Niedersächsischer Landtag — 13. Wahlperiode Drucksache 13 / 3568

  

Antwort auf eine Große Anfrage
— Drucksache 13/3495 -

Wortlaut der Großen Anfrage der Fraktion det SPD vom 27. 11. 1997

Betr.: Pflege in Niedersachsen nach Einführung der Pflegeversicherung

Als neuer Zweig det Sozialversicherung wurde in zwei Stufen 1995 und 1996 die Pflegeversi-
cherung eingeführt. Ziel des Gesetzes ist es u. a. , den Pflegebedürftigen die Führung eines
möglichst eigenständigen und selbstbestimmten Lebens zu ermöglichen, das der Würde der
Menschen entspricht. Deshalb haben ambulante Pflege Vorrang vor stationärer Pflege. und
Prävention Vorrang vor Rehabilitation. Medizinische und ergänzende Leistungen der Pflege-
versicherung sollen dazu dienen, Pflegebedürfügkeit zu mindern oder zu überwinden. Soma-
tische und psychisch bedingte Pflegebedürftigkeit gelten nach dem Pilegeversicherungsgesetz
des Bundes als gleichrangig.

Bei der Umsetzung des Pflegeversicherungsgesetzes gibt es derzeit vielfältige Probleme: Die
Ganzheitlichkeit der Pflege erscheint nicht gewährleistet. Der bürokratische Aufwand ist
erheblich. Viele Pflegefachkräfte arbeiten derzeit für die Erfassung und Verwaltung von
Leistungen und weniger in der Pflege an den Pflegebedürftigen. Gleichzeitig wird eine Dis-
krepanz deutlich: Je höher die Pflegestufe, desto größer wird die Schere zwischen den Lei-
stungen der Pflegeversicherung und den tatsächlich entstehenden Kosten. Entsprechend
vergrößert sich auch die Zahl der Pflegebedürftigen, die auf Hilfe zur Pflege nach dem
BSHG angewiesen sind.

Auf der Grundlage des Pflegeversicherungsgesetzes des Bundes haben die Bundesländer die
investiven Ausgaben zur Bereitstellung der ambulanten und stationären pflegerischen Infra-
struktur zu regeln.

Das Land Niedersachsen hat mit dem L.andespflegegesetz von 1996 seine gesetzliche Aufga-
be erfüllt. Es hat darüber hinaus mit diesem Gesetz freiwillig Möglichkeiten zur Weiterent-
wicklung der Pflege und für Hilfen im Vor- und Umfeld von Pflege in Niedersachsen ge-
schaffen.

Wir fragen die Landesregierung:

A. Zur Umsetzung der Pflegeversicherung

1. Wie beurteilt sie die derzeitige Umsetzung der Pflegeversicherung? Bedarf es nach ihrer

: Auffassung Änderungen bzw. Ergänzungen? Ist der Landesregierung bekannt, daß
„Geschäfte mit verdeckten Karten“ („Die Zeit“ Nr. 48 v. 21. 11. 1997, S. 30) zum
Nachteil der Pflegebedürftigen bzw. der Kostenträger abgeschlossen werden?

1.1. Sieht sie Möglichkeiten einer Vertingerung des gegenwärtig hohen bürokratischen
Aufwandes in Pflegeeinrichtungen?

1.2 Welche Lösungsmöglichkeiten sind nach ihrer Auffassung gegeben, um zu verhin-
dern, daß die Leistungen der Pflegeversicherung bei höheren Pflegestufen einen
immer geringeren Anteil der tatsächlich entstehenden Kosten abdecken?

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B. Situation der Pflegebedürftigen

1.

11

1.2

2.1

2.2

3.1

Wie viele Personen erhalten Leistungen der Pflegeversicherung, und wie hat sich diese
Zahl seit Inkrafttreten der Pflegeversicherung entwickelt

a) im Bund,

b) in Niedersachsen?

Wie viele Leistungen aus der sozialen Pflegeversicherung entfallen jeweils auf ambu-
lante, teilstationäre, Kurzzeit- und vollstationäte Dauerpflege

a) im Bund,

b) in Niedersachsen?

Welche Leistungen aus der sozialen Pflegeversicherung wurden im übrigen gewährt,
und in welchem Umfang?

Wie hat sich die Zahl der Empfänger von Hilfe zur Pflege nach dem BSHG seit In-
krafttreten der Pflegeversicherung entwickelt

a) im Bund,

b) in Niedersachsen?

Welche Personen werden von Leistungen der Pflegeversicherung ausgeschlossen?
Von welchem zahlenmäßigen Umfang ist dabei auszugehen

a) im Bund,

b) in Niedersachsen?

In welchem Umfang konnte die Inanspruchnahme von Sozialhilfe oder vergleichbaren
Sozialleistungen vermieden werden

— ausschließlich durch Leistungen der Pflegeversicherung,

— durch die ergänzenden Leistungen der Investitionskostenförderung des Landes?

Wie viele erheblich, schwer- und schwerstpflegebedürftige Menschen gibt es nach
Feststellung des Medizinischen Dienstes und der medizinischen Gutachter der privaten
Versicherungsuntermehmen

a) im Bund,

b) in Niedersachsen?

Wie viele sind nach den Kxiterien des PflegeVG nicht pflegebedürftig, und wie haben

sich die Ergebnisse der Begutachtungen seit Beginn der Pflegeversicherung jeweils
entwickelt?

Liegen der Landesregierung Erkenntnisse vor über die Ergebnisse der Begutachtungen
bei psychisch veränderten alten oder bei geistig behinderten Menschen und die Lei-
stungen der Pflegekassen für diesen Personenkreis?

