svrv-pb1-naturgefahren-absicherung
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Gutachten des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen“
2. Warum die Naturgefahren-Absicherung in ihrer heutigen Form nicht zukunftsgerecht ist 21 Eine große Bedeutung kommt der grafischen Dar- stellung von Hochwassergefahren auf sogenannten Hochwasserkarten wie z. B. denen der Bundesanstalt für Gewässerkunde24 (verlinkt auf dem Portal www. hochwasser-pass.com) zu, denn hier lässt sich auch für Laien idealerweise die Hochwassergefahr in der ei- genen Region direkt ablesen. Auf der Hochwasserkarte werden drei Hochwasserkategorien mittels unter- schiedlicher Blauschattierungen farblich voneinander unterschieden (Dunkelblau für „hohe Wahrscheinlich- keit“, Mittelblau für „mittlere Wahrscheinlichkeit“ und Hellblau für „niedrige Wahrscheinlichkeit“). Dadurch könnte die Wahrscheinlichkeit leicht als Wassertiefe missverstanden werden, da Blauschattierungen z. B. auch für Meerestiefen oder Niederschlagsmengen verwendet werden. Zwar werden die unterschiedlichen Blauschattierungen in der Legende derselben Kar- te erläutert – die dahinterliegende numerische Skala wird jedoch, für Laien unverständlich, z. B. als „≥ H200“ kodifiziert. 24 https://geoportal.bafg.de/mapapps/resources/apps/HWRMRL-DE/index.html?lang=de (abgerufen am 22. November 2019).
22 MASSNAHMEN FÜR EINE Z UKUNFTSG ERECHTE NATURGEFAHREN-A BSICHERUNG
Ein Teilgebiet dieser Forschungsdisziplin beschäftigt Naturgefahren abgesichert wähnen, verfügen tatsäch-
sich in diesem Kontext mit der Diskrepanz zwischen lich nur etwa 43 % aller Gebäude in Deutschland über
Experten- und Laienwissen (für eine ausführliche Dar- eine Naturgefahrenversicherung.
stellung siehe z. B. Gerlach, 2018): Während die Risiko
bewertung von Experten wie z. B. Klimaforschern, In Anbetracht der komplexen Wechselwirkungen zwi-
Institutionen wie dem Bundesamt für Bevölkerungs- schen individueller Risikobewertung von Laien, dem
schutz und Katastrophenvorsorge (BBK) und Experten Phänomen des Charity Hazard, psychologischer Dis-
aus der Versicherungswirtschaft, aber auch von den tanz, Unwissenheit sowie weiterer Faktoren wird deut-
Verbraucherzentralen, eher auf der Auswertung wis- lich, dass der Kommunikation von Naturgefahren an
senschaftlicher Daten beruht und oft einen prognos- die Bevölkerung besonderes Augenmerk geschenkt
tischen Charakter hat (Stichwort: Risiko als objektiv werden muss, um eine Brücke zwischen Experten-
wahrgenommener Beobachtungsgegenstand), beruht und Laienwissen zu schlagen. Fakt ist: Es gibt bisher,
die Risikobewertung von Laien tendenziell eher auf verglichen mit anderen Bereichen der Risikokommu-
angesammeltem Erfahrungswissen (Stichwort: Risiko nikation (wie z. B. in der Medizin), wenig theoretische
als Beobachtungskonzept). oder empirische Studien dazu, wie sich Naturgefah-
ren effektiv an die Bevölkerung kommunizieren lassen
In einem sich aufgrund von klimatischen Verände- (Kellens et al., 2013). Vor diesem Hintergrund hat der
rungen ständig wechselnden Umfeld kann jedoch Sachverständigenrat für Verbraucherfragen eine Stu-
ein alleiniger Verlass auf Erfahrungswissen, dessen die in Auftrag gegeben, die eine Analyse ausgewählter
Bezugspunkt naturgemäß in der Vergangenheit liegt, bestehender Kommunikationstools am Beispiel von
möglicherweise trügerisch sein.25 Gerlach (2018: 47) Hochwasserrisiken zum Ziel hatte (siehe dazu Fleisch-
formuliert das so: „Da Naturrisiken von Laien […] in hut & Jenny, 2019).26
Deutschland noch selten konkret und direkt in einem
Lebensumfeld erfahren und erlebt werden, greift hier Für eine Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnis-
die Schlussfolgerung: Was nicht häufig auftritt, kann se siehe die Hintergrundinformation „Eine Analyse von
auch nicht so riskant sein. In der Folge unterschätzen Kommunikationstools aus Sicht der Risikokommuni-
Verbraucher möglicherweise ihre eigene Betroffenheit, kationsforschung am Beispiel des Hochwasserrisikos“
welche mit einer reduzierten Handlungsbereitschaft auf den vorstehenden Seiten.
