21
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Übernahme der „4Germany UG“ durch die Bundesrepublik Deutschland“
3 bauen, erscheint unter den oben genannten Aspekten grundsätzlich problema~ tisch. Der Hinweis allein auf die Möglichkeit, ,,freier agieren" und den Aufwand für Ausschreibungsverfahren zu sparen, reicht ohne Berücksichtigung der Wirtschaft- lichkeitsaspekte eines fehlenden Wettbewerbs ebenfalls nicht aus. Auch die Mög- lichkeit, attraktivere Gehälter zu. zahlen als öffentliche Einrichtungen, kann nach Auffassung des Bundesrechnungshofes ebenfalls kein eigenständiges Ziel sein, sondern muss durch einen konkret nachweisbaren Mehrwert sowohl gegenüber einer privatwirtschaftlichen als auch behördlichen Leistungserbringung gerecht- fertigt werden. (3) Der Bundesrechnungshof sieht die Voraussetzungen des § 65 BHO nur dann als gegeben an, wenn die von der Gesellschaft zu erbringenden Leistungen und die hierbei erzielbaren Wirtschaftlichkeitsvorteile gegenüber privaten Anbie- tern und bestehenden IT-Dienstleistern im Bundesbereich konkret beschrieben werden II Im Einzelnen: 1. Auftragsvergabe (1) Aus den Antragsunterlag_en ist zu entnehmen, dass die 4Germany/DTT GmbH als flexibel einsetzbarer Inhouse-Entwickler des_Bundes mit den „Möglich- keiten kollaborativen, agilen und -nutzerzentrierten Arbeit~ns und Entwickelns" Softwaredienstleistungen erbringen soll. Die Vergütung erfolge dabei durch den bestellenden· Kunden auf Basis marktorientierter Tagessätze. Es bleibt ·dabei offen, ob die Bundesbehörden die 4Germany/DTT GmbH beauftragen müssen oder ob sie weiterhin die Möglichkeit haben, ·entweder externe Anbieter zu nut- zen oder bestehende Dienstleistungsstrukturen im Bundesbereich zu nutzen. (2) . Aus Sicht des Bundesrechnungshofes darf die Verengung von Entwick- lungsaufträgen auf einen internen Anbieter nicht zulasten von Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungserbringung gehen. Wo immer verschiedene Hand- lungsoptionen bestehen, müssen die zuständigen Stellen des Bundes die Lösung wählen, die nachvollziehbar den größtmöglichen Nutzen mit möglichst geringem Aufwand erwarten lässt .. Die Vorteile eines Leistungs- und Qüalitätswettbewerbs - auch zwischen verwaltungsinternen und externen Anbietern - darf-durch die geplante Inhouse-Vergabe nicht ausgehebelt werden. Auch die Gewinnerzie- lungsabsicht der 4Germany/DTT GmbH darf keinen Einfluss auf die Auftragsver-
4 gabe des Bundes haben. Sollte absehbar sein,- dass die Gesellschaft wegen des faktischen Wettbewerbs mit anderen Leistungserbringern ihre geforderte eige_n- ständige wirtschaftliche Grundlage nkht erreichen kann, sollte die dann notwen- dige Liquidationsentscheidung frühzeitig getroffen werden. 2. Erfolgskontrollen (1) Wie für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind auch für die Gründung der 4Germany/DTT GmbH Erfolgskontrollen vorzusehen. Diese setzen· klar definierte Ziele und Kriterien voraus, anhand derer sich der Erfolg und die Wirksamkeit die- ses Vorgehens bewerten lässt. Im vorliegenden Antrag sind diese Ziele allenfalls vage, nachprüfbare Kriterien für die Zielerreichung gar nicht beschrieben. (2) Die vo·raussetzungen des § 65 BHO sind nur dann erfüllt, wenn bereits bei der Gründung der Gesellschaft Ziele und Kriterien für Erfolgskontrollen klar be- schrieben sind. Sie müssen so konkret formuliert seir:1,dass die Leistung der Ge-· sellschaft auf dieser Grundlage fortlaufend bewertet und nach einem angemesse- nen Zeitraum, spätestens zu dem im Antrag genannten Termin (Ablauf des sechsten Geschäftsjahres), eine sachlich fundierte Entscheidung über die Fort- führung oder Liquidation der Gesellschaft