nen von ihm neu geschaffenen Typ von privatrechtlicher Versicherung Regelungen
       des sozialen Ausgleichs vorsieht und insbesondere während einer Übergangszeit
       die das privatwirtschaftliche Versicherungswesen prägenden Merkmale nur be-
       grenzt wirken lässt.“56

Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts halten sich daher auch die Regelungen über die
Versicherungspflicht, den Kontrahierungszwang und die vom Versicherungsprinzip abwei-
chende Prämiengestaltung in dem durch den Kompetenztitel „privatrechtliches Versiche-
rungswesen“ gefassten Rahmen.57 Es grenzt den Kompetenztitel aber zugleich auch gegen-
über der Sozialversicherung i.S.v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG ab:

       „Anders als in der sozialen Pflegeversicherung, deren Beitragsgestaltung sich an
       der Leistungsfähigkeit der Versicherten ausrichtet, werden die Prämien der priva-
       ten Pflegeversicherung grundsätzlich nach dem Lebensalter des Versicherten als
       dem versicherungsmathematisch maßgeblichen Faktor und den sich daraus erge-
       benden notwendigen Alterungsrückstellungen berechnet. Die in § 110 Abs. 1 und
       3 SGB XI vorgesehene Begrenzung der Prämien und die dort ausgesprochenen
       Verbote, bestimmte risikoerhöhende Umstände bei der Prämiengestaltung zu be-
       rücksichtigen, haben keine Nivellierung der Prämien zur Folge.“58

Das Bundesverfassungsgericht verdeutlicht damit, dass eine Versicherung, die nicht mehr das
versicherte Risiko, sondern allein die Leistungsfähigkeit des Versicherten zum Maßstab der
Prämienhöhe macht, nicht mehr unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG fallen würde.

(2) BVerfGE 123, 186 (2009)

Das Bundesverfassungsgericht hat die im Pflegeversicherungsurteil aufgestellten Grundsätze
in der Entscheidung zum Basistarif in der privaten Krankenversicherung im Wesentlichen be-
stätigt. Die Krankenversicherungsunternehmen müssen allen Versicherten diesen Tarif anbie-
ten, der ein Verbot von Risikozuschlägen und Leistungsausschlüssen enthält und dessen Prä-
mien aus sozialpolitischen Gründen gesetzlich begrenzt sind (§ 193 Abs. 5 VVG).

Das Bundesverfassungsgericht sieht diese Regelung ebenfalls durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
(privatrechtliches Versicherungswesen) gedeckt. Die Regelungen über den Basistarif brächten

       „keine grundlegende Neugestaltung des Rechts der privaten Krankenversicherung,
       sondern beschränken sich auf die Einführung eines einzelnen, staatlich regulierten
       Tarifs in ein ansonsten unverändertes Versicherungsrecht der privaten Kranken-



56
   BVerfGE 103, 197 (217).
57
   BVerfGE 103, 197 (217 ff.).
58
   BVerfGE 103, 197 (220).

                                               22

versicherung; die Unternehmen können ihre Normaltarife weiterhin in vollem Um-
         fang anbieten.“59

cc) Fazit

Eine Versicherungspflicht für Elementarschäden an Wohngebäuden fällt also unter die Mate-
rie „privatrechtliches Versicherungswesen“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG), wenn die Versiche-
rungsverträge privatrechtlicher Natur sind und sich die Prämien jedenfalls grundsätzlich am
versicherten Risiko und nicht an der individuellen Leistungsfähigkeit des Versicherten orien-
tieren; gewisse Elemente des sozialen Ausgleichs würden die Zuordnung zu Art. 74 Abs. 1 Nr.
11 GG aber nicht in Frage stellen. Träger einer solchen Versicherung könnten – wie bislang –
sowohl privatrechtliche als auch öffentlich-rechtliche Versicherungsunternehmen sein, die im
Wettbewerb untereinander stehen müssen.

