policy-brief-versicherungspflicht-gegen-naturgefahren
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Gutachten des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen“
54 VERSICHERUNGSPFLICHT GEGEN NATURGEFAHREN
Status quo SVRV GDV vzbv 20
Verbesserung Staatlicher (Vorleis-
bzgl. Scha- tungs-)Fonds bis zur
densregulie- Leistung durch den
rung durch Versicherer bzw.
Versicherer Klärung der Fragen
Möglichkeiten
kollektiver Rechts-
durchsetzung
Nachweis der _ Kein ausdrücklicher _ Für die Erfüllung und
Erfüllung einer Vorschlag; Vor- Aufrechterhaltung einer
Versicherungs- schlag des vzbv ist eventuellen Versiche-
pficht durch ein guter Ausgangs- rungspficht wäre eine
Wohneigentü- punkte Überprüfung im Rahmen
merinnen und- der Grundsteuererhe-
eigentümer bung denkbar:
Versicherer sollen
verpfichtet werden,
Veränderungen des Ver-
sicherungsschutzes der
zuständigen Behörde
mitzuteilen
Kündigung einer Ver-
sicherung erst dann
möglich, wenn Nachweis
einer neuen Versicherung
vorliegt
3. DREI AUSGEARBEITETE VORSCHLÄGE VZUR VERBESSERUNG DER ELEMENTARSCHADENVERSICHERUNG 55
3.2 Diskussion wesentlicher Umfang der versicherten Naturgefahren deutlich aus-
weiten würde. Hierdurch sollen Rechtsstreitigkeiten
Merkmale der Modelle über die genaue Ursache eines Schadens vermieden
werden. Zweitens soll der Erfolg dieser Maßnahme
nach zwei Jahren anhand von drei Kriterien evaluiert
Während der SVRV eine Versicherungspflicht in Form werden, darunter insbesondere die Erreichung der
einer „Basisversicherung für Wohngebäude“ vorschlägt, für die Versicherungsdichte vorgegebenen Zielmarke
streben sowohl GDV als auch vzbv eine Erhöhung von 80 Prozent. Falls diese Kriterien nicht erfüllt
der Versicherungsdichte ohne eine gesetzliche Ver- werden, solle die Allgefahrendeckung zur Pflicht
sicherungspflicht an. Vielmehr soll standardmäßig gemacht werden, allerdings nicht für gewerblich han-
(„by default“) eine Erweiterung der Bestands- und delnde Vermieter, wie z. B. Immobilienunternehmen,
Neuverträge für Wohngebäudeversicherungsverträge kommunale Unternehmen und auch nicht für private
um Elementargefahren angeboten werden, die jedoch Vermieterinnen und Vermieter, die in erheblichem
von den Versicherungsnehmerinnen und -nehmern Umfang vermieten (vgl. in Tabelle 18 die Ausführungen
abgewählt werden kann („Opt-out“). zu „Adressat einer etwaigen Versicherungspflicht“
in der Spalte des vzbv-Modells). Die Einschränkung
Im Hinblick auf eine bessere Absicherung von Eigen- auf Verbraucherinnen und Verbraucher und Personen
tümerinnen und Eigentümern gegen Naturgefahren in „verbraucherähnlicher Lage“ wird nicht näher
stellen diese Vorschläge auch insoweit einen großen begründet, dürfte aber mit der Annahme einer be-
Fortschritt dar, als erstmals Bestandsverträge in sonderen Schutzwürdigkeit von Verbraucherinnen
die Änderung miteinbezogen werden. Nach den – al- und Verbrauchern zusammenhängen im Vergleich
lerdings unverbindlichen –Musterbedingungen VGB zu Personen, die zu gewerblichen Zwecken handeln.
2010 des GDV soll Neukundinnen und Neukunden
bereits heute die Versicherung von Elementargefah- Nur eines der drei Evaluationskriterien des vzbv ist
ren standardmäßig mit der Möglichkeit des Opt-out wohldefiniert: Danach muss, wie bereits ausgeführt,
angeboten werden. Von diesem Opt-out wird nach die Versicherungsdichte durch die Versicherer auf
Auskunft des GDV in der Praxis nur selten Gebrauch mindestens 80 Prozent gehoben werden. Weniger
gemacht (vgl. auch die Ausführungen zu „Erwartete wohldefinierte Kriterien sind ein „erheblicher Auf-
bzw. angestrebte Versicherungsdichte“ für die Spalte wand“ für bestimmte Gruppen von Verbraucherinnen
„Status quo“ in Tabelle 18). Im Gegensatz hierzu und Verbrauchern, um einen Versicherungsschutz
wurde von Seiten der Verbraucherzentrale Rhein- zu erlangen, sowie „abschreckend“ hohe Prämien.
