2020 - das Jahr der Weichenstellungen
Niedersächsischer Landtag − 16. Wahlperiode Drucksache 16/5130 Antwort auf eine Große Anfrage - Drucksache 16/4890 - Wortlaut der Großen Anfrage der Fraktion der SPD vom 12.06.2012 2020 - das Jahr der Weichenstellungen Länderfinanzausgleich, Solidarpakt II, Schuldenbremse, neue EU-Förderperiode - Wo sieht die Landesregierung ihren Handlungsauftrag bei der Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzverfassung für eine aufgabengerechte Finanzausstattung Niedersachsens und seiner Kommunen? Im Jahr 2019 laufen Gesetze aus, die überwiegend vor etwa einem Jahrzehnt verhandelt und ver- abschiedet wurden, um der Finanzverfassung von Bund, Ländern und Gemeinden eine neue Form zu geben, wie der Länderfinanzausgleich (§ 16 des Maßstäbegesetzes) und der Solidarpakt II (§ 20 des Finanzausgleichsgesetzes) sowie Kompensationsregelungen für abgeschaffte Gemeinschafts- aufgaben und Finanzhilfen (Artikel 143 c GG, Hochschulbau, Verkehrsinfrastruktur, soziale Wohn- raumförderung). In diese Phase fallen für die Haushalte der Länder ab 2020 die Regelungen der Schuldenbremse mit der Vorgabe einer Nettoneuverschuldung Null. Die Bundesländer haben sich in der gleichen Zeit auch auf die neue EU-Förderperiode ab 2020 mit ihren Wirkungen auf die Länderhaushalte einzustellen. Keiner dieser einzelnen Bausteine ist als Solitär zu sehen, Veränderungen an einer Stelle wirken immer auch auf die anderen Bereiche ein. Der bundesstaatliche Finanzausgleich hat die Aufgabe, alle Länder finanziell in die Lage zu verset- zen, ihre verfassungsmäßigen Aufgaben zu erfüllen und somit auch ihre Eigenstaatlichkeit zu ent- falten. Durch eine Annäherung der Einnahmen der Länder ist die Herstellung und Bewahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet beabsichtigt. Zwischen den einzel- nen Bundesländern bestehen erhebliche Strukturunterschiede, die von den Ländern durch eigene politische Gestaltung nur bedingt zu beeinflussen sind. Diese Strukturunterschiede führen zu einem grundsätzlichen Spannungsverhältnis zwischen finanzstarken und finanzschwächeren Ländern - der Länderfinanzausgleich versucht, beide Interessen zu einem Ausgleich zu bringen. Die verfassungsrechtlichen Regelungen zum bundesstaatlichen Finanzausgleich können in vier Stufen gegliedert werden: I. Zuerst erfolgten die Verteilung des gesamten Steueraufkommens auf die zwei staatlichen Ebenen - Bund und Gesamtheit der Länder - und eine ergänzende Ertragszuweisung an die Gemeinden (vertikale Verteilung). Dabei werden die Einkommensteuer, die Körperschaftsteu- er und die Umsatzsteuer auf den Bund und die Ländergesamtheit aufgeteilt, wobei den Ge- meinden ein Anteil an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer zusteht. II. Anschließend wird das Steueraufkommen der Ländergesamtheit den einzelnen Ländern zu- geordnet (horizontale Verteilung). Außer bei der Umsatzsteuer steht den einzelnen Ländern grundsätzlich das Steueraufkommen zu, das von den Finanzbehörden auf ihrem Gebiet ver- einnahmt wird. Bei der Umsatzsteuer werden bis zu 25 % des Länderanteils an der Umsatz- steuer als Ergänzungsanteile an die Länder verteilt, deren Einnahmen aus der Einkommen- steuer, der Körperschaftsteuer und den Landessteuern je Einwohner unterhalb des Länder- durchschnitts liegen. III. Auf der dritten Stufe wird ein Ausgleich zwischen finanzschwachen und finanzstarken Ländern durchgeführt (Länderfinanzausgleich). Ausgangspunkt für den Länderfinanzausgleich ist die Finanzkraft je Einwohner der einzelnen Länder. Die Finanzkraft eines Landes ist die Summe seiner Einnahmen und (zu 64 %) die Summe der Einnahmen seiner Gemeinden. 1
Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode Drucksache 16/5130 IV. Als letztes Korrektiv erhalten leistungsschwache Länder Bundesergänzungszuweisungen für Ausnahmetatbestände. Zu unterscheiden ist zwischen allgemeinen Bundesergänzungszuwei- sungen und Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen. Allgemeine Bundesergänzungs- zuweisungen erhalten Länder, deren Finanzkraft je Einwohner nach dem Länderfinanzaus- gleich unter 99,5 % der durchschnittlichen Finanzkraft je Einwohner liegt. Grund und Anlass für die Gewährung von Sonderbedarfszuweisungen sind spezielle Sonderlasten einzelner leis- tungsschwacher Länder, darunter fallen auch die Mittel des Solidarpaktes II. Als Folge der Abschaffung von Gemeinschaftsaufgaben im Rahmen der Föderalismusreform I (Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich Hochschulkliniken, Abschaffung der Finanz- hilfen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden, soziale Wohnraumförderung) stehen den Ländern bis zum 31. Dezember 2019 jährliche Beträge aus dem Haushalt des Bundes zu (Artikel 143 c GG). Außerhalb des bundesstaatlichen Finanzausgleich erhalten die Bundesländer Zuweisungen basie- rend auf: – Artikel 91 a GG: Gemeinschaftsaufgaben „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ und „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“, – Artikel 91 b GG: Vereinbarungen zur Bildungsplanung und wissenschaftlichen Forschung, – Artikel 104 a Abs. 3 GG: Geldleistungsgesetze (Wohngeld, Leistungen für Unterkunft und Hartz-IV-Empfänger, BAföG), – Artikel 104 b GG: Finanzhilfen (insbesondere Städtebau). Immer wieder sind von einzelnen Bundesländern die bisherigen Transfersysteme infrage gestellt worden, weil auch in finanzstarken Ländern die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse zu- sätzliche Konsolidierungsbemühungen erforderlich macht. Neben den Klageandrohungen einiger Bundesländer mit dem Ziel, bereits vor 2019 zu einer Änderung des derzeit geltenden Finanzaus- gleichs zu kommen, gab es auch Kritik einzelner westdeutscher Kommunen an der Förderung durch den Solidarpakt Ost. Der Niedersächsische Ministerpräsident hat sich bei einer Veranstaltung in Nürnberg am 04.03.2012 offen für Änderungen beim Länderfinanzausgleich gezeigt. Der Nieder- sächsische Wirtschaftsminister hat im Hinblick auf die Diskussion um den Solidarpakt Ost ebenfalls betont: „Förderung müsse sich nach Bedarf richten und nicht nach Himmelsrichtungen“. Auch wenn sich einzelne Vertreter der Niedersächsischen Landesregierung damit frühzeitig in die Diskussio- nen um eine Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs einbringen, gibt es keinerlei In- formation über ein mögliches Handlungskonzept der Niedersächsischen Landesregierung. Im aktu- ellen Handlungskonzept „Demografischer Wandel“ hat sie allerdings darauf verwiesen, dass „mit Blick auf die in Deutschland gültigen Finanzausgleichsysteme für die Finanzausstattung der einzel- nen Bundesländer die jeweilige Bevölkerungsentwicklung von entscheidender Bedeutung ist. Län- der mit überproportional starkem Bevölkerungsrückgang können Schwierigkeiten bekommen, ihre staatlichen Aufgaben weiterhin angemessen zu erfüllen“, stellt die Landesregierung fest und schließt mit der Empfehlung: „Bund und Länder sollten sich daher intensiv mit diesem Thema be- fassen.“ Die Ministerpräsidenten der Länder werden sich in diesem Jahr mit der Neuregelung der Finanzbeziehungen von Bund und Ländern befassen. Eine Positionierung Niedersachsens steht noch aus. Vor dem Hintergrund der Regelungen des Grundgesetzes zur Schuldenbremse ist von zentraler Bedeutung, wie auch nach 2019 für Bund, Länder und Kommunen eine aufgabengerechte Finanz- ausstattung sichergestellt wird. Auch für Niedersachsen stellt sich die Frage nach der Finanzierbar- keit staatlicher Aufgaben. Vor diesem Hintergrund fragen wir die Landesregierung: 1. Wurden die Zielsetzungen der bestehenden Finanzausgleichsgesetze, einen angemessenen, effizienten und solidarischen Ausgleich in der Finanzkraft unterschiedlicher Länder zu errei- chen und Strukturschwächen zu beheben, nach Ansicht der Landesregierung seit Inkrafttreten der derzeit gültigen Regelungen in der Vergangenheit erreicht, werden sie derzeit erreicht, und an welchen Punkten sieht sie konkreten Handlungsbedarf? 2
Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode Drucksache 16/5130 2. Berücksichtigt das derzeitige Finanzausgleichssystem nach Ansicht der Landesregierung aus- reichend die Interessen Niedersachsens, oder gibt es Regelungen, die niedersächsischen In- teressen entgegenstehen, und, wenn ja, welche? 3. Hält es die Landesregierung für geboten, das aktuelle Finanzausgleichssystem noch bis zum Jahr 2019 beizubehalten, oder unterstützt sie die Empfehlungen einzelner Bundesländer nach einer vorzeitigen Veränderung und, wenn ja, in welchen Bereichen? 4. Wie hoch waren in den letzten fünf Jahren die Mittel, die im Länderfinanzausgleich und im Umsatzsteuerausgleich bundesweit zur Verteilung gekommen sind? Auf welche Höhe beliefen sich die Mittel der Bundesergänzungszuweisungen und die Mittel, die der Bund den Ländern aus der Kompensation für abgeschaffte Gemeinschaftsaufgaben zur Verfügung gestellt hat? 5. In welcher Größenordnung hat Niedersachsen in den letzten fünf Jahren Mittel a) aus dem Länderfinanzausgleich, b) aus dem Umsatzsteuerausgleich, c) aus Bundesergänzungszuweisungen und d) aus der Kompensation für abgeschaffte Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen (Arti- kel 143 c GG)? erhalten? 