C. Pflegeleistungen in Niedersachsen

Ambulante Pflege

1.

11

1.2

Wie viele ambulante Pflegedienste sind seit Beginn der Pflegeversicherung in Nieder-

" sachsen zugelassen worden, und wie viele haben zur Zeit in Niedersachsen einen Ver-

sorgungsvertrag?

Welche Erkenntnisse legen der Landesregierung über die Frage der geringfügigen
Beschäftigung in den ambulanten Pflegediensten vor?

Welche finanziellen Leistungen erbringt das Land Niedersachsen im Bereich der am-
bulanten Pflege? .

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1.3 Liegen der Landesregierung Erkenntnisse über Entlastungen der Kommunen im Be-
teich der ambulanten Pflege durch die Pflegeversicherung vor?

Teilstationäre Pflege und Kurzzeitpflege

2. Welches Angebot gibt es an Tages-, Nacht- und Kurzzeitpflege in Niedersachsen, und
ist es ausreichend?

2.1 Welche finanziellen Leistungen erbringt das Land Niedersachsen im Bereich der teil-
stationären und der Kurzzeitpflege?

2.2 Liegen der Landesregierung Erkenntnisse darüber vor, wie viele Tages-, Nacht- und
Kurzzeitpflegeeinrichtungen keinen Versorgungsvertrag erhalten haben, und aus wel-
chem Grund (z.B. Tagespflegeeinrichtungen in einem Verbundangebot von stationärer
und teilstationärer Pflege)?

2.3 Verfügt sie über Erkenntnisse, ob die Leistungen der Pflegeversicherung für ambulante
Pflegeleistungen plus Leistungen für die Tagespflege auskömmlich sind?

Vollstationäre Dauerpflege

3. Welche finanziellen Leistungen sind vom Land Niedersachsen bislang für die vollsta-
tionäre Dauerpflege erbracht worden

a) an Investitionsfolgekosten,
b) an „Pflegewohngeld‘“?

3.1 Liegen der Landesregierung Erkenntnisse über Einsparungen der Kommunen im Be-
reich der Sozialhilfe durch die Pflegeversicherung vor?

3.2 Mit welchen Veränderungen ist aufgrund des Auslaufens der Übergangsbestimmungen
im PflegeVG und im NPflegeG für die Pflegebedürftige in Heimen in Niedersachsen
zu rechnen? Sieht die Landestegierung im Fall zu erwartender negativer Entwicklungen
Möglichkeiten, diese zu vermeiden oder auszugleichen?

3.3 Welches Angebot an vollstationären Pflegeplätzen in Niedersachsen gibt es, und reicht
es aus?

3.4 Welche Erfahrungen gibt es in Niedersachsen mit der Vernetzung stationärer, teilsta-
tionärer und ambulanter Pflegeleistungen?

Vorpflegerische Maßnahmen

4. Welche Förderung erfahren hilfe- und pflegebedürftige Personen im Vor- und Umfeld
von Pflege durch die Landesregierung? Liegen bereits Anträge auf Förderung nach $ 17
NPflegeG vor, in welcher Zahl und an welchen Orten?

4.1 Welche finanziellen Leistungen erbringt das Land Niedersachsen hierfür?

Qualität der Pflege

5. Wie beurteilt die Landesregierung die Pflegequalität im ambulanten, teilstationären und
stationären Bereich? Welche Maßnahmen hat die Landesregierung zur Sicherung der
Pflegequalität im ambulanten, teilstationären und stationären Bereich ergriffen?

5.1 Haben die Aussagen der Fachkommission Altenpflege des Niedersächsischen Sozial-
ministeiums von 1993 „Orientierungsrahmen und Empfehlungen zur Altenpflegepoli-
tik in Niedersachsen“ für die Landesregierung einen Leitliniencharakter?

5.2 Liegen der Landesregierung Erkenntnisse vor, inwieweit es durch die Pflegeversiche-
rung zu Veränderungen in der Pflegelandschaft gekommen ist, wenn die Aussagen der
Fachkommission Altenpflege als Ausgangspunkt genommen werden?

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Antwort der Landesregierung

Niedersächsisches Sozialministerium Hannover, den 13. 1. 1998
- 01.1 - 01 425/01 -

Zu A:
Zur Umsetzung der Pflegeversicherung

Mit dem Pflegeversicherungsgesetz des Bundes vom 26. Mai 1994 ist der gesamte Bereich
der Pflege — mit Ausnahme der Krankenpflege nach dem Fünften Buch Sozialgesetzbuch
(SGB V: Gesetzliche Krankenversicherung) — auf eine neue bundesgesetzliche Grundlage
gestellt worden. Das Gesetz greift zudem in eine Vielzahl anderer Rechtsbereiche ein, z. B. in
das Rentenrecht, das Bundessozialhilfegesetz, das Krankenhausfinanzierungsgesetz, das
Heimgesetz, das Arbeitsförderungsgesetz oder das Umsatzsteuergesetz. Die Folge sind zum
Teil wesentliche Änderungen und Ergänzungen sowie erhebliche Strukturanpassungs-, Or-
ganisations- und Abgrenzungsprobleme auch aufgrund unklarer Rechtsvorschriften.

Neben der komplexen neuen Rechtsmaterie bringt auch die Vielzahl der an der Umsetzung
des Gesetzes notwendigerweise Beteiligten die Gefahr von Reibungsverlusten und Konflik-
ten mit sich.