land-Pfalz jedoch wiederholt, zuletzt 2020, darauf
hingewiesen (Verbraucherzentrale Rheinland-Pfalz, Die Feststellung der beiden letztgenannten Kriterien
2020), dass besonders in Hochrisikogebieten von ist naturgemäß Auslegungssache, und es wäre zu
der Zeichnungsrichtlinie abgewichen wurde und erwarten, dass es bei der Evaluation der Allgefah-
Elementarschadenversicherungen teilweise nicht rendeckung hierüber zu einem Streit zwischen Be-
standardmäßig angeboten wurden. Diese Kontroverse fürwortern und Gegnern einer Versicherungspflicht
muss hier offenbleiben. Unstrittig ist jedoch, dass kommt. Eine endgültige Entscheidung darüber, wie
es Neukundinnen und -kunden gibt, die vom Opt-out die Versicherung gegen Naturgefahren langfristig
Gebrauch machen. ausgestaltet werden soll, könnte sich also weiter in
die Länge ziehen. Insbesondere die Feststellung des
Das Modell des vzbv zeichnet sich durch zwei Beson- Kriteriums „keine ,abschreckend‘ hohen Prämien"
derheiten aus: Erstens strebt der vzbv die Einführung dürfte sich als schwierig herausstellen, da sich durch
einer sogenannten Allgefahrendeckung an, die den Einführung einer Allgefahrendeckung die Versiche-
56 VERSICHERUNGSPFLICHT GEGEN NATURGEFAHREN
rungsprämien für alle Versicherten unweigerlich haben. Insofern ist es durchaus aufschlussreich,
erhöhen dürften: Schließlich soll die Zahl der ver- dass der GDV eine Versicherungsdichte von 100
sicherten Gefahren erhöht werden bei – nach den Prozent für optimal hält (vgl. in Tabelle 18 oben zu
Überlegungen des vzbv – niedrigen Selbstbehalten. „Erwartete bzw. angestrebte Versicherungsdichte“
in der Spalte für den GDV).
Die Wahl geringer Selbstbehalte wird damit begründet,
dass die Akzeptanz für eine Elementarschadenver- Da die Ausgangsniveaus der Versicherungsdichte
sicherung (ob mit oder ohne Versicherungspflicht) extrem heterogen sind (z. B. 94 Prozent in Baden-
nur dann hoch sei, wenn auch kleinere Schäden von Württemberg im Vergleich zu 23 Prozent in Bremen),
den Versicherern bezahlt werden. Das Modell des ist davon auszugehen, dass selbst bei einer Erreichung
SVRV geht hingegen im verpflichtenden Basismodell des 80-Prozent-Schwellenwerts im Bundesdurch-
von hohen Selbstbehalten aus, um den Wohneigen- schnitt die Versicherungsdichte weiterhin regional
tümerinnen und -eigentümern geringstmögliche unterschiedlich verteilt wäre: Angenommen, in
Prämien von Gesetzes wegen abzuverlangen. In der Baden-Württemberg (dem Bundesland mit der mit
fakultativen Vollversicherung des SVRV-Vorschlags Abstand höchsten Versicherungsdichte und gleich-
können jedoch entsprechend individuellen Präfe- zeitig größtem Gebäudebestand mit rund 13 Pro-
renzen und Möglichkeiten niedrigere oder gar keine zent aller Wohngebäude in Deutschland) könnte die
Selbstbehalte vereinbart werden. In den meisten Versicherungsdichte von aktuell 94 auf nahezu 100
Regionen Deutschlands herrscht ein verhältnismäßig Prozent erhöht werden, so würde ein Schnitt von
geringes Naturgefahrenpotenzial, so dass – wie die rund 77 Prozent versicherter Wohngebäude in den
Darstellung des Status quo zeigt – die Prämienhöhen übrigen Bundesländern genügen, um einen bundes-
selbst bei der Wahl eines nur geringen Selbstbehalts deutschen Schwellenwert von 80 Prozent zu erzielen.
moderat ausfallen. Der GDV verhält sich zu der Wahl Ein weiteres illustratives Beispiel: Da sich in Bremen
von Selbstbehalt und Prämie neutral, da er die heute nur rund ein Prozent des Gebäudebestands befindet,
übliche marktgerechte Praxis der Austarierung von könnte die Versicherungsdichte dort bei 23 Prozent
Prämie und Selbstbehalt fortführen möchte. verweilen – wenn sie in den übrigen Bundesländern
auf 80 Prozent steigen und in Baden-Württemberg
Mit Blick auf den Schwellenwert von 80 Prozent bei 94 Prozent verbleiben würde, läge der bundes-
Versicherungsdichte, die der vzbv für notwendig deutsche Schnitt bei 81 Prozent, da sich die geringe
hält, um auf eine Versicherungspflicht verzichten Versicherungsdichte in Bremen kaum auf den bun-
zu können, ist anzumerken, dass es sich hierbei um desdeutschen Schnitt auswirkt.
einen bundesweiten Durchschnitt handelt, welcher
unterschiedliche Gefährdungslagen unberücksichtigt Falls der Staat im Falle einer Naturkatastrophe er-
lässt. Selbst wenn der Wert erreicht werden würde, neut finanzielle Hilfe für den Aufbau unversicherter
wäre damit immer noch ein Fünftel der Wohngebäu- Gebäude leisten würde, würde das von Kingreen (2022)
de bzw. knapp vier Millionen Wohngebäude22 nicht beschriebene föderale Verteilungsproblem einer
versichert und die potenzielle nicht abgesicherte finanziell doppelten Belastung von Eigentümerinnen
Schadenssumme wäre beträchtlich. Sollten diese und Eigentümern insbesondere in Baden-Württemberg
20 Prozent nicht gegen Naturgefahren versicherten (d. h. finanzielle Doppelbelastung durch Zahlung von
Gebäude überwiegend in Gebieten mit erhöhtem Na- Steuern für Hilfsgelder und zusätzlich Zahlung von
turgefahrenpotenzial liegen, könnte ein Naturereignis Versicherungsprämien) fortbestehen.