getroffen werden kann. 3. Wirtschaftlichkeitsbetrachtung (1) Voraussetzung für die Bundesbeteiligung ist, dass der vom Bund ange- strebte Zweck auf andere Weise nicht besser erreicht werden kann. Eine Grund- lage für diese Annahme liefert der vorliegende Antrag nicht. Zum einen sind· eine Reihe möglicher Alternativen· ohne Begründung nicht betrachtet. Dies gilt z. B. für die Erbringung der benötigten Leistungen durch bestehende Dienstleister im Bereich des Bundes, die Integration des DTT in ein~ vorhandene Struktur oder die - bisher offenbar auch im Verhältnis zur DTT praktizierte - Auftragsvergabe. Zum anderen beschränkt sich die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung im Wesentlichen auf die Darstellung des Geschäftsmodells und des Wirtschaftsplans der Gesell- schaft sowie auf den qualitativen _vergleich von Rechtsformen für die geplante Struktur. Diese erscheint von der Auswahl der Kriterien bis hin zur eigentlichen Bewertung stark auf die GmbH-Lösung ausgerichtet. So werten Sie nahezu glei- che B_edingungen - z. B. bei Gründungsgeschwindigkeit und Errichtungsaufwand eines Referates, einer bestehenden Bundesoberbehörde - bei verschiedenen Rechtsform-Modellen unterschiedlich. Als wesentlicher Vorteil d_erGmbH-Lösung wird ohne weitere Differenzierung die „höhere Agilität" hervorgehoben.
5 (2) Die Bewertung der Kriterien Gründungsgeschwindigkeit und Errichtungs- aufwand hält der Bundesrechnungshof nicht für plausibel. Bereits das Kriterium erscheint für die Fragestellung ungeeignet; entscheidend für den zu erbringenden Mehrwert dürfte nicht der Gründungszeitpunkt, sondern die volle Funktionsfähig- keit einer Organisationseinheit.sein. Dabei ist zu berücksichtige_n, dass eine GmbH mit perspektivisch 99 Beschäftigten und 55 Fellowships zudem einen eige- nen Verwaltungsunterbau benötigt, der erst noch geschaffen werden muss. Auch der Alternativenvergleich selbst führt zu implausiblen Ergebnissen: So wäre z. B. für ein neues Referat im Bundeskanzleramt nur eine interne Organisationsverfü- gung erforderlich. Auch müssen keine zusätzlichen Verwaltungsstrukturen ge- schaffen werden. Im Gegensatz zur Darstellung des Bundeskanzleramtes müssen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Ministerien in der Regel auch nicht si-. cherheitsüberprüft werden. Dennoch wird die Gründungsgeschwindigkeit eines Referates schlechter beurteilt als die Gründungsgeschwindigkeit einer GmbH. Auch- ist nicht einsichtig, warum das Bundeskanzleramt die Gründungs- und Er- richtungsgeschwindigkeit in einer bestehenden Bundesoberbehörde negativ be- wertet, da hierfür ein Gesetz erforderlich sei. Bekanntlich existieren bereits Bun- desoberbehörden wie das Bundesverwaltungsamt (BVA), die als Dienstleister im Bereich Digitalisierung auftreten und ohne Gesetzesänderung ggf. wei~ere Aufga- ben in diesem Bereich übernehmen könnten. (3) Die erheblichen Vorteile der GmbH im Hinblick auf Agilität, Flexibilität und Sichtbarkeit sind im Vergleich nicht näher begründet. Es spricht vieles dafür, dass es sich hierbei um Kriterien handelt, deren Erfüflung nicht nur von der Rechtsform, sondern sehr stark von der faktischen Qualität der Aufgabenwahr- nehmung abhängt. Ein aussagefähiger Vergleich der Wirtschaftlichkeit verschie- dener Varianten sollte sich nicht auf Pauschalbewertungen, sondern auf nachvoll- ziehbar abgeleitete Erwartungen hinsichtlich der Vor- und Nachteile der einzelnen Handlungsoptionen stützen .. (4) Der Bundesrechnungshof erwartet,. dass der Begründung für die Gründung einer bundeseigenen Gesellschaft ein vollständiger und im Einzelnen nachvoll- ziehbarer Wirtschaftlichkeitsverg·leich zugrunde gelegt wird.