Das Pflegeversicherungsgesetz in seiner jetzigen Form ist das Ergebnis eines langen Diskus-
sionsprozesses und schließlich eines Kompromisses zwischen den Beteiligten auf Bundes-
und Länderseite. Die gemeinsamen Hauptziele waren

— die Absicherung der Bürgerinnen und Bürger vor dem finanziellen Risiko der Pflegebe-
dürftigkeit im Wege einer sozialversicherungsrechtlichen Lösung und

— die Entlastung der Sozialhilfeträger von den drastisch gestiegenen Leistungen der Hilfe zur
Pflege nach dem BSHG.

Der Kompromißcharakter wesentlicher gesetzlicher Regelungen brachte von Anfang an
grundlegende Strukturprobleme mit sich. Am deutlichsten wird dies im Widerspruch zwi-
schen den marktorientierten Kxiterien der Zulassung der Dienste und Einsichtungen zur
pflegerischen Versorgung ($ 72 SGB XT) und der Verpflichtung der Länder, im Rahmen der
ihnen zugewiesenen Verantwortung für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig
ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur ($ 9 SGB XI) Rege-
lungen über die Planung — und Förderung — der Einrichtungen zu treffen. Das Niedersäch-
sische Pflegegesetz vom 22. Mai 1996 (NPflegeG) versucht, durch das System einer nach-
frageorientierten Strukturentwicklungsplanung und einer leistungsfolgenden Investitions-
(folge)kostenförderung diesem Widerspruch zu begegnen.

Nicht zuletzt diese Sachverhalte haben die öffentliche Meinung über die Pflegeversicherung
stark geprägt und zum Teil beeinträchtigt. Nach Auffassung der Landesregierung konnte
eine nachhaltige Schädigung des vom Grundsatz durchaus positiven neuen Leistungssystems
nur durch intensive Ausschöpfung der eng gesetzten Aufgaben und Handlungsmöglichkeiten
des Landes vermieden werden. Dazu zählen

- die rechtzeitige Vorlage der Verordnung zur Einrichtung einer Schiedsstelle nach $ 76
SGB XI im Zuge der Umsetzung der exsten Stufe der Pflegeversicherung,

— die Bildung der Pflegesatz- und der Pflegevergütungskommission nach $ 86 SGB XI und
deren erfolgreiche Tätigkeit im Zuge der erforderlichen Grundlagen zur Vergütung der
stationären Pflegeleistungen ab 1. 1. 1998,

- die wiederholte Herausgabe der Informationsbroschüre „Unsere Pflegeversicherung“
sowie

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— die Initüerung regelmäßiger Abstimmung zwischen den Leistungsträgern auf der Fachebe-
ne und der fortgesetzte Dialog mit den Verbänden der Leistungserbringer, mit Einrich-
tungsträgern und mit von Pflegebedürftigkeit Betroffenen.

Diese Einschätzung gilt auch für das Handeln der anderen Länder. Dabei haben die Länder
und die anderen an der Umsetzung der Pflegeversicherung beteiligten Stellen oft als
„Ausfallbürgen“ für unzureichendes oder kontraproduktives Handeln des Bundes gewirkt.
Die Auseinandersetzungen um die Bestandsschutzsicherung beim Pflegegeld nach dem
BSHG (Artikel 51 PflegeVG), um die Abgrenzung zwischen Eingliederungshilfe nach dem
BSHG und Pflege nach dem SGB XI, die Gestaltung der Grundlagen für die Begutachtung
zur Feststellung der Pflegebedürftigkeit (Pflegebedürftigkeitsrichtlinien, Begutachtungsricht-
linien) oder die nach wie vor fehlenden bundeseinheitlichen Kriterien für eine Abgrenzung
der pflegebedingten Leistungen von den Leistungen für Unterkunft und Verpflegung, den
Zusatzleistungen und den gesondert berechenbaren Investitionsaufwendungen durch eine
Abgrenzungsverordnung sind Beispiele für Mängel im Umsetzungsprozeß des Pflegeversi-
cherungsgesetzes, die vom Bund zu vertreten sind.

Zudem löste das Pflegeversicherungsgesetz organisatorischen Entwicklungsbedarf und damit
verbunden Organisations- und Verwaltungsaufwand aus, für den aus Zeitnot handhabbare
Lösungen schwer zu finden waren. Dies machte zum Teil Übergangsvorschriften wie die
Regelungen des Art. 49 a PflegeVG für die vollstationäre Pflege erforderlich. Sie wurden
zwar aus der Not heraus allseitig als einziger Lösungsweg akzeptiert, führten aber zu zusätzli-
chem Regelungs- und Organisationsbedarf parallel zur Entwicklung der Ausführungsmoda-
litäten der Regelvorschriften im SGB XI und damit vor allem auch zu zusätzlichen Belastun-
gen für die Einsichtungsträger und zu einer Verunsicherung der Versicherten aufgrund lau-
fend sich ändernder Rahmenbedingungen. Dies gilt letztlich auch für die von der Pflegesatz-
kommission nach $ 86 SGB XI für 1998 getroffene Vereinbarung über ein „vereinfachtes
Pflegesatzverfahren“, insbesondere mangels einer Abgrenzungsverordnung des Bundes.