Für die Begründung und die nähere Ausgestaltung einer Versicherungspflicht gegen Elemen-
tarschäden an Gebäuden besteht damit eine erhebliche Flexibilität. Der Vorschlag des Sach-
verständigenrats entspricht in allen wesentlichen Punkten den Anforderungen des Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 GG. Er schlägt eine privatrechtliche Versicherung vor, die durch Versicherunter-
nehmen getragen werden soll, die im Wettbewerb untereinander stehen. Dass insoweit Ver-
sicherungspflicht und Kontrahierungszwang vorgesehen sind, ändert an der Zuordnung zum
„privatrechtlichen Versicherungswesen“ nichts. Eine gesetzliche Regelung könnte sogar, an-
ders als im Vorschlag des Sachverständigenrats, Besonderheiten einer begrenzten Leistungs-
fähigkeit von Grundstückseigentümern bei der Prämiengestaltung berücksichtigen, ohne dass
sich an dieser Zuordnung etwas ändern würde.

Der Bund könnte daher grundsätzlich auf der Grundlage von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG eine
obligatorische Elementarschadensversicherung für Wohngebäude gesetzlich regeln, wenn die
Notwendigkeit bundeseinheitlicher Regelung i.S.v. Art. 72 Abs. 2 GG besteht. Diese ließe sich
schon damit begründen, dass die Großschadensereignisse der vergangenen Jahre stets nicht
nur ein Bundesland betroffen haben und zudem deren finanzielle Bewältigung politisch vor-
wiegend als gesamtstaatliche Aufgabe angesehen worden ist.

2. Materielle Verfassungsmäßigkeit

Die materielle Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes setzt vor allem voraus, dass es mit
den Grundrechten vereinbar ist. Eine Versicherungspflicht für Elementarschäden betrifft so-

59
     BVerfGE 123, 186 (235).

                                              23

wohl die Grundrechte der Eigentümer von Wohngebäuden (dazu a)) als auch der Versiche-
rungsunternehmen (b)). Anknüpfungspunkt der Grundrechtsprüfung ist dabei jeweils die im
Vorschlag des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen vorgesehene Pflicht zum Ab-
schluss eines privatrechtlichen Versicherungsvertrages:

a) Grundrechte der Eigentümer der Wohngebäude

aa) Grundrechtliche Schutzbereiche

Es ist zunächst zu prüfen, welche Grundrechte betroffen sind. Insoweit muss zunächst gefragt
werden, ob spezielle Freiheitsrechte einschlägig sind; in Betracht kommen hier die durch Art.
9 Abs. 1 gewährleistete Vereinigungsfreiheit (dazu (1)) und die Eigentumsgarantie des Art. 14
Abs. 1 GG (2)). Erst nachrangig kommt die in Art. 2 Abs. 1 GG normierte allgemeine Hand-
lungsfreiheit zum Zuge, wenn kein spezielles Freiheitsrecht einschlägig ist (3):60

(1) Vereinigungsfreiheit, Art. 9 Abs. 1 GG

Art. 9 Abs. 1 GG schützt als sog. positive Vereinigungsfreiheit das Recht, Vereine zu gründen
und ihnen beizutreten als auch die Entscheidung, aus ihnen auszutreten oder ihnen von
Vornherein fernzubleiben (negative Vereinigungsfreiheit).61

In ihrer negativen Ausprägung kann Art. 9 Abs. 1 GG auch vor Zwangsmitgliedschaften schüt-
zen.62 Allerdings soll das Grundrecht nach Meinung des Bundesverfassungsgerichts nicht vor
Zwangsmitgliedschaften in öffentlich-rechtlichen Vereinigungen schützen, weil diese selbst
nicht Trägerinnen des Grundrechts sein können.63 Die Vereinigungsfreiheit ziele auf freiwillige
Zusammenschlüsse zu frei gewählten Zwecken. Eine gesetzlich angeordnete Eingliederung in
eine öffentlich-rechtliche Körperschaft beruhe hingegen auf einer Entscheidung des Gesetz-
gebers, bestimmte öffentliche Aufgaben auch unter kollektiver Mitwirkung privater Akteure
zu erledigen.64 Diese Argumentation ist zwar durchaus angreifbar und die Reichweite der ne-
gativen Vereinigungsfreiheit dementsprechend umstritten.65 Der Meinungsstreit muss aber
hier nicht entschieden werden. Denn Gegenstand einer Versicherungspflicht für Elementar-


