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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Übernahme der „4Germany UG“ durch die Bundesrepublik Deutschland“
Bundeskanzleramtes - seit Längerem zusätzliche „schlanke",.agile und nutzerorienti~rte Möglich-
keiten für die Entwicklung von Softwarelösungen ein.
Angesichts der anstehenden Aufgaben und beschriebenen Kompetenzen sind die Kapazitäten,
agil und unter intensiver Mitarbeit der späteren Nutzer, also kollaborativ, Software zu entwickeln,
beim Bund bisher noch nicht hinreichend ausgeprägt.
Die bisherigen Kapazitätendes Bundes im Bereich der Softwareentwicklung sind angesichts der
steigenden Anforderungen ·nicht ausreichend. Der Bund deckt derzeit nur einen Teil der Bereiche
öffentlicher Softwareentwicklung mit eigenen Kompetenzen ab.
So verfügt der Bund über eigene Kapazitäten im Bereich IT-Beratung und Konzeption (z ..8. durch
die PD - Berater der öffentlichen Hand GmbH (PD) sowie das Bundesverwaltungsamt (BVA) mit
dessen Beratungsverträgen im Drei-Partner-Modell (3PM). Insbesondere mit dem ITZBund, der
BWI und dem iT-Systemhaus der Bundesagentur für Arbeit verfügt er zudem über große Dienst-
leister für die Hauptentwicklung, insbesondere für Integration, Betrieb und Instandhaltung von Soft-
warelösungen. Hinzu kommen gewisse, eigene Kapazitäten in den Fachbehörden (Tendenz ab-
nehmend). Es gibt jedoch im heutigen Ökosystem Digitalisierung keine zentrale
Transformationseinheit, die agile Softwareentwicklungskompeten;zen im Sinne eines kollaborati-
ven Beratungsansatzes mit der Fachseite zusammenbringt und mit dieser gemeinsam - interdis-
ziplinär - tatsächlich funktionsfähige und nutzerfreundliche Anwendungen entwickeln kann. Die
Bundesverwaltung ist in Bezug auf diesen essentiellen Aspekt des E-Governments noch zu stark
von Dritten abhängig. Auch die Pflege und Weiterentwicklung bestehender Software kann bisher
bundesintern nicht in jedem Fall so abgedeckt werden, dass auch hier Nutzerfreundlichkeit über
einen kollaborativen Ansatz gemeinsam mit den Bedarfsträgern/Nutzern sichergestellt wäre.
Das ITZBund als zentraler IT-Dienstleister des Bundes beschäftigt zwar etwa 1.000 Entwickler, ein
Großteil der Kapazität· ist allerdings derzeit durch Aufgaben für die Finanzverwaltung,· den Ver-
kehrsbereich sowie die Basis- und Querschnittsanwendungen für die Bundesverwaltung gebun-
den. Das ITZBund ist bis auf weiteres mit der Konsolidierung des IT-Betriebs und der Umsetzung
der Dienstekonsolidierung ausgelastet und kann lediglich begrenzt Software über diese hinaus
entwickeln. Die Softwareentwicklung erfolgt größtenteils (auch aufgrund der Stellen- und Organi-
sationsstruktur des ITZBund) noch nicht in vollem Maße auch projektbezogen und agil unter Ein-
beziehung der Nutzerinnen und Nutzer, also kollaborativ; insbesondere für sehr kurzfristigen Be".'
darf besteht hier Ergänzungsbedarf.
Zudem gibt es mit der Bundesdruckerei GmbH, BwConsulting, dem Cyber Innovation Hub des
BMVg und der BWI GmbH zwar Akteure, die verschiedene Schritte der Wertschöpfungskette ab-
decken - allerdings nur für einzelne, spezialisierte Bereiche (Verteidigung, Sicherheitsbereich) und
vor allem ohne den programmatischen Fokus auf Entwicklung nach agilen Methoden. In den OZG-
Digitalisierungslaboren hingegen wird zwar ag.il gearbeitet, allerdings werden hier keine fertigen
Software-Produkte entwickelt, sondern nur Prototypen.
Derzeit existiert in der IT_-Wertschöpfungskette ein strategisch auszuschöpfendes Ergänzungspo-
tential: Eine innovationsfördernde, schnell einsatzfähige und den Wissensaufbau auch kundensei-
tig sichernde Entwicklungseinheit, die Software mit der Verwaltung in agilen Projekten entwickelt,
fehlt. Die öffentlichen Serviceanbieter sollen durch dieses Vorhaben entsprechend ergänzt und
damit eine zentrale Lücke der Wertschöpfungskette gefüllt werden (auch wenn zunächst nur punk-
tuell Projekte mit möglichst hohem Demonstrationseffekt umgesetzt werden sollen).
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b) Software muss für die Verwaltung noch konsequenter nutzerorientiert und agil ent-
wickelt werden. Dafür müssen die einschlägigen Prozesse, Erfahrungen und Kom-
petenzen auch beim Bedarfsträger aufgebaut werden.
Damit Digitalisierungsprojekte gelingen, muss sich die Softwareentwicklung konsequent an den
Bedürfnissen der Nutzerinnen und Nutzer ausrichten (Bürgerinnen und Bürger sowie Verwaltungs-
mitarbeiterinnen und -mitarbeiter gleichermaßen). Deutschland liegt in der Zufriedenheit mit digi-
, talen Verwaltungsangeboten im europäischen Vergleich auf dem niedrigsten Niveau.4 Dies zu än-
dern ist auch eine Frage der internationalen Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands. Auch in der
Verwaltung führen ·Entwicklungen vorbei an den Bedürfnissen der künftigen Anwenderinnen und
Anwender oftmals zu starken Umsetzungsverzögerungen .und Akzeptanzproblemen.