Eine der Hauptursachen für die häufig kritische Bewertung der Pflegeversicherung liegt nach
Einschätzung der Landesregierung darin, daß mit ihrer Einführung die Erwartung einer
vollständigen Übernahme aller mit Pflegebedürftigkeit einhergehenden Kosten verbunden
war. Diese Erwartung wurde durch das Gesetz nicht erfüllt. Zudem wurde diese Erwartung
durch die bundesseitig gesteuerte rigide Begutachtungspraxis der Medizinischen Dienste der
Krankenkassen (MDK) zusätzlich enttäuscht. Im Ergebnis sind damit viele Versicherte von
den Leistungen der Pflegeversicherung ausgeschlossen worden oder haben im Verhältnis zu
ihrem Pflege- und Betteuungsbedarf eine zu niedrige Leistung erfahren. Dementsprechend
wenige Personen sind durch die Leistungen der Pflegeversicherung tatsächlich unabhängig
von staatlichen Transferleistungen, insbesondere von Sozialhilfe, geworden. Das zentrale
Ziel der Pflegeversicherung ist damit bislang nur ungenügend erreicht worden.

Dennoch hat die Pflegeversicherung gegenüber dem vorherigen Zustand Verbesserungen
gebracht, so zum Beispiel:

- den Rechtsanspruch auf die Versicherungsleistung ohne Anrechnung von Einkommen
und Vermögen und ohne Heranziehung von Unterhaltsverpflichteten,

- die beitragsfreie Mitversicherung von Familienangehörigen,

— die leistungsrechtliche Absicherung von teilstationären Pflegeleistungen und von Leistun-
gen der Kurzzeitpflege,

- die Übernahme oder Bezuschussung von Kosten für technische Hilfen und für Woh-
nungsanpassung,

— die renten- und unfallrechtliche Absicherung von privaten Pflegepersonen, vor allem die

tentenrechtliche Absicherung stellt einen wichtigen Beitrag zur Sicherung des Altersein-
kommens insbesondere bei Frauen dar,

— das Beitragsaufkommen der Versicherten in Höhe von rd. 30 Mrd. DM für Aufgaben der
Pflege; das ist nahezu das Doppelte der zuvor von den Sozialhilfeträgern geleisteten Aus-
gaben für Hilfe zur Pflege,

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— die erhebliche Entlastung insbesondere der örtlichen Träger der Sozialhilfe von Ausgaben
für Hilfe zur Pflege nach dem BSHG.

Mit dem NPflegeG wurden die Pflegebedürftigen zudem vollständig oder teilweise von den
Investitionskosten der Pflegedienste und der Pflegeheime entlastet. Der Fördermodus, der
sich an der tatsächlichen Inanspruchnahme der Dienste oder Heime orientiert, ermöglicht
einen sparsamen und wirtschaftlichen Einsatz der öffentlichen Mittel. Als weiteres Förderin-
strumentarium hat das NPflegeG die einkommensabhängige Förderung von Investitions-
aufwendungen vollstationärer Einrichtungen der Dauerpflege durch bewohnerbezogene
Aufwendungszuschüsse nach $ 13 NPflegeG für die Personen eingeführt, die für die Kosten
aus eigenem Binkommen nicht hätten aufkommen können und darum Sozialhilfe hätten in
Anspruch nehmen müssen.

Die Durchführungsverordnung zum NPflegeG und die Ausführungsbestimmungen wurden
in der Einführungs- und Umsetzungsphase vielfach mit den Beteiligten erörtert; ebenso
fanden zu Fragen der Maßnahmenförderung nach $ 12 NPflegeG projektbezogene Bespre-
chungen mit den am Verfahren Beteiligten statt. Dabei konnten Einzelfragen und Probleme,
die sich im Zuge der praktischen Umsetzung eines neuen Systems zwangsläufig ergeben,
jeweils einer praxisgerechten Lösung zugeführt werden. Insgesamt fließen die gewonnenen
Erfahrungen jetzt io die Überarbeitung der Fördererlasse durch das Sozialministerium ein.
Ziel ist dabei auch, zu vereinfachenden und arbeitserleichternden Arbeitshilfen zu kommen.
In die Überarbeitung werden Vertreter der Kommunen und der Eintichtungsträger einbezo-

gen.

Gemeinsam mit den Landesverbänden der gesetzlichen Pflegekassen und den kommunalen
Spitzenverbänden wurde eine klarstellende Vereinbarung über die Zulassungs- und Förder-
kriterien für sogenannte eingestreute Kurzzeitpflegeangebote getroffen, die den Belangen der
Einrichtungsträger entgegenkommt und zugleich die Qualität der Pflege sicherstellt. Für
Einrichtungen der teilstationären Pflege (Tages- und Nachtpflege) befindet sich unter Einbe-
ziehung von Einrichtungsträgern eine vergleichbare Vereinbarung in Vorbereitung. Für die
Förderung der pauschalen Investitionskostenzuschüsse für ambulante Pflegeeinrichtungen
wurde ein vereinfachtes Abrechnungsverfahren entwickelt, das bei Trägern wie Förderbe-
hörden zur Verwaltungsentlastung beiträgt.

Durch die dargestellte Form der kontinuierlichen Begleitung und des fortgesetzten Dialoges
konnten nach Einschätzung der Landesregierung nennenswerte Reibungsverluste in der
Einführungsphase vermieden werden. Dabei ist von allen Beteiligten ein hohes Engagement
zu verzeichnen gewesen. Dieses zusammen hat — im Vergleich zur Umsetzung des Bundes-
Pflegeversicherungsgesetzes — erheblich zur störungsfreien Einführung der neuen Förderung
und zu einer sehr hohen Akzeptanz der Förderung durch die Pflegeeinrichtungen beigetra-
gen.

