Pflege in Niedersachsen nach Einführung der Pflegeversicherung
Niedersächsischer Landtag - 13. Wahlperiode Drucksache 13/3568 ZuC 22: Der Landesregierung liegen keine Erkenntnisse darüber vor, wie viele Eintichtungen, die Tages-, Nacht- und Kurzzeitpflege anbieten bzw. anbieten möchten, keinen Versorgungs- vertrag erhalten haben. Ihr ist jedoch bekannt, daß es in der Vergangenheit insbesondere bei Verbundangeboten von stationärer Dauerpflege und Kurzzeitpflege bzw. teilstationärer Pflege Probleme bezüglich des Abschlusses von Versorgungsverträgen gegeben hat. Das Nieders. Sozialministerium hat sich deshalb bemüht, mit den Landesverbänden der Pflege- kassen und den kommunalen Spitzenverbänden zu einer einvernehmlichen Definition von Kurzzeitpflegeeintichtungen und zur Erbringung von Kurzzeitpflege nach $ 42 SGB XI in vollstationären Eintichtungen der (Dauer)-Pflege zu kommen. Die Unklarheiten in diesem Bereich konnten beseitigt werden. Eemer wurden vor kurzem in einer Arbeitsgruppe des Landesfachbeirates Psychiatrie, in der auch ein Vertreter des Sozialministeriums mitgewirkt hat, Kriterien zur Aufgaben-, Qualitäts-, Personal- und Raumstruktur von Tagespflegeeinrichtungen entwickelt. Danach sollen Ein- richtungen, die neben der vollstationären Pflege räumlich getrennt ein eigenständiges Ta- gespflegeangebot vorhalten, auch dann einen Versorgungsvertrag als teilstationäre Einrich- tung erhalten, wenn das leitende Pilegefachpersonal einrichtungsübergreifend tätig wird. Die in der Frage angesprochene Problematik wird damit aus Sicht der Landesregierung gelöst. ZuC 23: Leistungen für die Tages- oder die Nachtpflege (teilstationäre Pflege) verringern das zu be- anspruchende Pflegegeld oder die Höhe des Pflegesachleistungsanspruches. Ambulante und teilstationäre Pflegeleistungen werden insoweit nur eingeschränkt additiv gewährt. Die Lei- stungen für die teilstationäre Pflege gehen dabei denjenigen für die ambulante Pflege vor: Nach $ 41 Abs. 3 SGB XI erhalten Pflegebedürftige zusätzlich zu den Leistungen für die teilstationäre Pflege (bei Pflegestufe I bis zu 750 DM, bei Pflegestufe II bis zu 1500 DM, beı Pflegestufe III bis zu 2100 DM) ein anteiliges Pflegegeld, wenn und soweit der für die je- weilige Pflegestufe vorgesehene Höchstwert der Sachleistung nicht voll ausgeschöpft wird. Das Pflegegeld wird um den Vomhundertsatz vermindert, in dem der Pflegebedürftige Sachleistungen in Anspruch genommen hat. Ambulante Pflegesachleistungen können neben den teilstationären Leistungen in Anspruch genommen werden, die Aufwendungen dürfen jedoch insgesamt je Kalendermonat den Gesamtwert der jeweiligen Pflegestufe für ambu- lante Pflegeleistungen — 750/1800/2800 DM — nicht übersteigen. Mit den Leistungen für die teilstationäte Pflege sind im übrigen auch die Fahrtkosten abgegolten ($ 41 Abs. 1 Satz 2 SGB XD. Eine im Auftrag des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nord- rhein-Westfalen vom Kuratorium Deutsche Altershilfe (KDA) in Köln durchgeführte und im Februar 1997 veröffentlichte Untersuchung über die Tagespflegeeinrichtungen in Nord- thein-Westfalen weist für die Tagessätze in diesen Einrichtungen einen Durchschnittswert von rd. 110 DM auf — mit einer Schwankungsbreite zwischen rd. 49 DM und 145 DM. Die pflegebedingten Kosten liegen im Durchschnitt bei 68 DM (61% des durchschnittlichen Tagessatzes) mit Grenzwerten zwischen 35 bis 87 DM. Vergleichbare Daten liegen für niedersächsische Einrichtungen nicht vor und konnten im gegebenen Beantwortungszeitraum auch nicht ermittelt werden. Einzelanfragen bei Einrich- tungsträgemn ergaben jedoch mit nordrhein-westfälischen Verhältnissen vergleichbare Werte. Auch die Pflegevergütung erfolgt in der Mehrzahl der niedersächsischen Einrichtungen nach einem vereinfachten Verfahren im Anteil von 60% der Tagesgesamtkosten. Insofern können für Niedersachsen vergleichbare Verhältnisse unterstellt werden. Das gilt im übrigen auch für die Investitionskosten: In beiden Ländem werden sie voll aus Landesmitteln bestritten. Nimmt man — modellhaft — an, daß der Tagessatz für die pflegebedingten Aufwendungen bei Pflegestufe II ungefähr dem o. g. durchschnittlichen Satz von 68 DM entspricht und derjenige für Pflegestufe I und Pflegestufe III jeweils um 25 % unter bzw. über dem Durch- 21