Um Fehlentwicklungen zu vermeiden, wird der Nutzer.bzw. die Nutzerin der ~oftware in der soge-
nannten „agilen Softwareentwicklung" in den Mittelpunkt des Entwicklungsprozesses gestellt. Vor
fast 20 Jahren entwickelte sich dieser Ansatz; er gilt mittlerweile in vielen Bereichen de facto als
Entwicklungsstandard und gilt als maßgebliche Ursache für den Markterfolg der dominierenden
Tech-Konzerne. Agile Entwicklung ist mit teilweise erheblichen Zeit- und Kosteneinsparungen ver-
bunden,.begrenzt Fehlentwicklungen und steigert die Nutzerakzeptanz der Lösungen. 5
Unter Anwendung agiler Entwicklungsmethoden werden in kleinen Teams oder Netzwerken von
Teams in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den Kundinnen und Kunden Softwareprodukte
iterativ und inkrementell entwickelt (Development), abgenommen (Testing) und in den Betrieb ge-
bracht (Deployment). Dies sind Produkte, die im Sinne eines „Minimum Viable Product 6'' (MVP)-
Ansatze$ nicht von Anfang an auf ein umfangreiches. und finales Endprodukt ausgerichtet sind wie
b~i klassischen sogenannten Wasserfall-Ansätzen der Projektplanung (z.B. V-Modell), sondern
auf ein erstes, schnell zu erreichendes Softwareprodukt. Dieses MVP kann nach kurzer Zeit in
Betrieb genommen· werden und löst ber~its während des Projektes ein klar abgrenzbares, konkre-
tes Problem für die Nutzerinnen und Nutzer. Es wird kontinuierlich mit echten Nutzerinnen und
Nutzern getestet und weiter ausgebaut. Das Softwareprodukt insgesamt wird also nicht von einem
abstrakten, statischen Plandokument getrieben, sondern von praktischen Erkenntnissen aus kon-
tinuierlichem Testen, Datenerhebungen und Interviews mit den Nutzerinnen und Nutzern. Somit
werden schnellere und bessere Ergebnisse produziert.
Von diesem iterativen Vorgehen unterscheidet sich der in der Verwaltung etablierte, sequentielle
Wasserfall-Ansatz. Er basiert auf einer ausführlichen Dokumentation. und Bedarfserhebung, ge-
folgt von einer Konzeptionsphase und einer in Lastenheften beschriebenen Ma><imallösung,die in'
der Regel langwierige Ausschreibungsphasen nach sich zieht. Die an~chließende eigentliche Ent-
wicklung lässt nur noch wenig Raum für Anpassungen vom in Auftrag gegebenen Umfang. Am
Ende steht ein häufig suboptimales Ergebnis, das nicht dem eigentlichen Nutzerbedarf entspricht
und gegebenenfalls kostspielige (da nicht selbst leistbare) Korrekturen oder Neubeauftragungen
mit sich zieht.
Für solch eine nutzerorientierte, agile Entwicklung fehlen in der Verwaltung derzeit (vor allem au-
ßerhalb der IT-verantwortlichen Stellen) häufig noch die entsprechenden Prozesse, Erfahrungen
und Kompetenzen. Es fehlt in den Fachbereichen, in denen der Bedarf definiert wird, und Verga-
bestellen oft das erforderliche technische Verständnis über die Vor- und Nachteile verschiedener
4
https://initiatived21.de/app/uploads/2019/10/eqovernment-monitor-2019. pdf.
5
The Agile Impact Report: Proven Performance Metrics from the Agile Enterprise, QSMA, Download im Februar 2020 unter
http://nyspin.org/QSMA-Rally%20Aqile%20lmpact%20Report.pdf.
6
„Minimal überlebensfähiges Produkt".
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Entwicklungsverfahren, so dass oft bekannte, traditionelle Entwicklungsverfahren wie der Wasser-
fall-Ansatz ausgewählt werden. In den Fachbereichen werden grundsätzliche Entscheidungen
noch zu oft auf Basis gering ausgeprägter digitaler Kompetenzen getroffen, und die Vergabestellen
stehen regelmäßig vor der Herausforderung, Zeit, Kosten und Werkrahmen im Voraus definieren
z_umüssen. Zwar wird in den Digitalisierungslaboren zur OZG-Umsetzung Nutzerzentrierung mit
Unterstützung externer Beratungsunternehmen bereits beachtet. An vielen anderen Stellen, ge-
rade bei Projekten ohne externe Unterstützung, fehlen jedoch weiterhin die notwendigen Kompe-
tenzen und Partner für eine nutzerzentrierte Herangehensweise.
c) Agilität und Innovation brauchen organisatorische und arbeitstechnische Rahmen-
bedingungen, die in öffentlichen Organisationen strukturell bisher nur schwer ge-
schaffen werden können.
Basierend auf den Erfahrungen mit agiler Softwareentwicklung und den Möglichkeiten, welche die
zunehmende Digitalisierung der Arbeitswelt bietet, haben Unternehmen und Organisationen in den
letzten Jahren immer stärker ihre organisatorischen und prozessualen Grundlagen in Frage ge-
stellt. Um Innovation zu fördern und als Arbeitsgeber attraktiv zu bleiben gilt es, bewährte Aufbau-
und Ablaufstrukturen weiter zu entwickeln. Besonders Kundenorientierung und Agilität sind in er-
heblichem Maße von der Arbeitskultur, den Team- und Entscheidungsstrukturen und weiteren or-
ganisatorischen Rahmenbedingen abhängig.