Soweit eine zeitnahe Bearbeitung der Förderanträge oder der Anträge auf Auszahlung der
Förderbeträge durch die Förderbehörden nicht möglich war bzw. noch nicht ist, muß dieses
in erster Linie Änderungen der bundesrechtlichen Vorschriften zur Ermittlung der Heim-
entgelte zugerechnet werden. So machten z. B. Einrichtungsträger im Verlauf des Jahres
1996 in vielen Fällen von der Möglichkeit der Umstellung auf die sogenannte 2. Alternative
im Art. 49 a PflegeVG Gebrauch. Die diesbezüglichen Folgen im Blick auf eine Neubestim-
mung der gesondert berechenbaren Investitionskosten führten zwangsläufig in allen Fällen
zu einer Neuberechnung der bewohnerbezogenen Aufwendungszuschüsse. Als erheblich
verwaltungserleichternd hat im vergleichbaren Zusammenhang die in das NPflegeG aufge-
nommene Übergangsbestimmung des $ 23 Abs. 3 und 4 gewirkt. Sie ermöglicht im Vollzug
der Förderung nach dem NPflegeG die Weiterberechnung des Investitionskostenbetrages,
der bisher in dem mit dem Sozialhilfeträger vereinbarten bzw. im weitergeltenden Heiment-
gelt nach Art. 49 a PflegeVG enthalten war. Diese Übergangsvorschrift, die mit Ablauf des
Jahres 1997 endete, soll durch eine überfraktionelle Gesetzesinitiative, die dem Niedersächsi-
schen Landtag zur Beratung vorliegt, verlängert werden.

Das von der Landesregierung gem. $ 23 Abs. 5 NPflegeG erstmalig mit Wirkung vom
1. Januar 1998 zu beschließende Förderprogramm für Maßnahmen im vollstationären Be-

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reich nach $ 12 NPflegeG ist vom Sozialministerium aufgestellt und der Landesregierung zur
Beschlußfassung zugeleitet worden.

Der nach $ 3 NPflegeG erstmalig zum 31. 12. 1997 zu erstellende Pflegerahmenplan konnte
vom Sozialministerium nicht vorgelegt werden, da sich im Zuge der Erarbeitung der termin-
gerecht zum Jahresende 1996 vorgelegten „Orientierungsdaten zur Entwicklung des Pflege-
bedarfs“ herausstellte, daß keine hinreichenden Daten zum Einrichtungsbestand als Grund-
lage für jede weitere Planung vorlagen; mangels einer fehlenden Verordnung des Bundes zur
Pflegestatistik nach $ 109 SGB XI sind diese Daten auch kurzfristig nicht zu erwarten. Die
Erhebung des Einrichtungsbestandes wurde deshalb vom Sozialministerium in Zusammen-
arbeit mit den kommunalen Heimaufsichtsbehörden und den Landesverbänden der gesetzli-
chen Pflegekassen vorgenommen. Nach Auswertung dieser Daten wird der Pflegerahmen-
plan erstellt. Infolge dieser Verzögerung konnten auch die Landkreise und kreisfreien Städte
die nach $ 4 NPflegeG zu erstellenden räumlich gegliederten Pflegepläne nicht vorlegen.

Bedarf an Änderungen bzw. Ergänzungen

Mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Elften Buches Sozialgesetzbuch und anderer
Gesetze — Erstes SGB XI-ÄndG vom 14. 6. 1996 — wurden bereits eine Reihe notwendiger
Änderungen und Korrekturen am PflegeVG vorgenommen. Insbesondere wurde durch die
Einigung im Vermittlungsausschuß über die alternativen Übergangsregelungen des Art. 49 a
PflegeVG zur Pflegevergütung in der vollstationären Pflege eine hilfsweise Ermittlung von
Pflegesätzen und Entgelten für Unterkunft und Verpflegung ermöglicht — unter gleichzeiti-
ger Erhaltung des Budgets der Pflegeeinrichtungen.

Damit konnte grundsätzlich von einer Stabilität der Pflege- und Versorgungsleistungen in
den Einrichtungen ausgegangen werden. Gleichwohl ist dies nach Kenntnis der Landesregie-
rung dutch Veränderungen in der Bewohnerstruktur hinsichtlich ihrer Pflegebedürftigkeits-
stufe aufgrund entsprechender Einstufungen neuer Bewohner durch den MDK nicht immer
über den gesamten Übergangszeitraum hinweg gelungen. Dennoch war dieses vereinfachte
Pflegesatzverfahren, verbunden mit der Festschreibung der Leistungsbeträge der Pflegekas-
sen, mangels anderer Vorgaben durch den Bund die einzige Möglichkeit, die Leistungen im
vollstationären Bereich rechtzeitig zu Beginn der zweiten Stufe der Pflegeversicherung zum
1. 7. 1996 zu sichern. Die nachfolgend von der Mehrheit der Einrichtungen in Niedersach-
sen gewählte sog. 2. Alternative des Art. 49 a PflegeVG ist im Zuge des Vermittlungsverfah-
rens von Niedersachsen maßgeblich unterstützt worden.

Als maßgebliche Verbesserung des Ersten SGB XI-ÄndG ist nach Auffassung der Landesre-
gierung auch die Stärkung der Gestaltungsmacht der Kommunen als örtliche Träger der
Sozialhilfe im Pflegesatzverfahren (Vetorecht, Sonderrechte bei Anrufung der Schiedsstelle)
zu nennen. Auch hierfür hatte sich die Landesregierung in den Verhandlungen nachdrücklich
eingesetzt.