60
   Vgl. allgemein zum Verhältnis zwischen speziellen Freiheitsrechten und Art. 2 Abs. 1 GG Thorsten King-
reen/Ralf Poscher, Grundrechte. Staatsrecht II, 37. Aufl. 2021, Rn. 317, 505 ff.
61
   BVerfGE 10, 89 (102); 50, 290 (354); 123, 186 (237).
62
   Allg. Ansicht, vgl. nur Hans D. Jarass, in: Hans D. Jarass/Bodo Pieroth, Grundgesetz. Kommentar, 16. Aufl. 2020,
Art. 9 Rn. 7.
63
   BVerfGE 78, 320 (329); 146, 164 (193 f.).
64
   BVerfGE 146, 164 (194).
65
   Thorsten Kingreen/Ralf Poscher, Grundrechte. Staatsrecht II, 37. Aufl. 2021, Rn. 926.

                                                       24

schäden ist nicht eine Mitgliedschaft in einem privatrechtlichen Verein oder einer öffentlich-
rechtlichen Körperschaft, sondern die Verpflichtung, einen privatrechtlichen Vertrag abzu-
schließen, der Versicherungsschutz garantiert. Daher ist Art. 9 Abs. 1 GG unabhängig davon
nicht betroffen, ob die Elementarschadensversicherung von einem privatrechtlich oder einem
öffentlich-rechtlich organisierten Versicherer administriert wird.

(2) Eigentum, Art. 14 Abs. 1 GG

Art. 14 Abs. 1 GG schützt den Bestand des Eigentums und beim Grundeigentum auch dessen
Nutzung.66 Geschützt ist daher die Vermietung des Eigentums67 ebenso wie das Recht, über
das Eigentum zu verfügen.68

Eine Versicherungspflicht für Elementarschäden an Wohngebäuden berührt allerdings weder
den Bestand noch grundsätzlich die Nutzung des Gebäudes. Vielmehr beinhaltet sie nur die
Pflicht, einen Vertrag abzuschließen, der das Gebäude gegen Schäden versichert. Die dafür
erforderlichen Geldmittel müssen Eigentümer allgemein aus ihrem Vermögen entrichten, das
als solches aber nicht von der Eigentumsgarantie erfasst wird.69 Dementsprechend sind öf-
fentlich-rechtliche Abgabenpflichten grundsätzlich nicht an Art. 14 Abs. 1 GG zu messen, weil
diese nicht in eine konkrete eigentumsfähige Position eingreifen.70 Anders soll es nur – für
den hier irrelevanten – Fall sein, dass „Steuerpflichten – wie im Einkommen- und Gewerbe-
steuerrecht – an den Hinzuerwerb von Eigentum anknüpfen“71 oder wenn eine Abgabe „er-
drosselnde Wirkung“72 zeitigt. Überträgt man diesen Gedanken auf die Prämien für eine Ele-
mentarschadensversicherung, wäre Art. 14 Abs. 1 GG also allenfalls betroffen, wenn diese
eine Höhe erreichen würden, die Eigentümer dazu zwingen könnten, das Wohngebäude zu
veräußern.73 Das wird aber durch die Ausgestaltung der Prämien mit hohen Selbstbehalten
verhindert.

Daher kann auch Art. 14 Abs. 1 GG vorliegend außer Betracht bleiben.