Niedersächsischer Landtag - 13. Wahlperiode Drucksache 13/3568 ..ı " u iii, schnittstagessatz liegt, ergeben sich für die monatliche Höchstnutzungsdauer bei Ausschöp- fung der Leistungsbeträge der Pflegeversicherung für die teilstationäre Pflege bei — Pflegesufel: 14,5 Tage — Pflegestufe I: 22 Tage — Pflegestufe III: 24,5 Tage. Im Ergebnis wird daraus deutlich: = Die Leistungen der Pflegeversicherung reichen für einen öffnungstäglichen Besuch der Tagespflegeeinrichtung bei in der Regel einer wöchentlichen Öffnungszeit der Einrichtun- gen von Montag bis Freitag nur bei Pflegestufe II und III zur Deckung der pflegebeding- ten Aufwendungen aus. Bei Pflegestufe I muß erheblich aus eigenem Einkommen dazuge- zahlt werden — zusätzlich zu den ohnehin auf die Tagespflegegäste entfallenden „Hotelkosten“ (Kosten für Unterkunft und Verpflegung). Letztere liegen nach den Unter- suchungsergebnissen bei durchschnittlich rd. 30 DM - also ca. 600 bis 700 DM monatlich (Spanne zwischen 12 und 49 DM je Tag). — Pflegegeldempfänger bekommen bei den nach $ 37 SGB XI festgelegten Beträgen von 400/800/1300 DM aufgrund der Verrechnungsvorschrift des $ 41 Abs. 2 SGB XI und des Vorranges der teilstationären Leistung bei Öffnungstäglichem Besuch der Einrichtung in der Regel keine Gelegenheit, ergänzend Pflegegeld für die noch erforderlichen Pflegelei- stungen zu Hause zu erhalten. — Für Pflegeleistungen von Pflegediensten im häuslichen Bereich ergänzend zur Leistung der Pflegeversicherung für die Tagespflege bleiben nur bei Pflegestufen II und III Beträge und dort im Regelfall nur in Höhe von 300 bzw. 700 DM verfügbar. Fast ein Drittel der Tagespflegegäste sind aber solche der Pflegestufe I. Zudem benötigen Benutzer von Tagespflegeeinrichtungen offensichtlich häufig ergänzende fachliche Hilfen zu Hause. Knapp die Hälfte aller in der o. g. Untersuchung des KDA erfaßten Tagespflegegäste nahmen zum Zeitpunkt der Untersuchung solche Hilfen in Anspruch. Die Lösung der Betroffenen liegt — durch die Untersuchung belegt - in der Verringerung ihres Aufenthaltes in der Tagespflegeeinzichtung — zu Lasten der Wirtschaftlichkeit der Ein- tichtungen und des vom Pflegeversicherungsgesetz ausdrücklich gewollten Ausbaues der wohnungsnahen komplementäten Pflegeangebote ($ 8 SGB XI} sowie im besonderen zum Nachteil der Pflegebedürftigen und ggf. ihrer pflegenden Angehörigen. Aus Sicht der Landesregierung ist hieraus zusammenfassend zu schließen: = Die Leistungen der Pflegeversicherung für ambulante Pflegeleistungen plus Leistungen für die Tagespflege sind nicht auskömmlich. Das gilt vor allem für Personen der Pflegestufe I sowie generell für Personen, deren Pflege im häuslichen Bereich ausschließlich durch Pri- vatpersonen sichergestellt wird. Zur Sicherung ihrer häuslichen Pflege besitzen diese Per- sonen zwar einen Anspruch auf Pflegegeld; er kann aber — die Ausnutzung der Leistungen für Tagespflege in Gänze unterstellt - im Regelfall nicht realisiert werden. Die durch das Pflegegeld beabsichtigte Honozierung der privaten Pflegeleistung ist damit ebenfalls nicht gewährleistet. — Von Nachteil ist besonders, daß die Nutzung von Tagespflegeeinrichtungen mit einer anteiligen Verringerung der Sach- und Geldleistungen für die häusliche Pflege einhergeht. Zu diesem Schluß kommt auch das KDA in seiner Kommentierung der Untersuchungser- gebnisse. Erforderlich wären demgemäß additive Leistungsansprüche. Die zu den Leistun- gen für Tagespflege ergänzend notwendigen Leistungen für häusliche Pflege könnten da- bei z.B. — einzelfallbezogen — bis zu —. (evil. pflegestufenabhängigen) Obergrenzen am Pflegebedarf ausgerichtet oder — beim Pflegegeld — durch pflegestufenbezogene Pauscha- len abgegolten werden. Auf eine solche Weise könnte auck dem übergeordneten Ziel der Beitragssatzstabilität bei Leistungsausweitungen Rechnung getragen werden. — Eine solche Regelung wäre eine wesentliche Voraussetzung zur Stärkung der Tagespflege als wichtigem Baustein im System der Hilfen für pflegebedürfüge, insbesondere für pfle- 22
Niedersächsischer Landtag — 13. Wahlperiode Drucksache 13/3568 gebedürftige alte Menschen und damit zugleich zur Verbesserung des - nach Auskunft der niedersächsischen Arbeitsgemeinschaft der Träger von Tagespflegeeinrichtungen — auch in Niedersachsen unbeftiedigenden Nutzungsstandes der Einrichtungen und damit zur Siche- rung und Weiterentwicklung des Angebotes. Hier ist der Bundesgesetzgeber gefordert; die niedersächsische Landesregierung würde im Rahmen ihrer Möglichkeiten eine entspre- chende Änderung des SGB XI unterstützen. ZuC3: Für Maßnahmen, die der Verbesserung der pflegerischen Versorgungsstnuktur bei vollstatio- nären Einrichtungen der Dauerpflege dienen, erhalten Träger solcher Einrichtungen eine Förderung von Zinskosten für das eingesetzte Fremdkapital, die deshalb nicht den Pflegebe- dürftigen in Rechnung zu stellen sind. Diese Förderung setzt ein nach dem betriebsfertigen Abschluß der Maßnahme und wird für jeden mit einem Pflegebedürftigen i. S. von $ 14 SGB XI belegten Platz gezahlt. Im Haushaltsjahr 1997 konnte nur ein Vorhaben betriebsfertig heigestellt werden. Förder- mittel sind in Höhe von 236957 DM bewilligt und ausgezahlt worden. Für die Zinsen des Annuitätendarlehens sind für die voraussichtliche Laufzeit von 30 Jahren VE in Höhe von ca. 4,5 Mio. DM in Anspruch genommen