Der Entwurf eines 2. Gesetzes zur Änderung des SGB XI ist als Bundesratsinitiative des
Landes Nordrhein-Westfalen von Niedersachsen unterstützt worden. Mit diesem Ände-
rungsgesetz sollen die Ausbildungsvergütungen für die Ausbildung in der Altenpflege in die
Pflegevergütung einbezogen werden.

Außerdem sind weitere Änderungsvorschläge entweder in den Deutschen Bundestag zur
Beratung und Beschlußfassung eingebracht oder werden zwischen den Fraktionen erörtert.
Die Landesregierung betrachtet dabei folgende Vorschläge positiv:

- die Übernahme der Kosten für die sog. Pflegepflichtbesuche bei Pflegegeldbeziehern
durch die Pflegekassen; damit kämen den Pflegebedürftigen die vollen Pflegegeldieistun-
gen zu. In diesem Zusammenhang hält die Landesregierung auch eine Verlagerung der
Pflegepflichteinsätze auf besonders fachlich qualifiziertes Personal der Pflegekassen für
sinnvoll. Zum Zwecke einer kritischen Prüfung der Erfüllung der gesetzlich vorgegebenen
Ziele (Vermeidung gefährlicher Pflege und von Gewalt in der Pflege bei selbst sicherge-
stellter häuslicher Pflege) und des Verfahrens der Pflegepflichteinsätze beabsichtigt die
Landesregierung die Förderung einer Untersuchung dutch ein wissenschaftliches Institut;

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— die auf zwei Jahre befristete weitere Festschreibung der Leistungsbeträge der Pflegekassen
für vollstationäre Pflege in Höhe von 2000, 2500, 2800 und 3300 DM für Pflegestufe I, II,
II und Härtefälle. Hierdurch erhalten die Pflegebedürftigen ebenso wie die Eintichtungs-
träger für vorerst weitere zwei Jahre Sicherheit über die Leistungen aus der Pflegeversiche-
rung. Die Lösung ist zudem verwaltungskostensparend und bildet für die nachrangig lei-
stungsverpflichteten Kostenträger, insbesondere die Sozialbilfeträger, eine feste Kalkulati-
onsgröße.

Diese bisher in der Diskussion befindlichen Verbesserungsvorschläge decken aber den nach
wie vor bestehenden Änderungs- und Verbesserungsbedarf im Pflegeversicherungsgesetz des
Bundes nicht ab. Wichtig erscheinen folgende Änderungen und Ergänzungen:

— Berücksichtigung des Aufwandes für allgemeine Betreuung und für Behandlungspflege bei
der Feststellung der Pflegebedürftigkeit: Die bisherige Nichtberücksichtigung trifft vor
allem Personen mit einem hohen allgemeinen Betreuungsaufwand, in erster Linie psy-
chisch veränderte alte Menschen und Menschen mit einer geistigen oder seelischen Er-
krankung oder Behinderung (altersdemente oder betreuungsbedürftige behinderte Men-
schen). Nach Erfahrungen der Einrichtungsträger gibt es ein Mißverhältnis zwischen dem
Betreuungs- und Pflegebedarf und der dafür vereinbarten bzw. festgesetzten — pflegestu-
fenabhängigen — Vergütung und einen Mangel an Zuwendungszeit für die Heimbewohne-
rinnen und Heimbewohner. Nach wie vor werden betreuungsbedürftige alte Menschen
hierdurch auch ganz aus den Leistungen der Pflegeversicherung ausgeschlossen (sog. Pfle-
gestufe Null);

Verbesserung des Übergangs vom Krankenhaus ia die Pflege: Die Pflege in der gewohnten
häuslichen Umgebung hat nach dem SGB XI Vorrang vor der Nutzung teilstationärer und
nachfolgender vollstationäter Heimpflege. Diese Grundsätze decken sich mit den Zielen
der Landesregierung. Dem Vorrang der häuslichen Pflege wird dennoch in der praktischen
Umsetzung des PflegeVG nicht im möglichen Umfange Rechnung getragen. Verbesserun-
gen wären möglich durch eine systematische Beachtung der gesetzlichen. Möglichkeiten
durch den MDK im Zuge der Begutachtung. Ein entsprechender Vorstoß des Sozialmini-
steriums ist von den Landesverbänden der Pflegekassen positiv aufgenommen und dem
MDKN vorgetragen worden. Nennenswerte Veränderungen konnten bislang allerdings
noch nicht erkannt werden;

— Stärkung der komplementären Hilfesysteme fteilstationäre Pflege und Kurzzeitpflege):
Ausbau und Weiterentwicklung der komplementären Angebote zur häusliche Pflege - teil-
stationäre Pflege und Kurzzeitpflege — bedürfen nach dem Willen des Bundesgesetzgebers
der besonderen Beachtung im Rahmen der gemeinsamen Verantwortung von Länder,
Kommunen, Pflegeeintichtungen und Pflegekassen unter Beteiligung des MDK ($ 8
SGB XD. Der Bundesgesetzgeber hat demgemäß auch leistungsrechtliche Voraussetzun-
gen für ein solches Angebot geschaffen; das Land fördert solche Einrichtungen nach dem
NPflegeG hinsichtlich der Investitionsfolgekosten in besonderem Maße. Dennoch bleibt
die Entwicklung vor allem der Nutzung des teilstationären Angebotes und in seiner Folge
auch der Ausbau des Eintichtungsangebotes hinter den Erwartungen zurück. Erforderlich
erscheint eine gesetzliche Änderung der leistungsrechtlichen Vorschriften im SGB XI in
Richtung auf eine additive Gewährung von ambulanten und von teilstationären Leistun-
gen. Für gesundheits- und sozialpolitisch — auch unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunk-
ten — falsch hält die Landesregierung die Untersagung der Kurzzeitpflege in Form der sog.
ausgelagerten häuslichen Krankenpflege als Teil der Leistungen der häuslichen Kranken-
pflege nach $ 37 SGB V dutch den Bundesgesundheitsminister gegenüber den bundesun-
mittelbaren Krankenkassen. Inzwischen haben sich ihr auch alle anderen Kassenarten an-
geschlossen. Dieses vorübergehend von den gesetzlichen Krankenkassen geleistete Ange-
bot richtete sich an Personen, die nach Behandlung im Krankenhaus — mit guter Aussicht
auf nachfolgenden Verbleib in der eigenen Wohnung — einer nachsorgenden und rehabili-
tativ orientierten stationären Pflege und medizinischen Therapie bedurften. Die Landesre-
gierung fordert den Bundesgesundheitsminister emeut auf, seine Auffassung über die
Rechtmäßigkeit der „ausgelagerten häuslichen Krankenpflege“ zu revidieren;