einhergehen kann.“ In der Literatur firmiert diese
Beobachtung auch unter dem Begriff der psycholo- Inwieweit neue Erkenntnisse aus der psychologischen
gischen Distanz (McDonald et al., 2015; Spence et al., Risikokommunikationsforschung die diskutierten Tools
2012; vgl. Berger et al., 2019). insbesondere mit Blick auf die Aspekte Handlungs-
und Kontextspezifität bereichern können, wird im De-
Menschen, die noch nicht von Hochwasser betroffen tail in Abschnitt 4.6 unten diskutiert.
waren, schätzen das Risiko niedriger ein als Menschen,
die bereits von Hochwasser betroffen waren (Siegrist &
Gutscher, 2006). Ähnliches gilt für Personen, die in der
Nähe von Flüssen wohnen (Masud et al., 2019).
Hinzu kommt schlichte Unwissenheit über ein The-
ma, das die Bevölkerung in Deutschland insgesamt
bislang wenig tangiert hat, wie eine eingangs zitierte
Repräsentativbefragung (GfK, 2016) an den Tag legt:
Während sich fast alle Verbraucher hinreichend gegen
25 Zugleich wird in der Literatur hervorgehoben, dass auch Laienwissen ebenso bedeutsam sein kann wie Expertenwissen, da hier Faktoren wie
Erfahrung und der soziale Kontext stärker Berücksichtigung finden (Smith, 1992; zitiert nach Gerlach, 2018).
26 Die vollständige Studie „Kommunikationsproblem Naturgefahren: Wie lassen sich Hochwasserrisiken transparent und verständlich darstellen?“
ist auf der Internetseite des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen www.svr-verbraucherfragen.de/veroeffentlichungen abrufbar.
2. Warum die Naturgefahren-Absicherung in ihrer heutigen Form nicht zukunftsgerecht ist 23
die Rechtslage die tatsächliche Lage nicht adäquat ab-
2.3 Verbesserungsfähige zubilden. Weiterhin verbietet das „Ausweisungsverbot“
Prävention bei Bau und in § 78 Abs. 1 Satz 1 WHG zwar relativ umfassend die
Ausweisung neuer Baugebiete, aber wann ein Baugebiet
Wiederaufbau „neu“ ist im Sinne dieser Vorschrift, wird durchaus rest-
riktiv gesehen (BVerwGE 149, 373).
Ausdruck einer mangelnden Awareness für die Risiken Unter das Planungsverbot fallen nur solche Flächen,
durch Naturgefahren ist eine unzureichende Präventi- die erstmalig bebaut werden sollen, gleichsam die grü-
on bei Bau und Wiederaufbau. Dies betrifft einerseits ne Wiese. Nicht erfasst von der Vorschrift ist die Über-
Personen in ihrer Rolle als Bauherren und Immobili- planung, d. h. die Aufstellung eines Bebauungsplans
eneigentümer, nämlich dann, wenn sie abwägen, ob bei bereits vorhandener Bebauung des betreffenden
sie zusätzliche Baukosten aufwenden wollen, um ihre Gebiets. Auch nicht erfasst wird die Umplanung bereits
Immobilien widerstandsfähiger gegen Naturgefahren bebauter und von einem Bebauungsplan erfasster Ge-
zu gestalten. Andererseits schlägt sich die fehlende biete, etwa die Änderung von Mischgebieten in Wohn-
Awareness auch in den gesetzlichen Regelungen der gebiete. Wiewohl der Hochwasserschutz hier nach § 1
Bauleitplanung und Raumordnung nieder, die eine Abs. 6 Nr. 12 BauGB planungsrechtlich abwägungsre-
Absicherung gegen Naturgefahren nicht in angemes- levant bleibt, eröffnen sich für interessierte Kommu-
senem Maße vorsehen. Zwar ist unverkennbar eine nen dadurch Möglichkeiten einer Siedlungsverdichtung
Entwicklung hin zu einer stärkeren Berücksichtigung auch in Gebieten, die von Hochwasserrisiken betroffen
solcher Gefahren festzustellen. Dies zeigt sich etwa sind.