6. Sieht die Landesregierung die Mittel aus der Kompensation für abgeschaffte Gemeinschafts- aufgaben in der Vergangenheit als ausreichend an, oder ist hier zukünftig nachzubessern und, wenn ja, wie und in welchem Umfang? 7. Werden sich die Vorgaben des Grundgesetzes zur Einhaltung der Schuldenbremse nach An- sicht der Landesregierung auf Zeitpunkt und Beratungsumfang zu einem neuen bundesstaat- lichen Finanzausgleich auswirken und, wenn ja, in welchem Umfang? 8. Hält die Landesregierung Sanktionen gegenüber Bundesländern, die die Vorgaben der Schul- denbremse nicht einhalten (können), für geboten und für rechtlich zulässig, und, wenn ja, wie sollten diese gestaltet sein? Kann nach Ansicht der Landesregierung auch die Einschränkung einzelner Souveränitätsrechte zulässig und sinnvoll sein und, wenn ja, in welchen Bereichen? 9. Hält die Landesregierung es für nötig und zulässig, Bundesländern, die Mittel aus dem Fi- nanzausgleich erhalten bzw. die Vorgaben der Schuldenbremse nicht einhalten, im Bereich der Ausgaben bestimmte Standards vorzugeben bzw. bestimmte Grenzen zu setzen, und, wenn ja, welche? 10. Ist - und gegebenenfalls inwieweit - eine Einschränkung der bestehenden bündischen Ein- standspflicht nach Ansicht der Landesregierung rechtlich möglich und sinnvoll, und worin soll- te diese bestehen? 11. Wie würde sich eine ganze oder teilweise Auflösung des bundesstaatlichen Haftungsverbun- des auf die Refinanzierungsbedingungen von Bund, Ländern und Kommunen auswirken, und welche Folgen hätte das für den Landeshaushalt und die kommunalen Haushalte in Nieder- sachsen? 12. Welche Wirkungen entfalten die Regelungen von Basel III bei der Refinanzierung von Land und Kommunen? 13. Vermindert das Prinzip der Bundestreue nach Ansicht der Landesregierung insbesondere für finanzschwache Länder die Anreize zur Haushaltsstabilisierung, und, wenn ja, worin sieht sie die Ursachen? 14. Gibt es objektivierte Daten (und wenn ja, welche), die das Ausgabeverhalten des Bundes und der Länder im Einzelnen vergleichbar darstellen? Welche Feststellungen lassen sich daraus bezüglich der Ausgabestruktur der Länder in einzelnen Politikbereichen ableiten? 3
Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode Drucksache 16/5130 15. Hält die Landesregierung eine Vereinheitlichung des Haushalts- und Rechnungswesens von Bund und Ländern für erforderlich, um eine bessere Vergleichbarkeit der Daten herzustellen? Sollen dabei auch zukünftige Lasten (Pensionsverpflichtungen etc.) Berücksichtigung in den Haushaltsdarstellungen finden und die Doppik auch flächendeckend auf Länderebene einge- führt werden? 16. Beruhen die Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und damit auch Finanz- kraftunterschiede zwischen den Ländern nach Ansicht der Landesregierung zum größten Teil auf objektiven wirtschaftsgeografischen Strukturunterschieden und langfristigen asymmetri- schen wirtschaftlichen Entwicklungen, oder sind diese Unterschiede durch eigenes Ausgabe- verhalten verursacht und, wenn ja, in welchem Umfang? Sind die finanziellen Probleme der strukturschwachen Bundesländer nach Ansicht der Landesregierung eher der Einnahme- oder der Ausgabeseite zuzurechnen? 17. Welche Bedeutung hat die Bevölkerungsentwicklung für die öffentliche Verschuldung in den einzelnen Ländern? 18. Kann der demografische Wandel angesichts dessen langfristiger Vorhersehbarkeit einen von der Solidargemeinschaft zu tragenden zusätzlichen ausgleichsrelevanten Sonderbedarf be- gründen, oder liegt es in der Eigenverantwortung eines jeden Landes, auf die absehbaren Prozesse rechtzeitig zu reagieren? Welche staatliche Ebene muss dabei die Sonderbedarfe finanzieren? 19. Sieht die Landesregierung Möglichkeiten zur Entflechtung und Vereinfachung des horizonta- len und vertikalen Finanzausgleichs unter Wahrung des bundesstaatlichen Solidarprinzips und, wenn ja, welche? 20. Wie beurteilt die Landesregierung das derzeitige Länderfinanzausgleichssystem unter Anreiz- aspekten? Sieht sie dabei Optimierungsmöglichkeiten und, wenn ja, welche? 21. Sollte nach Ansicht der Landesregierung zukünftig der vertikale Finanzausgleich verstärkt werden, wie sollte dieser Ausgleich ausgestaltet werden, und welche Ebene müsste diesen finanzieren? 