66
   BVerfGE 115, 97 (111); 143, 246 (327).
67
   BVerfG, NJW 2019, 3054 (3056 f.).
68
   BVerfGE 104, 1 (8).
69
   BVerfGE 91, 207 (220); 123, 186 (258 f.).
70
   BVerfGE 95, 267 (300); Hans-Georg Dederer, in: Wolfgang Kahl/Christian Waldhoff/Christian Walter (Hrsg.),
Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 (Eigentum) Rn. 180.
71
   BVerfGE 115, 97 (111).
72
   BVerfGE 95, 267 (300).
73
   In diesem Sinne auch Thomas Lange, Die (Pflicht)Versicherung von Elementarschäden in Deutschland, 2011, S.
156 f.

                                                     25

(3) Allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG

Als grundrechtlicher Anknüpfungspunkt für die Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit
einer Versicherungspflicht für Elementarschäden kommt daher nur Art. 2 Abs. 1 GG in Be-
tracht. Dieser schützt mit der freien Entfaltung der Persönlichkeit auch die Privatautonomie.
Er gewährleistet damit die Freiheit der Entscheidung darüber, ob, mit wem und mit welchem
Inhalt ein Vertrag abgeschlossen werden soll.74 Geschützt ist daher sowohl die Abschluss- als
auch die Inhaltsfreiheit.75 Bestandteil der Grundrechtsgarantie ist folglich auch die Freiheit,
Verträge nicht abschließen zu müssen.76

Für den Bereich des Versicherungsvertragsrechts lässt sich diese Freiheit zu einer Vorsorge-
freiheit verdichten, die das Recht umfasst, selbst darüber zu entscheiden, ob ein Risiko durch
eine Versicherung abgedeckt werden soll und in welchem Umfang dies ggfs. geschieht.77
Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht anerkannt, dass die allgemeine Hand-
lungsfreiheit betroffen ist, „wenn der Gesetzgeber Personen der Pflichtversicherung in einem
System der sozialen Sicherheit unterwirft.“78

Eine Versicherungspflicht für Elementarschäden an Wohngebäuden tangiert mithin die in Art.
2 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Handlungsfreiheit.

bb) Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit

In das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit wird eingegriffen, wenn der Gesetzge-
ber Personen zum Abschluss eines privaten Versicherungsvertrages verpflichtet.79 Denn sie
können nicht mehr selbst entscheiden, ob sie sich versichern wollen. Soweit zudem das Ge-
setz den zwingenden Inhalt des Versicherungsvertrages festlegt, nimmt es den Verpflichteten
auch die Entscheidung darüber ab, wie sie sich versichern. Rechtfertigungsbedürftig ist daher
nicht nur das „Ob“ der Versicherungspflicht, sondern auch das „Wie“, also die konkrete ge-
setzliche Ausgestaltung.80


74
    BVerfGE 12, 341 (347); 65, 196 (210); 70, 115 (123); 74, 129 (151 f.); 89, 48 (61); 95, 267 (303 f.); 103, 197
(215).
75
   Thomas Lange, Die (Pflicht)Versicherung von Elementarschäden in Deutschland, 2011, S. 119.
76
   Hans D. Jarass, in: Hans D. Jarass/Bodo Pieroth, Grundgesetz. Kommentar, 16. Aufl. 2020, Art. 2 Rn. 22a.
77
   Friedhelm Hase, Versicherungsprinzip und sozialer Ausgleich, 2000, S. 49; Katharina Sophie Hedderich, Pflicht-
versicherung, 2011, S. 116.
78
   BVerfGE 115, 25 (42).
79
   So für die private Pflegeversicherung BVerfGE 103, 197 (215).
80
   Vgl. für die gesetzliche Krankenversicherungspflicht BVerfGE 115, 25 (42 f.): „Der in einem System der Sozial-
versicherung Pflichtversicherte hat typischerweise keinen unmittelbaren Einfluss auf die Höhe seines Beitrags

                                                       26

Eine gesetzlich angeordnete und näher ausgestaltete Versicherungspflicht für Elementarschä-
den an Wohngebäuden greift daher in Art. 2 Abs. 1 GG ein.