in der Aufnahme des Hochwasserschutzes als eines
planungsrechtlich abwägungserheblichen Belangs in Auch im Kleinen, auf der Ebene des einzelnen Hauses,
§ 1 Abs. 6 Nr. 12 des Baugesetzbuchs und im zuneh- können Präventionsaspekte stärker akzentuiert wer-
mend problemsensiblen Wasserhaushaltsrecht in den den, als dies derzeit der Fall ist. Wer heute eine Wohn-
§§ 78 ff. des Wasserhaushaltsgesetzes. Ein besonders gebäudeversicherung (sei es einschließlich oder ohne
markantes Beispiel sind die im Jahr 2018 geschaffenen eine ergänzende Versicherung gegen Naturgefahren
planungsrechtlichen Vorgaben für sogenannte Hoch- ereignisse) abgeschlossen hat, ist nach den zugrun-
wasserentstehungsgebiete in § 78d WHG, die auch das de liegenden Versicherungsbedingungen regelmäßig
Starkregenrisiko in den Blick nehmen (dabei aber an zur Wiederherstellung des Gebäudes verpflichtet, will
Erkenntnisgrenzen stoßen, siehe Abschnitt 4.5). er den Neuwertanteil der Versicherungssumme er-
halten (siehe A 18.6 der Allgemeinen Wohngebäude-
Diese gesetzgeberischen Entwicklungen weisen in die Versicherungsbedingungen 2016 – Musterbedingungen
richtige Richtung hin zu mehr Prävention. Offene Flan- des GDV –). Der Aspekt der Prävention beim Wieder-
ken bleiben aber; auf zwei sei im Folgenden explizit aufbau, der die besondere Gefährdung eines Gebäudes
hingewiesen. Erstens erfolgt die Festlegung der wasser- oder den Umstand allgemein steigender Naturgefahren
haushaltsrechtlichen Überschwemmungsgebiete förm- berücksichtigen würde, spielt an dieser Stelle keine
lich durch Rechtsverordnung (§ 76 Abs. 2 Satz 1 WGH). Rolle. Dabei besteht gerade im Schadensfall die Chan-
Die Festlegung erfolgt zwar nicht nach politischen Op- ce, im Rahmen der Schadensregulierung das Gebäude
portunitätsgesichtspunkten, sondern ist naturwissen- besser vor künftigen Schadensfällen zu schützen, um
schaftlich angeleitet. Gleichwohl besteht die Gefahr, dass Städte und Gemeinden in Richtung Nachhaltigkeit zu
die förmliche Ausweisung von Überschwemmungsgebie- gestalten (vgl. SDG 11). Ein Anknüpfungspunkt besteht
ten der Wirklichkeit gleichsam hinterherhinkt. Gerade im Prinzip des besseren Wiederaufbauens bzw. Build
bei Zunahme extremer Wettersituationen vermag dann Back Better, welches als eines der zentralen Elemente
24 MASSNAHMEN FÜR EINE Z UKUNFTSG ERECHTE NATURGEFAHREN-A BSICHERUNG
in das Sendai Rahmenwerk (Vereinte Nationen, 2015; Mit Blick auf diese potenzielle Gefahr gibt es einen
2019) mit aufgenommen wurde (z. B. auch Kennedy breiten Konsens sowohl aufseiten von Verbraucher-
et al., 2008; Mannakkara & Wilson, 2015). Sicherlich organisationen als auch aufseiten der Versicherungs-
erscheint es zunächst exotisch, eine Verpflichtung zu wirtschaft dahingehend, dass mehr, wenn nicht alle
einem besseren Wiederaufbau versicherungsvertrags- Immobilieneigentümer eine Naturgefahrenversiche-
rechtlich zu implementieren. Allerdings ist gerade der rung abschließen sollten (Tabelle 4). Wer genau in den
Zeitpunkt nach der katastrophalen Beschädigung oder Kreis der Personen fällt, denen eine solche Versiche-
Zerstörung eines Gebäudes der richtige Moment, um rung empfohlen wird, kommunizieren diese Experten-
für die Zukunft eine resilientere Bauweise zu verwirk- stimmen zwar nicht eindeutig – denn zu „Gebäuden“
lichen. Dass es rechtlich nicht vorgegeben ist, dieses zählen natürlich auch Gewerbe- und Industrieimmo-
„window of opportunity“ zu nutzen, zeigt die Differenz bilien, die aber offenkundig nicht gemeint sind. Der
zwischen den völkerrechtlich unter dem Label Build Kontext der Äußerungen macht aber klar, dass sie sich
Back Better zum Ausdruck gebrachten Ambitionen ei- allesamt auf den Gebäudebestand beziehen, dessen
nerseits und der baurechtlichen (oder eben: versiche- Versicherung durch die Wohngebäudeversicherung
rungsrechtlichen) Realität andererseits. erfolgt und damit Personen adressieren, die für den
Abschluss einer solchen Versicherung Sorge zu tragen
haben. Es ist dieser Personenkreis, der auch im Fol-
genden gemeint ist, wenn von Immobilieneigentümern
die Rede ist.
2.4 Wohngebäude unzurei-
chend gegen Naturgefahren Unterschiedlich beurteilt wird, auf welchem Wege die
Versichertenbasis verbreitert werden soll. Insoweit ste-
versichert hen auf Freiwilligkeit setzende Instrumente (nament-
lich Informationskampagnen und Opt-out-Lösungen
vgl. Abschnitt 2.2) und staatliche Regulierung (und d. h.