6
4. Steuerung
(l) Ende des Jahres 2016 hat die Bundesregierung eine IT-Strategie beschlos-
sen. Diese definiert übergreifende Ziele und Handlungsfelder für die IT der Bun-
desverwaltung. Darüber hinaus erhielt qas Bundeskanzleramt den Auftrag, die
. IT ~Steuerung des Bundes in Abstimmung mit den Ressorts neu,· innovativ und
zukunftsfähig auszugestalten. Dies steht derzeit noch aus. Die 4Germany/DTT
GmbH könnte insbesondere zur Stärkung der Innovationsfähigkeit und zur Stei-
gerung der Attraktivität der Bundesverwaltung als Arbeitgeber beitragen sowie
die Digitalisierung von Verwaltungsprozessen fördern. Hierzu ist die Tätigkeit der
GmbH aber zielgerichtet zu steuern. Wie dies konkret - unter den oben genann-
ten Strukturen - ausgestaltet werden soll, lässt der vorliegende Antrag jedoch
offen.
(2) Zu den klassischen Aufgaben des ·Bundeska·nzleramtes gehören die strate-
gische Koordinierung und Steuerung der Politik als unterstützende Behörde der
Bundeskanzlerin.· Mit der beabsichtigten Unternehmensgründung übernim,mt
das Bundeskanzleramt Koordinierungs- und Steuerungsaufgaben auch für die
4Germany/DTT GmbH. Gerade im Hinblick auf die erwartete hochinnovative ope-
rative Tätigkeit der Gesellschaft erfordert diese Au.fgabe umfassende Branchen-
und Technologie-Kenntnisse. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Konstruktion
als Inhouse-Gesellschaft eine Steuerung durch die auftraggebende Verwaltung
„ähnlich wie über seine eigenen Dienststellen'' voraussetzt. 1 Hierzu reichen die
im Antrag beschriebenen gesellschaftsrechtlichen Aufsichtsfunktionen nicht aus.
Das Bundeskanzleramt muss vielmehr Zielrichtung und Eckpunkte der operativen
Tätigkeit wirksam gestalten. Hierzu müsste es sich Kapazitäten und fachliche
Kompetenzen aufbauen. Diese dürften kurzfristig in den betroffenen Fachressorts
wie dem BMF und dem Bundesministerium des Innern für Bau und Heimat (BMI)
sowie ihren nachgeordneten Behörden am ehesten vorhanden sein.
(3) Unter diesem Gesichtspunkt sollte vor einer Entscheidung über die Grün-
dung der 4Germany/DTT GmbH geprüft werden, wie.die erforderliche Steue-
rungskompetenz sichergestellt werden kann ünd ob die Gesellschaft nicht eher in
der Verantwortung der Fachressorts gegründet werden sollte.