22. Sollten den Ländern nach Ansicht der Landesregierung bestimmte Anreize gegeben werden, sich mehr als bisher auf die Einziehung von Steuereinnahmen zu konzentrieren, und, wenn ja, welche? Woran sind in der Vergangenheit derartige Anreizsysteme gescheitert? 23. In welchem Umfang könnte auch Niedersachsen von einem derartigen Anreizsystem profitie- ren? 24. Hält die Landesregierung die Einbeziehung von Steuermehreinnahmen aus verbessertem Steuervollzug in die Regelungen des Länderfinanzausgleichs für sinnvoll und für hilfreich im Hinblick auf die Erreichung des Zieles der Steuergerechtigkeit? 25. Hält es die Landesregierung für geboten, die Länder im Hinblick auf die Einhaltung der Schul- denbremse stärker als bisher anzuhalten, die ihnen ausschließlich zustehenden Steuerarten zu pflegen bzw. stärker auszuschöpfen? 26. Sollte die Eigenverantwortung der Bundesländer in der Form gestärkt werden, dass sie auf der Ausgabenseite von Bundesvorgaben abweichen können? Wenn ja, für welche Bereiche würde die Landesregierung dieses befürworten? 27. Hält die Landesregierung die Einführung von Hebesätzen bzw. Zu- und Abschlägen auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer für sinnvoll, und welche Auswirkungen hätte dieses auf die Wahrung des Staatszieles der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse? 28. Wie schätzt die Landesregierung das finanzielle Volumen von Hebesatz-, Zu- oder Abschlags- rechten für Länder in Haushaltskrisen ein? Erwartet die Landesregierung als Folge Auswir- kungen auf das wirtschaftliche Gefälle zwischen den Ländern und, wenn ja, welche? 4
Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode Drucksache 16/5130 29. Wie soll bei einer Einführung von Hebesätzen für die Länder bei Einkommen- und Körper- schaftsteuer mit der bisherigen Aufteilung der Aufkommen aus Einkommen- und Körper- schaftsteuer verfahren werden? 30. Hält die Landesregierung die Übertragung der alleinigen Gesetzgebungskompetenz auf die Länder für Steuern, deren Aufkommen allein den Ländern oder den Kommunen zufließt, für sinnvoll? 31. Wie wird sich die Verlagerung der Gesetzgebungskompetenz von reinen Ländersteuern auf die Länder auswirken, und wie beurteilt dies die Landesregierung am Beispiel der Erbschaft- steuer für Niedersachsen? 32. Rechnet die Landesregierung als Folge dieser Verlagerung mit Ausweich-, Steuergestaltungs- und Verlagerungsstrategien und, wenn ja, in welchem Umfang? 33. Sind nach Ansicht der Landesregierung in die Verhandlungen um die Neuregelung des Finanzausgleichs auch weitere Finanzströme zwischen Bund und Ländern einzubeziehen, wenn ja, welche, und, wenn nein, warum nicht? 34. Welche Instrumentarien gibt es aus Sicht der Landesregierung, strukturschwachen Bundes- ländern die Möglichkeit zu geben, ihre Wirtschaftskraft zu verbessern unter Einbeziehung aller Finanzströme zwischen Bund und Ländern einschließlich der Mittel der EU-Strukturförderung? Welche davon sind in der Vergangenheit bereits erfolgreich eingesetzt worden? 35. Sollte nach Ansicht der Landesregierung die Finanzkraft der Kommunen bei der Neuregelung der Finanzausgleichssysteme stärkere Berücksichtigung finden und, wenn ja, warum und in welchem Umfang? 36. Welche Transfersysteme zwischen Bund und Ländern sind aus Sicht der Landesregierung im niedersächsischen Interesse auch auf Dauer unverzichtbar (z. B. Verkehr, Energie, Hoch- schule)? 37. Welche Strategien gibt es bei der Landesregierung für zukünftige Verhandlungen um den Länderfinanzausgleich und die weiteren Finanzströme zwischen Bund und Ländern, und wie sollen die Interessen Niedersachsens dort eingebracht werden? 38. Wie bewertet die Landesregierung bisher vorliegende Vorschläge und Empfehlungen zur Neugestaltung des Länderfinanzausgleichs und zur Neuregelung der Finanzströme zwischen Bund und Ländern? 39. Welche Rolle spielt dabei für die Landesregierung die „Altschuldenproblematik“ der Bundes- länder, und sind aus ihrer Sicht Modelle denkbar, den Solidarpakt II über das Jahr 2020 fort- zuführen und dabei einen Schwerpunkt auf den Abbau der Altschulden zu legen, und, wenn ja, welche Modelle spielen bei den Überlegungen der Landesregierung eine Rolle? 40. Wie werden sich aus Sicht der Landesregierung die Regelungen des europäischen Fiskalpak- tes auf die Diskussionen um die Gestaltung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen und auf die Planungen der Länder im Hinblick auf die Einhaltung der Schuldenbremse auswirken? 