cc) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit können gerechtfertigt werden, wenn sie auf ei-
nem Parlamentsgesetz beruhen, das Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung i.S.v. Art. 2
Abs. 1 GG ist. Zur verfassungsmäßigen Ordnung zählen alle Gesetze, die formell und materiell
verfassungsgemäß sind.81 Nachdem die Frage der formellen Verfassungsmäßigkeit bereits
geprüft wurde,82 kommt es hier allein auf die materielle Verfassungsmäßigkeit an, die vor
allem die Prüfung beinhaltet, ob das eingreifende Gesetz verhältnismäßig ist, d. h. einen legi-
timen Zweck verfolgt und zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, erforderlich und angemes-
sen ist.83 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit prägt die gesamte Rechtsprechung des Bun-
desverfassungsgerichts zu den Grundrechten. Er wird dort allerdings jeweils bereichspezifisch
konkretisiert. Daher erfolgt nachfolgend im Überblick zunächst eine Zusammenstellung der
einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Versicherungspflichten (1)),
die in einem zweiten Schritt auf die Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer Versicherungs-
pflicht für Elementarschäden an Wohngebäuden (2)) heruntergebrochen wird:

(1) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Versicherungspflichten

Es gibt nur vergleichsweise wenige Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Ver-
einbarkeit von Versicherungspflichten mit der allgemeinen Handlungsfreiheit.84 Sie betreffen
überwiegend die Sozialversicherung:85

•   BVerfGE 29, 221: Die Aufhebung der Jahresarbeitsentgeltgrenze in der gesetzlichen Ren-
    tenversicherung für Angestellte und die damit verbundene Einbeziehung aller Angestell-


und auf Art und Ausmaß der ihm im Versicherungsverhältnis geschuldeten Leistungen. In einer solchen Konstel-
lation der einseitigen Gestaltung der Rechte und Pflichten der am Versicherungsverhältnis Beteiligten durch
Gesetz (vgl. § 31 SGB I) und durch die auf ihm beruhenden Rechtsakte der Leistungskonkretisierung, schützt das
Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG den beitragspflichtigen Versicherten vor einer Unverhältnismäßigkeit von Bei-
trag und Leistung.“
81
   BVerfGE 96, 10 (21); 103, 197 (215).
82
   S. oben 1.
83
   BVerfGE 6, 32 (38 ff.); vgl. zusammenfassend Hans D. Jarass, in: Hans D. Jarass/Bodo Pieroth, Grundgesetz.
Kommentar, 16. Aufl. 2020, Art. 2 Rn. 17 und Thorsten Kingreen/Ralf Poscher, Grundrechte. Staatsrecht II, 37.
Aufl. 2021, Rn. 392 ff.
84
   Viele Entscheidungen zur Versicherungspflicht betreffen eher gleichheitsrechtliche Fragen hinsichtlich des von
der Versicherungspflicht erfassten Personenkreises, vgl. etwa BVerfGE 44, 70.
85
   Die Verfassungsmäßigkeit der badischen Gebäudeversicherung hat das Bundesverfassungsgericht (E 10, 141
und 41, 205) allein unter Kompetenzgesichtspunkten geprüft, vgl. oben 1. b) aa).

                                                       27

ten in die Rentenversicherungspflicht war vom weiten sozialpolitischen Gestaltungsspiel-
     raum des Gesetzgebers akzeptiert: „Im sozial- und gesellschaftspolitischen Bereich hat der
     Gesetzgeber einen weiten Raum zur freien Gestaltung. Wenn sich dort eine Zielsetzung
     nur unter Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit erreichen läßt, hat der Gesetzgeber
     das Spannungsverhältnis zwischen dem Schutz der Freiheit des Einzelnen und den Anfor-
     derungen einer sozialstaatlichen Ordnung […] zu lösen. Das ist nicht generell möglich. Da-
     her muss das Bundesverfassungsgericht prüfen, ob der Gesetzgeber im konkreten Fall ei-
     ne verfassungsgerechte Lösung gefunden hat. Eine Abwägung der Belange des Einzelnen
     und der mit der Sozialversicherung verfolgten Allgemeininteressen ergibt, dass die vom
     Gesetzgeber getroffene Regelung vor der Verfassung Bestand hat.“86