Diese Entwicklung ist für eine Steigerung der Agilität und Innovationskraft auch in der Bundesver-
waltung notwendig. Insbesondere im IT-Bereich bedarf es dafür angesichts der wichtigen Konso-
lidierungsbestrebungen des Bundes auf wenige große, effiziente IT-Dienstleister einer gesonder-
ten Arbeitseinheit als Motor der notwendigen Transformation. Einen leistungsfähigen,
wirtschaftlichen, stabilen und zukunftsfähigen IT-Betrieb sicherzustellen sowie die Hoheit und Kon-
trollfähigkeit über die eigene IT zu erhalten, .erfordert eine stabile und skalierungsfähige System-
haus-Struktur wie die des ITZBund. Die für solche Großorganisationen erforderlichen Organisati-:
onsprinzipien sind jedoch teilweise konträr zu den Bedürfnissen agiler Einheiten. Diese müssen
flexibel und hochgradig anpassungsfähig sein. Kundenorientierung entsteht durch Dezentralisie-
rung und Aufbrechen der funktionalen Teilung (Silo-Strukturen) hierarchischer Organisationen. Je
dezentraler und autonomer die Teams in einer vertrauensvollen Umgebung arbeiten, desto weni-
ger kann die Hierarchie als primärer Kommunikationsweg genutzt werden und desto mehr spielt
der Austausch durch Vernetzung eine ganz entscheidende Rolle. Außerdem arbeiten die einzel-
nen an einem agilen Entwicklungsprojekt beteiligten Teams selbstgesteuert und eigenverantwort-
lich. Alle notwendigen Kompetenzen für die Softwareentwicklung (inkl. IT-Sicherheit, Datenschutz,
Barrierefreiheit) sollten im Kernteam vorhanden sein, um langwierige Abstimmungsschleifen zu
vermeiden.
Die Wissenschaft beschäftigt sich unter dem Begriff des „lnnovator's Dilemma" 7 mit der Heraus-
forden.ing erfolgreicher, großer Organisationen, innerhalb einer auf effizienter Umsetzung und gra-
dueller Weiterentwicklung getrimmten Struktur, geschützte Freiräume und Prozesse für effektive
Innovation zu schaffen. Die dabei auftretenden inhärenten Konflikte treten häufig bei Priorisie-
rungsentscheidungen und Budgetverteilungen zu Tage und können dazu führen, dass die Innova-
tionskraft der Veränderung oftmals der Bestandskraft des in der. Vergangenheit Erfolgreichen un-
terliegt. Diesem Problem wird durch die Gründung einer kleinen, flexiblen Innovationseinheit mit
klar definierten Zielen begegnet, die eigenverantwortlich und unabhängig von der Kernorganisation
agieren kann.
7
The lnnovator's Dilemma: When New Technologies Cause Great Firms to Fail, Clayton Christensen, 1997.
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In den bestehenden Strukturen der Bundesverwaltung werden agile EntwicklUngsprojekte unter
einem hohen individuellen Einsatz der Projektteams teilweise heute schon umgesetzt. ..Allerdings
müssen sich die jeweiligen Einheiten häufig die notwendigen Kompetenzen ·immer wieder von
Grund auf neu erarbeiten. Bereichs- oder gar ressortübergreifender Wissenstransfer aus der Li-
nienstrukturen heraus ist kaum möglich. So bleiben agile Entwicklungsprojekte bisher oft Inselvor-
haben. Das Teilen von Arbeitsergebnissen, Aufbauen auf Erlerntem im Projektverlauf und die An-
wendung auf Folgeprojekte in anderen Bereichen ist über offizielle Strukturen kaum möglich, da
es wenig Konsolidierung des Wissens zu agilem Vorgehen und der Projekterfahrungen bei Oigita-
lisierungsvorhaben der Bundesverwaltung gibt.
d) In bestehenden Verwaltungsstrukturen kann nicht ausreichend viel IT- und
Tech-Personal aufgebaut werden.
Um den vielfältigen Bedarf für Softwareentwicklung zu decken, benötigt die Bund~sverwaltung
mehr digitale und technische Kompetenzen kombiniert mit Erfahrung in agilen Methoden und Soft-
wareentwicklung. Allerdings ist es selbst für das ITZBund als dem zentralen, klassischen
IT-Dienstleister der Bundesverwaltung seit seiner Einrichtung im Jahr 2016 trotz erheblicher Be-
mühungen eine große Herausforderung geblieben, qualifizierte IT-Fachkräfte, insbesondere im
Bereich Softwareentwicklung, zu gewinnen. Ende des Jahres 2019 waren mehr als 400 Stellen.
unbesetzt. 8
Bereits im Jahr 2016 konstatierte der IT-Planungsrat, dass auf Bundes- und Länderebene offene
Stellen im Vergleich zur Wirtschaft nur schwer oder gar nicht besetzt werden können. 9 Auch der
Bericht der interministeriellen Arbeitsgruppe „Personal in der Digitalen Verwaltung" an das Digi-
talkabinett vom 04.09.2019 beschreibt dieses Problem deutlich. 10 Die Auswirkungen des Fachkräf-
temangels werden immer stärker spürbar. Von der 2019 beschlossenen IT-Zulage im öffentlichen
Dienst erwarten sich der Planungsrat und der Deutsche Beamtenbund keine langfristigen Verbes-
serungen: Es zeigt sich, dass die begrüßenswerte Möglichkeit, innerhalb des Systems Zulagen zu
zahlen, von Behördenleitern ungern genutzt wird, da bei heterogener Zahlungspraxis innerhalb
des Systems unter anderem um den Betriebsfrieden gefürchtet wird: 11
Dabei belegen Untersuchungen, dass IT-Fachkräfte und hochqualifizierte Nachwuchstalente Inte-
resse haben, an den Themenstellungen der Bundesverwaltung zu arbeiten. 12 Die Attraktivität des
Öffentlichen Dienstes als Arbeitgeber bleibt jedoch in der Wahrnehmung der Stvdierenden hinter
der Attraktivität der Privatwirtschaft zurück. Der Öffentliche Dienst wird laut dem „Nachwuchsba-
rometer Öffentlicher Dienst 2019" häufig mit einer wenig modernen Arbeitsausstattung und -kultur,
starren Hierarchien (Laufbahnprinzip) und fehlenden Weiterbildungsmöglichkeiten assoziiert. Die
meisten Absolventinnen und Absolventen der Informatik ziehen es vor, sich in der Privatwirtschaft
zu bewerben. Dort werden höhere Gehälter gezahlt, und es werden ihnen kurze Bewerbungspro-
zesse, gut ausgestattete IT-Arbeitsplätze, agile Arbeitsprozesse und flexible Karrieremodelle ge-
boten .