weiterhin beträchtliche öffentliche Hilfen zur Folge
22 Berechnet aus der Statistik „Bestand an Wohngebäuden 2020“ des Statistischen Bundesamts, siehe S. 7 auf https://www.destatis.de/DE/
Themen/Gesellschaft-Umwelt/Wohnen/Publikationen/Downloads-Wohnen/fortschreibung-wohnungsbestand-pdf-5312301.pdf?__
blob=publicationFile (abgerufen am 15. Februar 2022).
3. DREI AUSGEARBEITETE VORSCHLÄGE VZUR VERBESSERUNG DER ELEMENTARSCHADENVERSICHERUNG 57
Der Vorschlag des GDV sieht keine Einführung Eigentümerinnen und Eigentümer die Zahlung der
einer Versicherungspflicht bei Nichterfüllung ge- Versicherungsprämie grundsätzlich leisten können.
wisser Kriterien vor, sondern setzt vollständig auf Da finanzschwache Haushalte aber von den Scha-
eine Selbstverpflichtung der Versicherer, um eine denskosten, die bei einem hohen Selbstbehalt selbst
Erhöhung der Versicherungsdichte zu erreichen. getragen werden müssen, rasch bzw. regelmäßig
Dafür sollen Bestands- wie Neuverträge der Wohn- überfordert wären, sind Ausgleichsmechanismen
gebäudeversicherung standardmäßig (by default) notwendig. Da diese Mechanismen auch staatliche
um die Elementarschadendeckung ergänzt werden. Hilfen einschließen sollen (GDV, SVRV) bzw. staat-
Auch im Modell des GDV haben Eigentümerinnen und liche Regelungen erfordern würden (vzbv), bleiben
Eigentümer jedoch die Möglichkeit, sich gegen eine alle drei Modelle an dieser Stelle recht unkonkret
Elementarschadenversicherung zu entscheiden; wobei (vgl. auch die Ausführungen zu „Finanzielle Unter-
Eigentümerinnen und Eigentümer, die sich gegen stützungsleistungen“ in Tabelle 18), da die konkrete
eine Elementarschadenversicherung entscheiden, Ausgestaltung von Hilfen für finanzschwache Eigen-
zugleich per Unterschrift einen deklaratorischen tümerinnen und Eigentümer ohne Zweifel eine
Verzicht auf staatliche Hilfen bekunden müssen politische Entscheidung sein muss (in den folgenden
(vgl. die Spalte für den GDV zu „Anreizeffekte bzw. Zitaten sind die Hervorhebungen nicht im Original
-mechanismen“ in Tabelle 18). Damit würde in der vorhanden).
Tat ein Anreiz für Versicherte geschaffen, nicht auf • Der GDV (2021c) schreibt hierzu: „Uns ist bewusst,
den Elementarschadenschutz zu verzichten, der auch dass die finanzielle Leistungsfähigkeit der Versiche-
im Modell des GDV standardmäßig in die Verträge rungsnehmer heterogen ist und für den Fall sozialer
der Wohngebäudeversicherung integriert werden und anderer Härten Vorsorge getroffen werden muss
soll, d. h. nicht aus dem Schutz hinauszuoptieren. – auch wenn dies letztlich nur eine sehr geringe Zahl
Kritisch hierzu äußert sich jedoch Kingreen (2022).23 der rund 17 Mio. Hauseigentümer – etwa 0,5 % – be-
treffen wird. Wir werden daher das Verhältnis von
Alle drei Modelle diskutieren staatliche Hilfestellungen risikobasierten Versicherungsprämien und Selbst-
für finanzschwache Haushalte im Hinblick auf hohe behalten soweit als möglich ausschöpfen. Denn es
risikogerechte Prämien in besonders gefährdeten können bereits auf rein marktwirtschaftlicher Basis
Lagen, auch wenn sie sich in wesentlichen Details viele Härten abgemildert werden, wenn Selbstbehalte
unterscheiden. vereinbart bzw. angepasst werden. Darüber hinaus
werden wir mit der neuen Bundesregierung alle Op-
Alle Modelle setzen zudem im ersten Schritt auf tionen prüfen und Wege diskutieren, wie in anderen
eine rein marktwirtschaftliche Lösung, bei der die Härtefällen sozialverträgliche Konditionen für private
Höhe von Versicherungsprämien und Selbstbehalten Hauseigentümer hergestellt werden können.“
so austariert wird, dass sich auch finanzschwache
23 Nach Naturkatastrophen besteht bislang keine geregelte Haftung des Staats, von der der Staat freigestellt werden könnte. Der (Sozial-)
Staat hat im Falle von Naturkatastrophen wie beispielsweise dem Elbehochwasser von 2002 oder der Flutkatastrophe im Ahrtal von