•    BVerfGE 48, 227: Es verstößt nicht gegen Art. 2 Abs. 1 GG, dass das aus der Verpflichtung
     zur Lohnfortzahlung im Krankheitsfall erwachsende Risiko gerade für kleine Betriebe
     durch eine Umlage „versichert“ wird, zu der alle Betriebe herangezogen werden: „Im
     Spannungsfeld zwischen dem Schutz der Freiheit des Einzelnen und den Anforderungen
     einer sozialstaatlichen Ordnung ist dem Gesetzgeber in der Frage, ob er überhaupt eine
     Pflichtversicherung begründen will oder eine ihr nahekommende Regelung trifft, weitge-
     hend Gestaltungsfreiheit zuzubilligen.“87

•    BVerfG, NJW 1986, 1095: Die satzungsmäßige Einbeziehung eines Taxiunternehmers in die
     gesetzliche Unfallversicherungspflicht ist mit Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar, weil gerade im
     Bereich des Taxengewerbes der Unternehmer oft selbst als Fahrer mitarbeitet und daher
     denselben beruflichen Gefahren ausgesetzt ist wie seine Angestellten.88

•    BVerfGE 103, 197: Es ist verfassungsgemäß, alle Bürger einer Versicherungspflicht für das
     Risiko Pflege zu unterwerfen: „Unerheblich ist dabei, dass das Pflegerisiko erst in den je-
     weils letzten Lebensjahren signifikant ansteigt […] und Pflegebedürftigkeit vorwiegend bei
     Hochbetagten eintritt. Denn das Risiko, pflegebedürftig zu werden, ist allgegenwärtig und
     kann sich bei jedem Menschen verwirklichen, etwa als Folge von Schädigungen bei der
     Geburt und durch Unfälle […]. Seinen weiten Gestaltungsraum in Fragen der Daseinsvor-
     sorge hat der Gesetzgeber daher nicht überschritten, wenn er auch Personen jüngeren
     und mittleren Alters als schutzbedürftig angesehen und sie deswegen einer Versiche-

86
   BVerfGE 29, 221 (235).
87
   BVerfGE 48, 227 (234).
88
   BVerfG, NJW 1986, 1095 (1096).

                                                 28

rungspflicht unterworfen hat. Dies gilt umso mehr, als eine frühzeitig eintretende Pflege-
     bedürftigkeit die Lebenssituation der davon Betroffenen infolge der ihnen verbleibenden
     verhältnismäßig langen Lebensdauer […] besonders nachhaltig prägt. Ohne die gesetzliche
     Pflegeversicherung ist gerade in solchen Fällen eine finanzielle und physische Überforde-
     rung der mit der Pflege befassten Angehörigen nicht auszuschließen.“89

•    BVerfGE 109, 96: Es ist verfassungsgemäß, auch solche Ehegatten von Landwirten der Ver-
     sicherungspflicht in der landwirtschaftlichen Rentenversicherung zu unterwerfen, die
     nicht selbst im Betrieb mitarbeiten. Das Bundesverfassungsgericht betont das Recht des
     Gesetzgebers zur „Typisierung und Generalisierung“ im Hinblick auf die Schutzbedürftig-
     keit der Ehegatten von Landwirten.90