8
. https://www.heise.de/newsticker/meldung/Stellenkampagne-lT1er-fuer-Deutschland-4611251.html.
9
„Leitfaden IT-Personal für.die öffentliche Verwaltung gewinnen, binden und entwickeln", IT-Planungsrat, Okt. 2016, Download D~z.
2019.
10
Bericht der AG PersDiV vom 9.10.2019, S. 4.
11
Vgl. Empfehlungen der AG PersDiV, S. 28, aus denen sich die bislang nur eingeschränkte Nutzung ergibt.
12
„Nachwuchsbarometer Öffentlicher Dienst 2019" Studie Next:Public, 2019.
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Die Erfahrungen des Fellowship-Programms Tech4Germany (siehe Anhang 4) zeigen Möglichkei-
ten auf, wie es mit den richtigen Arbeitsbedingungen möglich ist, hochqualifizierte Absolventinnen
und Absolventen für die Arbeit an IT-Projekten für die Bundesverwaltung zu gewinnen, ohne dass
damit ein Eintritt in den Öffentlichen Dienst notwendig ist.
e) Der umfassende Rückgriff auf externe Dienstleister bei der Softwareentwicklung ge-
fährdet die Unabhängigkeit und reduziert die Umsetzungsgeschwindigkeit der Bun-
desverwaltung. Zudem bleibt damit der dringend benötigte Kompetenzaufbau in der
Verwaltung aus.
Bisher wird in der Konzeption und Entwicklung von Softwarelösungen zu einem hohen Anteil auf
externe Dienstleister zurückgegriffen. Bei der Digitalisierung kommt dem Staat jedoch eine.beson-
dere Verantwortung zu, da Software nicht mehr nur Werkzeug, sondern zunehmend Grundlage
und integraler Bestandteil staatlichen Handelns ist. Zudem ist die Gestaltung des digitalen Wan-
dels eine gesamtgesellschaftliche, nicht rein technische Aufgabe, womit auch die eigentliche Soft-
wareentwicklung vom Staat vermehrt unter strategisch-politischen Gesichtspunkten denn als tech„
nische Einkaufsangelegenheit verstanden werden muss.
Der Bedarf an externer Unterstützung ist aufgrund limitierter eigener Personalkapazitäten in der
Bundesverwaltung in den letzten Jahren enorm angestiegen. Schätzungen zufolge hat sich das
Gesamtvolumen an Beratungsprojekten im öffentlichen Sektor in den letzten sieben bis acht Jah-
ren verdoppelt - auf rund drei Milliarden Euro, 13 verlässliche Zahlen über den für IT-Beratung und
Softwareentwicklung anfallenden Anteil hierzu fehlen jedoch. Bei ihrer Anhörung am 13. Februar
2020 bestätigte die ehemalige Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen vor dem Unteraus-
schuss des Verteidigungsausschusses des Deutschen Bundestages als 1. Untersuchungsaus-
schuss gemäß Artikel 45a Absatz2 GG zum Thema „Beraterverträge im BMVg", dass die Digitali".'
sierung in der Bundeswehr und dem Bundesministerium der Verteidigung ohne umfassende Hilfe
von außen nicht zu schaffen gewesen wäre. Dies ist eine Problematik grundsätzlicher Art, die
insbesondere seitens des Parlaments und der Medien immer wieder in Bezug auf die hohen Kos-
ten für externe Beratungen und die steigende Abhängigkeit von wenigen großen Dienstleistern
kritisiert werden. 14 Eine Stärkung qer verwaltungsinternen Kapazitäten, darunter die der eigenen
IT-Dienstleister und ergänzender, den Kapazitätsaufbau fördernder Werkzeuge wird immer wieder
gefordert.
Der Rückgriff auf Dienstleistungen auf dem Markt ist nur bei Vorhandensein entsprechender Rah-
menverträge ohne zeit- und ressourcenintensive Ausschreibungsprozesse möglich. Selbst in Be-
reichen, in denen Rahmenverträge bestehen, werden so Abhängigkeiten geschaffen und der Wis-
senstransfer gehemmt. Zudem berichtet das ITZBund, dass bei Abruf von Leistungen auf diesem
Wege von der Industrie nur für die gängigen Entwicklerprofile bedient werden können.· Dies mag
zur Erfüllung des Standardgeschäfts geeignet sein, eignet sich jedoch kaum, um Innovationen
voranzubringen oder für Konstellationen, in denen Spezialkompetenzen gefragt sind.
Rahmenverträge mit externen Beratungsdienstleistern unterstützen darüber hinaus von ihrer Natur
her nur bedingt ein gemeinsames Erarbeiten, einen intrinsischen Wissenstransfer und eine Befä-
higung der Verwaltung. Hier gibt es einen lnteressenskonflikt. Bei einer umfassenden Wissens-
übertragung würden sich externe Dienstleister der eigenen Geschäftsgrundlage berauben, näm-
lich dem Kompetenz- und Wissensvorteil gegenüber dem Auftraggeber. Dies ist für nur vereinzelte,
13
https://www.spieqel.de/wirtschaft/soziales/deutschland-staat-qibt-1aehrlich-drei-milliarden-euro-fuer-berater-aus-a-1249987. html.
14 Bemerkung Nr. 04-Bundesministerium des Innern steuert Beratertätigkeiten bei IT-Großprojekten unzureichend, BRH 2017,Down-
load Dez. 2019.