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- Umsetzung des Grundsatzes „Rehabilitation vor Pflege“: Zuständige Leistungsträger für
Maßnahmen der medizinischen Rehabilitation sind die gesetzlichen Krankenkassen. Die
Pflegekassen haben gem. $ 5 SGB XI lediglich auf eine frühzeitige Einleitung von Rehabi-
litationsmaßnahmen hinzuwirken; in besonderen Ausnahmefällen können sie vorläufige
Leistungen der Rehabilitation erbringen ($ 32 SGB XI). Diese Regelungen im SGB XI ha-
ben bislang nicht zu einer befriedigenden Umsetzung des Vorranges „Rehabilitation vor
Pflege“ geführt.

Weitere Aufgaben sind die Bereinigung des PflegeVG in rechtssystematischer Hinsicht und
im Hinblick auf Verwaltungsvereinfachung. Dabei müssen eine Vielzahl von Unstimmigkei-
ten und Formulierungsmängeln, die vor allem den Verwaltungsvollzug erschweren, bereinigt
werden. Ein weiteres Anliegen der Landesregierung ist die Verbesserung der Zusammenar-
beit der am Umsetzungsprozeß Beteiligten. Die Landestegierung begrüßt, daß sich die ver-
schiedenen Partner auch außerhalb der gesetzlich vorgegebenen Entscheidungs- und Bera-
tungsgremien in zunehmendem Maß der Notwendigkeit eines aufeinander abgestimmten
Handelns und der wechselseitigen Beteiligung bereits im Vorfeld wichtiger Vereinbarungen
oder Festlegungen bewußt sind. Zur weiteren Verbesserung ruft die Landesregierung dazu
auf, die deklaratorische Vorschrift des $ 8 SGB XI auf allen Ebenen und in allen Gremien als
selbstbindende Verpflichtung anzuerkennen.

Die Ziele des NPflegeG werden nach den bisherigen Erfahrungen als in vollem Umfang
erfüllt angesehen. Insbesondere anerkennt die Landesregierung die außerordentlichen An-
strengungen der Pflegekassen, der Einrichtungsträger und der kommunalen Seite um eine
störungsfreie Umsetzung der zum Teil nicht einfachen Fördersystematik.

Über sog. Geschäfte mit verdeckten Karten, wie sie in der Anfrage zitiert werden, liegen der
Landesregierung keine Erkenntnisse vor.

Zu A 1.1:

Der mit der Vielzahl der Rahmen- und Einzelregelungen auch für die Pflegeeinrichtungen
verbundene Verwaltungs-, Dokumentations- und Nachweisaufwand ist zweifelsohne erheb-
lich. Das gilt vor allem für den Nachweis der für die Pflegebedürftigen erbrachten Leistun-
gen durch Pflegedokumentation ebenso wie für die Leistungsabrechnung. Differenzierte
Leistungen erfordern differenzierte und damit für die Versicherten als Kunden und die ge-
setzlichen Kostenträger transparente Nachweise. Andererseits erschweren eben diese den
Vollzug des Pflegeversicherungsgesetzes für die Pflegedienste und -eintichtungen.

Nach Aussagen der Eintichtungsträger unter verwaltungsökonomischen Aspekten un-
zweckmäßig und daher belastend, aber ohne fundamentale Eingriffe in die vorfindliche
Systematik der Strukturen des bundesdeutschen Leistungstechtes nicht zu vermeiden, ist die
Parallelführung von Leistungsansprüchen aufgrund der verschiedenen leistungstechtlichen
Grundlagen — z. B. zeitgleiche Leistungsansprüche in der ambulanten Pflege auf Behand-
lungspflege nach SGB V und Grundpflege nach SGB XI oder Leistungen der Pflege nach
SGB XI und ergänzende Leistungen der Eingliederungshilfe nach BSHG. Eine verstärkte
Harmonisierung der verschiedenen Leistungsbestimmungen bleibt Aufgabe des Bundesge-
setzgebers.

Die Landesregierung sieht in dem Abbau von verwaltungsaufwendigen Verfahren im Zu-
sammenhang mit der Umsetzung der Pflegeversicherung und des Landespflegegesetzes ein
wichtiges Ziel. Bei der Überprüfung der Sinnhaftigkeit und Zweckmäßigkeit des Umset-
zungsaufwandes ist jeweils abzuwägen zwischen dem Nutzen der Vorschrift — z. B. Markt-
transparenz für die Kunden im Fall der von den Pflegekassen verpflichtend bereitzustellen-
den Preisvergleichslisten ($ 72 Abs. 5 SGB XT) oder dem Aufwand für notwendige Qualitäts-
sicherungsmaßnahmen — und dem Verwaltungsaufwand sowie den hiermit verbundenen
Kosten.