•    BVerfGE 115, 25: Diese Entscheidung betrifft zwar nicht unmittelbar die Verfassungsmä-
     ßigkeit einer Versicherungspflicht, sondern den Leistungsanspruch von gesetzlich Kran-
     kenversicherten, die an einer lebensbedrohlichen Erkrankung leiden. Der in der Versiche-
     rungspflicht liegende Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG wird aber zur Begründung eines Leis-
     tungsanspruchs herangezogen, denn Art. 2 Abs. 1 GG schütze „den beitragspflichtigen
     Versicherten vor einer Unverhältnismäßigkeit von Beitrag und Leistung.“91 Es bedürfe da-
     her „einer besonderen Rechtfertigung vor Art.2 Abs.1 GG in Verbindung mit dem Sozial-
     staatsprinzip, wenn dem Versicherten Leistungen für die Behandlung einer Krankheit und
     insbesondere einer lebensbedrohlichen oder regelmäßig tödlichen Erkrankung durch ge-
     setzliche Bestimmungen oder durch deren fachgerichtliche Auslegung und Anwendung
     vorenthalten werden.“92

Die Judikatur des Bundesverfassungsgerichts betrifft zwar bislang weitgehend die typischer-
weise durch die Sozialversicherung abgedeckten Risiken. Man kann ihr aber drei wesentliche
Aussagen entnehmen, die maßstäblich auch für die Begründung und nähere Ausgestaltung
einer Versicherungspflicht gegen Elementarschäden an Wohngebäuden sind:

Erstens: Das Bundesverfassungsgericht betont den weiten sozialpolitischen Gestaltungsspiel-
raum des Gesetzgebers. Es knüpft damit an seine Rechtsprechung außerhalb des Versiche-
rungsrechts an, wonach die Konkretisierung des in Art. 20 Abs. 1 GG normiertem Sozialstaats-

89
   BVerfGE 103, 197 (223 f.).
90
   BVerfGE 109, 96 (114).
91
   BVerfGE 115, 25 (43).
92
   BVerfGE 115, 25 (44).

                                              29

prinzips vor allem eine Aufgabe des Gesetzgebers ist,93 der über den Ausgleich zwischen
grundrechtlicher Freiheit und sozialstaatlichen Anliegen entscheidet.94 Aufgrund dieses wei-
ten Rahmens hat das Bundesverfassungsgericht noch in keiner einzigen Entscheidung einen
Verstoß einer Versicherungspflicht gegen Art. 2 Abs. 1 GG bejaht. Zu betonen ist namentlich,
dass die bis 1994 existierende allgemeine Gebäudepflichtversicherung, die teilweise auch den
Schutz vor Elementarschäden einschloss, verfassungsrechtlich unter dem Aspekt des Art. 2
Abs. 1 GG niemals in Frage gestellt worden ist.

Zweitens: Dieser Gestaltungsspielraum äußert sich vor allem darin, dass der Gesetzgeber be-
rechtigt ist, mit neuen Pflichtversicherungen bzw. Versicherungspflichten auf neu auftretende
Risiken zu reagieren, wie er das mit der Pflegeversicherung getan hat. Er muss sich dabei zwar
grundsätzlich an der Schutzbedürftigkeit orientieren, d.h. er ist nicht befugt, Personen zur
Absicherung von Risiken zu verpflichten, die sie selbst tragen können. Allerdings sind die An-
forderungen insoweit eher gering. Das Bundesverfassungsgericht sieht es von der Gestal-
tungsfreiheit des Gesetzgebers umfasst, „den Mitgliederkreis so abzugrenzen, wie es für die
Begründung einer leistungsfähigen Solidargemeinschaft erforderlich ist.“95 Er darf unter gene-
ralisierender Außerachtlassung individueller Besonderheiten sogar alle Bürgerinnen und Bür-
ger einer Pflicht zur Versicherung unterwerfen, soweit diese ein Risiko abdeckt, das theore-
tisch jede/n treffen kann.

Drittens: Bei der Ausgestaltung der Versicherungspflicht muss der Gesetzgeber darauf achten,
dass ein angemessenes Verhältnis zwischen den eingezahlten Beiträgen/Prämien auf der ei-
nen und den Leistungen der Versicherung auf der anderen Seite besteht.

