Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode                                                           Drucksache 16/5130 Zu 10: Bündische Solidarität ist ein prägendes Grundprinzip des Grundgesetzes. Das Bundesverfas- sungsgericht spricht in diesem Zusammenhang von „der im Bundesstaat bestehenden Solidarge- meinschaft von Bund und Ländern und des bündischen Einstehens füreinander, das zur bundes- staatlichen Ordnung (Artikel 20 Abs. 1 GG) gehört“ (BVerfGE 86, 148 [264]). Daraus ergibt sich bei einer extremen Haushaltsnotlage eines Gliedes der bundesstaatlichen Gemeinschaft die Pflicht al- ler anderen Glieder, Hilfe zur Stabilisierung der haushaltswirtschaftlichen Situation zu leisten und damit dem notleidenden Glied die Erfüllung der verfassungsmäßig zugewiesenen Aufgaben zu si- chern und zugleich dessen politische Autonomie zu wahren. Die bündische Hilfe gilt jedoch nicht unbeschränkt für alle Haushaltsnotlagen: Hilfen zur Sanierung unterliegen einem strengen Ultima-Ratio-Prinzip, sie sind erst geboten bei einer existenzbedrohen- den Lage, aus der sich das Land unter Ausschöpfen aller ihm zur Verfügung stehenden Möglichkei- ten nicht selbst befreien kann. Die bündische Einstandspflicht besteht auch nicht im Falle finanziel- ler Schwächen, die unmittelbare und voraussehbare Folgen eigener politischer Entscheidungen sind. Anhaltspunkte für die strenge Beurteilung eines solchen bundesstaatlichen Notstandes sind der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Antrag des Landes Berlin zur Sanierung des Haushalts durch Ergänzungszuweisungen des Bundes zu entnehmen, mit der eine extreme Haushaltsnotlage mit dem Hinweis auf ausreichend Konsolidierungspotenziale im Berliner Landes- haushalt verneint wurde (BVerfGE 116, 327). Die Einführung des Neuverschuldungsverbots des Artikels 109 Abs. 3 GG im Jahr 2009 hat die nachhaltige Stabilisierung der Haushaltswirtschaft in allen Gliedern des Bundesstaates zum Ziel. Damit alle Länder bis zum Jahr 2020 den Haushaltsausgleich ohne Nettokreditaufnahme realisie- ren können, erhalten fünf Länder in den Jahren 2011 bis 2019 Konsolidierungshilfen, die von Bund und Ländern hälftig finanziert werden (Artikel 143 d Abs. 2 GG). Um zukünftigen Haushaltsnotlagen bei Bund und Ländern entgegenzusteuern, wurde mit dem Artikel 109 a GG und dem hiernach er- lassenen Stabilitätsratsgesetz der Stabilitätsrat gebildet und ein Frühwarnsystem eingerichtet. Die bündische Einstandspflicht ist somit als Grundsatz verfassungsrechtlich vorgegeben und un- verzichtbar, sollte aber wie bislang auf Notsituationen beschränkt bleiben. Veränderungen der ak- tuell geltenden Rechtslage werden von der Landesregierung nicht angestrebt. Zu 11: Die bisherige Finanzverfassung Deutschlands ist ein maßgeblicher preisbestimmender Faktor be- züglich der Refinanzierungsbedingungen für die Länder. Insofern hätte eine Änderung des Haf- tungsverbundes mit hoher Wahrscheinlichkeit Auswirkungen auf die Kosten der Kreditaufnahme und damit auch auf den Landeshaushalt. Zahlenmäßig lassen sich diese Auswirkungen jedoch nicht konkretisieren. Zu 12: Mit Basel III werden die künftigen aufsichtsrechtlichen Eigenkapitalanforderungen an Kreditinstitute definiert. Damit die Regelungen wie bisher geplant ab 01.01.2013 zur Anwendung kommen kön- nen, bedarf es noch einer Verordnung und einer in das nationale Recht umzusetzenden Richtlinie der EU. Die Kernpunkte von Basel III werden in der Verordnung geregelt. Derzeit wird der Entwurf der Verordnung in sogenannten Trilog-Gesprächen zwischen Europäischem Parlament, Europäi- scher Kommission und Europäischen Rat erörtert. Die erste Lesung im Europäischen Parlament ist für den 22.10.2012 vorgesehen. Klärungsbedarf gibt es insbesondere noch zu den Themen Liquidi- tätsanforderungen, Gesamtverschuldungsquote (Leverage Ratio), zu Gestaltungsspielräumen der Mitgliedstaaten, bei systemrelevanten Banken Eigenkapitalzuschläge zu verlangen, sowie den Re- gelungen zu Kleinen und Mittleren Unternehmen (KMUs). Die Bundesregierung hat zur Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht einen Gesetzentwurf auf dem Weg gebracht. Im Zusammenhang mit den diskutierten regulatorischen Anforderungen besteht die Sorge, dass insbesondere das margenarme Kommunalkreditgeschäft zukünftig durch renditeträchtigere Ge- schäfte verdrängt werden könnte. 11

Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode                                                          Drucksache 16/5130 Da es über Ergebnisse noch keine abschließenden Erkenntnisse gibt und auch eine Verschiebung der Einführung von Basel III ernsthaft erwogen wird, ist es derzeit noch zu früh, Aussagen über die Auswirkungen der künftigen Bankenaufsichtsregeln auf das Land und die Kommunen zu treffen. Unabhängig vom Basel III-Prozess wird erwartet, dass sich die Konditionen bei der Refinanzierung von Land und Kommunen stärker an der Bonität des Kreditnehmers orientieren werden. Zu 13: Das Prinzip der Bundestreue stellt ein vorteilhaftes System gegenseitiger Absicherung für alle Län- der da. Dabei ist zu berücksichtigen, dass jedes Land ein ausreichendes Eigeninteresse an einer soliden Haushaltspolitik hat, da nur so Wirtschaftswachstum ermöglicht wird und der politische Handlungs- spielraum erhalten bleibt. Das Prinzip der Bundestreue kommt