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nicht dauerhaft in der Verwaltung notwendige Expertise berechtigt und nachvollziehbar, bei um-
fassenden und langfristigen Projekten zur Verwaltungsmodernisierung ist eine solche strukturelle
Abhängigkeit zu vermeiden.-
Hinzu kommen Probleme bei der Steuerung externer Dienstleister und der Sicherstellung eines
nachhaltigen Wissenstransfers in die Verwaltung. 15 So bemängelte der Bundesrechnungshof im
Jahr 2017, dass das BMI die Beratertätigkeiten ohne erwarteten Beratungserfolg plane und auch
nicht in der Lage sei, die Arbeitsqualität der Berater hinreichend zu bewerten, da ein systemati-
sches Qualitätsmanagement und teilweise Expertise zur Abnahme von Arbeitsergebnissen fehle.
Für die Beschäftigten existieren immer noch kaum Weiterbildungsmöglichkeiten im Bereich digita-
ler Kompetenzen, was auch die interministerielle Arbeitsgruppe „Personal in der digitalen Verwal-
tung" in ihrem Ersten Maßnahmenbericht an den Kabinettausschuss für Digitalisierung vom
09.10.2019 konstatiert.
1.2 Lösungsansatz
Das Digital Transformation Team (DTT) dient als Katalysator einer modernen, digitalen, nutzerori-
entierten Verwaltung. Es trägt innovative agile Arbeitsmethoden in die Verwaltung und baut dort
nachhaltig Softwarekompetenz auf. Dafür nutzt es eine kollaborative Umsetzung von Softwarepro-
jekten, deren Verwirklichung zugleich den wachsenden Bedarf der Verwaltung an Software adres-
siert. Mit dem DTT soll eine flexible, schlanke ·und von typischen Parametern der Verwaltungsar- ·
ganisation und -prozessen in der eigenen Arbeit (durch die gewählte Gesellschaftsstruktur)
möglichst unabhängig handlungsfähige Einheit der Bundesverwaltung eingerichtet werden, die
qualitativ hochwertige (und von Beginn an am Nutzer ausgerichtet) Software mit der Verwaltung
nach agilen Prinzipien und vor allem gemeinsam konzipiert, entwickelt und umsetzt. Dies unter-
stützt dadurch die Verwaltung bei der Ausgestaltung strategisch wichtiger Digitalisierungsvorha-
ben, fördert den Aufbau digitaler Kompetenzen in der Verwaltung und eröffnet hochqualifizierten
IT-Fachkräften verwaltungsriahe Beschäftigungsmöglichkeiten.
Im Gegensatz zu externen Dienstleistern besteht keine Interessenkollision, denn das DTT verfolgt
als bundeseigene Organisation ausschließlich die strategischen Interessen des Bundes. Die Or~
ganisation ist bei maximal möglicher operativer Eigenständigkeit dennoch Teil der Bundesverwal-
tung und lediglich der Entwicklung skalierbarer Softwarelösungen für die Verwaltung und des nach-
haltigen Kompetenzaufbaus verpflichtet. Das DTT schafft durch eine ressortneutrale Verortung
beim Bundeskanzleramt Synergien zwischen verschiedenen Akteuren der Bundesverwaltung. Die
explizit kleine Organisationsgröße wird eine Schnelligkeit und innovative Arbeitskultur ermögli-
chen, welche die etablierten IT-Dienstleister des Bundes genau dort gewinnbringend ergänzt, wo
diese aufgrund ihrer Strukturen urid Breite des Aufgabenspektrums nicht ausreichend flexibel und
innovativ agieren können.
Zudem bietet das DTT - wie auch die Vorgängerorganisation 4Germany UG - Fellowships als
Weiterbildungsprogramme an, in denen Beschäftigte von Bundesbehörden niedrigschwellig agile
Methoden und nutzerzentrierte Produktentwicklung erlernen und anwenden können (Details siehe
Abschnitt 2.2 zu Services und Wertkette). Dies skaliert den Befähigungsansatz deutlich über die
produktzentrierte Arbeit des DTT hinaus und stellt für das DTT zugleich ein hervorragendes - und
bewährtes - Rekrutierungsinstrument dar.
15
https://www.bundesrechnunqshof.de/de/veroeffentlichungen/produkte/bemerkunqen-jahresberichte/jahresberichte/2017 /einzelplan-
bezoqene-pruefungserqebnisse/bundesm inisterium-des-innern/04/2017-bemerkunqen-nr-04-bundesministerium-des-innern-steuert-
beratertaetiqkeiten-bei-it-q rossprojekten-unzureichend. ·
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Das DTT soll organisch entsprechend dem Nachfragebedarf aus der Bundesverwaltung wachsen;
bis zum Jahr 2023 sind insgesamt 99 Vollzeitäquivalente geplant (siehe Abschnitt 5.1 ).
a) Bestehende Akteure im staatlichen Ökosystem ergänzen.
Das DTT soll die Akteure im bestehenden Ökosystem Digitalisi_erungfür die Bundesverwaltung
optimal und projektbasiert ergänzen. Durch Zuhilfena~me schnell einsatzfähiger innovativer
Teams zur partnerschaftlichen Softwareentwicklung soll Innovationspotential freigesetzt werden
und in Digitalisierungsvorhaben mit Demonstrationspotential beschleunigende Wirkung entfalten.
