weder Primär- noch Sekundärliteratur vor; deshalb telefonische Auskunft bei der Arbeits- gemeinschaft der Landesmedienanstalten (ALM), Stuttgart. 29   §§ 13 Abs. 4 RfStV, 7 Abs. 2 RfFinStv.