kingreen-studie-vereinbarkeit-versicherungspflicht-verfassungsrecht
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Gutachten des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen“
den subjektiven sowie den objektiven Berufswahlregelungen drei Stufen zunehmender Ein-
griffsintensität und damit einhergehend abnehmender Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers.
Bloße Berufsausübungsregelungen, die lediglich das Wie der beruflichen Tätigkeit regulieren,
sind damit wesentlich leichter zu rechtfertigen als Berufswahlregelungen, die schon den Zu-
gang zum Beruf (also das „ob“) regulieren und diesen entweder von persönlichen Eigenschaf-
ten und Fähigkeiten (= subjektive Berufswahlregelungen) oder gar und besonders schwerwie-
gend von Kriterien abhängig machen, die dem Einfluss des Berufswilligen entzogen sind (ob-
jektive Berufswahlregelungen).
Die Grenzen zwischen diesen drei Stufen sind allerdings fließend, weil die genaue Zuordnung
vom jeweils zugrunde liegenden Berufsbild abhängt.146 In der Entscheidung zum von den Ver-
sicherungsunternehmen verpflichtend anzubietenden Basistarif in der privaten Krankenversi-
cherung hat das Bundesverfassungsgericht dementsprechend den Kontrahierungszwang zwar
als Berufsausübungsregelung eingestuft,147 aber auch geprüft, ob dieser in seinen Auswirkun-
gen einer Berufswahlregelung gleichkomme. Es hat dabei zwar festgestellt, dass der Kontra-
hierungszwang eine Berufsausübungsregel „von einigem Gewicht“ sei, „die jedoch in ihrer
Schwere einer Beschränkung der Berufswahlfreiheit nicht nahe kommt.“148 Es hat daher den
großzügigen Maßstab für Berufsausübungsregelungen angelegt, die „grundsätzlich durch jede
vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden“ können.149 Zudem „müssen Ein-
griffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen.“150 Maßstab für
die (bejahte) Verfassungsmäßigkeit des Basistarifs war daher letztlich, dass der Gesetzgeber
„schwerwiegende Beeinträchtigungen des Geschäftsmodells der privaten Krankenversiche-
rung durch den Basistarif in seiner jetzigen Form auch für die Zukunft mit vertretbaren Argu-
menten verneint“ hat.151
(b) Übertragung auf die Versicherungspflicht für Elementarschäden für Wohngebäude
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Basistarif in der privaten Krankenversi-
cherung zeigt, dass ein Kontrahierungszwang weder pauschal verfassungsrechtlich zulässig
noch unzulässig ist. Entscheidend ist, ob ein Kontrahierungszwang einen legitimen Zweck –
146
Thorsten Kingreen/Ralf Poscher, Grundrechte. Staatsrecht II, 37. Aufl. 2021, Rn. 1062 f.
147
Ebenso Katharina Sophie Hedderich, Pflichtversicherung, 2011, S. 210.
148
BVerfGE 123, 186 (238).
149
BVerfGE 123, 186 (238).
150
BVerfGE 123, 186 (239).
151
BVerfGE 123, 186 (241).
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wie oben festgestellt – verfolgt und er dazu auch geeignet und erforderlich ist.152 Im Rahmen
der Angemessenheit muss aber geprüft werden, ob die konkrete Ausgestaltung des Kontra-
hierungszwangs die Berufsfreiheit der Versicherungsunternehmen nicht unverhältnismäßig
belastet. Da es insoweit auf die konkreten gesetzlichen Vorgaben für die Ausgestaltung der
Versicherungsverträge ankommt,153 müssen hier folgende allgemeine Hinweise genügen:
• Bei der im Rahmen der Angemessenheit vorzunehmenden Gewichtung der betroffenen
Interessen ist zunächst zu berücksichtigen, dass den Versicherungsunternehmen eine Auf-
gabe zugewiesen wird, die ohnehin zu ihrer Geschäftstätigkeit gehört. Die betroffenen
Versicherungsunternehmen versichern bereits Wohngebäude und sind schon aktuell
grundsätzlich bereit und in der Lage, Wohngebäude gegen Elementarschäden zu versi-
chern.154 Der Eingriff wirkt daher insgesamt nicht sonderlich schwer.