Dies kann die bestehenden Dienstleister in Teilen entlasten, trägt frische Ideen zu Methodiken und
Produkten in die Digitalisierungsprojekte und trägt zum nachhaltigen digitalen Kapazitätsaufbau in
der Verwaltung bei. Es ist damit ein erfolgskritischer Beitrag zur digitalen Souveränität des Staa-
tes.16
Das DTT ka_nnim direkten Anschluss an die strategischen und konzeptionellen Beratungsleistun-
gen diverser Akteure tätig werden: ~iner lnhouse-Beratung wie der PD, bestehenden Rahmenver-
tragspartnern oder der Innovationsberatung eines DIT (Digital Innovation Team, derzeit Projekt-
gruppe im BMI, ggf: Vorstufe der geplanten E-Government-Agentur - siehe auch Abschnitt 2.3
Partner) oder dem BVA(BMI). Aus deren Projekten kann das DTT durch seine lnhouse-Fähigkeit
kurzfristig Und bedarfsbezogen beauftr~gt werden - oder dortige Projekte ergänzen oder punktuell
verstärken- insbesondere um die Komponente der Softwareentwicklung bzw. des Kompetenzauf-
baus durch kollaborative Softwareentwicklung zu erweitern. Diese Option gilt auch für bestehende
und geplante Innovationseinheiten der Bundesministerien und· -behörden, die )nach bisherigem
Kenntnisstand ebenfalls über keine eigenen Kapazitäten zur Softwareentwicklung verfügen (oft mit
Hinwe.is auf die bereits genannten Herausforderungen innerhalb behördlicher Strukturen). Das
DTT kann als lnhouse-fähige Gesellschaft schon in Frühphasen unterstützen und von der Verwal-
tung schnell und flexibel beauftragt werden. Mit dem DTT steht für die Softwareentwicklung unmit-
telbar ein Umsetzungspartner zur Verfügung. So werden insbesondere solche Vorhaben besser
verwirklicht werden können, bei denen eine kurzfristige Umsetzung (z .8: aufgrund von Kapazi-
tätsengpässen beim IT-Dienstleister oder Behörden-internen Stellen) derzeit nicht möglich ist oder
ein besonderer Bedarf an Kompetenzaufbau durch eine durch das DTT zu erbringende „Überset-
zungsleistung" vom Fachbedarf in das digital Mögliche gefragt ist. Insbesondere bei innovativeren
Digitalisierungsprojekten, bei denen eine schnelle Vorzeigbarkeit die politische Durchsetzbarkeit
ermöglichen kann, hätte dies eine ·starke Beschleunigung zur Folge, bei zugleich erhöhter Bedarfs-
gerechtigkeit und nachhaltiger Transformationswirkung.
überdies ergänzt das DTT die bestehenden Bestrebungen im Bereich der Dienstekonsolidierung
und tritt dabei nicht in Konkurrenz zu diesen Bemühungen. D,as DTT Wird in enger Abstimmung
mit dem ITZBund und den für die Dienstekonsolidierung zuständigen koordinierenden Stellen agie-
ren, um bestehende Angebote passgenau zu ergänzen. Das DTT tritt als reiner Umsetzungs.:.
partner für Softwareentwicklung auf, sofern die Abstimmung des Auftraggebers mit den zuständi-
gen Stellen und Gremien dies zulässt (z. B. Projektleitung Dienstekonsolidierung bzw. künftige
Nachfragemanagementorganisation). Bereits in der diesem Antrag vorausgehenden Konzept-
phase wurden die verschiedenen genannten staatlichen Akteure intensiv einbezogen.
Das Angebot des DTT komplimentiert das z. B. des IT-Dienstleisters ITZBund, das im Gegensatz
zum DTT für alle Ressorts insbesondere die technische Infrastruktur bereithält, Hosting und Be-
trieb verantwortet und Standardlösungen zur Verfügung stellt ~ das DTT soll ausschließlich pro-
jektbasierte agile Softwareentwicklung· in Zusammenarbeit mit Bedarfsträgem in der Verwaltung
16
Aufgrund des Ausschlusses von Hochsicherheitsbereichen wird im Folgenden nicht näher auf die Bundesdruckerei GmbH und die
BWI GmbH eingegangen.
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tätigen. Hier ist das ITZBund praktisch {abgesehen von Vorhaben im Rahmen der Dienstekonso-
lidierung) noch wenig aktiv und kann auch perspektivisch aufgrund der vorgesehenen Priorisierung
der IT-Konsolidierungsvorhaben den zunehmenden Bedarf nicht alleine decken. Das ITZBund als
zentraler IT-Qienstleister der Bundesverwaltung und künftigem Systemhaus ist potentiell ein wich-
tiger Umsetzungspartner des DTT und wird nicht selten selbst Auftraggeber des DTT sein.
Das DTT plant eine Fokussierung auf Individualentwicklungen, die das .ITZBund strukturell selbst
nicht ausreichend bedienen kann, umgekehrt plant das DTT nicht den eigenen Regelbetrieb der
Softwareprodukte, hierfür erfolgt eine koordinierte Übergabe der Software an das ITZBund. Durch
den kontinuierlichen Austausch mit den Behörden sowie dem ITZBund wird sichergestellt, dass
das DTT in der Lage sein wird, die Weiterentwicklung der entwickelten Software sicherzustellen,
auch wenn es nicht den Regelbetrieb übernimmt. Dies soll aber auch für andere Dienstleister oder
die Behörden selbst gelten - im Sinne des Open-Source'."Ansatzes und des Wissenstransfers.
Das ITZBund ist bereits seit 2018 ein zentraler Unterstützer der lnitiative-Tech4Ge_rmany und be-
grüßt ausdrücklich die Möglichkeit, das DTT künftig als Partnerunternehmen in sein Portfolio an
Technologie- und Service-Providern aufzunehmen. Auch aus der Erfahrung von fünf gemeinsa'."
men Projekten im Rahmen des Fellowships bestätigt der Leiter des ITZBund, Dr. Alfred Kranstedt:
,,4Germany schafft es, mit einem Image, dass sich deutlich voh der Verwaltung unterschei-e-
det, IT-Talente anzusprechen, die sich zwar nicht direkt langfristig an einen (öffentlichen)
Arbeitgeber binden möchten, die aber ein hohes Interesse an Projekten mit gesellschaftli-
cher Relevanz zeigen und einen Rahmen suchen, in dem Sie die Tragfähigkeit neuer tech-
nologischer und methodischer Ansätze für solche Projekte ausprobieren bzw. nachweisen
können. Damit erschließt das geplante DTTein Potential, das dem ITZBund selbst weitge-
hend verschlossen bleibt und bisher auch in seinem Partnernetzwerk fehlt. Daher würden
wir die Möglichkeit begrüßen, künftig auch dauerhaft mit 4Germany zusammen arbeiten zu
können."
b) Digitale Transformation über die gemeinsame Entwicklung von nutzerzentrierter
-Software in die Bundesverwaltung hineintragen.