als unmittelbare Anspruchsgrundla- ge nur in besonderen Notlagen zum Tragen. Da mit Finanzhilfen im Falle von Haushaltsnotlagen auch Einbußen an Souveränität und ein Verlust politischer Reputation verbunden wären, werden durch das Prinzip der Bundestreue die Anreize für eine Haushaltstabilisierung nicht vermindert. Zu 14: Als verlässliche Datengrundlage stehen die vom Statistischen Bundesamt nach den Grundsätzen der Neutralität, Objektivität und wissenschaftlichen Unabhängigkeit aufbereiteten Daten den Haus- haltsstatistiken zur Verfügung. Die Haushaltsrechnungsstatistik (Fachserie 14 Reihe 3.1) liefert Da- ten in fachlicher Gliederung (nach Arten und Aufgabenbereichen) und ist deshalb vorrangig für eine vertiefende Analyse geeignet. Aktuell sind Haushaltsrechnungen bis zum Jahr 2009 verfügbar. Die Interpretation der Daten hat dabei stets zu beachten, dass aufgrund der unterschiedlichen Strukturen der Aufgabenerfüllung auch die Verbuchung in den Haushalten divergieren kann. Auch wenn die amtliche Statistik zum Zwecke der Vergleichbarmachung eine große Zahl von Zu- und Absetzungen vornimmt, muss bei Auffälligkeiten im Ländervergleich jeweils im Einzelfall geprüft werden, ob diese auf sachliche oder auf organisatorische bzw. buchungstechnische Besonderhei- ten zurückzuführen sind. Zudem haben in den vergangenen Jahren Ausgliederungen von Aufga- bentätigkeit aus den Kernhaushalten der Länder die Vergleichbarkeit der Daten gemindert. In Re- aktion auf die verringerte Aussagekraft statistischer Vergleiche haben die Länder Anstrengungen zur Verbesserung der Datenqualität eingeleitet; zudem wird die amtliche Statistik seit einigen Jah- ren sukzessive um die sogenannten Extrahaushalte des Staatssektors, also insbesondere um aus- gegliederte Einheiten, erweitert. Diese Bemühungen, die noch nicht abgeschlossen sind, werden die Vergleichbarkeit verbessern. Unterschiedliche Ausgabestrukturen spiegeln entsprechend der föderalen Eigenverantwortung der Länder die jeweiligen Prioritätensetzungen der Landespolitik wider. Mit Rücksicht auf die autonome Gestaltungshoheit der Länder, insbesondere der Landesgesetzgebung, folgen die Verteilung der Steuererträge und deren notwendiger solidarischer Ausgleich grundsätzlich strikt dem abstrakten Maßstab des Einwohners, sodass abweichende Prioritätensetzungen bei Verausgabung der Mittel keine autonomieschädliche Wirkung auf die Finanzausstattung haben. Dem Gedanken der Länder- autonomie entspricht ferner, dass die gestärkte haushaltspolitische Überwachung im Rahmen des Stabilitätsrates sich ebenfalls grundsätzlich einer inhaltlichen, in einzelne Bereiche eingreifenden Bewertung der Aufgabenwahrnehmung der Länder enthält. Im Rahmen der fortlaufenden Haus- haltsüberwachung orientiert sich der Stabilitätsrat an vier allgemeinen, auf die Gesamtsituation des Haushalts bezogenen Kennziffern. Auch im Falle eines Sanierungsverfahrens als Folge einer dro- henden Haushaltsnotlage erstreckt sich die Prüfung des Stabilitätsrats nicht auf die inhaltliche Würdigung der vom betroffenen Land in eigener Verantwortung vorgeschlagenen Maßnahmen, sondern lediglich auf ihre hinreichende Eignung als Beitrag für eine nachhaltige Besserung der Haushaltssituation. Zu 15: Die Landesregierung hat sich von Beginn an für eine Modernisierung des Haushalts- und Rech- nungswesens stark gemacht. Dies umfasst auch das Engagement für die Entwicklung und Stan- dardisierung neuer Systeme des Haushalts- und Rechnungswesens (Doppik, Produkthaushalte). Die gemeinsame Arbeit von Bund und Ländern an diesem Ziel zeigte allerdings, dass unterschied- 12

Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode                                                            Drucksache 16/5130 liche Entwicklungsziele und -geschwindigkeiten einem einheitlichen Vorgehen die Grundlage ent- zogen. In den jeweiligen Rechnungssystemen bleiben aber - sichergestellt durch die im Rahmen der Re- formierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes geschaffenen Vorschriften zu unabhängig von der durch ein Land gewählten Art der Haushaltswirtschaft zu erfüllenden finanzstatistischen Berichts- pflichten sowie der Einrichtung eines bund/länderübergreifenden Standardisierungsgremiums - ge- meinsame Datenstrukturen (Gruppierungsplan, Funktionenplan, Verwaltungskostenrahmen, Integ- rierter Produktrahmen) verbindlich. Ihre Struktur und - mindestens genauso wichtig - ihre Inhalte wurden optimiert und neu abgestimmt sowie in einen fortlaufenden Überprüfungsturnus eingestellt. Erweiterte Kameralistik und Doppik sind bezogen auf die Darstellbarkeit von Rechnungslegungsin- formationen und das erreichbare Steuerungspotenzial als grundsätzlich gleichwertig anzusehen. Das System der Rechnungslegung der öffentlichen Haushalte ist fortlaufend zu evaluieren und zu verbessern. In diesem Zusammenhang ist über die Einführung der Doppik nachzudenken und nach Erreichen eines Haushaltes ohne Nettokreditaufnahme voranzutreiben. Die Darstellung von Pensionsverpflichtungen erfolgt auf der Basis der von der Landesweiten Bezü- ge- und Versorgungsstelle (LBV) der Oberfinanzdirektion Niedersachsen jährlich erstellten, den Zeitraum der kommenden 30 Jahre umfassenden Versorgungsprognose, sowohl in den jeweiligen Haushalten als auch in den Mittelfristigen Finanzplanungen. Langfristige