Bereits eingangs wurde auf die mit 43 % des Bestands insbesondere: eine Versicherungspflicht) zur Debatte.
(im August 2019) geringe Absicherung von Gebäuden Mit anderen Worten: Es gibt eine breite Mehrheit von
gegen Naturgefahren verwiesen. Dieser Wert weist Experten, die allen Immobilieneigentümern eine Na-
eine breite regionale Streuung auf – konkret von 21 % turgefahrenversicherung nahelegen – die Frage, die
in Bremen bis hin zu 94 % in Baden-
Württemberg letztlich eine politische Frage ist, ist nur: Wie kann man
(GDV, 2019a). 27
Dennoch gilt: Naturgefahren drohen möglichst alle Immobilieneigentümer dazu bringen,
insbesondere in Anbetracht von Starkregenereignis- eine solche Versicherung auch abzuschließen?
sen überall in Deutschland, sodass mehr als die Hälfte
der Menschen in Deutschland potenziell nicht ausrei-
chend vor finanziellen Risiken durch Naturereignisse
geschützt ist.
27 Die hohe Versicherungsdichte in Baden-Württemberg hat historische Gründe: Bis zum Jahr 1994 bestand hier eine öffentlich-rechtliche Pflichtver-
sicherung u. a. gegen Elementarschäden (ähnlich dem Schweizer Modell), die im Zuge der europäischen Liberalisierung des Versicherungsmarktes
abgeschafft wurde. Die Pflichtversicherung hatte aber offensichtlich die Awareness so gesteigert, dass nur wenige Immobilieneigentümer bei der
Abschaffung der Pflicht auf eine Elementarschadenversicherung verzichteten. Auch Trägheit ist als Erklärungsgrund möglich.
2. Warum die Naturgefahren-Absicherung in ihrer heutigen Form nicht zukunftsgerecht ist 25
Tabelle 4: Ausgewählte aktuelle Aussagen zum Stand der Naturgefahrenversicherung
Organisation bzw.
Jahr Aussage
Institution
Interministerielle Arbeits- 2019 „Zum geringen Risikobewusstsein kommt hinzu, dass viele Menschen
gruppe Anpassungsstrate- glauben, sie seien über ihre bestehenden Versicherungen bereits
gie der Bundesregierung ausreichend gegen Schäden infolge des Klimawandels versichert.
In vielen Fällen wird dabei übersehen, dass die übliche Verbunde-
ne Wohngebäudeversicherung beispielsweise Schäden aus starken
Überflutungen nicht abdeckt.“ (UBA, 2019)
GDV 2019 „Mehrheit der Gebäude in Deutschland nicht richtig gegen Natur
gefahren versichert“ (GDV, 2019a)
Stiftung Warentest 2019 „Zusätzlich zur Wohngebäude- und Hausratversicherung ist deshalb
eine Elementarschadenpolice – auch Naturgefahrenversicherung
genannt – sinnvoll.“ (Stiftung Warentest, 2019)
Finanztest 2018 „Vor allem Kunden mit Altverträgen haben nur den früher üblichen
Dreifachschutz vereinbart: Leitungswasser, Feuer, Sturm, aber keine
Elementarschäden. Dabei ist dies heute sehr wichtig – auch fernab von
Flüssen oder Bergen.“ (Finanztest, 2018: 45)
Kompetenzzentrum Kli- 2018 „[…] eine verpflichtende Elementarschadenversicherung – gegebe-
mafolgen und Anpassung nenfalls mit abgestuftem Selbstbehalt – ist zu empfehlen, da diese
beim Umweltbundesamt Immobilienbesitzer zu aktiver Schadensvorsorge motivieren könnte.“
(UBA, 2018)
Munich Re 2018 „Wir müssen Risiken wo möglich präventiv reduzieren – und uns ver-
sichern, statt dann nach einer Katastrophe nach dem Staat zu rufen.“
(Munich Re, 2018)
Verbraucherzentrale 2018 „Der Verzicht der Bundesregierung auf die Einführung einer allgemei-
Rheinland-Pfalz nen Pflichtversicherung gegen Elementarschäden für alle Gebäude
in Deutschland ist nach Auffassung der VZ RLP der falsche Weg.“
(Verbraucherzentrale Rheinland-Pfalz, 2018: 10)
Verbraucherzentrale 2017 „Die Verbraucherzentrale rät deshalb allen Hausbesitzern, sich auf
Niedersachsen jeden Fall um die zusätzliche Absicherung ihrer Wohngebäude auch
gegen Naturgefahren zu kümmern.“ (Verbraucherzentrale Nieder-
sachsen, 2017)
26 MASSNAHMEN FÜR EINE Z UKUNFTSG ERECHTE NATURGEFAHREN-A BSICHERUNG
laufs bietet die sogenannte Gefährdungsklasse (siehe
2.5 Wohngebäude in dazu den Infokasten zum Thema „ZÜRS Geo“), in der
Hochrisikogebieten nicht auf sich das zu versichernde Gebäude befindet. Laut GDV
befinden sich derzeit etwa 93 % aller Adressen in der
Knopfdruck versicherbar niedrigsten Gefährdungsklasse 1 (Stand: Juli 2019,
GDV, 2019c), wonach die dort befindlichen Gebäude