worden. Die zu fördemden Maßnahmen werden durch ein Förderprogramm festgestellt, das vom Sozialministerium nach Maßgabe des Haushaltsplans jährlich aufgestellt und von der Landes- regierung beschlossen wird ($ 12 Abs. 2 NPflegeG). Für 1998 gilt die Besonderheit, daß das dann erstmalig aufzustellende Förderprogramm von der Landestegierung bereits mit Wir- kung zum 1. Januar 1998 zu beschließen ist ($ 23 Abs. 5 NPflegeG). Es kann insoweit zu diesem Zeitpunkt noch nicht alle im Laufe des Jahres 1998 förderfähigen Maßnahmen ent- halten. Das Förderprogramm für 1998 enthält 14 Maßnahmen mit einem Volumen von 2,67 Mio. DM im ersten Förderjahr; VE für Folgejahre werden in Höhe von ca. 45,5 Mio. DM gebun- den. Für eine Reihe weiterer Maßnahmen mit einem Fördervolumen von xd. 7,2 Mio. DM im ersten Förderjaht liegen den Förderbehörden Anträge auf Feststellung der Förderfähig- keit vor, über die jedoch noch nicht entschieden werden konnte. Auch mit diesen Entschei- dungen und damit mit einer Ergänzung des Förderprogrammes ist im Laufe des Jahres 1998 zu rechnen. Zu C 3.1: Im Bereich zur Hilfe zur Pflege in Einrichtungen haben sich die Netto-Aufwendungen der örtlichen Träger der Sozialhilfe (Brutto-Aufwendungen abzüglich der Einnahmen für diese Hilfeart - ohne Berücksichtigung der Finanzzuweisungen des Landes für die kommunak- sierte Altenpflege) nach Einführung der Pflegeversicherung wie folgt entwickelt: im Jahre 1995 937 926 000 DM im Jahre 1996 642 248 000 DM Einsparungen 1996 295 678 000 DM Die Berechnung der Netto-Aufwendungen ist erst seit 1995 möglich, da von diesem Jahr an aufgrund der geänderten Sozialhilfestatistik Angaben über die Einnahmen — nach Hilfearten getrennt — vorliegen. Eine Berechnung der Netto-Aufwendungen für 1997 ist noch nicht möglich, weil die Aufwandsstatistik für dieses Jahr noch nicht vorliegt. Hinsichtlich der aus- gewiesenen Einsparungen ist hervorzuheben, daß diese lediglich das Ergebnis des 2. Halb- jahres 1996 wiedergeben aufgrund des Inkrafttretens der 2. Stufe der Pflegeversicherung und des NPflegeG exst zum 1. 7. 1996. 23
Niedersächsischer Landtag - 13. Wahlperiode Drucksache 13/3568 24 Zu C 3.2: Angesprochen sind — die im Zuge des Ersten SGB XI-ÄndG mit Wirkung vom 1. Juli 1996 in Kraft getretenen Vorschriften des Axt. 49 a PflegeVG „Übergangsregelungen für die vollstationäre Pflege“, - die Übergangsbestimmungen des NPflegeG in $ 23 Abs. 4. Beide Vorschziften enden am 31. 12. 1997. Daraus folgt für die Zeit ab 1. 1. 1998 die Not- wendigkeit a) zur Vereinbarung von Pflegesätzen (Entgelte der Heimbewohner oder ihrer Kostenträger für die vollstationären Pflegeleistungen des Pflegeheimes sowie für die medizinische Be- handlungspflege und die soziale Betreuung) und zur Vereinbarung von Entgelten für Unterkunft und Verpflegung nach dem Achten Kapitel des SGB XI, b) zur Ermittlung der gem. $ 19 NPflegeG i. V. m. $ 82 Abs. 3 SGB XI gesondert bere- chenbaren und nach $ 13 NPflegeG förderfähigen Investitions(folge)aufwendungen nach $ 9 NPflegeG durch die nach $$ 15, 19 NPflegeG zuständigen Behörden (i. d. R. Land- kreise und kreisfreie Städte). Im Blick auf die für die Pflegebedürftigen in Heimen sich hieraus ergebenden nachfolgend dargestellten konkreten Veränderungen in Niedersachsen von erheblichem Einfluß sind folgende allgemeine Rahmenbedingungen: 1. Das Fortbestehen der Übergangsvorschrift des Art. 49 b PflegeVG sowie der Vorschrift des $ 93 Abs. 6 BSHG: Beide Vorschriften sehen eine bis Ende 1998 befristete Begrenzung der Steigerung der Heimentgelte auf jährlich im Höchstfall ein Prozent, ausgehend von den Stichtagen 18. 4. 1995 und 30. 6. 1996 vor. Heimentgelte in diesem Sinne meint die Summe aus Vergütung für pflegebedingten Aufwand, Entgelt für Unterkunft und Verpflegung und gesondert berechenbaren/ förderfähigen Investitionsaufwendungen. Bei den Investitionskosten sind im Falle der Vomahme erheblicher baulicher Investitionen, sofern diese mit dem Sozial- hilfeträger vereinbart wurden, auch höhere Steigerungssätze möglich. 2. Das Fehlen einer „Abgrenzungsverordnung“: Bis zum heutigen Tage liegen noch keine hinreichenden Kriterien und Bemessungs- grundsätze für die Festlegung von Pflegesätzen und von Entgelten für Unterkunft und Verpflegung vor. Dies ist auf das Fehlen einer bundesseitig zu erlassenden Verordnung nach $ 83 Abs. 1 Nm. 2 und 5 zur Abgrenzung zwischen den allgemeinen Pflegeleistun- gen ($ 84 Abs. 4 SGB XT), den Leistungen bei Unterkunft und Verpflegung ($ 87 SGB XD) und den Zusatzleistungen ($ 88 SGB XI) sowie zur näheren Abgrenzung dieser Lei- stungsaufwendungen von den Investitionsaufwendungen und den sonstigen Aufwendun- gen nach $ 82 Abs. 2 SGB XI zurückzuführen. Eine erste Vorlage dieser sogenannten Abgrenzungsverordnung ist von den Ländern — auch mit Unterstützung von Niedersach- sen — abgelehnt worden. Mehrfachen einvernehmlichen Auffordesungen der Länder, der Spitzenverbände der Pflegekassen, der Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe, der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände und der Vereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen auf Bundesebene, einen veränderten Entwurf vorzulegen, hat die Bundesregierung eine Absage erteüt. Die zwischenzeitlich vom BMA und BMG gemeinsam vorgelegte „Zuordnungsübersicht bei zugelassenen vollstationären Pflegeheimen nach dem SGB XI“ ist im Blick insbesondere auf die aus- schließliche Zuordnung der Kosten für Gebäudereinigung und für Wäschereinigung zum Bereich „Unterkunft und Verpflegung“ zu Lasten der Heimbewohnerinnen und Heim- bewohner auf nahezu einhellige Ablehnung der Länder und der o. g- Verbände gestoßen. Die Zuordnungsübersicht hat keinerlei rechtliche Bindungswirkung; sie widerspricht im übrigen auch in dem genannten Punkt der geltenden Empfehlung der Spitzenverbände der Leistungserbringer und der Leistungsträger auf Bundesebene nach $ 75 Abs. 5 SGB XI zum Inhalt des Rahmenvertrages nach $ 75 Abs. 1 SGB XI. Hiemach ist eine hälftige
Niedersächsischer Landtag - 13. Wahlperiode Drucksache 13/3568 Zuordnung der o. g. Kosten zu den pflegebedingten Aufwendungen und zu den Auf- wendungen für Unterkunft und Verpflegung vorgesehen. Diese Zuordnung wird auch von den Parteien des Rahmenvertrages nach $ 75 Abs. 1 SGB XI in Niedersachsen für richtig erachtet. 3. Das Fehlen eines Rahmenvertrages für die vollstationäre pflegerische Versorgung nach $75SGBX: Rahmenverträge nach $ 75 SGB XI sind auf Landesebene zu schließen; sie kommen nach dem Einvernehmensprinzip zustande. Dieses konnte bislang hinsichtlich eines vorliegen- den Entwurfes aufgrund von Einsprüchen von Einzichtungsträgerseite nicht erzielt wer- den. Die Schiedsstelle nach $ 76 SGB XI wurde bislang von keiner Vertragspartei ange- rufen ($ 75 Abs. 3 SGB X). Zua: Vor diesem Hintergrund hat die zwischenzeitlich unter aktiver Mitwirkung des Sozialministe- ziums gemäß $ 86 SGB XI in Niedersachsen gebildete „Pflegesatzkommission für stationäre Pflege“ am 15. 9. 1997 ein vereinfachtes Verfahren zur Ermittlung der Pflegesätze und der Entgelte für Unterkunft und Verpflegung in den vollstationären Pflegeheimen beschlossen und den Vertragsparteien gem. $ 85 SGB XI zur Anwendung empfohlen. Kerninhalte dieses vereinfachten Verfahrens sind - Fortschreibung des vor Inkrafttreten der zweiten Stufe der Pflegeversicherung erreichten Qualitäts- und Leistungsstandards in der Heimpflege, — Ausschöpfung des Leistungsrahmens der Pfiegeversicherung, - Realitätsnähe des Kostenverhältnisses zwischen den pflegebedingten Leistungen und den Leistungen für Unterkunft und Verpflegung (vereinbartes Verhältnis: pauschal 70 : 30), - Realitätsnähe der Pflegesätze für die einzelnen Pflegeklassen (vereinbarte Faktoren, ausge- hend vom Faktor 1,0 für die Pflegeklasse I: Pflegeklasse II - 13; Pflegeklasse III — 1,8; Pflegeklasse Null (Kostenträger: Sozialhilfe) - 0,6); im Einvernehmensfall können bei be- sonderen Einrichtungen auch andere Faktoren gewählt werden, — Pflegesatzfähigkeit der Kosten für die Umlage zur Ausbildungsvergütung nach dem nie- dersächsischen Altenpflege-Berufegesetz. Nach gegenwärtigem Kenntnisstand der Landesregierung werden die Vertragspartner in den meisten Fällen das „Vereinfachte Verfahren“ anwenden. Die Preise für die Leistungen wer- den sich dabei nur in dem durch die Vorschriften des Art. 49 b PflegeVG und des $ 93 Abs. 6 BSHG vorgegebenen Höchstrahmen verändern. Je nach Ausgangslage des Heimes können sich in diesem Rahmen höhere oder niedrigere Kosten für die Bewohnerinnen und Bewoh- ner ergeben. Mit Veränderungen im einzelnen müssen sie rechnen bei - der Höhe ihrer Aufwendungen für die pflegebedingten Leistungen in Abhängigkeit von ihrer jeweiligen Pflegestufe; bei Einrichtungen, die bislang nach der sog. Alternative 2 des Art. 49 a PflegeVG die pflegebedingten Aufwendungen abgerechnet wurden — dies war in Niedersachsen nach Kenntnis der Landesregierung der weitaus größte Teil der Einrich- tungen — werden Heimbewohnerinnen und Heimbewohner der Pflegestufe III wohl im Regelfall mit niedrigeren, diejenigen der Pflegestufe I mit leicht erhöhten Kosten für ihren Pflegeaufwand rechnen können, - dem Entgelt für Unterkunft und Verpflegung. Für Heimbewohnerinnen und Heimbewohner in Pflegeheimen, deren Träger keine Pflege- satzvereinbarung nach dem „Vereinfachten Verfahren“ abschließen möchten oder angesichts der Weigerung eines der anderen Vertragspartner abschließen können und die darum die Verhandlungen nach den Vorschriften des Achten Kapitels des SGB XI zu führen haben, ergeben sich bezüglich des Kostenrahmens keine anderen Veränderungen als in Heimen, die 25