2021 aus rein ethischen Gesichtspunkten (manchmal ist auch die Rede von wahltaktischen Gesichtspunkten) gehandelt – und er käme
auch bei der nächsten Naturkatastrophe nicht darum herum, Ad-hoc-Hilfen zu leisten, wenn bei schwerwiegenden Zerstörungen keine
Versicherungsleistungen gezahlt würden. In Abschnitt 2.4 haben wir auch gezeigt, dass Nothilfen im Katastrophenfall nach wie vor von
allen Wahlberechtigten (und nicht nur den Haus- und Wohnungseigentümern) mehrheitlich erwartet werden. Mit anderen Worten: Die
betriebswirtschaftliche Logik des Versicherungswesens, gewisse Risiken aus der Haftung auszuschließen, lässt sich nicht auf den Staat
übertragen, der bei existenziellen Risiken sogar verpflichtet ist zu helfen (Kingreen, 2022). Und ob eine durch Unterschrift bestätigte
deklaratorische Haftungsfreistellung Eigentümerinnen und Eigentümern stärker beeindruckt als die Ankündigung der Ministerpräsi-
dentinnen und -präsidenten im Jahr 2017, dass nur noch diejenigen Eigentümerinnen und Eigentümer Anspruch auf Katastrophenhilfen
haben, die sich erfolglos um eine Elementarschadenversicherung bemüht haben, ist eine offene empirische Frage. Die Ankündigung in
2017 hat jedenfalls nicht zu einem sprunghaften Anstieg von Elementarschadenversicherungen geführt, und die umfangreichen Flut-
hilfen des Jahres 2021 haben gezeigt, dass ethische Gesichtspunkte trotz anderslautender Bekundungen der Ministerpräsidentinnen und
-präsidenten obsiegt haben und die Existenzen unversicherter Eigentümerinnen und Eigentümer mit staatlichen Hilfen ein weiteres Mal
gerettet wurden.
58 VERSICHERUNGSPFLICHT GEGEN NATURGEFAHREN
• Der SVRV (siehe hierzu Tabelle 18) nennt die von Vermieterinnen und Vermietern auf Mieterinnen
finanzielle Unterstützung von finanzschwachen und Mieter soll gesetzlich ausgeschlossen werden.
Eigentümerinnen und Eigentümern von Be-
standsbauten in Hochrisikolagen zur Zahlung der Es sei an dieser Stelle abschließend angemerkt, dass
Versicherungsprämie (analog zum Wohngeld) als es neben der erörterten individuellen Solidarität
naheliegende Möglichkeit. Im Schadensfall könnten auch eine Art „gesamtwirtschaftliche Solidarität“
diese außerdem Hilfen, z. B. in Form von zinslosen geben sollte bzw. geben muss, wenn die aggregierte
Darlehen, zur Finanzierung des aufgrund des Schadenssumme eines Ereignisses eine Höhe erreicht
Selbstbehalts zu tragenden Schadens erhalten. bzw. überschreitet, die von der Versicherungswirt-
• Der vzbv (2021a) schreibt hierzu: „Bei Bestands- schaft nicht oder nur sehr schwer getragen werden
bauten sollte es eine Solidarität geben, um unzumut- könnte. GDV und vzbv schlagen deswegen ausdrück-
bare Härten zu vermeiden. Diese Solidarität sollte lich „Stop-loss-Regelungen“ vor, also eine staatliche
innerhalb der Gemeinschaft der Eigentümerinnen Übernahme von Versicherungsleistungen jenseits
und Eigentümer über eine Sonderabgabe geschaffen eines näher zu definierenden zweistelligen Milliarden-
werden. Solche Abgaben sind dann zulässig, wenn sie betrags an aggregierten Versicherungsleistungen in
einem Sachzweck dienen, der über die bloße Mittel- einem Jahr. Der SVRV hat diese Möglichkeit in seinem
beschaffung hinausgeht, die Herangezogenen eine ursprünglichen Vorschlag (vgl. Groß, Schwarze &
homogene und abgrenzbare Gruppe sind, die durch Wagner, 2019) nicht ausdrücklich erwähnt, hält aber
gemeinsame Gegebenheiten und Interessenlagen ver- eine Stop-loss-Regelung für nahezu selbstverständ-
bunden ist, und die in Anspruch genommene Gruppe lich und unterstreicht dies in Tabelle 18 durch die
zum Sachzweck der Abgabe in einer spezifischen Ausführungen zu „Staatliche Ausfalldeckung bei
Beziehung steht. (…) Die Sonderabgabe könnte als Großschadensereignissen („Stop-loss-Regelung“).
Zuschlag zur Versicherungsprämie erhoben werden.