nach gegenwärtiger Datenlage nicht von Hochwasser
Eine Absicherung gegen Naturgefahren erfolgte bis betroffen sein können und dem Abschluss einer Natur-
2010 ergänzend zu einer Wohngebäudeversicherung, gefahrenversicherung nichts im Weg stehen sollte. Im
wodurch im Versicherungsbestand vielfach keine Umkehrschluss bedeutet dieses jedoch, dass die Be-
entsprechende Absicherung gegeben ist. Weiterhin wohner von etwa 7 % aller Adressen möglicherweise
besteht bei Verbrauchern – und damit auch bei den mit Hürden beim Abschluss einer Naturgefahrenversi-
Eigentümern neu gebauter oder erworbener Immo- cherung konfrontiert sind.
bilien – eine unterschiedliche Risikowahrnehmung
hinsichtlich der „klassischerweise“ von der Wohnge- Etwa 1,5 % der Adressen in Deutschland, etwas über
bäudeversicherung erfassten Risiken (insbesondere 300.000 in absoluten Zahlen, liegen in den beiden
Feuerrisiken) und hinsichtlich der von der Naturgefah- höchsten Gefährdungsklassen 3 und 4. Vor diesem
renversicherung erfassten Risiken. Deshalb besteht für Hintergrund haben bei einer Marktuntersuchung der
den gesamten Wohngebäudebestand in der Bundesre- Verbraucherzentrale Rheinland-Pfalz 79 % aller an-
publik ein für verschiedene Naturgefahren sehr unter- gefragten Versicherungen angegeben, von sich aus
schiedliches Versicherungsprofil: keine Absicherung (d. h. per Opt-out-Modell) gegen
Starkregen und Hochwasser in gefährdeten Gebieten
Ob ein Versicherer den Antrag auf Naturgefahren- von Rheinland-Pfalz anzubieten (Verbraucherzentrale
versicherung als zusätzlichen Baustein zur Wohnge- Rheinland-Pfalz, 2018). Die Versicherungswirtschaft
bäudeversicherung annimmt und wie hoch die gege- verweist hingegen darauf, dass mindestens 99 % aller
benenfalls zu zahlende Prämie ausfällt, entscheidet Gebäude problemlos gegen Überschwemmungen und
der Schadensverlauf in einem bestimmten Gebiet der Starkregen versicherbar seien, und hebt hervor, dass
letzten Jahre bzw. Jahrzehnte (Verbraucherzentrale durch eine Neuzuordnung der Gefährdungsklassen
NRW, 2019). Ein wichtiges Entscheidungskriterium für mehr Gebäude den geringeren Gefährdungsklassen
die Versicherungen zur Bewertung des Schadensver- zugeordnet werden konnten (GDV, 2017).
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3. Maßnahmen für eine zukunfts
gerechte Naturgefahren-Absicherung
Es ist bemerkenswert, dass Verbraucher- und Unter- Aufgrund der vorliegenden Evidenz (vgl. Schwarze et al.,
nehmensseite sich darin einig sind, dass mehr getan 2015) kann man davon ausgehen, dass die schweizeri-
werden muss, um die Situation im Bereich des Schut- schen Kantonalversicherungen, die als Pflichtversiche-
zes vor Naturgefahren zu verbessern. Allerdings bleibt rungen ausgestaltet sind, die wiederum ausdrücklich
festzustellen, dass trotz der intensiven Anstrengungen, auch auf der kantonalen Verwaltungsebene präventiv
die die Versicherungen unternommen haben, um die tätig sind (etwa bei der Wasserregulierung), auch für
Versichertenzahlen zu steigern, der überwiegende Teil Deutschland die beste Lösung für alle hier genann-
aller Gebäude in Deutschland gegen Naturgefahren ten Ziele wären. Dies würde eine umfassende Versi-
un- oder unterversichert ist. Auch die repräsentati- cherungslösung bedeuten, mit nur geringen Selbst-
ve, im Zweijahresturnus veröffentliche Bevölkerungs- behalten für Hochrisikoimmobilien. Diese Lösung ist
befragung „Umweltbewusstsein in Deutschland“ des allerdings für Deutschland bei realistischer Betrach-
Umweltbundesamts (2013; 2015; 2016; 2017) zeigt, tung nicht umsetzbar, da sich ein privater Versiche-
dass sich die Bereitschaft, sich zukünftig gegen Na- rungsmarkt etabliert hat und auch das Europarecht
turgefahren zu versichern28, nur geringfügig erhöht hat öffentlich-rechtlichen Monopolversicherer enge Gren-
(10 % der Befragten äußerten im Jahr 2016, dass sie zen aufzeigt. Ein europäischer Vergleich zeigt weiterhin
zukünftig ihr Haus gegen Naturgefahren versichern (vgl. Schwarze, 2019), dass derartige nationale Pfad-
wollen – im Vergleich zu 6 % im Jahr 2014 und 4 % im abhängigkeiten Berücksichtigung finden sollten.29
Jahr 2012).