1
108 Absatz 1 Nr. 1 GWB.
7 5. Verzahnung mit bestehenden IT-Strukturen und Standards des Bundes (1) Der Bundesrechnungshof vermag nicht zu erkennen, inwieweit das BKAmt die Zusammenarbeit mit den von ihm selbst genannten Einrichtungen im Bereich IT und Digitalisierung bereits geklärt hat. Zum Beispiel mit in jüngerer Zeit ge- gründeten behördlichen Einrichtungen wie der im Bundesministerium für Arbeit- und Soziales (BMAS) gegründeten "Denkfabrik Digitale Arbeitswelt". Diese setzen nach ihren Angaben für ihre innovativen Aufgaben ebenfa_lls moderne und agile Methoden ein. Auch bereitet das BMI die Einrichtung einer E-Government-Agen- tur vor, die als „Think & Do Tank" im Rahmen der Digitalisierung der Bundesver- waltung Raum schaffen soll; um innovative Lösungen für den Staat zu gestalten. Das BMI hat hierzu eine Projektgruppe eingerichtet. (2) Der Antrag lässt die Frage offen, wie die Aktivitäten der DTT sinnvoll mit der Tätigkeit der genannten Einrichtungen verzahnt und mögliche· Doppelarbeiten vermieden werden sollen. Dabei ist nicht erkennbar, ob Sie als mögliche Hand- lungsoption eine organisatorische Verknüpfung mit der E-Government-Agentur in Ihre Überlegungen einbezogen haben. Von den beschriebenen Aufgaben her ist- jedenfalls nicht auszuschließen, dass 4Germany/DTT GmbH und E-Government- Agentur sich überschneidende, ggf. aber auch ergänzende Aufgabenfelder bear- beiten. Kernziel der Projektgruppe bzw. der von ihr.aufzubauenden E-Govern- ment-Agentur ist es, Teil eines entsprechenden strukturierten Innovationsmana- gements für die gesamte Bundesverwaltung zu sein. Darüber hinaus soll sie Er- fahrungen bei der Nutzung moderner und agiler Methoden in der Verwaltung sammeln und verbreiten. Die Gründung der E-Government-Agentur ist zum Ende des Jahres 2020 geplant. (3) Die vorgelegten Unterlagen bleiben in vielen Punkten sehr vage und lassen offen, wie sichergestellt werden soll, dass die von der 4Germany/DTT GmbH angewandten Methoden auch von den bisherigen Softwareentwicklungs-Dienst- leistern Informationstechnikzentrum Bund (ITZBund), Bundesagentur für Arbeit, BWI-GmbH, BVA und Bundesdruckerei GmbH genutzt werden. Auch bleibt - unklar, wie die Bundesregierung erreichen will, dass die Produkte der 4Ger- man-y/DTT GmbH mit bestehenden Standards harmonieren. Es muss verhindert _werden, dass beim Übergang· von der Entwicklung zum späteren Betrieb und zur Fortentwicklung Hindernisse entstehen. Dabei sollten auch frühzeitig Maßnahmen angedacht werden, wie das Know-how der 4Germany/DTT GmbH bei ein·er mög-
8
liehen Liquidierung nach fünf Jahren von einer anderen Bundeseinrichtung über-
nommen werden kann. Ansonsten ist zu befürchten, dass geschaffene geistige
Werte in großem Umfang verloren gehen und die Auftraggeber ihre Projekte
nicht in eigener Regie fortführen können, sondern neu aufsetzen müssen.
( 4) Ziel muss es sein, vorab die Einbindung der 4Germany/DTT GmbH in die
IT-Steuerungsstrukturen des Bundes sowie die Schnittstellen zu den bisherigen
2
Software-Entwicklungseinheiten zu klären.