Mit der Sonderabgabe sollte ein Versicherungspool Beide „Umverteilungsmechanismen“ – individuelle
finanziert werden, über den die schlechten Risiken und gesamtwirtschaftliche Solidarität – sind genuin
abgesichert werden. Dabei müssen Mechanismen ge- politischer Natur, die politisch zu diskutieren und zu
funden werden, dass die Versicherer nicht leichtfertig gestalten sind. Wenn die Politik unser aller Umgang
versicherbare Risiken in den Pool schieben können.“ mit Naturgefahren verändern will, dann müssen beide
Außerdem sollen Mieterinnen und Mieter nicht an Dimensionen der Umverteilung unabhängig von der
den Kosten der Elementarschadenversicherung Frage einer Versicherungspflicht diskutiert werden.
beteiligt werden, d. h. eine Umlage dieser Kosten
3. DREI AUSGEARBEITETE VORSCHLÄGE VZUR VERBESSERUNG DER ELEMENTARSCHADENVERSICHERUNG 59
Vereinbarkeit des SVRV-Vorschlags für eine Versicherungspflicht
gegen Elementarschäden mit europäischem Unionsrecht und
deutschem Verfassungsrecht
Dieser Kasten gibt die Ergebnisse des Rechtsgutach- dass die Versicherungsverträge privatrechtlicher
tens „Vereinbarkeit einer Versicherungspflicht gegen Natur sind und sich die Prämien jedenfalls grund-
Elementarschäden an Wohngebäuden mit europäi- sätzlich am versicherten Risiko und nicht an der
schem Unionsrecht und deutschem Verfassungsrecht“ individuellen Leistungsfähigkeit des Versicherten
wieder, welches vom Verfassungsrechtler Thorsten orientieren; gewisse Elemente des sozialen Aus-
Kingreen im Auftrag des SVRV Anfang 2022 vorgelegt gleichs würden die Zuordnung zu Art. 74 Abs. 1
wurde (vgl. Kingreen, 2022). 24 Geprüft wurde der Nr. 11 GG jedenfalls nicht in Frage stellen. Träger
SVRV-Vorschlag für eine Versicherungspflicht gegen einer solchen Versicherung können sowohl pri-
Elementarschäden (wie in Tabelle 18 beschrieben). vatrechtliche als auch öffentlich-rechtliche Ver-
Für eine ausführliche Darstellung der Argumentation sicherungsunternehmen sein, die im Wettbewerb
sei hier auf das Gutachten verwiesen, welches auf untereinander stehen müssen.
der Internetseite des SVRV veröffentlicht ist.25
3. Eine gesetzlich angeordnete Versicherungs-
Das Rechtsgutachten kommt zu dem Ergebnis, dass pflicht für Elementarschäden an Wohngebäuden
eine solche Versicherungspflicht unions- und ver- greift in das Grundrecht der Eigentümer der
fassungsrechtskonform ist. Im Einzelnen: Wohngebäude auf allgemeine Handlungsfreiheit
(Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Denn diese schützt mit der
1. Eine Versicherungspflicht gegen Elementar- Vertragsfreiheit auch das Recht, darüber zu ent-
schäden an Wohngebäuden ist mit europäischem scheiden, ob und ggfs. mit welchen Bedingungen
Unionsrecht vereinbar. Zwar haben die Länder, ein Versicherungsvertrag abgeschlossen wird.
die eine solche Versicherungspflicht vorgesehen Geschützt ist namentlich auch die Vorsorgefrei-
hatten, diese 1994 aus Anlass des Inkrafttretens heit, die die Entscheidung darüber gewährleistet,
der Dritten Richtlinie Schadensversicherung ab- ob ein Eigentumsgegenstand versichert werden
geschafft. Doch verbot diese lediglich öffentliche soll oder nicht.
Versicherungsmonopole (die bis dato Träger der
Elementarschadensversicherungen waren), nicht 4. Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit
aber eine Versicherungspflicht. (Art. 2 Abs. 1 GG) ist aber verfassungsrechtlich
gerechtfertigt. Maßstab ist die bisherige Recht-
2. Der Bundesgesetzgeber kann sich, wenn er eine sprechung des Bundesverfassungsgerichts, das
Versicherungspflicht für Elementarschäden an bislang alle zur Überprüfung gestellten Versiche-
Wohngebäuden einführt, auf den Kompetenztitel rungspflichten akzeptiert hat.
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG („privatrechtliches Ver- a) Insbesondere verfolgt eine Versicherungspflicht
sicherungswesen“) stützen. Voraussetzung ist, für Elementarschäden an Wohngebäuden einen
24 Für eine rechtliche Prüfung aus Sicht des Wirtschaftsrechts vgl. Roth (2021a; 2021b) und für eine erste, kursorische verfassungsrecht-
liche Prüfung vgl. Groß, Schwarze und Wagner (2019).
25 https://www.svr-verbraucherfragen.de/wp-content/uploads/2022_SVRV_STUDIE_Elementarschadenversicherung.pdf (abrufbar ab
24. Februar 2022).
60 VERSICHERUNGSPFLICHT GEGEN NATURGEFAHREN
legitimen Zweck. Sie dient nur auf den ersten b) Die Versicherungspflicht wäre auch zur Erreichung
Blick allein dem Eigenschutz des Eigentümers der unter a) genannten Ziele geeignet, weil sie hin-
und nicht auch schutzbedürftigen Dritten. Die reichend leistungsfähige Versicherungskollektive
Ziele einer Versicherungspflicht lassen sich schaffen könnte. Sie wäre zudem erforderlich
wegen der sozialen Dimension des Grundeigen- und angemessen. Insbesondere wäre die Ver-
tums nicht auf Eigenschutz reduzieren. Nicht nur pflichtung von Versicherungsunternehmen, nur
besteht ein ordnungsrechtliches Interesse an der noch vollintegrierte Wohngebäudeversicherungen
Vermeidung von Obdachlosigkeit und ist es ein anzubieten, kein gleich geeignetes Mittel, weil
städtebauliches Anliegen, zerstörte Wohngebäude es vielen Eigentümern nach wie vor am Risiko-
wiederherzurichten, sondern es besteht auch bewusstsein fehlt und sich mit Freiwilligkeit das
ein öffentliches Interesse daran, die öffentlichen Problem des Charity Hazard nicht lösen lässt.