Für Deutschland empfehlenswert ist, eine Versiche-
Auch die zuvor diskutierten Aufrufe von Versicherungs- rungspflicht zum Abschluss einer Naturgefahrenversi-
wirtschaft und Verbraucherorganisationen, die Unwet- cherung bei einem im Wettbewerb stehenden gewerbli-
terereignisse aus jüngster Zeit sowie medial außer chen Versicherungsanbieter gesetzlich vorzuschreiben.
gewöhnlich präsente Umweltkampagnen wie Fridays
for Future scheinen nicht zu einer verstärkten Wahr-
nehmung des Themas Absicherung gegen Naturgefah-
ren in der Öffentlichkeit beigetragen zu haben.
28 Gefragt wurde: „Als Bürgerin oder Bürger haben Sie selbst die Möglichkeit, sich auf die Folgen des Klimawandels einzustellen und vorzubeugen. Bitte
geben Sie an, ob folgende Aussagen auf Sie zutreffen. Ich versichere mein Haus beziehungsweise meine Wohnung im Rahmen einer ,Elementarscha-
denversicherung‘ gegen klimabedingte Schäden durch Hochwasser, Erdrutsch und Lawinen. Bei nein/weiß nicht: Werden Sie dies zukünftig tun?“
(UBA, 2013: 60; 2015: 47; 2017: 32)
29 Die vollständige Studie „Institutionenökonomischer Vergleich der Risikotransfersysteme bezüglich Elementarschäden in Europa“ ist auf der Internet-
seite des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen www.svr-verbraucherfragen.de/veroeffentlichungen abrufbar.
28 MASSNAHMEN FÜR EINE Z UKUNFTSG ERECHTE NATURGEFAHREN-A BSICHERUNG
• Erstens schafft diese verpflichtende Naturgefah- von Bestandsimmobilien, die bislang nicht versi-
renversicherung ein Mehr an Absicherung, ins- chert waren, zügig zu einem darüber hinausge-
besondere in Hochrisikolagen. In Form einer ver- henden besseren freiwilligen Versicherungsschutz
pflichtenden Versicherung gegen Katastrophen führen (wie man ihn bei Neuversicherungen nach
wird dabei den Immobilieneigentümern kein Versi- Aussagen des GDV und dessen Statistiken bereits
cherungsschutz bereits ab dem ersten Euro Scha- beobachten kann). Diese einsetzende Dynamik ist
denssumme aufgezwungen. auch ein Beispiel dafür, dass eine verpflichtende
Versicherung nicht statisch betrachtet werden,
• Zweitens kann eine solche Versicherung als effek- sondern auch ihre zusätzliche Wirkung in Richtung
tives Mittel der Awareness-Bildung dienen. Mit besserer Prävention und baulicher Vernunft in die
hoher Wahrscheinlichkeit wird eine verpflichtende politische Bewertung der Maßnahme eingeschlos-
Naturgefahrenversicherung bei den Eigentümern sen werden sollte.
Die folgenden Empfehlungen sind mit absteigen- verständliche Information der Bevölkerung am
der Priorität versehen. Alternativ ließe sich, im Anfang eines Reformprozesses stehen würde, und
Falle einer anderen Prioritätensetzung, die Rei- erst am Ende – wenn sich alle anderen Maßnahmen
henfolge der Empfehlungen auch umkehren. Das als nicht h
inreichend wirksam erwiesen hätten –
würde bedeuten, dass die transparente und leicht stünde eine Versicherungspflicht.