6. Fachlicher Beitrag der 4Germany/DTT GmbH
(1) Die Digitalisierung der Bundesverwaltung ist ein Großprojekt, mit einer
Vielzahl von Teilprojekten unterschiedlicher Größe, Komplexität und Priorität in
den verschiedenen unabhängig agierenden Verwaltungen. Dessen Aufwandsdi-
mension und technische sowie organisatorische Koordination erfordern erhebliche
Anstrengungen un_dbesondere Methoden und Strukturen. Die geplante 4Ger-
many/DTT GmbH wird mit ihren bis zu 100 Beschäftigten nur einen kleinen Bei-
trag zur Bewältigung dieses Projektes leisten können. Zwar könnten erfolgreiche
Vorhaben der 4Germany/DTT GmbH Beispielcharakter für die Bundesverwaltung
haben und auch das Vorgehen der übrigen Software-Entwicklungseinheiten des
Bundes positiv beeinflussen. Dennoch muss es vorrangiges Ziel bleiben, diese so
zu ertüchtigen, dass ihre Leistungsfähigkeit nachhaltig und im großen Umfang
gesteigert wird.
(2) Die Gründe -für die Auswahl des bestehenden Unternehmens Tech4Ger-
many UG als Nukleus der zu gründenden 4Germany/DTT GmbH bleibt im We-
sentlichen unklar. Es ist nicht erkennbar,. ob zuvor mit der gebotenen Breite und
Unvoreingenommenheit der Markt junger Software-Unternehmen betrachtet
wurde. Hieraus hätten sich ggf. Hinweise auf weitere Anbieter mit der geforder-
ten Expertise und die Möglichkeit ergeben, einen wirtschaftlichen Vergleich der
Übernahme der Tech4Germany UG mit anderen möglichen Firmenakquisitionen
vorzunehmen. Der Bundesrechnungshof vermisst auch konkrete Hinweise auf die
bisher erbrachten Leistungen und Erfahrungen des Unternehmens, die die Erwar-
2
Wie wichtig die Definition klarer Ziele und Rollen bei einer wirksamen Verzahnung mit der
bestehenden IT-Landschaft ist, zeigt auch die Kritik des britischen Rechnungshofes an der
Effizienz des Government Digital ·service, vgl. https://www.thereqis-
ter.co.uk/2017/03/30/qds lacks a clear role says nao/. Diese ist im Antrag des Bundes-
kanzleramt.es als Beispiel für die international_ zu beobachtende Tendenz zur Gründung
Digitaler Transformations-Teams genannt (Anhang 6, S. 2).
9 tung rechtfertigen, dass es die von ihr zu leistenden komplexen Aufgaben besser erfüllen kann als andere Anbieter. (3) Eine Entscheidung für das gewählte Vorgehen setzt voraus, dass Umfang und Qualität der zu erwartenden Leistungen anhand der bisherigen Erfahrungen mit Tech4Germany UG nachvollziehbar und objektiv bewertet werden~ Die Bundesregierung muss nicht nur bei Software-Produkten für herausgehobene Sicherheitsanforderungen die Einhaltung der Anforderungen_ des Bundesamtes für Sicherheit in-der Informationstechnik sicherstellen. Gerade Sicherheitsvorfälle. in der Jüngsten Vergangenheit zeigen, dass alle im Internet exponierten Soft- ware-Komponenten einer großen Gefahr ausgesetzt sind. Da das schwächste Glied in der Kette die Sicherheit der gesamten Infrastruktur der Verwaltung be- stimmt, muss die 4Germany/DTT GmbH bei sämtlichen Software-Projekten die IT-Sicherheit angemessen berücksichtigen. Das Bundeskanzleramt hat in seinem Antrag dargelegt, dass die 4Germany/DTT GmbH auf klassische Qualitätsstan- dards und Vorgehensmodelle wie das V-Modell XT Bund verzichten will, um schnell Softwareprodukte zu entwickeln. Das V-Modell XT Bund soll sicherstellen, . dass die Standards des Bundes z. B. zu Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen, Aus- schreibung und Bewertung von IT-Leistungen sowie der IT-Grundschutz des BSI in Softwareentwicklungsprojekten eingehalten und umgesetzt werden. Wenn die 4Germany/DTT GmbH das V-Modell XT Bund nicht anwendet, kann dies dazu führen, dass das ITZBund die schnell produzierten Lösungen mit großem Auf- wand nachträglich wieder an die Standards des Bundes anpassen muss. Ini schlimmsten Fall ist dies sogar nicht mehr möglich. 