Perspektiven werden hier ausführlich erläutert. Mit Blick auf aktuelle Entwicklungen in der EU zu den betreffenden Standards sowie die Erfahrun- gen anderer Bundesländer bei der Umstellung auf die Doppik gebietet die streng auf Wirtschaftlich- keit ausgerichtete Vorgehensweise der Landesregierung eine intensive, fundierte und sachliche Abwägung der notwendigen weiteren Schritte. Ein zwangsläufiges Erfordernis zur Umstellung auf eine Doppik liegt nicht vor. Zu 16: Strukturunterschiede spielen eine maßgebliche Rolle für Unterschiede in der Wirtschafts- und Fi- nanzkraft der Länder. In diesem Zusammenhang entfalten eine Vielzahl von Faktoren aus Geogra- phie und Geschichte, wie etwa Verkehrslagen, Rohstoffvorkommen, besondere historische Ent- wicklungen oder Standortentscheidungen von strukturbestimmenden Unternehmen einen bestim- menden Einfluss. Als wichtige Beispiele für Wirtschaftskraft bestimmende Faktoren, die nicht auf der Entscheidung einer Landesregierung beruhen, können die Standortentscheidungen für den Frankfurter Flughafen, die Errichtung der Bundesbank in Frankfurt oder die Verlegung der Kon- zernzentrale von Siemens von Berlin nach München dienen. Für den Bereich der Ausgaben gibt es ebenfalls Ursachen, die nicht der Entscheidung der Landes- regierung unterliegen. Als Beispiel hierfür können die Kosten genannt werden, die dem Land Nie- dersachsen im Zusammenhang mit der Sicherung der Transporte von radiaktiven Abfällen nach Gorleben entstehen. Aber auch landespolitische Entscheidungen haben erhebliche Auswirkung auf die langfristige wirt- schafts- und finanzpolitische Entwicklung der Länder. Die finanzielle Situation, insbesondere die fi- nanziellen Handlungsspielräume der Länder, werden maßgeblich auch durch das eigene Ausgabe- verhalten beeinflusst. Ausgaben, die ohne solide Gegenfinanzierung getätigt werden, schränken die Fähigkeit ein, Leistungen und Infrastruktur für die eigenen Bürger bereitzustellen. Wenn der Staat auf Dauer mehr ausgibt als er einnimmt, führt dies zu steigenden Schulden und damit auch zu steigenden Zinslasten. Dies hat zur Folge, dass die wirtschaftliche Handlungsfähigkeit einge- schränkt wird. Zu 17: Eine sinkende Bevölkerungszahl führt zu einer steigenden Pro-Kopf-Verschuldung aufgrund des vorhandenen Schuldenstandes, welche äußeres Zeichen eines zunehmenden Tragfähigkeitsrisikos für die öffentliche Finanzwirtschaft ist. Eine sinkende Bevölkerungszahl hat vielfältige Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen, zumal sie in aller Regel auch mit einer Veränderung der Alterstruktur verbunden ist. Die Finanzmittel, die zur Erfüllung staatlicher Aufgaben benötigt werden, müssen von weniger und älteren Menschen erwirtschaftet werden. Dies lässt tendenziell ein geringeres 13

Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode                                                          Drucksache 16/5130 Wachstum der staatlichen Einnahmen erwarten; allerdings ist die Zahl und Altersstruktur der Bevöl- kerung nur einer von vielen relevanten Faktoren. Negative Auswirkungen sind vor allem in den Ländern zu erwarten, in denen die Bevölkerungszahl schneller als im Durchschnitt abnimmt. Diese müssen an vielerlei Stellen Nachteile im Rahmen der Steueraufteilung und des Finanzausgleichs im Bundesstaat gewärtigen. So werden z. B. Lohnsteuererträge nach dem Wohnsitzprinzip zuge- ordnet, erfolgt die Aufteilung des Umsatzsteueranteils der Länder grundsätzlich nach Einwohnern und ist der Länderfinanzausgleich prinzipiell ebenfalls an der Einwohnerzahl orientiert. Auch zahl- reiche weitere Finanzströme im Rahmen koordinierter Fachpolitiken beziehen die Zahl der Einwoh- ner bei der Entscheidung über die Verteilung von Mitteln mit ein. Bei den staatlichen Ausgaben sind gegenläufige Entwicklungen zu erwarten. Tendenziell führt ein Bevölkerungsrückgang zu einer Reduzierung von Ausgaben bzw. macht Ausgabensenkungen möglich. Sinkende Einwohnerzahlen fordern weniger Bedienstete und weniger Ausgaben zur Auf- rechterhaltung der Infrastruktur. Zugleich entstehen aufgrund der veränderten Altersstruktur höhere Pro-Kopf-Ausgaben etwa für die Versorgung öffentlicher Bediensteter und für Gesundheit und Pfle- ge. Eine permanente Aufgabenkritik und entschlossene Strukturanpassung sind Voraussetzung für den Erhalt einer tragfähigen Finanzwirtschaft. Zu 18: Demografischer Wandel hat Auswirkungen auf die staatliche und kommunale Aufgabenerfüllung auf allen Ebenen. Dabei obliegt es jedem Träger öffentlicher Aufgaben grundsätzlich in eigener Verantwortung, seine Tätigkeit den veränderten Strukturen anzupassen. Prinzipiell hat daher jedes Land selbst die erforderlichen Maßnahmen zu treffen und die finanzwirtschaftlichen Folgen im Rahmen seiner Haushaltsautonomie zu bewältigen. Dabei sollten für Aufgaben, deren Finanzierung künftig eine zu große Belastung für den Haushalt eines einzelnen Landes darstellt, vor allem Mög- lichkeiten einer kostengünstigeren Wahrnehmung z. B. durch länderübergreifende Verwaltungsko- operation geprüft werden. Eine Übertragung der Aufgaben- oder Finanzverantwortung auf den Bund sollte nur dann in Erwägung gezogen werden, wenn auch mit solchen Mitteln die Aufgaben- wahrnehmung auf Länderebene nicht gesichert werden kann. Nach Artikel 107 Abs. 2 GG erfolgt der Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder an dem abstrakt bedarfsbezogenen Maßstab des Einwohners. Konkreten Bedarfsaspekten kann vor allem im Rahmen der Berücksichtigung gemeindlicher Finanzbedarfe sowie durch Ergänzungszu- weisungen des Bundes Rechnung getragen werden. Auch in Zukunft wird der Einwohnermaßstab im Finanzausgleich unter den Ländern eine maßgebliche Rolle spielen. Es ist jedoch verfassungs- rechtlich möglich und durchaus prüfenswert, auch eine geminderte Leistungsfähigkeit infolge un- günstiger demographischer Rahmenbedingungen im Ausgleichssystem zu berücksichtigen. Ange- sichts der Tragweite der Auswirkungen sinkender Bevölkerungszahlen im geltenden Finanzaus- gleichssystem wird im Rahmen der erforderlichen Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzaus- gleichs zu entscheiden sein, ob angesichts der sehr unterschiedlichen demographischen Perspek- tiven der Einwohnermaßstab als abstrakter Bedarfsmaßstab weiterhin begründbar oder gegebe- nenfalls zu modifizieren ist bzw. ob gegebenenfalls ein Belastungsausgleich auf nachfolgenden Stufen erfolgen soll. Hierbei wird die Notwendigkeit einer aufgabengerechten Finanzausstattung und eines fairen Ausgleichs zwischen den unterschiedlich prosperierenden Regionen gegen even- tuell unerwünschte strukturkonservierende Wirkungen abzuwägen sein. Zu 19: Das Grundgesetz zielt mit einem mehrstufigen Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem (Arti- kel 106, 107 GG) auf eine aufgabengerechte Finanzausstattung für den Bund und alle Länder. Auf einer ersten Stufe wird die Steuerverteilung zwischen dem Bund und den Ländern in ihrer Ge- samtheit in den Blick genommen (vertikale Finanzverteilung). Besondere Bedeutung hat hier das flexible, durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz zu regelnde Instrument der Umsatzsteuer- verteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit. Die Steuerverteilung zwischen den Ländern wird durch die Regelungen über die Ertragshoheit bei einzelnen Steuern, das Steuerzerlegungsrecht und die Aufteilung des Länderanteils an der Um- satzsteuer einschließlich der Umsatzsteuerergänzungsanteile geordnet. 14

Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode                                                           Drucksache 16/5130 Kernstück des horizontalen Finanzausgleichs ist der Länderfinanzausgleich (LFA) gem. Artikel 107 Abs. 2 Satz 1 GG. Er sichert eine aufgabengerechte Ausstattung durch einen angemessenen Aus- gleich der „unterschiedlichen Finanzkraft“ der Länder, d. h. eine mit Blick auf die Aufgaben erfol- gende Annäherung der Finanzkraft der finanzschwächeren Länder an die durchschnittlich zur Ver- fügung stehenden Mittel, die im Rückgriff auf die überdurchschnittliche Finanzkraft der finanzstärke- ren Länder finanziert wird. Dieser Ausgleich wird im Anschluss daran durch Ergänzungszuweisungen des Bundes (Artikel 107 Abs. 2 Satz 3 GG) vervollständigt. Hier können besondere Ausgleichsbedürfnisse einbezogen wer- den, die in dem an Durchschnittswerten orientierten horizontalen Finanzausgleich nicht berücksich- tigt werden oder die die Leistungsfähigkeit des horizontalen Ausgleichs und der solidarverpflichte- ten Länder übersteigen. Das System des bundesstaatlichen Finanzausgleichs gilt nach den bestehenden Regelungen bis Ende 2019. Daran ist aus niedersächsischer Sicht festzuhalten. Der bundesstaatliche Finanzausgleich weist ein hohes Maß an wechselseitigen Abhängigkeiten auf. Einzelne Ebenen können nicht isoliert betrachtet werden. Das Herauslösen einzelner Kompo- nenten wäre nicht sachgerecht. Im Ergebnis besteht ein System miteinander „kommunizierender Röhren“, das die Leistungsfähigkeit von Bund und Ländern seit vielen Jahrzehnten gewährleistet und in dieser Zeit mehrfach optimiert wurde. Zu 20: Der im Jahr 2001 verhandelte und 2005 in Kraft getretene Finanzausgleich enthält als Anreizfunkti- on eine Art Prämiensystem sowie höhere Selbstbehalte und garantiert technisch, dass sich die Fi- nanzkraftreihenfolge der Länder untereinander durch den Finanzausgleich nicht verändert. Der Fi- nanzausgleich erfüllt damit die Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts, die Finanzkraftunter- schiede unter den Ländern zu verringern, aber nicht zu beseitigen, und hat die Forderung nach An- reizelementen bereits umgesetzt. Inwieweit zusätzliche Anreizwirkungen durch den Finanzaus- gleich zu Wachstum, Beschäftigung und gesunden Haushalten möglich sind, muss in die anste- henden Überlegungen einbezogen werden. Mit der Neuregelung des Finanzausgleichs und der Verabschiedung des Solidarpaktes wurde ab 2005 zudem ein „Deckel“ für die durchschnittliche Abschöpfung der Finanzkraft der Geberländer in Höhe von 72,5 % eingeführt. Dieser schützt die Geberländer vor übermäßiger Belastung. Die rech- nerisch über diese Grenze hinausgehenden Ausgleichsbeträge werden von finanzstarken wie von finanzschwachen Ländern gleichermaßen getragen. Bei einer Erhöhung des Einkommensteueraufkommens um 1 Million Euro in einem Land geht ein Teil (42,5 %) an den Bund. Von dem Rest bleiben den Geberländern jeweils zwischen 46 % und 59 %, bei den Empfängerländern verbleiben zwischen 20 % und 27 % im jeweiligen Land. Bei den Landessteuern bleiben den Geberländern von jeder zusätzlichen Million Euro jeweils zwi- schen 41 % und 56 %, bei