• Die Versicherungsunternehmen haben allerdings ein grundsätzlich legitimes Interesse
daran, nicht zur Versicherung von Risiken verpflichtet zu werden, die kalkulatorisch nicht
versicherbar sind. Der Gesetzgeber ist zwar nicht gehalten, bezogen auf ein einzelnes Ver-
sicherungsverhältnis Individualäquivalenz zu gewährleisten. Er ist daher grundsätzlich
auch befugt, die Prämien der Höhe nach gesetzlich zu deckeln, damit auch besonders ge-
fährdete Wohngebäude zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen versichert werden kön-
nen. Die gesetzlichen Vorgaben müssen aber so ausgestaltet sein, dass eine Globaläquiva-
lenz zwischen der Gesamtheit der Prämieneinnahmen und der durch diese versicherten
Risiken privatwirtschaftlich möglich ist. Insoweit bietet aber gerade eine Versicherungs-
pflicht die Möglichkeit, hinreichend große und leistungsfähige Versicherungskollektive zu
bilden, die auch ohne einen solidarischen Ausgleich unter den Versicherten besonders ge-
fährdete Wohngebäude kalkulatorisch versicherbar machen dürften.
Unter Hinweis auf Versicherungspflichten gegen Elementarschäden an Wohngebäuden
wird eine Rückversicherung für erforderlich gehalten, um unangemessene Unterdeckun-
gen auszugleichen.155 Mit den Methoden der Rechtswissenschaft kann die Notwendigkeit
einer solchen Rückdeckung nicht beurteilt werden. Sollte sie aber erforderlich sein, wäre,
152
Dazu a) cc) (2) (a)-(c).
153
in diesem Sinne auch Ulrich Becker, Soziales Entschädigungsrecht, 2018, S. 140.
154
Katharina Sophie Hedderich, Pflichtversicherung, 2011, S. 220.
155
Markus Roth, Verpflichtende Elementarschadensversicherung – Ausländische Vorbilder und Zulässigkeit einer
deutschen Regelung, NJW 2021, 2999 (3004); ders., Ausgestaltung einer verpflichtenden Elementarschadensver-
sicherung, ifo Schnelldienst 11/2021, 22 (24). Unentschieden: Thomas Lange, Die (Pflicht)Versicherung von Ele-
mentarschäden in Deutschland, 2011, S. 156 f.
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analog zur privaten Pflegeversicherung (§ 111 SGB XI), ein Risikoausgleich unter den Versi-
cherungsunternehmen ein adäquates Mittel zur Bewältigung von überproportionalen Be-
lastungen aufgrund von Großschadensereignissen. Zudem, sollte sich die notwendige Glo-
baläquivalenz anders nicht realisieren lassen, ist auch eine staatliche Ausfallhaftung bei
Großschäden (etwa ab einer bestimmten zweistelligen Milliardensumme der versicherten
Schäden pro Elementarereignis) vorstellbar. Vor dem Hintergrund, dass eine Elementar-
schadensversicherung die staatlichen Haushalte vor den finanziellen Folgen von Naturka-
tastrophen schützen soll, wäre die Ausfallhaftung aber nur ein nachrangiges Mittel gegen-
über anderen Instrumenten der kollektiven Risikobewältigung.
• Zulässig und denkbar sind auch steuerliche Zuschüsse für diejenigen Haushalte, die nicht
in der Lage sind, streng risikoadäquate Prämien zu finanzieren.
cc) Ergebnis
Eine Versicherungspflicht für Elementarschäden an Wohngebäuden greift zwar in die Berufs-
freiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der privaten Versicherungsunternehmen eine. Dieser Eingriff lässt
sich aber verfassungsrechtlich grundsätzlich rechtfertigen.
Regensburg, 11.02.2022
Prof. Dr. Thorsten Kingreen
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2 MASSNAHMEN FÜR EINE ZUKUNFTSGERECHTE NATURGEFAHREN-ABSICHERUNG
SACHVERSTÄNDIGENRAT FÜR VERBRAUCHERFRAGEN
Der Sachverständigenrat für Verbraucherfragen wurde im November 2014 vom damaligen Bundesminister
der Justiz und für Verbraucherschutz Heiko Maas eingerichtet.
Der Sachverständigenrat für Verbraucherfragen soll auf der Basis wissenschaftlicher Erkenntnisse
und unter Berücksichtigung der Erfahrungen aus der Praxis das für den Verbraucherschutz und
die Verbraucherpolitik zuständige Bundesressort bei der Gestaltung der Verbraucherpolitik unterstützen.
Der Sachverständigenrat ist unabhängig und hat seinen Sitz in Berlin.
Vorsitzender des Sachverständigenrats ist Prof. Dr. Peter Kenning.