Haushalte zu schonen: Der Staat gerät nämlich bei
Großschadensereignissen unter einen politischen 5. Eine Versicherungspflicht für Elementarschäden an
Handlungsdruck, der sich in der Vergangenheit Wohngebäuden greift in die durch die Berufsfreiheit
stets zu politischen Zahlungsverpflichtungen ver- (Art. 12 Abs. 1 GG) geschützte Vertrags- und Dis-
dichtet hat. Diese bewirken einen Charity Hazard: positionsfreiheit der Versicherungsunternehmen
Jedes Schadensereignis, für das die öffentlichen ein. Ein solcher Eingriff lässt sich aber rechtferti-
Haushalte aufkommen, bremst die Bereitschaft von gen, wenn hinreichende Sicherungsmechanismen
Grundstückseigentümern aus, sich selbst um eine gegen eine kalkulatorische Unterdeckung getroffen
Versicherung gegen Elementarschäden zu bemühen, werden.
und löst bei Versicherten die Frage aus, warum
sie sich weiterhin versichern sollen, wo doch im
Notfall staatliche Haushalte einstehen. Insoweit
besteht auch ein föderales Verteilungsproblem,
weil die Versicherungsdichte in den Ländern aus
historischen Gründen sehr unterschiedlich ist.
4. FAZIT UND DISKUSSIONSPUNKTE 61
4. Fazit und Diskussionspunkte
Die Flutkatastrophe des Sommers 2021 hat gezeigt, 7. …aber die Wünsche bezüglich niedriger Prämien
dass Deutschland vom Klimawandel voll erfasst und umfassender Versicherung sind sehr hetero-
wird, aber nicht hinreichend an die Folgen des Klima- gen und…
wandels angepasst ist. Im Hinblick auf den Schutz 8. …Versicherer genießen ein eher geringes Ver-
von Wohngebäuden haben der Sachverständigenrat trauen in der Bevölkerung – das hat Auswirkungen
für Verbraucherfragen (SVRV), der Gesamtverband auf den freiwilligen Abschluss einer Elementar-
der Deutschen Versicherungswirtschaft (GDV) und schadenversicherung und die Akzeptanz einer
der Verbraucherzentrale Bundesverband (vzbv) der Versicherungspflicht.
Öffentlichkeit und politischen Entscheiderinnen
und Entscheidern Konzepte vorgelegt, die jeweils Resilienz setzt neben der finanziellen Absicherung
das Ziel verfolgen, deutlich mehr – idealerweise im Katastrophenfall voraus, dass sowohl individuell
alle – Wohngebäude mit Versicherungsschutz gegen als auch gesamtgesellschaftlich mehr Vorsorge
Naturgefahren auszustatten und damit Eigentüme- gegen Extremwetterereignisse getragen wird.
rinnen und Eigentümer genauso wie Mieterinnen und Alle drei in diesem Papier diskutierten Vorschläge
Mieter resilienter als bislang gegenüber den Folgen üben Anreize für mehr Resilienz aus, da sie bei der
des Klimawandels zu machen. Heute sind sie es Ausgestaltung des Tarifsystems von risikodiffe-
noch nicht, wie die in diesem Papier dargestellten renzierten Versicherungsprämien ausgehen. Der
Befragungsergebnisse deutlich zeigen. Anreiz für Vorsorgevorkehrungen liegt darin, dass
Versicherungsprämien durch Resilienz steigernde
Die Hauptbefunde der Befragung sind: organisatorische und technische Vorsorgemaß-