(2) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

(a) Legitimer Zweck

(aa) Unterscheidung zwischen Drittschutz und Eigenschutz

Zunächst ist zu prüfen, ob ein Gesetz, das eine Versicherungspflicht für Elementarschäden an
Wohngebäuden vorsieht, einen legitimen Zweck verfolgt.

Art. 14 Abs. 1 GG schützt das Immobiliareigentum; sein Schutz ist also verfassungsrechtlich
grundsätzlich legitim. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Garantie ist allerdings das Pri-

93
   BVerfGE 51, 115 (125); 71, 66 (80).
94
   BVerfGE 52, 264 (274).
95
   BVerfGE 44, 70 (90).

                                              30

vateigentum. Daraus lässt sich ableiten, dass der Staat kein umfassendes Mandat zur Bewirt-
schaftung konkreter Eigentumsgegenstände hat. Vielmehr obliegt es grundsätzlich dem Eigen-
tümer, nach seinem Belieben mit einem Eigentumsgegenstand zu verfahren: „Eigentum ist
durch Privatnützigkeit und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den
Eigentumsgegenstand gekennzeichnet.“96 Ebenso wie alle anderen Freiheitsrechte97 schützt
Art. 14 Abs. 1 GG die positive Freiheit, das Eigentum zu nutzen, ebenso wie die negative Frei-
heit, es nicht zu nutzen. Zu den Befugnissen eines Eigentümers gehört es damit auch, sein
Eigentum zu verschenken, zu zerstören oder verkommen zu lassen. Der verfassungsrechtliche
Schutz des Eigentums allein ist daher noch kein Eingriffstitel für ubiquitäres staatliches Han-
deln. Insbesondere berechtigt er nicht zu einem staatlicherseits aufgedrängten Selbstschutz.

Allerdings kann (und muss ggfs.) der Staat auf Gefahren reagieren, die vom Eigentum ausge-
hen oder dem Eigentum drohen, die für den Einzelnen nicht beherrschbar sind. Es besteht
dann eine Schutzbedürftigkeit im Sinne der vorstehenden Rechtsprechung des Bundesverfas-
sungsgerichts. Pflichtversicherungen sind daher zum einen dort legitim, wo sie haftungsrecht-
liche Ansprüche Dritter absichern: Ohne eine Haftpflichtversicherung von Kraftfahrzeugen
wären Haftungsansprüche von Unfallopfern praktisch kaum durchsetzbar.98 Dementspre-
chend dienen viele privatrechtliche Versicherungspflichten legitimerweise dem Schutz der
Rechte Dritter. Eine obligatorische Elementarschadensversicherung würde hingegen auf den
ersten Blick, vergleichbar mit den fünf Zweigen der Sozialversicherung, nur dem Eigenschutz
des Eigentümers dienen.

(bb) Eigenschutz und Drittschutz durch eine Elementarschadensversicherung

Auch der Eigenschutz kann ein legitimer Zweck staatlichen Handelns sein. Der Rechtferti-
gungsbedarf ist aber beim Eigenschutz höher als beim Drittschutz, weil der Staat den Eigen-
tümer insoweit nur vor sich selbst schützt und nicht auf einen Schutzbedarf Dritter reagiert,
die auf den Umgang des Eigentümers mit seinem Eigentum keinen Einfluss haben. Die Kritik
an einer Versicherungspflicht für Elementarschäden setzt hier an. Der zentrale Einwand gegen
eine Versicherungspflicht für Elementarschäden an Wohngebäuden lautet, dass nicht alle
Eigentümer und Eigentümerinnen von Wohngebäuden schutzbedürftig seien, etwa Eigentü-
mer/-innen von Gebäuden, die nicht in Flusstälern oder an Hanglagen liegen. Diesen nehme

96
   BVerfGE 104, 1 (8).
97
   Thorsten Kingreen/Ralf Poscher, Grundrechte. Staatsrecht II, 37. Aufl. 2021, Rn. 286 ff.
98
   Dazu Katharina Sophie Hedderich, Pflichtversicherung, 2011, S. 94 ff., 161 ff.

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