41. Welche bisherigen Finanzausgleichsleistungen hält die Landesregierung vor dem Hintergrund der Tatsache, dass der Ministerpräsident angekündigt hat, Niedersachsen wolle unabhängig von den bisherigen Zuschüssen werden, für Niedersachsen auf Dauer für verzichtbar? 42. Wird sich die Landesregierung angesichts der steigenden Belastung der Kommunen durch Sozialausgaben dafür einsetzen, dass der Bund neben den Kosten der Grundsicherung weite- re Sozialleistungen ganz und teilweise übernimmt, und, wenn ja, welche? 43. In welcher Form werden sich die Regelungen des Fiskalpaktes auf die Finanzbeziehungen zwischen Ländern und Kommunen auswirken, und welche Konsequenzen hat das für Nieder- sachsen? 5
Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode Drucksache 16/5130 44. Sieht die Landesregierung bei den Neuregelungen der Bund-Länder-Finanzbeziehungen auch eine Möglichkeit, den Bund zukünftig dauerhaft an der Finanzierung wichtiger Zukunftsaufga- ben der Kommunen durch eine weitergehende Aufgabe des Kooperationsverbotes zu beteili- gen, und, wenn ja, in welchen Bereichen? 45. Welche Möglichkeiten sieht die Landesregierung, Kommunen in Zukunft vor Einnahmeausfäl- len durch Steuersenkungen auf Bundesebene zu schützen? 46. In welcher Form soll nach Ansicht der Landesregierung bei den anstehenden Gesprächen über die Neuregelung der Bund-Länder-Beziehungen eine aufgabengerechte Finanzausstat- tung der Kommunen Berücksichtigung finden? 47. Gibt es Überlegungen, weitere eigene kommunale Gestaltungsmöglichkeiten sowohl auf der Einnahme- als auch auf der Ausgabeseite vorzuschlagen, und, wenn ja, welche? Antwort der Landesregierung Niedersächsisches Finanzministerium Hannover, den 11.09.2012 - 41 - 3493 FV - Die Bundesrepublik Deutschland ist ein föderaler Staat, dessen zwei staatliche Ebenen, der Bund und die Länder, durch ein System komplexer Finanzbeziehungen miteinander verbunden sind. Ziel es ist, die staatlichen Einnahmen angemessen auf beide Ebenen zu verteilen. Wichtige Regelungen des bestehenden bundesstaatlichen Finanzausgleichs treten mit Ablauf des Jahres 2019 außer Kraft, sodass die föderalen Finanzbeziehungen bis dahin neu zu ordnen sind. Zudem wird von einigen Ländern die Forderung erhoben, den aktuell geltenden Finanzausgleich schon jetzt zu reformieren. Die bayerische Staatsregierung hat in diesem Zusammenhang am 17.07.2012 beschlossen, den derzeitigen Finanzausgleich vom Bundesverfassungsgericht überprü- fen zu lassen. Aus Sicht der Niedersächsischen Landesregierung müssen bei einer Reform des geltenden bun- desstaatlichen Finanzausgleichs die besonderen Anforderungen einer zukunftsorientierten Finanz- politik Berücksichtigung finden. Das aktuelle System, das ein Ergebnis intensiver politischer Ver- handlungen des Bundes und aller Länder ist, ist eine solide Basis. Die vier Stufen des bundesstaat- lichen Finanzausgleichs bilden ein engmaschig miteinander verknüpftes System, das die finanzielle Ausstattung von Bund, Ländern und Gemeinden erfolgreich gewährleistet. Sachgerechte Reform- überlegungen zum bundesstaatlichen Finanzausgleich müssen sich mit dem gesamten System be- schäftigen. „Sofortmaßnahmen“ in Form von punktuellen Veränderungen sind schwer denkbar, oh- ne dass sich die finanzielle Gesamtausstattung von Bund und Ländern verändert. Auch im Hinblick auf die Anforderungen, die die Schuldenbremse an die Haushalte von Bund und Ländern stellt, ist sorgfältig und planvoll vorzugehen. Wir sind vorbereitet, bis 2019 ein tragfähiges Zukunftsmodell für den Länderfinanzausgleich zu erarbeiten. In die Erörterung über die Neuordnung der Bund-Länder- Finanzbeziehungen sollten auch Fragen nach der zusätzlichen Anreizwirkung des bundesstaatli- chen Finanzausgleichs einbezogen werden. Zur Neugestaltung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen ab dem Jahr 2020 ist aufgrund der komplexen Sach- und Interessenlage zunächst eine gründliche Bestandsaufnahme erforderlich. Im Anschluss daran müssen zwischen Bund und Ländern intensive Verhandlungen zur Zukunft des bundesstaatlichen Finanzausgleichs geführt werden. Hierbei wird die Niedersächsische Landesre- gierung die Interessen des Landes bestmöglich einbringen und sich dabei von den Grundgedanken der Eigenstaatlichkeit und Eigenverantwortlichkeit der Länder und dem Prinzip der bündischen So- lidarität leiten lassen. Diese müssen in einen angemessenen und interessengerechten Ausgleich gebracht werden. 6
Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode Drucksache 16/5130 Gerade der Grundgedanke der Eigenverantwortlichkeit hat für die Landesregierung eine besondere Bedeutung. Aufgabe und Ziel jeder Landesregierung, auch im aktuellen System des bundesstaatli- chen Finanzausgleichs, muss es sein, die wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit des ei- genen Landes so stark wie möglich zu verbessern. Auch die Niedersächsische Landesregierung strebt dieses Ziel an. Insbesondere eine seriöse Haushaltspolitik bildet das Fundament für eine so- lide wirtschaftliche Situation. Viele Ausgaben sind durch das Grundgesetz vorgegeben und unter- liegen nicht der Entscheidung der Landesregierung. Gerade deshalb ist der Grundsatz, dass nicht mehr ausgegeben als eingenommen wird, von zentraler Bedeutung für die finanzielle Situation ei- nes Landes. Um diesem Prinzip Geltung zu verschaffen, hat sich die Landesregierung für die Ein- führung der Schuldenbremse in die Niedersächsische Verfassung stark gemacht. Eine zukunftsgerichtete Haushaltspolitik darf nicht auf einseitige Lösungen bauen. Die Landesre- gierung hält insbesondere die in der Anfrage zum Ausdruck kommende Annahme für falsch, dass sich die Probleme der öffentlichen Haushalte vorrangig über die Einnahmeseite lösen lassen. Eine Anhebung der Einnahmen durch Steuererhöhungen bedeutet eine zusätzliche Belastung der Bür- ger und Unternehmen und hemmt letztlich das Wirtschaftswachstum. Eine wachstumsfeindliche Politik wird die Lage der öffentlichen Haushalte jedoch verschlechtern und höchstens kurzfristig zu Mehreinnahmen führen. Dies vorausgeschickt, beantworte ich die Anfrage namens der Landesregierung wie folgt: Zu 1: Die maßgeblichen Zielsetzungen der bestehenden Regelungen zum bundesstaatlichen Finanzaus- gleich werden aus Sicht der Landesregierung erreicht. Der bundesstaatliche Finanzausgleich mit seinen vier Stufen, der vertikalen und der horizontalen Steuerverteilung (einschließlich Zerlegung und Umsatzsteuerverteilung), dem Länderfinanzaus- gleich und den Bundesergänzungszuweisungen, ist das derzeitige System zur Verteilung der Steu- ereinnahmen im Bundesstaat. Der Finanzausgleich orientiert sich dabei vor allem an den übergeordneten Zielen, die im Grundge- setz definierte Eigenstaatlichkeit der Länder zu garantieren und gleichwertige Lebensverhältnisse im Bundesgebiet zu gewährleisten. Dazu müssen die Länder finanziell so ausgestattet werden, dass sie ihre verfassungsmäßigen Aufgaben wahrnehmen können, von denen viele - insbesondere im Bereich der Daseinsvorsorge - aufgrund bundesgesetzlicher Vorgaben nicht disponibel sind. Dabei gelten die allgemeinen Prinzipien des Artikels 107 GG: Mit dem Finanzausgleich wird keine vollständige Nivellierung, sondern eine Annäherung der Finanzkraft bezweckt. Der Finanzausgleich ist daher keine „Entwicklungshilfe“ und der Länderfinanzausgleich keine Mildtätigkeit der finanz- starken Länder, sondern unmittelbare Folgeordnung der Gesetzgebungs- und Aufgabenzuständig- keit im Bundesstaat. Dabei werden die Eigenstaatlichkeit der Länder einerseits und ihre Einbindung in die bundesstaatliche Solidargemeinschaft andererseits berücksichtigt. Denklogisch notwendige Folge eines Ausgleichs ist stets die Teilung in Empfänger und Geber. Wenn die Verfassung selbst auch keine unmittelbaren Entwicklungsziele, wie etwa den Übergang vom Nehmer- zum Geberland definiert, so beinhaltet sie doch Anreize für eine kontinuierliche Ver- besserung der wirtschaftlichen und finanziellen Situation der Länder. Die Aussicht, finanziellen Handlungsspielraum bei wichtigen Zukunftsprojekten zu behalten, führt zu einer Motivation, diesen Weg zu beschreiten und die Lebensbedingungen der Menschen nachhaltig zu verbessern. Inwie- weit durch den Länderfinanzausgleich zusätzliche Anreize geschaffen werden können, bleibt einer Prüfung von konkreten Vorschlägen im Einzelfall vorbehalten. Zu 2: Die gesetzliche Grundlage des aktuellen Systems des bundesstaatlichen Finanzausgleichs wurde im Jahr 2001 als Ergebnis eines langen und intensiven Verhandlungsprozesses, an dem der Bund und alle 16 Länder beteiligt waren, verabschiedet. Neben einer Reihe von positiven Veränderungen stellt das Instrument der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnitt- lich hoher Kosten der politischen Führung ein hinsichtlich Aufteilungsmaßstab und Ausgestaltung kritisch zu bewertendes Instrument dar. Insgesamt aber wahren die damals getroffenen Festlegun- gen die niedersächsischen Interessen in angemessener Weise. 7
Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode Drucksache 16/5130 Zu 3: Die aktuell geltenden Regelungen zum bundesstaatlichen Finanzausgleich und der Solidarpakt II sind bis Ende 2019 befristet. Zur Gewährleistung der notwendigen Planungssicherheit wurde bei Einführung dieser Regeln (Solidarpaktfortführungsgesetz vom 20.12.2001 mit Wirkung ab 2005) vereinbart, das System während dieses Zeitraums unverändert zu lassen. Daran sollte nach dem Grundsatz „pacta sunt servanda“ festgehalten werden. Zu 4: Jahr 2007 2008 2009 2010 2011 in Mio. Euro Bundesweit Länderfinanzausgleich 7 916,5 8 263,4 6 847,8 7 038,6 7 308,2 Umsatzsteuerausgleich gesamt 73 840,5 76 306,9 78 058,5 80 587,9 83 807,4 davon Ergänzungsanteile § 2 I FAG 12 684,3 12 856,0 10 880,5 10 092,0 11 014,8 Verteilung nach Einwohnern § 2 II FAG 61 156,2 63 450,9 67 178,0 70 495,8 72 792,6 Bundesergänzungszuweisungen 14 823,6 14 783,5 13 533,1 12 883,8 12 170,0 davon allgemeine BEZ 2 927,4 3 040,8 2 506,2 2 623,8 2 625,8 Sonderbedarfs-BEZ 11 896,1 11 742,8 11 026,9 10 260,0 9 544,2 Quelle für Länderfinanzausgleich, Umsatzsteuerausgleich, Bundesergänzungszuweisungen: 2. Verordnung zur Durchführung des Finanzausgleichsgesetzes (2007-2010), Vorläufige Abrechnung der Umsatzsteuerverteilung u. d. Finanzausgleichs BMF (2011). Jahr 2007 2008 2009 2010 2011 in Mio. Euro Bundesweit Kompensationszahlungen und Finanzhilfen Artikel 143 c GG: • Ausbau und Neubau von Hoch- 695,3 695,3 695,3 695,3 695,3 schulen • Bildungsplanung 19,9 19,9 19,9 19,9 19,9 • Verbesserung der Verkehrsver- 1 335,5 1 335,5 1 335,5 1 335,5 1 335,5 hältnisse der Gemeinden • Wohnraumförderung 518,2 518,2 518,2 518,2 518,2 Quelle für Mittel, die der Bund den Ländern aus der Kompensation für abgeschaffte Gemeinschaftsaufga- ben zur Verfügung gestellt hat: Gesetz zur Entflechtung von Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen (Entflechtungsgesetz). 8
Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode Drucksache 16/5130 Zu 5: Jahr 2007 2008 2009 2010 2011 in Mio. Euro Niedersachsen Länderfinanzausgleich 317,9 316,7 110,3 259,1 203,6 Umsatzsteuerausgleich gesamt 7 560,7 7 989,1 8 085,5 8 197,9 8 741,1 davon Ergänzungsanteile § 2 I FAG 1 622,7 1 832,8 1 565,4 1 357,7 1 685,2 Verteilung nach Einwohnern 5 938,0 6 156,3 6 520,1 6 840,2 7 055,9 § 2 II FAG Bundesergänzungszuweisungen 165,9 163,3 15,8 127,5 83,0 (allgemeine BEZ) Quelle für Länderfinanzausgleich, Umsatzsteuerausgleich, Bundesergänzungszuweisungen: 2. Verordnung zur Durchführung des Finanzausgleichsgesetzes (2007-2010), Vorläufige Abrech- nung der Umsatzsteuerverteilung u. d. Finanzausgleichs BMF (2011). Jahr 2007 2008 2009 2010 2011 in Mio. Euro Niedersachsen Kompensationszahlungen und Finanzhilfen Artikel 143c GG: • Ausbau und Neubau von Hoch- 48,2 48,2 48,2 48,2 48,2 schulen • Bildungsplanung 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 • Verbesserung der Verkehrsver- 123,7 123,6 123,6 123,6 123,6 hältnisse der Gemeinden • Wohnraumförderung 39,9 39,9 39,9 39,9 39,9 Quelle für Mittel, die der Bund den Ländern aus der Kompensation für abgeschaffte Gemein- schaftsaufgaben zur Verfügung gestellt hat: Gesetz zur Entflechtung von Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen (Entflechtungsgesetz) und niedersächsische Haushaltsrechnung. Zu 6: Die derzeit geltende Kompensationsregelung wurde im Jahr 2006 als Kompromiss zwischen Bund und Ländern festgelegt. Danach entsprechen die jährlichen Kompensationszahlungen von 2007 bis 2013 gleichbleibend einem mehrjährigen Durchschnitt der Zahlungen des Bundes an die Länder in den einzelnen Sachbereichen. Gemäß Artikel 143 c Abs. 3 Satz 1 GG, § 6 Entflechtungsgesetz prüfen Bund und Länder gemeinsam bis Ende 2013, in welcher Höhe Kompensationsmittel für den Zeitraum 2014 bis 2019 zur Aufgabenerfüllung der Länder noch angemessen und erforderlich sind. Für die ab 2014 weiterhin erforderlichen Beträge sieht das Grundgesetz eine investive Zweckbin- dung vor. Die bislang geführten Verhandlungen haben keine abschließende Annäherung zwischen den kont- rären Positionen von Ländern und Bund gebracht. Während die Bundesseite ein degressives Ab- schmelzen der Mittel bis 31.12.2019 fordert, hat die Länderseite für den Zeitraum ab 2014 bis 2019 einen Mehrbedarf in Höhe von insgesamt rd. 830 Mio. Euro p. a. gegenüber dem derzeitigen Ni- veau geltend gemacht. Begründet wurde diese Forderung von den Fachministerkonferenzen im Wesentlichen mit dem gleichbleibenden Stellenwert der Aufgaben bzw. einem deutlich höheren ermittelten Bedarf mit dem Hinweis auf die Wirkungen der Inflation. 9
Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode Drucksache 16/5130 Angesichts der fortbestehenden Aufgaben und vor dem Hintergrund der mit dem Neuverschul- dungsverbot des Artikels 109 Abs. 3 GG verbundenen aktuellen Konsolidierungserfordernisse ist ein ersatzloser Wegfall der Kompensationsleistungen nicht gerechtfertigt. Die dem Landeshaushalt zufließenden Mittel zumindest in derzeitiger Höhe sind nicht verzichtbar. Bund und Länder haben sich im Zusammenhang mit dem Verfahren zum Fiskalvertrag darauf verständigt, einen Kompro- miss noch im laufenden Jahr auszuarbeiten. Zu 7: Die Schuldenbremse ist als wichtiger Bestandteil der Finanzverfassung eine Grundlage des beste- henden bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems, das insbesondere auch vor diesem Hinter- grund bis zum Jahr 2020 unverändert bestehen bleiben sollte. Für die Zeit bis zum Inkrafttreten der Schuldenbremse für die Länder ist das Festlegen eines Kon- solidierungspfades für einen sukzessiven Abbau der Nettokreditaufnahme erforderlich. Diese Not- wendigkeit eines Abbaupfades kommt auch in dem vorgelegten Entwurf zur Änderung der Nieder- sächsischen Verfassung zum Ausdruck. Auch bei der Neugestaltung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs für die Zeit ab dem Jahr 2020 ist das Neuverschuldungsverbot angemessen zu berücksichtigen. Langfristig sichert einzig die Schuldenbremse die haushaltspolitische Handlungsfähigkeit der Länder. Zu 8 und 9: Bund und Länder kommen ihrer Rechtsverpflichtung zum Haushaltsausgleich ohne Nettokreditauf- nahme (Artikel 109 Abs. 3 GG) bzw. zum Abbau der Neuverschuldung in der Übergangszeit (Artikel 143 d Abs. 1 GG) in eigener Verantwortung nach. Die haushaltspolitische Überwachung durch den Stabilitätsrat erfolgt gemäß Artikel 109 a GG mit dem Ziel der Vermeidung von Haushaltsnotlagen. Zukünftig wird der Stabilitätsrat außerdem die Einhaltung der Vorgaben des reformierten Stabilitäts- und Wachstumspaktes und des Fiskalvertrages durch den Gesamtstaat überwachen und gegebe- nenfalls Empfehlungen an die gesetzgebenden Körperschaften abgeben. Die Haushaltsautonomie ist Ausfluss der Eigenstaatlichkeit der Länder; sie wird nur insoweit durchbrochen, als dies mit Rücksicht auf die Interessen anderer Beteiligter erforderlich ist. Der Grundsatz der Eigenstaatlichkeit prägt auch die Verteilung der staatlichen Einnahmen und gibt die grundsätzliche Ausgestaltung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs als abstrakt bemesse- nen, bedingungsunabhängigen Ausgleich der Finanzkraft der Länder vor. Besondere Bedarfe kön- nen grundsätzlich ebenso wenig Berücksichtigung finden wie die Verwendung, welche die Mittel in den Ländern finden; über den Einsatz der Mittel haben die Länder frei zu entscheiden, müssen die- sen dann aber auch selbst verantworten. Eine grundsätzliche Abkehr von diesem System hält die Landesregierung nicht für zulässig. Lediglich dort, wo einzelne Beteiligte über den allgemeinen Fi- nanzkraftausgleich hinaus aufgrund einer besonderen Finanznot zusätzliche bündische Hilfe in An- spruch nehmen - etwa im Rahmen einer Haushaltsnotlage oder in Gestalt von Konsolidierungshil- fen nach Artikel 143 d Abs. 2 GG zur Realisierung des Haushaltsausgleichs in 2020 - sind die Leis- tungen der bundesstaatlichen Gemeinschaft an haushaltspolitische Vorgaben geknüpft. Die Aus- zahlung der Konsolidierungshilfen erfolgt deshalb nur, wenn die Empfänger einen genau festgeleg- ten Abbaupfad des strukturellen Defizits einhalten. Auch in diesem Zusammenhang sind abstrakt formulierte allgemeine Vorgaben vorzugswürdig, weil sie die Autonomie schonen und den betroffe- nen Ländern ermöglichen, die erforderlichen Konsolidierungsschritte in eigener Verantwortung und abgestimmt auf die jeweiligen Rahmenbedingungen umzusetzen. Hierbei erhalten die Länder zu- sätzliche Hilfestellung durch die mit dem Stabilitätsrat vereinbarten Sanierungsprogramme, in de- nen sie ihre konkreten Sanierungsmaßnahmen benennen und über ihre Umsetzung berichten. Im Zusammenwirken dieser Instrumente werden die betroffenen Länder unterstützt, in ihrem eigenen Interesse eine nachhaltige Stabilisierung ihrer Haushaltswirtschaft zu erreichen. Änderungen des Instrumentariums oder zusätzliche Detailvorgaben hält die Landesregierung nicht für geboten. 10