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4. Die Maßnahmen im Einzelnen
tümer des vermieteten Wohnhauses ist von der hier
4.1 Verpflichtende Natur vorgeschlagenen Versicherungspflicht betroffen, eben-
gefahrenversicherung für so wie der Eigentümer von Wohneigentum nach dem
Wohnungseigentumsgesetz (WEG). Dieses hält bereits
Wohngebäude einführen heute die passenden Regelungsmechanismen bereit,
wie die Lasten einer das Gebäude insgesamt betref-
fenden Versicherung auf die Wohnungseigentümer zu
Um die Menschen in Deutschland systematisch vor verteilen sind. Insoweit kann an die einer ordnungsge-
zunehmenden Naturgefahren zu schützen, sollten alle mäßen Verwaltung entsprechende Feuerversicherung
Wohngebäude gegen die finanziellen Risiken durch gemäß § 21 Abs. 5 Nr. 3 WEG angeschlossen werden.
Naturgefahren versichert sein. Würde dies mit einer
Versicherungspflicht erreicht, wäre dies ein ähnlicher Die hier vorgeschlagene Versicherungspflicht impli-
Schritt wie die Einführung der Rentenversicherung ziert keineswegs ein „Rundum-sorglos-Paket“ über
durch Bismarck. Bismarck reagierte durch einen nie da alle Gefährdungsklassen hinweg. Es geht nicht da-
gewesenen Eingriff auf neuartige Risiken, namentlich rum, Immobilieneigentümern einen Versicherungs-
die im Zuge der Industrialisierung entstandenen sozi- schutz bereits ab dem ersten Euro Schadenssumme
alen Risiken und Nöte der Arbeiterschaft. Die Einfüh- aufzuzwingen. Worum es geht, ist die verpflichtende
rung einer Versicherungspflicht gegen Schäden durch Absicherung gegen alle üblicherweise versicherba-
Naturgefahren wäre eine adäquate Reaktion auf neuar- ren Naturgefahren, d. h. Schäden durch Starkregen,
tige Risiken aufgrund des Klimawandels (vgl. Wagner, Überschwemmungen, Rückstau, Hochwasser, Schnee-
1998: 24 ff.; 34 f.). Auf europäischer Ebene ist bereits druck, Lawinen, Erdrutsch, Erdsenkung, Erdbeben und
der Schluss gezogen worden, dass eine obligatorische Vulkanausbruch (vgl. Tabelle 1, zweite Spalte), welche
Versicherung gegen Naturgefahren ein Baustein für die bei Eintritt für den Eigentümer einer Wohnimmobilie
konsequente Verwirklichung des Sendai Rahmenwerks ein katastrophales Ausmaß annehmen können. Versi-
zur Katastrophenvorsorge (siehe dazu die Hintergrund- cherungstechnisch zu bewerkstelligen ist ein solcher
information zum Thema „Sendai Rahmenwerk für Ka- Schutz durch die Festlegung einer Schadenssumme,
tastrophenvorsorge“) darstellt.30 unterhalb derer die Versicherung nicht zu leisten
braucht.31
Der Kreis der von der verpflichtenden Naturgefah-
renversicherung erfassten Wohngebäude ist weit zu Nicht vom Schutz durch eine solche Naturgefahren-
ziehen. Zu ihnen gehört nicht nur das selbst genutzte versicherungspflicht erfasst sind häufig auftretende
Einfamilienhaus, wie es gedanklich sicher oft der an- Ereignisse mit geringen Schadenskosten, sogenann-
schauliche Referenzpunkt ist, wenn über die Wohnge- te Frequenzschäden. Natürlich bleibt es dem Im-
bäudeversicherung gesprochen wird. Auch der Eigen- mobilieneigentümer aber unbenommen, sich gegen
30 Europäischer Ausschuss der Regionen, Stellungnahme. Aktionsplan für den Sendai-Rahmen für Katastrophenvorsorge 2015-2030, NAT-IV/015,
22./23. März 2017, Ziff. 29.
31 Ähnlich äußert sich auch das Umweltbundesamt: „Neben Informationskampagnen können flexible Prämien Versicherungsnehmer zu Anpassungs-
maßnahmen motivieren, beispielsweise Prämiennachlässe bei technischen Vorsorgemaßnahmen gegen Hochwasser in gefährdeten Gebieten. Auch
eine verpflichtende Elementarschadenversicherung – gegebenenfalls mit abgestuftem Selbstbehalt – ist zu empfehlen, da diese Immobilienbesitzer
zu aktiver Schadensvorsorge motivieren könnte. Bei besonders hohem Risikopotenzial könnten zudem Selbstbeteiligungen, festgelegte Höchstsum-
men oder Einschränkungen des Versicherungsschutzes zusätzliche Anreize schaffen, das individuelle Risiko zu mindern“ (UBA, 2018).