Niedersächsischer Landtag — 13. Wahlperiode Drucksache 13/3568 ya nach dem „Vereinfachten Verfahren“ abschließen; auch hier gelten die Vorgaben des Art. 49b PflegeVG und des $ 93 Abs. 6 BSHG. Die Veränderungen hinsichtlich der Kosten im übrigen werden von den Verhandlungsergebnissen bestimmt; sie können nicht eingeschätzt werden. Die Landesregierung erwartet allerdings, daß bei diesen Verhandlungen das von ihr abge- lehnte sog. Standard-Pflegesatzmodell sowie auch die daraus entwickelten „Arbeitshinweise“ seitens der Pflegekassen nicht zur Anwendung gebracht werden. Das Gesetzgebungsverfahren zur beabsichtigten Festschreibung der bisherigen Leistungsbe- träge wird zum Jahresende 1997 nicht abgeschlossen sein. Die Landesverbände der gesetzli- chen Pflegekassen haben darum gegenüber der Pflegesatzkommission erklärt, daß sie in Erwartung der gesetzlichen Regelung an den genannten Leistungsbeträgen festhalten wer- den. Insofern werden sich bezüglich der Leistungen der Pflegekassen an die Heimbewohnerinnen und Heimbewohner keine Änderungen ergeben. Zub: Mit Datum vom 12. 12. 1997 haben die Fraktionen im Niedersächsischen Landtag auf Anre- gung des Sozialministerums und mit Unterstützung der Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege und der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens gemeinsam einen Gesetzentwurf für eine Verlängerung der Übergangsvor- schrift des $ 23 Abs. 3 und 4 NPflegeG eingebracht. Einrichtungsträger werden damit die Möglichkeit erhalten, die von den Förderbehörden bislang festgesetzten förderfähigen Inve- stitionsaufwendungen auch in 1998 weiterhin in Rechnung zu stellen bzw. gefördert zu er- halten. Eine Neuberechnung nach den allgemeinen Regeln des NPflegeG kann dann vorläu- fig entfallen, das Verfahren ist erheblich verwaltungsvereinfachend. Für die Heimbewohne- tinnen und Heimbewohner und für die Nutzer von Tagespflege- und Kurzzeitpflegeein- richtungen ergibt sich für den Fall der Wahl dieser verlängerten Übergangsregelung durch den Einzichtungsträger hinsichtlich der von ihnen zu zahlenden Investitionskosten in der Regel keine Veränderung gegenüber dem bishexigen Betrag. Ausnahmsweise sind Steigenun- gen im Rahmen der Vorschriften des Art. 49 b PflegeVG möglich. Die Landesregierung rechnet aufgrund der Unterstützung von Träger- und kommunaler Seite damit, daß viele Einrichtungsträger von der verlängerten Übergangsregelung Gebrauch machen werden. Zu C 3.3: Nach den Bestandslisten der Landesverbände der gesetzlichen Pflegekassen sind derzeit 1046 Einrichtungen der vollstationären Dauerpflege zugelassen mit insgesamt 63 732 Pflege- plätzen. Diese Angaben weichen deutlich von den Daten der Heimstatistik ab, die dem So- zialministerium von den Kommunen als Heimaufsichtsbehörden gemeldet wurden und nach der für Niedersachsen zum Stichtag 30. 6. 1996 nur 54 214 vollstationäre Pflegeplätze ausge- wiesen werden. Zur Abklänıng dieser Diskrepanz und mit den Ziel der Feststellung des tatsächlichen Bestandes an Pflegeplätzen erfolgt z. Z. ein Abgleich der jeweils vorhandenen Datenbestände. Eine mögliche Ursache für die Diskrepanz könnte darin liegen, daß bei der Anmeldung zum Bestandsschutz von zahlreichen mehrgliedxigen Pflegeeinsichtungen die Gesamtzahl aller Plätze, einschließlich der Altenheimplätze, angegeben wurde. Auch bei Berücksichtigung der unterschiedlichen Angaben zum derzeitigen Bestand ist das tatsächliche Angebot an Plätzen der vollstationären Dauerpflege - regionale Besonderheiten im Einzelfall ausgenommen — im Landesdurchschnitt als ausreichend anzusehen. Dagegen muß eine Qualitätsverbesserung im Einrichtungsbestand angestrebt werden, z. B. durch Modemisierung oder Umstrukturierung der bestehenden Einrichtungen. Für eine Beurteilung des mittel- und langfristig zu erwartenden Bedarfs an Pflegeeintichtun- gen, insbesondere an Plätzen der vollstationären Dauerpflege, wird bei den vorliegenden Vorausschätzungen in erster Linie auf die Bevölkerungsgruppe der 80fährigen und älteren 26
Niedersächsischer Landtag —- 13. Wahlperiode Drucksache 13/3568 Menschen abgestellt, die die Hauptnutzergruppe der Pflegeeinrichtungen bilden. Nach die- sen Vorausschätzungen wird bis zum Jahre 2000 landesweit die Anzahl der 80jährigen und älteren Menschen gegenüber der Ausgangsgröße vom 31. 12. 