den Empfängerländern verbleiben zwischen 12 % und 19 % im jeweili- gen Land. Zu 21: Im Falle einer stärkeren Vertikalisierung des Finanzausgleichs wäre zu klären, in welchem Verfah- ren die Zuwendungen des Bundes an die Länder festgelegt werden sollen und in welcher Höhe die Länder entsprechende Finanzmittel vom Bund erhalten sollen. Kriterien für ein vertikales Aus- gleichssystem sind bisher nicht entwickelt worden. Ein vertikales Ausgleichsmodell muss nicht zwangsläufig zu einer Entlastung der finanzstarken Länder führen. Der Bund würde für zusätzliche Leistungen voraussichtlich Kompensation verlan- gen. Dabei kommen finanzielle Gegenleistungen, aber auch zusätzliche Hoheitsrechte in Betracht. Eine Vertikalisierung würde daher voraussichtlich mit Einschränkungen der Einflussmöglichkeiten bzw. der Eigenstaatlichkeit der Länder einhergehen. Gerade die Eigenstaatlichkeit der Länder ist aus Sicht der Landesregierung ein föderales Strukturelement von zentraler Bedeutung. 15

Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode                                                          Drucksache 16/5130 Zu 22, 23 und 24: Besonderer Anreize zur Einziehung von Steuereinnahmen bedarf es aus Sicht der Landesregie- rung nicht. Das System der Steuerverteilung beruht in seiner Funktionsfähigkeit und seiner politi- schen Akzeptanz auf der Annahme eines insgesamt und überall gleichmäßigen Steuervollzugs. Gerade der Steuervollzug darf nicht von bestimmten Anreizen abhängen, denn solche Anreizge- sichtspunkte würden dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung widersprechen. Besondere Anreize sind auch nicht erforderlich, denn die Steuerverwaltung nimmt ihren gesetzli- chen Auftrag, die Steuereinnahmen sicherzustellen und einen gleichmäßigen Steuervollzug zu ga- rantieren, sehr ernst. Dabei bedient sich die Steuerverwaltung unter anderem einer umfassenden Automationsunterstützung, des Einsatzes von Risikomanagementsystemen und einer gewichten- den Arbeitsweise in allen Arbeitsbereichen der Finanzämter. Im Übrigen steht fest, dass alle Landesregierungen anstreben, die Wirtschafts- und Steuerkraft ih- res jeweiligen Landes zu erhöhen. Dazu bedarf es keiner besonderen Anreize im bundesstaatli- chen Finanzausgleich. Die Auswirkungen im Finanzausgleich spielen bei diesen politischen Ent- scheidungen kaum eine Rolle, sodass seine Veränderung - in welche Richtung auch immer - auf die Wirtschaftspolitik einer Landesregierung und deren Erfolg ebenfalls nicht maßgeblich ist. Zu 25: Die Schuldenbremse verschafft dem Grundsatz Geltung, dass der Staat nicht mehr ausgeben darf als er einnimmt. Vor diesem Hintergrund ist auch ein verantwortungsvoller Umgang mit den Län- dersteuern aus Sicht der Landesregierung geboten. Dabei sind stets die fiskalischen Interessen und die Interessen der Steuerpflichtigen in einen angemessenen Ausgleich zu bringen. Nieder- sachsen hat nach sorgfältiger Abwägung zum 01.01.2011 die Grunderwerbsteuer von 3,5 % auf 4,5 % erhöht. Andere Länder haben ebenfalls eine Erhöhung des Grunderwerbsteuersatzes vorge- nommen. Zu 26: Im Zuge der Föderalismusreform I sind im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung Abwei- chungsrechte der Länder geschaffen worden, die auf die im Katalog des Artikels 72 Abs. 3 GG auf- geführten Sachmaterien sowie auf Regelungen zur Behördeneinrichtung und des Verwaltungsver- fahrens (Artikel 84 Abs. 1 Satz 2 GG) beschränkt worden sind. Eine darüber hinausgehende Befugnis der Länder, von Bundesvorgaben abzuweichen, wird von der Landesregierung derzeit nicht angestrebt. Zu Fragen 27, 28 und 29: Die Einführung von Hebesätzen bzw. Zu- und Abschlägen auf die Einkommen- und Körperschafts- teuer ist derzeit nicht beabsichtigt. Das finanzielle Volumen von Hebesatz-, Zu- oder Abschlags- rechten lässt sich aus Sicht der Landesregierung nicht mit ausreichender Bestimmtheit quantifizie- ren. Ob Abschlagsrechte zu Steuermehreinnahmen führen, bedarf der konkreten Prüfung. Gleiches gilt für die damit verbundene Erwartung, dass es zu zusätzlichen Ansiedlungen von Betrieben kommt. Zuschlagsrechte dagegen könnten eher Abwanderungsbewegungen auslösen und das Steuerauf- kommen allenfalls kurzfristig steigern. Eine zusätzliche Steuererhebung durch die Länder im Rahmen der Gemeinschaftssteuern würde zu ihrer Durchsetzbarkeit zunächst die Senkung der allgemeinen Steuersätze und damit eine Min- derung des für den Finanzausgleich bereitstehenden Verteilungsvolumens voraussetzen. 16

Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode                                                           Drucksache 16/5130 Zu 30, 31 und 32: Die Landesregierung hält die Übertragung der alleinigen Gesetzgebungskompetenz auf die Länder für Steuern, deren Aufkommen allein den Ländern oder den Kommunen zufließt, in einem föderalen Bundesstaat, in dem vielfältige Wirtschaftsbeziehungen bestehen, für schwer gestaltbar. Die Verlagerung der Gesetzgebungskompetenz auf die Länder mindert die Gleichmäßigkeit der Besteuerung im Bundesgebiet. Der Grundsatz der bundesweit einheitlichen und gerechten Besteu- erung könnte nur schwer gewahrt werden. Zudem würden ein Verlust des Steueraufkommens und eine Verschärfung der bestehenden Unter- schiede in der Wirtschafts- und Finanzkraft eintreten. Konkret für die Erbschaftsteuer (vgl. Frage 31) würden unterschiedliche landesrechtliche Regelun- gen bedeuten, dass insbesondere bei die Landesgrenzen überschreitenden Erbschaften Abkom- men zur Vermeidung von Doppelbesteuerung zwischen den Ländern erforderlich würden. Zu 33: Die Landesregierung hält es für sachgerecht, bei den zukünftigen Verhandlungen zwischen Fi- nanzströmen innerhalb und außerhalb des bundesstaatlichen Finanzausgleichs zu trennen. Außer- halb des Finanzausgleichs werden Zuweisungen nicht ausschließlich einnahmeorientiert durchge- führt. Daher erhält Niedersachsen z. B. bei der Forschungsförderung keine Finanzausgleichsleis- tungen, sondern Mittel, die im Unterschied zum Finanzausgleich zweckbestimmt sind. Deshalb soll- ten sie auch getrennt behandelt werden. Zu 34: Zur Verbesserung der Wirtschaftskraft strukturschwacher Regionen stehen die Gemeinschaftsauf- gaben von Bund und Ländern „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) und „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) zur Verfügung. Beide beruhen auf Artikel 91 a GG und den Gesetzen für die GAK bzw. die GRW. Auf Ihrer Grundlage werden in strukturschwächeren Regionen der Länder aus Mitteln des Bundes und mit hälftiger Kofinanzierung der Länder erhebliche Investitionsbeihilfen eingesetzt. Die Gemeinschaftsaufgaben sind geeignet, die regionale Wirtschaftskraft in den strukturschwachen Teilräumen der betroffenen Länder zu stär- ken. In der GRW sind auf diesem Wege seit 1991 allein in Niedersachsen 60 000 Arbeitsplätze neu ge- schaffen und 120 000 gesichert worden. Auch die Förderung der wirtschaftsnahen Infrastruktur hat deutliche Auswirkungen auf die Wirtschaftskraft des Landes Niedersachsen und seiner Regionen. Auf den in dieser Zeit geförderten 450 Gewerbeflächen haben sich 4 500 Betriebe angesiedelt, die ihrerseits 50 000 Arbeitsplätze geschaffen haben. Basierend auf Artikel 174 des Vertrages von Lissabon (Ex-Artikel 158 EGV) soll die Europäische Kohäsions- und Strukturpolitik der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts (der „Kohäsion“) in der Gemeinschaft dienen und dabei insbesondere Wachstum und Beschäftigung in den am stärksten benachteiligten Regionen fördern. Die aktuelle Förderperiode 2007-2013 umfasst ein Finanzvolumen in Höhe von rd. 348 Mrd. Euro für alle Mitgliedstaaten. Bei den Strukturfonds handelt es sich um die wichtigsten Instrumente der EU-Kohäsions- und Strukturpolitik zur Errei- chung der strukturpolitischen Ziele. Über sie stellt die EU die Finanzmittel zur Bewältigung der wirt- schaftlichen und sozialen Strukturprobleme bereit. In der aktuellen Förderperiode stehen zwei Strukturfonds zur Verfügung, der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) und der Europäische Sozialfonds (ESF). Die EU-Kohäsions- und Strukturpolitik 2007-2013 richtet sich an drei prioritären Zielen „Konver- genz“, „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung (RWB)“ und „Territoriale Zusammenar- beit“ aus und funktioniert nach dem Prinzip der Kofinanzierung. Zur Finanzierung der geförderten Projekte müssen stets öffentliche Mittel des betreffenden Landes beigesteuert werden. Außerdem ist das sogenannte Additionalitätsprinzip zu beachten: Die EU-Regionalförderung erfolgt zusätzlich zu der Unterstützung der Mitgliedstaaten und darf diese nicht ersetzen. 17

Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode                                                          Drucksache 16/5130 Seit 1994 wurden mittels unterschiedlicher EFRE-Programme, teilweise kofinanziert mittels der GRW, Mittel in erheblicher Höhe eingesetzt, um die Wirtschaftskraft zu stärken. Über die Struktur- fondsperioden seit 1994 hinweg haben diese EU- Mittel gemeinsam mit der nationalen Kofinanzie- rung volkswirtschaftliche Gesamteffekte in zweistelliger Milliardenhöhe erzeugt. Genaue Berech- nungen hierfür liegen dem Land über die verschiedenen Programme und Förderkulissen in diesem langen Zeitraum nicht vor. Zu 35: Die konkrete Bemessung der Einbeziehung der Finanzkraft der Kommunen war in den Verhand- lungen zur Neugestaltung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ab 2005 umstritten. Bis zum Jahr 2005 floss die Finanzkraft der Kommunen nur zu 50 % in den bundesstaatlichen Finanzaus- gleich ein. Der vom Gesetzgeber bereits 1992 formulierte Überprüfungsauftrag hinsichtlich der hälftigen Kür- zung des gemeindlichen Finanzkraftansatzes war einer der Schwerpunkte der Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ab 2005. Die herkömmliche Begründung aus den besonderen Belastungen realsteuerstarker Gemeinden bzw. hoher Bedarfe einkommensteuerstarker Gemein- den war angesichts veränderter finanzwirtschaftlicher Realitäten fragwürdig geworden. Entspre- chend hatte das Bundesverfassungsgericht 1992 eine differenziertere Abbildung des Bedarfs an- gemahnt. Die im Zusammenspiel von § 9 Abs. 2 und § 10 Abs. 4 MaßstG enthaltene abstrakte Regelung ent- spricht diesem verfassungsrechtlichen Zusammenhang: Normiert werden der Grundsatz der vollen Einbeziehung der Gemeindesteuerkraft sowie die Ausnahme in Form einer ergänzenden Berück- sichtigung abstrakter Bedarfe zusätzlich zu der vorrangig einzusetzenden gemeindlichen Einwoh- nerwertung. Abschläge sind aus der real vorhandenen Bedarfssituation der Gemeinden, nicht aber aus generellen Bezugnahmen