Die Landesregierung hält in diesem Zusammenhang die zur Zeit innerhalb der Kassenver-
bände laufende Diskussion um eine Rückführung des Komplexleistungs-Vergütungssystems
in der ambulanten Pflege für den Bereich der hauswirtschaftlichen Leistungen in ein zeitbe-

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zogenes Vergütungssystem für ein gutes Beispiel, Praxiserfahrungen unter dem Aspekt der
Umsetzungsvereinfachung zu nutzen und wird dies nach Möglichkeit unterstützen.

Auch die Ende 1997 ausgelaufenen gesetzlichen Übergangvorschsiften für die Vergütungen
in der vollstationären Pflege (Art. 49 a PflegeVG) sowie andere seit Geltungsbeginn des
PflegeVG erfolgten klarstellenden Rechtsbereinigungen (z. B. zum Bestandsschutz bei Pfle-
gegeld nach dem BSHG im Art. 51 PflegeVG) oder die mit Datum vom 15. Sept. 1997 vom
Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung ia Abstimmung mit den Ländern und den
Verbänden auf Bundesebene als Arbeitshilfe herausgegebenen „Praktischen Hinweise zur
Anwendung und Auslegung von Art. 49 b PflegeVG und $ 93 BSHG in den eısten Vergü-
tungsverhandlungen für die vollstationäre Pflege nach dem neuen Recht des SGB XI“ haben
sicher zur Exleichterung der Umsetzung des PflegeVG beigetragen.

Für die Landesebene sind zum Abbau von Verwaltungsaufwand zu nennen:

— die Vereinfachung des Abrechnungs- und Nachweisverfahrens für Investitionskosten der
ambulanten Pflegeeinrichtungen;

— die mit den Landesverbänden der Pflegekassen und den kommunalen Spitzenverbänden
auf der Fachebene getroffene Vereinbarung über die vertrags- und leistungsrechtliche so-
wie förderrechtliche Behandlung von sogenannter eingestreuter Kurzzeitpflege für eine
nachfrageangepaßte Sicherung dieses Leistungsangebotes;

— die Überarbeitung der Ausführungsbestimmungen zur Förderung nach dem Niedersächsi-
schen Pflegegesetz mit dem Ziel der Kürzung und der Vereinfachung unter Einbezug der
Erfahrungen aus der Praxis.

Zu A 1.2:

Die Leistungen der Pflegeversicherung dienen dazu, die Pflegebedürfügen von den pflege-
bedingten Aufwendungen zu entlasten. Inwieweit diese Leistungen ausreichen, um die pfle-
gebedingten Kosten bei häuslicher, teilstationärer oder vollstationärer Pflege zu decken,
hängt grundsätzlich von der Art und dem Umfang des Hilfebedarfs im konkreten Einzelfall
ab, aber auch von der jeweiligen Kostenstruktur der Dienste und Heime.

Nach Berichten aus der Praxis haben sich im Bereich der vollstationären Pflege bei be-
stimmten Konstellationen bei Auwendung der Übergangsregelung des Artikel 49 a PflegeVG
gewisse Ungleichgewichte ergeben. Diese waren einerseits auf die Umrechnung der bishexi-
gen Heimentgelte in neue Pflegesätze und andererseits auf die gem. $ 1 Art. 49 a PflegeVG
nach Pflegestufen pauschal gestaffelten Leistungsbeträge der Pflegekassen (2000 DM bei
Pflegestufe I, 2500 DM bei Pflegestufe II, 2800 DM bei Pflegestufe III und 3300 DM im
Härtefall) zurückzuführen. Die pauschale Staffelung der Leistungsbeträge entfällt nach der
derzeitigen Rechtslage mit Auslaufen der Übergangsregelung, so daß ab 1. 1. 1998 die Pfle-
gekassen Aufwendungen bis zu einem Gesamtbetrag von 2800 DM monatlich (in Härtefällen
bis zu 3300 DM monatlich), jedoch im Durchschnitt pro Jahr nicht mehr als 30000 DM je
stationär Pflegebedürftigem zu übernehmen haben.

Die Landesregierung geht nach wie vor davon aus, daß die Bonner Regierungskoalition die
Leistungsbeträge nach $ 1 Art. 49 a PflegeVG mit Wirkung ab 1. 1. 1998 für weitere zwei
Jahre gesetzlich festschreiben wird.

Auf der vergütungsrechtlichen Seite mindert die von der Niedersächsischen Pflegesatzkom-
mission inzwischen beschlossene Empfehlung für ein vereinfachtes Verfahren zur Entgelt-
vereinbarung 1998 die Ungleichgewichte bei den für die einzelnen Pflegeklassen zu ermit-
telnden Pflegesätzen. Sie kann sie aber aufgrund der pauschalierenden Berechnungsweise
nicht vollständig verhindem.

Eine Möglichkeit zur Vermeidung von Ungleichgewichten bestünde darin, für jedes Pflege-
heim Vergütungsverhandlungen nach dem Achten Kapitel SGB XI zu führen. Dabei wären
die Pflegesätze für die Pflegeklassen unter Berücksichtigung des Verhältnisses der den ein-
zelnen Pflegeklassen zugrundeliegenden DM-bewerteten tatsächlichen Pflegeaufwendungen

Drucksache 13/3568