30 MASSNAHMEN FÜR EINE Z UKUNFTSG ERECHTE NATURGEFAHREN-A BSICHERUNG
derartige Schadensereignisse freiwillig gewisser Die verpflichtende Naturgefahrenversicherung würde
maßen vollkaskoversichern. Die verpflichtende einen hohen Selbstbehalt vorsehen, um über alle Ge-
Naturgefahrenversicherung soll einen Minimalschutz fährdungsklassen hinweg günstige Einstiegsprämien
gewährleisten, nicht freiwillige weiter gehende Absi- realisieren zu können. Die Wahl einer Versicherung
cherung verhindern. mit Integralfranchise wäre (ebenso wie die Wahl einer
Versicherung mit geringerem Selbstbehalt) ein denk-
Da Frequenzschäden aufgrund ihrer Häufung hohe barer freiwilliger Schritt zu einer noch effektiveren Ab-
Verwaltungskosten bei den Versicherungsunterneh- sicherung, wenn ein Hauseigentümer diese wünscht.
men verursachen, lassen sich durch den Ausschluss Die Versicherungswirtschaft wäre damit aufgefordert,
dieser kleinen Schäden Betriebskosten beim Versi- diese im Verbraucheralltag noch wenig bekannte Form
cherungsunternehmen sparen, wodurch dieses den der Integralfranchise als Ausgestaltungsmöglichkeit
Kunden eine geringere Prämie anbieten kann. Gegen eines Versicherungsvertrages bekannter zu machen
Frequenzschäden sind aus Sicht des Risikomanage- und zu erläutern.
ments Maßnahmen zu empfehlen, die „auf die Redu-
zierung der Eintrittswahrscheinlichkeit von Frequenz- Die genaue Höhe des Schwellenwertes wird einer
schäden abzielen“32 – mit anderen Worten: Statt einer politischen Entscheidung bedürfen. In einem Ge-
Vollkaskoversicherung sollten gut informierte Hausei- setzgebungsverfahren, und den damit verbundenen
gentümer bessere präventive Maßnahmen zur Vermei- Vorklärungen und regulären Anhörungen, wäre der
dung eines Schadensereignisses ergreifen (siehe dazu Schwellenwert zu klären. Dieser könnte beispielsweise
auch Abschnitt 4.4). so bemessen sein, dass ein Einfamilienhaus in der ex-
tremen Gefährdungszone 4 zu einer Jahresprämie von
Für die Ausgestaltung des Konzeptes einer Naturge- 500 bis 1.000 Euro versicherbar wäre. Die Prämien für
fahrenversicherungspflicht für den Katastrophenfall die niedrigen Gefährdungsklassen 1 und 2 wären weit
gibt es grundsätzlich zwei versicherungstechnische niedriger und würden faktisch – so zeigen die bereits
Möglichkeiten: bestehenden Versicherungen – weit niedrigere Schwel-
lenwerte vorsehen.
(1) Der Ausschluss von Frequenzschäden kann mit
dem bekannten Vertragsbaustein des Selbst- Aufgrund der bereits am Markt angebotenen Naturge-
behalts verwirklicht werden: Der Eintritt einer fahrenversicherungen ist davon auszugehen, dass eine
„Katastrophe“ bemisst sich folglich dadurch, dass Naturgefahrenversicherungspflicht für ein Einfamilien-
der eingetretene Schaden die Höhe des Selbst- haus in Nichtrisikogebieten (Gefährdungsklasse 1 und
behalts überschreitet – bei Überschreiten dieses 2) gegenwärtig mit monatlichen Prämien in Höhe von
Schwellenwerts leistet die Versicherung. Freilich weniger als 5 Euro verbunden wäre, da bereits aufgrund
wird nicht die gesamte Schadenssumme gedeckt, der günstigen Gefahrenlage in den Gefährdungsklassen
sondern nur die Gesamtsumme minus dem Betrag 1 und 2 der oben als „Rundum-sorglos-Paket“ apostro-
des Selbstbehalts. phierte Versicherungsschutz für 5 bis 10 Euro monatlich
zu bekommen ist. Die den Versicherungen auferlegte
(2) Im Schadensfall leistungsstärker ist die Ausgestal- Pflicht, eine Katastrophendeckung anbieten zu müssen,
tung des Schwellenwerts als sogenannte Integral würde am Markt wahrscheinlich gar nicht angeboten
franchise. Dies bedeutet, dass unterhalb des werden, weil alle Versicherungen freiwillig in den nied-
Schwellenwertes die Versicherung gar nicht, ober- rigsten Gefährdungsklassen ein Rundum-sorglos-Paket
halb des Schwellenwertes dann aber vollständig als „Katastrophenversicherung“ anbieten würden.
zum Schadensausgleich verpflichtet ist. Die Prämie
ist deswegen ceteris paribus höher als bei einem
Selbstbehalt.
32 https://www.versicherungsmagazin.de/lexikon/frequenzschaeden-1945302.html (abgerufen am 21. Oktober 2019).