1. Wissen über Extremwetterereignisse ist grund- nahmen verringert werden können.
sätzlich vorhanden und auch der Klimawandel wird
als abstrakte Gefahr wahrgenommen – weniger Das Problem ist jedoch, dass im Status quo nur etwa
konkret ist der Bezug zur eigenen Gefährdung; die Hälfte der Wohngebäude gegen Elementarscha-
2. technische Schutzmaßnahmen an Wohngebäuden denereignisse versichert ist, die über Feuer, Sturm
gegen Extremwetterereignisse sind ausbaufähig; und Hagel hinausgehen; für etwa die Hälfte der Woh-
3. die Solidarität mit den Geschädigten von Natur- nungen kann die Versicherungsprämie daher keine
katastrophen ist hoch – gleichwohl wird die Aus- Steuerungswirkung entfalten. Sollte es gelingen, die
gestaltung der Ad-hoc-Hochwasserhilfe wie bei Versicherungsdichte zu steigern, werden auf bislang
der Flutkatastrophe 2021 nicht von der Mehrheit nicht versicherte Eigentümerinnen und Eigentümer in
der Befragten getragen; besonders gefährdeten Lagen teilweise hohe Kosten
4. die Versicherbarkeit von Elementarschäden ist zukommen, z. B. aufgrund einer hohen risikoadäquaten
grundsätzlich bekannt, … Prämie bzw. aufgrund von Vorsorgemaßnahmen an
5. …aber die Mehrheit der Eigentümerinnen und Bestandsbauten, die ein Versicherer fordert bzw. die
Eigentümer kennt den eigenen Versicherungs- ein Versicherungsnehmer durchführt, um die Prämie
schutz nicht genau; zu senken. Eigentümerinnen und Eigentümer, die
6. die Mehrheit der Deutschen spricht sich für eine über ein geringes Haushaltseinkommen verfügen,
Versicherungspflicht gegen Elementarschäden könnten hierdurch finanziell überlastet werden. Vor
aus, … diesem Hintergrund fordern alle drei Vorschläge für
62 VERSICHERUNGSPFLICHT GEGEN NATURGEFAHREN
eine verbesserte Naturgefahrenversicherung die ohne nennenswerte administrative oder sonstige
Politik und den Gesetzgeber auf, Wege zu finden, Probleme zu bewerkstelligen ist. Ausgehend von
um extreme finanzielle Belastungen durch hohe dieser Feststellung dürfte auch eine entsprechende
risikogerechte Prämien gezielt abzumildern. Einig gesetzlich angeordnete Versicherungspflicht auf der
ist man sich aber auch insoweit, als dass Neubau- Basis risikoadäquater Prämien wohl nicht zu größeren
ten in hohen Gefährdungslagen möglichst gar nicht Problemen bei Versicherungsunternehmen führen.
mehr errichtet werden sollten und auf jeden Fall
mit risikogerechten Prämien voll belastet werden. Der vzbv strebt die Schaffung eines gesetzlichen
Leitbilds für eine Allgefahrendeckung an. Die Ein-
Der SVRV spricht sich mit seinem Vorschlag für eine führung einer Versicherungspflicht hält er nur dann
„Basisversicherung für Wohngebäude“ allerdings als für notwendig, falls in den nächsten Jahren die
einziger Vorschlag für die umgehende Einführung Versicherungsdichte die vorgeschlagene Zielmarke
einer Versicherungspflicht gegen Naturgefahren aus. von 80 Prozent nicht übersteigt. Fraglich ist, ob eine
80-Prozent-Versicherungsquote, wie der vzbv sie
Der GDV hingegen schlägt vor, dass die Versicherungs- anstrebt, ausreichen würde, um die Situation im
wirtschaft allen Eigentümerinnen und Eigentümern, Katastrophenfall wesentlich zu verbessern, wenn
die eine Wohngebäudeversicherung abgeschlossen auch weiterhin in Risikolagen Versicherungen nicht
haben (das sind fast alle Eigentümerinnen und in nennenswertem Ausmaß freiwillig abgeschlossen
Eigentümer), eine zusätzliche Naturgefahrende- werden würden. Der GDV hingegen gibt eine hundert-
ckung anbietet, diesen aber gleichzeitig ein Opt-out prozentige Versicherungsdichte als Zielmarke aus.
ermöglicht, allerdings nur Zug um Zug gegen eine
Haftungsfreistellung von Versicherern und Staat Der SVRV-Vorschlag dürfte am weitesten gehen und
für den Fall des Eintritts einer nicht versicherten ist zudem hinsichtlich einer gesetzlichen Versiche-
Naturgefahr. Der GDV begründet den Verzicht auf rungspflicht rechtlich umstritten. Eine verfassungs-
eine Versicherungspflicht mit dem kurzen Satz, rechtliche Prüfung des SVRV-Vorschlags (Kingreen,
dass damit „Klagerisiken, wie sie einer Pflichtlösung 2022), deren Ergebnis im vorliegenden Policy Brief
innewohnen, entfallen.“ dokumentiert wird und die in der vollständigen Fas-
sung auf der Internetseite des SVRV abrufbar ist,26
Die neuen bzw. geänderten Verträge sollen per bestätigt jedoch, dass eine geeignet ausgestaltete, d.
gesetzlich verankerter Zustimmungsfiktion zu- h. risikogerechte, Versicherungspflicht gegen Natur-
stande kommen. Neukundinnen und -kunden soll gefahren sowohl mit europäischem Unionsrecht als
von vornherein nur eine vollintegrierte Wohnge- auch mit deutschem Verfassungsrecht vereinbar ist.
bäudeversicherung angeboten werden; auch soll
Neukundinnen und -kunden gegen eine schriftliche Die Ergebnisse der in Abschnitt 2 dargestellten re-
Haftungsfreistellung ermöglicht werden, aus der präsentativen Online-Erhebung bei deutschen Wahl-
Versicherung von Elementarschäden heraus zu op- berechtigten zeigen, dass einerseits ein hohes Maß an
tieren. Der GDV geht offenkundig davon aus, dass die Mitgefühl („Solidarität“) mit Opfern von Naturgewalten
erforderliche kurzfristige Umstellung von Millionen besteht, andererseits aber mehrheitlich gewünscht
von Verträgen über eine bestehende Wohngebäude- wird, nicht alle Schäden an Wohnhäusern unbesehen
versicherung durch die Versicherungswirtschaft
26 https://www.svr-verbraucherfragen.de/wp-content/uploads/2022_SVRV_STUDIE_Elementarschadenversicherung.pdf (abrufbar
ab 24. Februar 2022).