auf die verselbständigte Position der Kommunen etwa im Rahmen einer „modifizierten Zweistufigkeit“ der Finanzverfassung zu rechtfertigen. Die Stellung der Ge- meinden in der finanziellen Gewährleistungsverantwortung der Länder lässt für solche Begründun- gen auch keinen Raum. Für den bundesstaatlichen Finanzausgleich ist der verfassungsrechtlich gewährleistete finanzielle Mindestspielraum der Kommunen insoweit maßgebend, als durch einen angemessenen Ausgleich sicherzustellen ist, dass alle Länder unter Wahrung ihrer eigenen Hand- lungsfähigkeit auch einen Mindestspielraum für ihre Kommunen garantieren können. Ab dem Jahr 2005 werden daher gemäß § 8 Abs. 3 FAG (2005) die kommunalen Steuereinnahmen zu 64 % einbezogen. Der Bund hatte zunächst eine vollständige Berücksichtigung der gemeindlichen Einnahmen aus Verbund- und Realsteuern gefordert, sich dann aber im Interesse des Kompromisses zu der ver- einbarten Anhebung bereit gefunden. Damit wurde der Finanzkraftvergleich strukturell verbessert; die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage ermöglichte die Neustrukturierung und Abflachung des Ausgleichstarifs. Eine realistische Abbildung der Finanzkraft rückte damit näher. Auch der 2005 festgelegte Abschlag von 36 % bewirkt im Ergebnis, dass die finanzstarken Geberländer rechne- risch im Ausgleichssystem finanzschwächer erscheinen als sie tatsächlich sind. Im Rahmen des Gesamtsystems des bundesstaatlichen Finanzausgleichs steht Niedersachsen zur derzeitigen Ein- beziehung in Höhe von 64 %, da auch das Bundesverfassungsgericht einen pauschalen Abschlag akzeptiert hat (BVerfGE 86, 148). Zu 36: Neben dem System der Steuerverteilung und des Finanzausgleichs im engeren Sinne existieren im Bundesstaat eine Vielzahl von Finanzströmen im Rahmen koordinierter Fachpolitiken. Des Weite- ren haben viele bundespolitische Maßnahmen eine regionalpolitische Komponente. Die Mittel, die innerhalb der Mechanismen des sogenannten kooperativen Föderalismus von dritter Seite in den Landeshaushalt fließen, werden in Niedersachsen zur Aufgabenerfüllung benötigt und sind vor dem Hintergrund der mit dem Neuverschuldungsverbot verbundenen aktuellen Konsolidierungserforder- nisse nicht verzichtbar. 18

Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode                                                         Drucksache 16/5130 Zu 37: Die niedersächsische Landesregierung wird in den zukünftigen Verhandlungen über die Neugestal- tung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs die niedersächsischen Interessen in bestmöglicher Weise wahrnehmen. Dabei wird die Landesregierung gemeinsam mit den übrigen Verhandlungs- partnern nach interessengerechten und mehrheitsfähigen Lösungen suchen. Zu 38: Es liegt eine Vielzahl von Vorschlägen und Empfehlungen zur Neugestaltung des bundesstaatli- chen Finanzausgleichs vor. Alle Vorschläge, die auf eine Änderung des Finanzausgleichssystems abzielen, beurteilt die Lan- desregierung in erster Linie danach, ob sie geeignet sind, eine angemessene Finanzausstattung von Bund und Ländern sicherzustellen sowie die Bemühungen der Landesregierung um Wachs- tum, Beschäftigung sowie gesunde Staatsfinanzen zu unterstützen. Zu 39: Prioritäres Ziel der Landesregierung ist der grundsätzliche Haushaltsausgleich ohne Nettokredit- aufnahme, der 2017 erreicht wird. Gelingt eine durchgreifende Konsolidierung und dauerhafte Ein- haltung des Neuverschuldungsverbots, wird zugleich die Schuldenstandsquote des Landes lang- sam zurückgehen. Die langjährig angestiegene, im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise noch einmal deutlich erhöhte Schuldenstandsquote zeigt die Belastung für die Tragfähigkeit der öffentli- chen Finanzen; sie muss mittel- und langfristig verringert werden. Diese Herausforderung ist von den Ländern grundsätzlich eigenverantwortlich zu bewältigen. Unterschiedliche Schuldenstände sind ungeachtet der unterschiedlichen finanzwirtschaftlichen Ausgangsbedingungen vorrangig Fol- ge autonom getroffener politischer Entscheidungen in den Ländern. Eine Beteiligung anderer Län- der und des Bundes an den Folgen solcher Entscheidungen kommt nur im Rahmen bündischer Nothilfe und nur insoweit in Betracht, als einzelne Beteiligte auch bei Ausschöpfung aller Konsoli- dierungsmöglichkeiten nicht in der Lage sind, sich aus einer extremen Haushaltsnotlage zu befrei- en. Das von Hamburg in die Diskussion eingebrachte Modell eines gemeinsamen aus einer Ergän- zungsabgabe des Bundes finanzierten Schuldentilgungsfonds lässt viele konkrete Einzelheiten of- fen; eine abschließende Bewertung ist daher nicht möglich. Nach derzeitigem Stand schätzt die Landesregierung dieses Modell jedoch überwiegend kritisch, als wenig realitätsnah und in einigen Auswirkungen verfassungspolitisch verfehlt ein. Kern des Ansatzes ist die Aufrechterhaltung der erhöhten Belastung der Bürger durch den Solidarzuschlag unter veränderter Zwecksetzung, wobei vorausgesetzt wird, dass der Bund das ihm verfassungsrechtlich zustehende Aufkommen dieser Abgabe zur Finanzierung der Zinslasten der Länder bereitstellt. Durch die Vergemeinschaftung der Zinsbelastung der Länder wird im Ergebnis eine bundesstaatliche Mithaftung für die Verschuldung der Länder etabliert, die vor dem Hintergrund der Haushaltsautonomie und der Solidaritätsverpflich- tungen