1994 um etwa 16 % abnehmen, dabei wird die Abnahme in den großen Städten deutlich höher ausfallen als in den ländlichen Gebieten. Nach dem Jahre 2000 wird die Anzahl der 80jährigen und älteren Menschen wie- der ansteigen und im Jahre 2010 annähernd wieder die Größenordnung des Jahres 1994 erreichen. Ausgehend von dem im Jahre 1994 festgestellten Bevölkerungsanteil der Pflegebedürftigen in Alten- und Pflegeheimen wird dieser Bevölkerungsanteil im Landesdurchschnitt bis zum Jahre 2010 kontinuierlich ansteigen, und zwar — je nach den für die jeweiligen Vorausschät- zungen getroffenen Annahmen — zwischen 7,5 und 20 %. Dennoch wird ein entsprechender Zuwachs bei den vollstationären Dauerpflegeplätzen aus folgenden Gründen nicht für erfor- derlich gehalten: - Ambulante und teilstationäre Pflege haben bereits nach dem Pflegeversicherungsgesetz Vorrang vor der vollstationären Pflege; auf den starken Zuwachs der ambulanten Pflege- eintichtungen wurde hingewiesen. — Durch den Ausbau alternativer Wohn- und Pflegeangebote wie 2. B. betreutes Wohnen kann insbesondere für den Personenkreis der vorpflegerisch zu Betreuenden sowie für leicht bis mittelschwer pflegebedürftige Personen eine Unterbringung in einer vollstationä- ren Dauerpflegeeinrichtung weitgehend vermieden werden. Dabei wird auf eine Gestal- tung der Wohnungen hinzuwirken sein, die eine ambulante pflegerische Versorgung bis hin auch zu schwerer Pflegebedürftigkeit innerhalb dieser Wohnungen zuläßt. Zu C 3.4: Über Erfahrungen in Niedersachsen mit der Vernetzung stationärer, teilstationärer und am- bulanter Pflegeleistungen liegen der Landesregierung keine statistisch oder durch empirische Untersuchungen abgesicherten Erkenntnisse vor. Die Planungsverantwortung für die den weitaus größten Teil der pflegerischen Versorgung betreffenden Dienste und Einrichtungen der Altenpflege lag vor Einführung der Pflegeversicherung und liegt auch nach neuem Recht nach dem NPflegeG im eigenen Wirkungskreis der Kommunen. Flächendeckende Erhebun- gen liegen daher nicht vor. Dasselbe gilt für die Bundesstatistik nach $ 109 Abs. 1 SGB XI — die Statistik über die Pflegeeinsichtungen (und die Pflegegeldempfänger). Hier hat der Bund trotz intensiver Bemühungen der Länder bislang immer noch keine Verordnung vorgelegt. Anhaltsweise kann darum lediglich aus der Statistik nach dem Heimgesetz und aus den Be- standslisten der Pflegekassen auf die Bestandsstruktur geschlossen werden. Danach zeigt sich aus der Heimstatistik ein vielzähliges Angebot an mehrgliedrigen Einrichtungen. Sie umfas- sen - in unterschiedlicher Kombination — Altenpflegeheime, Altenheime und Altenwohn- heime. Nur bei ersteren handelt es sich allerdings um Pflegeeinrichtungen im Sinne des SGB XI und des NPflegeG. Nach der Heimstatistik mit Stand 30. 6. 1996, dem Tag vor Gel- tungsbeginn der Pflegeversicherung in der vollstationären Dauerpflege, gab es in Nieder- sachsen 481 mehrgliedrige Alteneinrichtungen mit zusammen 41374 Plätzen. Weitaus die meisten Plätze (26678) entfallen dabei auf Altenpflegeheime. Die mehrgliedrigen Heime machen mit 43,6 % zwar deutlich weniger als die Hälfte aller Alteneinzichtungen zum dama- ligen Zeitpunkt aus, sie stellen aber 62 % des gesamten Platzkontingentes. Den Bestandsverzeichnissen der Landesverbände der gesetzlichen Pflegekassen ist zu ent- nehmen, daß viele Träger vollstationärer Pflegeeinrichtungen zugleich auch Zulassungen für teilstationäre und für Kurzzeitpflege sowie als Pflegedienst — in unterschiedlicher Kombina- tion und z. T. auch unterschiedlicher Angebotsform („eingestreut“ oder exklusiv, bei Pflege- diensten: einrichtungsbezogen/mobil) — haben. Aufgrund dieser strukturellen Gegebenheiten ist anzunehmen, daß zumindest innerhalb solcher einrichtungs- oder trägerinternen mehrgliedrigen Angebotsstruktur auch leistungsbe- 27
Niedersächsischer Landtag — 13. Wahlperiode 28 zogene Wechselbeziehungen bis hin zum personalbezogenen Leistungsaustausch (flexibles Personalmanagement) und case-managements anzutreffen sind. Das schließt nicht aus, daß auch bei monofunktionalen Einrichtungen und Diensten von diesen aus gute Kooperationsbeziehungen zu anderen Pflegediensten oder Einrichtungen bestehen. Das hat z. B. eine landesweite Untersuchung der Sozialstationen durch das Institut für Entwicklungsplanung, Hannover, im Auftrag des Sozialministeriums aus dem Jahre 1993 gezeigt. Andererseits stellen die Wettbewerbssituation zwischen Trägern, fehlende verbindli- che Vereinbarungen über Kooperations- und Abstimmungsverfahren für den Einzelfall und fehlende Finanzierungsgrundlagen für kooperatives Handeln von Einrichtungen allgemeine, bereits auch von der Fachkommission „Altenpflege“ beim Sozialministerium im Jahre 1993 festgestellte Hinderungsgründe dar für eine stärkere Vernetzung der Dienstleistungen im Einzelfall sowie der vorhandenen Infrastruktureinrichtungen der Pflege ebenso wie der Pfle- ge und der weiteren Eintichtungen und Dienste des Gesundheits- und des Soztalwesens. Bine solche bessere Vernetzung ist durch den durch das Pflegeversicherungsgesetz be- zweckten verstärkten Wettbewerb zwischen den Leistungsanbietern im Bereich der Pflege sicher noch erschwert worden. Der Landesgesetzgeber hat deshalb im NPflegeG dem Vernetzungsgedanken — nicht zuletzt auch als ein Element der Qualitätssicherung in der Pflege — in verschiedener