Das DTT soll in gemischten Teams und in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit der beauftra-
genden Behörde arbeiten,. um .nutzerorientierte Software zu entwickeln (Beschreibung siehe 1.1
Problembeschreibung) und hierüber Digital- und Methodenkompetenz in die Fachbereiche hinein-
tragen. Den Erfolg agiler und nutzerzentrierter Entwicklung gemeinsam mit der Verwaltung zeigt
exemplarisch das Projekt eRechnung des Tech4Germany Fellowships 2019. In Partnerschaft mit
dem BMF und dem ITZBunq hat ein Kleinteam aus vier Fellows die Nutzeroberfläche der Zentralen
Rechnungseingangsplattform des Bundes (ZRE), die alle Rechnungsteller des Bundes ab Novem-
ber 2020 nutzen müssen, in nur 10 Wochen_nutzerzentriert derart optimiert, dass die durchschnitt-
liche Eingabedauer je Rechnung von 28 Minuten auf 5 Minuten gesenkt werden konnte (weitere
Informationen siehe Arih~ng 4 ).
c) Nachhaltig IT-Kompetenzen aufbauen und Handlungsfähigkeit im Digitalen stärken~
Es gilt, langfristig die staatliche Handlungsfähigkeit im Digitalen zu stärken und staatseigene Kom-
petenzen und Expertise zentral und für die gesamte Bundesverwaltung jederzeit einfach zugäng-
lich aufzubauen, um strategische Abhängigkeiten von Externen zu vermeiden.
Im DTT werden notwendige Programmier- und Produktkompetenzen aufgebaut, durch die regel-
mäßige Neugruppierung der Teams gemehrt und durch die Projektarbeit in die Breite der Bundes-
verwaltung getragen. Das DTT kann auf diese Weise einen nachhaltigen Kompetenzaufbau und
Kulturwandel in den relevanten Fachbereichen fördern. Das DTT strebt auf vertraglicher Basis ein
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partnerschaftliches. Verhältnis mit den Projektpartnern an, das sich von einem klassischen Auftrag-
geber-Dienstleister-Verhältnis unterscheidet: Aufgrund d~r gleich gelagerten Interessen der Pro-
jektpartner und des DTT als staatlich getragene und überwachte Einrichtung gilt es,· Fachlichkeit
und Digitalkompetenzen für innovative Kollaboration zusammen zu bringen. Durch die agile, itera-
tive Projektarbeit, in der die Fachbereiche kontinuierlich miteinbezogen werden; und durch die Fel-
lowship-Programme wird sichergestellt, dass nachhaltig Produktentwicklungs- und Steuerungs-
kompetenzen in den Fachabteilungen aufgebaut werden. Das ist entscheic.;iendfür die weitere
Betreuung und Entwicklung digitaler Dienste und Lösungen durch die Verantwortlichen und die
nachhaltige Bef~higung zur Gestaltung weiterer Digitalisierungsprojekte.
Darüber hinaus werden, wo möglich, durch die Veröffentlichung von Arbeitsergebnissen und Quell-
codes unter entsprechenden Lizenzmodellen die weitere Verwertbarkeit der entwickelten Lösun-
gen auch für andere Verwaltungseinheiten sowie der Wissenstransfer und -aufbau erleichtert. Dies
trägt zur Standardisierung und Nachnutzbarkeit der offentlichen Softwareprodukte bei. Darüber
hinaus werden existierende Abhängigkeiten reduziert und der Gefahr von Lock-in-Effekten wird
vorgebeugt. Das entwickelte Produkt steht dadurch nicht mehr nur in Abhängigkeit mit dem ur-
sprünglichen Herstell~r zur Verfügung oder zur Weiterentwicklung bereit.
d) Ein altern·atives Betätigungsfeld für IT-Fachkräfte im öffentlichen Sektor schaffen.
Für Fachkräfte ermöglicht das DTT einen niedrigschwelligen Zutritt zum Arbeitgeber Bund. Es wird
mit einem modernen Arbeitsumfeld mit flachen Hierarchien, zeitgemäßer IT- und Entwicklungsum-
gebung und flexiblen Karrieremodellen ein attraktives Betätigungsfeld für IT-Fachkräfte bieten. Die
Vorgängerorganisation 4Germany hat 2019 bereits gezeigt, dass sie in der Lage ist, hochqualifi-
zierte IT"'.'Talentefür die Arbeit an staatlichen Projekten und Produkten zu rekrutieren. 75 % der
Fellows- haben nach dem Programm erklärt, dass sie gern bei einer Organisation wie dem DTT
arbeiten würden, und zwar an Projekten der Verwaltung. Gleichzeitig konnten sich 77 % nicht vor-
stellen, in den behördlichen Strukturen der Bundesverwaltung zu arbeiten, nur 23 % zogen das
nach dem Fellowship in Betracht. Als eine Org·anisation nahe an der Bundesverwaltung soll das
DTT zudem den Wissenstransfer, z. 8. durch zeitweise Freistellung von Beamten zur Arbeit im
DTT, beschleunigen und zudem die Bundesverwaltung selbst auf diese Weise für IT-Fachkräfte
attraktiv machen. ·
e) Von vergleichbaren „Digital Service"-Einheiten internationaler Vorbilder lernen.