im bundesstaatlichen Finanzausgleich rechtfertigungsbedürftig erscheint und den Konsoli- dierungsdruck für das einzelne Land vermindern kann. Zu 40: Der Fiskalvertrag bildet das rechtliche Fundament für eine verstärkte finanz- und wirtschaftspoliti- sche Koordinierung der EU-Staaten. Er gilt für Deutschland als Gesamtstaat und damit für den Bund und für die Länder. Die Landesregierung nimmt ihre Mitverantwortung ernst und leistet ihren Beitrag zur Erfüllung des Fiskalvertrages. Sie hat daher dem Ratifikationsgesetz im Bundesrat zu- gestimmt. Die Landesregierung begrüßt, dass die Vertragsparteien durch den Fiskalpakt dazu verpflichtet werden, auf nationaler Ebene Schuldenbremsen einzuführen, die die Einhaltung verbindlicher Haushaltsziele im innerstaatlichen Rechtssystem vorschreiben - unter Wahrung der Kompetenzen der jeweiligen Parlamente. 19

Niedersächsischer Landtag – 16. Wahlperiode                                                         Drucksache 16/5130 Der Fiskalpakt entspricht dem deutschen Ansatz, die Staaten auf eine nachhaltige Haushaltskonso- lidierung zu verpflichten. Die Regelungen des Grundgesetzes zur Schuldenbremse werden nach- drücklich bestätigt, es gibt jedoch durch den Fiskalpakt keine Verpflichtungen für die Länder, die über die Schuldenbremse des Grundgesetzes hinausgehen. Die Länder müssen ihre Haushalte so gestalten, dass sie die Schuldenbremse ab dem Jahr 2020 einhalten können. Dazu sind konkrete Schuldenabbaupfade erforderlich, deren Konkretisierung den Ländern in autonomer Eigenverantwortlichkeit verbleibt. Zur angemessenen Berücksichtigung der Schuldenbremse bei der Neugestaltung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs wird auf die Ant- wort zu Frage 7 verwiesen. Zu 41: Ziel jeder Landesregierung muss es sein, vom Nehmerland zum Geberland zu werden. Die Politik der Landesregierung ist daher davon gekennzeichnet, die wirtschaftliche und finanzielle Leistungs- fähigkeit des Landes stetig zu verbessern. Die aktuell geltenden Regelungen zum bundesstaatlichen Finanzausgleich und der Solidarpakt II sind bis Ende 2019 befristet. Bei Einführung dieser Regeln wurde vereinbart, das System bis zu seinem Außerkrafttreten nicht zu verändern. Daran sollte - insbesondere angesichts der Anforde- rungen, die die Schuldenbremse an die Haushalte von Bund und Länder in den nächsten Jahren stellt - zur Gewährleistung der notwendigen Planungssicherheit festgehalten werden. Zu 42: Die Ausgaben im Bereich sozialer Aufgaben belasten die kommunalen Finanzen in erheblichem Maße. Diese gesamtgesellschaftlichen Aufgaben, die auf Gemeindeebene erledigt werden müssen, sind für viele Kommunen eine finanzielle Herausforderung. Zudem ist der Ausgabenumfang weit überwiegend von bundesrechtlichen Vorgaben bestimmt und nur in geringem Maße von den kom- munalen Körperschaften beeinflussbar. Die Landesregierung hat sich daher bei den Verhandlun- gen in der Gemeindefinanzkommission und zum Fiskalpakt für entsprechende Entlastungen durch den Bund eingesetzt. Die weitere Erhöhung der Bundesbeteiligung nach § 46 a SGB XII an den Ausgaben für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung ab dem Jahr 2013 sowie die vollständige Übernahme dieser Ausgaben durch den Bund ab dem Jahr 2014, die Aufstockung der Förderung des Ausbaus von Kindertageseinrichtungen für Kinder unter drei Jahren sowie die Dis- kussion über eine Beteiligung des Bundes an den Kosten für die Eingliederungshilfe sind insofern Schritte in die richtige Richtung. Zwischenzeitlich konnten die Länder im Zuge der Verhandlungen zum Fiskalpakt ihre bereits mit Bundesratsbeschluss vom 25.11.2011 (BR-Drs. 688/11) formulierte Forderung nach einer Abrech- nung der Kosten der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung auf Basis der laufenden Nettoausgaben durchsetzen. Ab dem Jahr 2013 bemisst sich die Bundesbeteiligung jeweils auf der Grundlage der aktuellen Nettoausgaben des laufenden Kalenderjahres. Damit hat die Landeregie- rung eine weitere signifikante Entlastung für die niedersächsischen Kommunen erreicht. Zu 43: Mit Inkrafttreten des Fiskalpaktes ergibt sich eine gesamtstaatliche Mitverantwortung des Landes für die Einhaltung der Vorgaben des Fiskalpaktes hinsichtlich des gesamtstaatlichen strukturellen Defizits. Dieses wird nach der Methodik des Stabilitäts- und Wachstumspaktes berechnet und be- zieht den strukturellen Saldo der kommunalen Ebene ein. Hieraus ergeben sich keine Auswirkun- gen auf die Finanzbeziehungen zwischen dem Land und den Kommunen. Die Länder müssen ent- sprechend ihrer verfassungsrechtlichen Verpflichtung nach Artikel 109 Abs. 3, 143 d Abs. 1 Satz 4 GG ihre Neuverschuldung abbauen. Die Verständigung zur innerstaatlichen Umsetzung des Fiskalpakts vom Juni 2012 formuliert ausdrücklich, dass die Länder keine weitergehenden Ver- pflichtungen treffen. Sie wirken im Stabilitätsrat mit dem Bund zusammen, um einer Überschreitung der gesamtstaatlichen Defizitobergrenze des Fiskalpaktes entgegenzuwirken. Hierfür wird der ge- setzliche Auftrag durch Anpassung des Haushaltsgrundsätzegesetzes und des Stabilitätsratsgeset- zes klargestellt, ohne neue materielle Verpflichtungen zu formulieren. Die verfassungsrechtliche Fi- nanzverantwortung der Länder für ihre Kommunen bleibt unberührt. Für die Kommunen gelten un- 20