4. FAZIT UND DISKUSSIONSPUNKTE 63
vom Staat und dem Steuerzahler zu kompensieren. Versicherungen angeben, sondern allein aufgrund
Eine knappe Mehrheit der Befragten – also sowohl von Hörensagen Versicherungsunternehmen miss-
Eigentümerinnen und Eigentümer als auch Mieterinnen trauen – solche Vorurteile sind erfahrungsgemäß
und Mieter – befürworten eine Versicherungspflicht. nur schwer korrigierbar.
Klar abgelehnt wird eine Versicherungspflicht – je
nach Frageformulierung – nur von etwa einem Viertel Schon der bei fortbestehender Freiwilligkeit nötige
bis einem Drittel der Befragten. Der Anteil derer, die Vertrauensaufbau zwischen Versicherern und Ver-
sich weder für noch gegen eine Versicherungspflicht sicherten wäre ein langwieriger Prozess, der von
aussprechen, liegt deutlich darunter. positiven und belastbaren Erfahrungen von Ver-
sicherungsnehmern bei der Schadensregulierung
Zu den weiteren wichtigen Erkenntnissen aus der abhinge. Insofern liegt die Schlussfolgerung nahe:
Befragung gehört, dass diejenigen Eigentümerinnen Eine Versicherungspflicht kann helfen, Vertrauen
und Eigentümer, die aktuell über keine Wohngebäude- zwischen Versicherern und Versicherten aufzubauen.
Elementarschadenversicherung verfügen, sich auch Im Falle einer Naturkatastrophe stünden Versicherer
ohne Elementarschadenversicherung gut ver- und im System einer Versicherungspflicht – und damit
abgesichert fühlen und ein gering ausgeprägtes verbunden einer hundertprozentigen Versicherungs-
Vertrauen gegenüber Versicherern haben. Dass dichte – viel stärker im Fokus der Öffentlichkeit als
also nur rund die Hälfte der Wohngebäude gegen heute, da es dabei in erster Linie auf sie ankäme, die
Elementarschäden versichert ist – die andere Hälfte entstandenen Schäden an Wohngebäuden auszu-
aber nicht – ist kein Zufallsprodukt, sondern vielmehr gleichen. Eine positive Berichterstattung über eine
das Ergebnis einer bewussten und in gewisser Weise erfolgreiche Schadensregulierung durch Versiche-
rationalen Entscheidung, nämlich: Das subjektiv emp- rer könnte sich dann entsprechend positiv auf das
fundene Risiko ist niedrig, das Vertrauen gegenüber Vertrauen auswirken. Es ist durchaus vorstellbar,
Versicherern vielfach gering, im Katastrophenfall dass das Vertrauen in Versicherer somit aufgrund
hilft erfahrungsgemäß der Staat und zusätzlich ist vielfältiger positiver Erfahrungen sowie der in Tabelle
die private Spendenbereitschaft groß. 18 unter „Verbesserung bzgl. Schadensregulierung
durch Versicherer“ vorgeschlagenen flankierenden
Vorschläge zur Weiterentwicklung der Elementar- staatlichen Vorgaben nach einiger Zeit hinreichend
schadenversicherung, die im Kern auch weiterhin auf groß ist, dass die Versicherungspflicht eine hohe
Freiwilligkeit setzen (das gilt auch für den Fall, dass Akzeptanz findet und damit die Versicherungspflicht
die Verträge von Neu- wie Bestandskundinnen und gegen Naturgefahren, ähnlich wie im Falle anderer
-kunden zwar standardmäßig auf eine Elementarscha- Pflichtversicherungen, gar nicht mehr zur Debatte
dendeckung umgestellt werden, aber die Kundinnen stünde.27
und Kunden die Möglichkeit zum Opt-out haben),
werden die Gruppe der heute noch unversicherten Für die Politik und den Gesetzgeber gibt es bei allen
Eigentümerinnen und Eigentümer aus den genannten drei Vorschlägen dieselben zentralen „Baustellen“:
Gründen aller Voraussicht nach mindestens in Teilen
nicht erreichen können. Dabei spielt auch eine Rolle, • Bei allen Reformvorschlägen ist zu klären (und
dass Befragte, die Versicherungen nicht vertrauen, dies auch bei einem „Weiter so“ ohne Versiche-
oft gar keine persönlich schlechten Erfahrungen mit rungspflicht; jedenfalls dann, wenn eine höhere
27 Ein positives Beispiel hierfür ist die hohe Versicherungsdichte in Höhe von 94 Prozent in Baden-Württemberg: Nicht zuletzt aufgrund
der einstmals bestehenden Versicherungspflicht in Baden-Württemberg ist die Versicherungsdichte gegen Naturgefahren dort immer
noch weit überdurchschnittlich hoch, obwohl die Versicherungspflicht bereits vor Jahrzehnten abgeschafft worden ist.