Hinsicht Rech- nung getragen: — Gemäß $ 2 NPflegeG sollen die Verbände der Leistungsträger und die Verbände der Trä- ger der Einrichtungen pflegexischer, gesundheitlicher und sozialer Versorgung sowie der medizinischen Rehabilitation ihre Leistungen so miteinander abstimmen, daß ein nahtloses Ineinandergreifen dieser Versorgungsleistungen gewährleistet ist. Die genannten Verbände sollen hierzu unter Beteiligung des Medizinischen Dienstes der Krankenkassen auf Lan- desebene gemeinsam und einheitlich eine Vereinbarung schließen. - Gemäß $ 5 NPflegeG können im Zuständigkeitsbereich eines Landkreises oder einer kreisfreien Stadt eine oder mehrere örtliche Pflegekonferenzen gebildet werden, um dort u.a, Fragen der Koordination von Leistungsangeboten zu beraten. — Gemäß $ 17 NPflegeG fördert das Land nach Maßgabe des Haushaltsplans Maßnahmen der Vermittlung, der Durchführung und der Organisation hauswirtschaftlicher und sozial- pflegerische Hilfen, auf die nach anderen gesetzlichen Vorschriften mit Ausnahme des BSHG kein Anspruch besteht (s, hierzu auch Antworten auf Fragen Nrn. 4 und 4.1). Eine Vereinbarung entsprechend der Vorschrift des $ 2 NPflegeG ist bislang noch nicht zustandegekommen. Hier sind in erster Linie die im Gesetz genannten Verbände gefordett. Die Bildung örtlicher Pflegekonferenzen ist vom Landesgesetzgeber in den Handlungsbe- reich der örtlichen Gemeinschaft gegeben worden. Bis jetzt sind der Landesregierung Pfle- gekonferenzen in zwei Gebietskörperschaften bekannt. Zentrales Anliegen der Förderung der vorpflegerischen Maßnahmen nach $ 17 NPflegeG ist die Vernetzung von Hilfen durch Beratung und Vermittlung im Einzelfall sowie der Organi- sation von „Hilfenetzen“ im Rahmen örtlicher und regionaler Bezüge. Die Hilfen richten sich dabei neben dem Personenkreis det Pflegebedürftigen und ihrer Angehörigen im Rah- men von leistungserschließender und sozialer Beratung vor allem auf den Personenkreis hilfe- und pflegebedürftger (alter) Menschen, die (noch) nicht den leistungsauslösenden Kriterien von Pflegebedürfügkeit nach dem SGB XI unterfallen. Voraussetzung für die Förderung ist nach dem Entwurf der Richtlinien eine bestimmte Mindestgröße des Dienst- leistungsanbieters; sie kann — als Anregung für eine stärkere Vernetzung von Angeboten — auch durch Kooperation des Dienstleistungsanbieters mit einer anderen Pflegeeinrichtung erreicht werden. - Drucksache 13/3568
Niedersächsischer Landtag - 13. Wablperiode ZuC4und 41: Erfahrungen det Praxis belegen, daß das vorrangig körperpflegerisch orientierte Leistungs- angebot der Pflegedienste ergänzt werden muß durch ein sozialpflegexisches Angebot, das sowohl den Bedarf an allgemeiner fachlich informietender leistungs- und hilfeerschließender Beratung als auch besonders den Bedarf an initiierend aktivierender und an begleitender psychologischer Beratung der Hilfebedürftigen und der pflegenden Angehörigen deckt. Es beinhaltet vor allem die Organisation von Hilfen, die - unabhängig von eventuellem Pflege- bedürfnis - ab einem gewissen Alter wegen des dann meistens eintretenden Kräfteschwun- des die Weiterführung eines eigenen Haushaltes überhaupt erst ermöglichen. Durch die Vorschrift des $ 17 NPflegeG über die landesseitige Gewährung von Zuwendun- gen für vorpflegerische Maßnahmen ist die gesetzliche Grundlage geschaffen worden zur Finanzierung der Vermittiung der Durchführung sowie der Organisation von hauswirt- schaftlichen und sozialpflegerischen Hilfen im Vor- und im Umfeld von Pflege, auf die nach anderen leistungsrechtlichen Vorschriften (mit Ausnahme des BSAG) kein Anspruch be- steht. Dabei handelt es sich um ein Angebot des Landes zur Mitfinanzierung von Aufgaben, die originär von den Kommunen - insbesondere gem. $ 75 BSHG - zu erbringen bzw. zu finanzieren sind. Damit sollen gefördert werden: 1. hauswirtschaftliche Hilfen für einen Personenkreis, der solcher Hilfen zur Erhaltung der selbständigen Lebens- und Haushaltsführung bedarf; hierzu zählen z. B. Personen, die den leistungsauslösenden Tatbestand der mindestens erheblichen Pflegebedürftigkeit gem. $ 14 SGB XI (noch) nicht erfüllen (sog, Pflegestufe 0), 2. leistungs- und hilfeerschließende Beratung für diesen Personenkreis sowie für im Sinne des SGB XI pflegebedürftige Personen und ihre Angehörigen durch Vermittlung und Organisation solcher Hilfen. Die Funktion der Beratung in Verbindung mit Vermittlung und Organisation von Hilfeange- boten umfaßt besonders — die ggf. zugehende fachlich informierende ggf. leistungs- und hilfeerschließende persönli- che Beratung des Hilfsbedürftigen in den allgemeinen und in besonderen Fragen seines Lebens ggf. mit aktivierenden Angeboten mit dem Ziel, zu einer abwechslungsreichen Ta- gesgestaltung anzuregen und zur Annahme der allgemeinen Angebote dex Lebenskultur zu ermuntern (auch