Basierend. auf Erkenntnissen über erfolgreiche, vergleichbare Vorgehen in anderen Staaten ist die
Schaffung eines solchen DTT seit 2018 eine zentrale Empfehlung des Digitalrats der Bundesre-
gierung. Konkret wirbt dieser für den Aufbau eines dauerhaften, unabhängigen lnhouse-Teams,
das nach agilen Entwicklungsmethoden digitale ·Produkte und Services für die Bundesverwaltung
umsetzt und während der gesamten Entwicklungsphase. eng mit der Verwaltung zusammenarbei-
tet.
Vergleichbare Einheiten sind in zahlreichen anderen Staaten in den letzten 10 Jahren bereits er-
folgreich umgesetzt worden und leisten dort einen entscheidenden Beitrag zur Digitalisierung
staatlicher Leistungen und Prozesse (u. a. Großbritannien - Government Digital Service, Frank-
reich - Beta.gouv, Italien - Digital Transformation Team, USA- 18F, U.S. Digital Service, Canada
- Canada Digital Service).
Die ursprüngliche Idee geht auf den GovernmentDigital Service (GDS) aus Großbritannien zurück,
der bereits 2011 aufgebaut und unmittelbar am Cabinet Office angesiedelt wurde. Ziel ist es "den
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Menschen bei der Interaktion mit dem Staat zu helfen und( ... ) die Verwaltung dabei zu unterstüt-
zen, effektiver und effizienter zu arbeiten". 17 GDS etablierte interdisziplinäre Entwickler-Teams, die
eng.und nach agilen ~rinzipien mit den Ministerien zusammenarbeiten, und hat in den letzten acht
Jahren zahlreiche e·rfolgreiche Digitalprodukte für die britische Verwaltung 'umgesetzt.
Auf der Grundl.age von Gesprächen mit den Initiatoren und Verantwortlichen von entsprechenden
internationalen Vorhaben wurden die folgenden Erfolgskriterien für die erfolgreiche Umsetzung
identifiziert: die gegenüber klassischen Behörden weniger starre, förmliche und hierarchische Ar-
beitskultur, kurzfristige Einsatzbereitschaft, die kollegialen Arbeitsbeziehungen durch die staatliche
Zugehörigkeit, die ressortneutrale Wahrnehmung und die Fähigkeit, selbst Software zu entwickeln.
rne Ergebnisse der Gespräche sind in die Konzeption des DTT bereits eingeflossen.
{Ausführlichere Beschreibung der internationalen Vorbilder s. Anhang 6)
f) · Abwägung sonstiger Handlungsalternativen für den Bund ·
Nachfolgend werden grundsätzlich in.Frage kommende Alternativen zur Schaffung des DTTskiz-
ziert und bewertet:
• ITZBund: Der Aufgabenbereich des ITZBund umfasst die Bündelung und Standardisie-
rung der Bundes-IT, dessen Hosting, Infrastruktur und $upport, insbesondere die Konsoli-
dierung und das Betreiben·von über 40 Querschnitts- und Basis-Diensten für die Bundes-
verwaltung sowie diverser Fachverfahren. Da der Gesamtbedarf an IT-Dienstleistungen
und Softwareentwicklung insbesondere im Kontext der Betriebs-: und Dienstekonsolidie-
rung derzeit und bis auf weiteres die Kapazitäten des ITZBund übersteigt, kann es in der
Praxis nur begrenzt Bedarf für Software-Programmierleistung jenseits der akuten, insbe-
sondere die Dienstekonsolidierung betreffenden, bedienen. Softwareentwicklungen für
Fachverfahren und staatliche Onlinedienste sind zwar ein wachsender Teil des Portfolios
des ITZBund (u.a. diverse Fachverfahren und FMS), dedizierte Kompetenzen im Bereich
nutzerzentrierte.r Entwicklung von webbasierten Anwendungen sind jedoch noch ausbau-
fähig. Im geplanten Angebotsspektrum des DTT ist absehbar kein nennenswertes Tätig-
werden des ITZBund zu erwarten, zumal diese Einrichtung des Bundes vor Herausforde-
rungen bei der Personalgewinnung bereits für die Abdeckung ihres aktuellen
Leistungsangebots steht. Das ITZBund ist (vgl. Kapitel 1.2 a) daher eher Partner eines
DTT, aber keine Alternative dazu. Die zunehmende Rolle des ITZBund auch in der Um-
setzung von Online-Verfahren nach dem OZG steigert eher diesen Bedarf an Partnern.
• Andere lnhouse-fähige Einrichtungen des Bundes: Die Bundesdruckerei ist zwar nicht
ausschließlich, aber primär im Sicherheits- und Identifikationsbereich aktiv und erbringt
hier insbesondere komplexere, sicherheitssensible IT-Leistungen. Die BWI wird Unterauf-
tragnehmer des ITZBund und ist primärer. Dienstleister im Verteidigungsbereich - analog
das Systemhaus der Bundesagentur für Arbeit im Bereich Arbeit und Soziales. Die PD
erbringt keine Programmierleistungen, ebenso wenig wie die Beratungseinheit des BVA.
• Rahmenverträge: Rahmenverträge schließen Programmierleistungen oftmals explizit aus,
sofern es sich um IT-Beratungsleistungen (also Dienstleistungen) handelt oder begrenzt
diese auf einen geringen Prozentsatz im üblichen Kontext, z.B. von Integrationsleistun-
gen (z. B. Überführung in die Betriebsfähigkeit beim ITZBund). Spezielle Softwareent-
wicklungsverträge existieren, diese sind allerdings bereits sehr technologie- oder produkt-
spezifisch (z. B. Government Site Builder, spezielle Datenbanktechnologien) und
beinhalten keine konzeptionelle und lösungsoffene Zusammenarbeit.
17
https://www.gov.uk/qovernment/orqanisations/qovernment-diqital-service/about
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