über ein sog. Beratungstelefon); - die Gruppenberatung vereinsamter und/oder altersbedingt verhaltensveränderter Perso- nen mit aktivierenden Angeboten mit dem Ziel zu befähigen, Gemeinschaft wieder zu ex- leben, eigene Fähigkeiten zu erfahren, die allgemeinen Angebote der Lebenskultur anzu- nehmen, ggf. die Organisation sog. Telefonketten, und die Vermittlung von Hilfen; - die Organisation und aktivierende Beratung von Selbsthilfegruppen Hilfebedürftiger; - die Organisation von Besuchsdiensten — wo möglich auch Jugendlicher — und deren Schulung und begleitende Beratung mit dem Ziel, Alleinsein und Einsamkeit des Pflege- bedürftigen zu verringern und dessen Beziehungen zum Lebensumfeld zu erhalten, zu ver- stärken oder wiederherzustellen zu helfen und damit die pflegenden Angehörigen zu entla- sten, - die Organisation mobiler Hilfen auch unter Einbeziehung des Gemeinwesens (Kaufläden, Handwerker, Dienstleistungsbetriebe, Apotheken, Ärzte) mit dem Ziel der Erhaltung der Fähigkeit selbständiger Haushaltsführung; - die Information zum Angebot des betreuten Wohnens und Aufbau solcher Angebote im Wohnquartier; _ die Information zur Wohnberatung (Wohnungsanpassung, Wohnungstausch, Wohnge- meinschaften); Drucksache 13/3568 on a LTT—eeeee em u t 29
Niedersächsischer Landtag — 13. Wahlperiode 30 - die Organisation und Durchführung von Öffentlichkeitsarbeit mit dem Ziel u.a. der Er- Öffnung von Zugangswegen zu Hilfebedürftigen und pflegenden Angehörigen in Form u.a. von Informations- und Vortragsveranstaltungen zur Herstellung von Erstkontakten und zugleich in präventiver Funktion. Dem Sozialministerium sind bis heute insgesamt 18 Antragsteller aus Braunschweig, Wolfs- burg, Göttingen, Hann. Münden, Goslar, Hannover, Barsinghausen, Fallingbostel, Osna- brück, Meppen und Wallenhorst bekannt. In einer Reihe von Fällen stehen diese Antragstel- ler bezüglich einer kommunalen Mitfinanzierung noch in Verhandlungen mit den entspre- chenden Gebietskörperschaften. ZuC5: Niedersachsen verfügte bereits vor Inkrafttreten des PflegeVG über ein vielfältiges und gut ausgebautes Angebot an Pflegediensten und -eintichtungen. Beispielhaft wird an die rd. 300 Sozialstationen erinnert. Nach dem 1993 veröffentlichten Bericht der Fachkommission Altenpflege waren die pflege- tische Betreuung und Versorgung gut und der vorhandene Pflegestandard die geeignete Basis für Weiterentwicklungen und Verbesserungen der Pflege. Den grundsätzlichen Qualitätsanspruch in der Pflegeversicherung legt $ 11 Abs. 1 SGB XI fest, indem dort von Pflege „entsprechend dem allgemein anerkannten Stand medizinisch- pflegerischer Erkenntnisse“ gesprochen wird, wobei Inhalt und Organisation der Leistungen eine „humane und aktivierende Pflege unter Achtung der Menschenwürde“ zu gewährleisten haben. Für den Bereich der Pflegeversicherung vereinbaren die Spitzenverbände der Pflegekassen, die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe, die Bundesvereini- gung der Kommunalen Spitzenverbände und die Vereinigungen der Träger der Pflegeein- tichtungen auf Bundesebene gemeinsam und einheitlich Grundsätze und Maßstäbe für die Qualität und die Qualitätssicherung sowie für das Verfahren zur Durchführung von Quali- tätsprüfungen. Dies ist für den Bereich ambulanter Pflege, teilstationärer Pflege und der Kurzzeitpflege am 31. 5. 1996 und für den Bereich der stationären Pflege am 21. 10. 1996 geschehen. Die Vereinbarungen sind vertraglicher Art, jedoch mit der Maßgabe, daß sie für alle Pflege- kassen und deren Verbände sowie für die zugelassenen Pflegeeintichtungen unmittelbar verbindlich sind ($ 80 Abs. 1 Satz 3 SGB XD). Sie enthalten Vorgaben über —- Qualitätsmaßstäbe — Qualitätssicherung —- Qualitätsprüfungen. Das SGB XI sieht für die Landesverbände der Pflegekassen ein Prüftecht vor, von dem sie gemeinsam im Sinne von $ 81 Abs. 1 SGB XI Gebrauch machen. Die zu veranlassenden Prüfungen werden vom Medizinischen Dienst der Krankenversiche- rung durchgeführt ($ 53 a Nr. 4, $ 80 Abs. 2 Satz 2 SGB XI) und exstrecken sich auf der Grundlage der Pflegedokumentation auf alle vereinbarten Qualitätsmaßstäbe und die Quali- tätssicherung. Im Zusammenhang mit dem Sicherstellungsauftrag nach $ 69 SGB XI ist aus diesem Prüfrecht bei konkreten Anlässen eine Prüfpflicht abzuleiten. Zur Zeit wird für den Bereich der stationären Pflege eine Harmonisierung der gesetzlichen Heimaufsicht und der Prüfungen durch den Medizinischen Dienst angestrebt. Die Qualität der Pflege wird auf den genannten Rechtsgrundlagen durch die inzwischen beginnenden systematischen Überprüfungen der Pflegeeintichtungen durch den MDK. for- mal und inhaltlich sichergestellt. Dem durch die Presseberichterstattung weitverbreiteten Eindruck, daß Pflege zum Teil durch unqualifizierte Einrichtungen zu Lasten der Solidarge- Drucksache 13/3568