7. Bedeutung für die IT-KonsoHdierung und die Umsetzung des OZG (1) Bei der IT-Konsolidierung hat der Bundesrechnungshof wesentliche Mängel festgestellt. So hat es die Bundesregierung bisher versäumt, die· Leistungsfähig- keit der IT-Dienstleister des Bundes zu messen. Ferner war das ITZBund für die IT-Konsolidierung Bund bislang nicht hinreichend ertüchtigt. In diesem Zusam;_ menhang hat der Bundesrechnungshof auch auf Schwierigkeiten bei der Stellen- besetzung hingewiesen. Mit der Gründung der 4Germany/DTT GmbH kann die Bundesregierung die für die IT-Konsolidierung Bund notwendigen Entwicklungs- kapazitäten erhöhen. Sie sollte dabei aber bestehende rechtliche Vorgaben, Standards und Methoden (wie Vergaberecht, Haushaltsrecht, Vorgehensmodelle, die Architekturrichtlinie und die Entwickiungsplattform der Bundestloud) berück-
10 sichtigen und ihre neuen Methoden in diese einbringen. Agile Methoden könnten dazu beitragen, dass IT-Projekte ihre Ziele effektiver erreichen. Die DTT GmbH kann auch dazu beitragen junge IT-Experten für die Modernisierung der Verwal- tungsprozesse zu gewinnen. Es sollte aber bewusst bleiben, dass diese Schritte nicht wesentlich dazu beitragen dürften, die festgestellten Mängel in den IT- Projekten der IT-Konsolidierung .Bund künftig zu verhindern. Zudem vermag das Argument, der öffentliche Dienst sei nicht attraktiv genug, um qualifizierte IT- Experten zu gewinnen, in dieser Pauschalität nicht ohne Weiteres zu überzeugen. Die Bundesverwaltung beschreitet neue Wege, um sowohl die Bezahlung als auch das Arbeitsumfeld flexibel zu gestalten, zuletzt mit dem zum Jahresbeginn 2020 in Kraft getretenen .Besoldungs'strukturenmodernisierungsgesetz. Die hierbei im Mittelpunkt stehenden Einrichtungen mit IT-Schwerpunkt wie z. B. das ZITiS be- richten von einem hohen Interesse von Bewerberinnen und Bewerbern gerade an ihren neuen und innovativen Aufgaben. Eine neue privatrechtliche Struktur, die jenseits dieser Verbesserungen neue finanzielle. Freiräume schaffen soll, kann in diesem Gesamtkontext zu problematischen Wirkungen führen. Dies könnte ins- besondere den Wettbewerb der betroffenen Einrichtungen um qualifiziertes Per- sonal verschärfen, die bisher erreichten Besoldungsflexibilisierungen relativieren und zu Demotivationseffekten an anperer Stelle führen. (2) Das Onlinezugangsgesetz (OZG) verpflichtet Bund und Länder u. a. bis Ende des Jahres 2022 ihre Verwaltungsleistungen auch elektronisch über Verwal- tungsportale anzubieten. Zur Umsetzung des OZG kann die 4Germany/DTT GmbH beitragen, indem sie die schnelle Umsetzung von Softwareprojekten - rund 600 OZG-Leistungen - und die nutzerorientierte Softwareentwicklung un- terstützt. Voraussetzung hierfürwäre eine klare.und frühzeitige Ziel- und Aufga- benbestimmung für mögliche Leistungen der Gesellschaft. III Fazit Angesichts der nur sch.leppenden Fortschritte im Bereich der Digitalisierung der Verwaltung verschließt sich der Bundesrech~ungshof dem Gedanken nicht, neue Wege beschreiten zu wollen. Er hält Jedoch insbesondere die Gründe, die für das vom Bundeskanzleramt angestrebte Vorgehen sprechen, und die Vorkehrungen · für eine möglichst effektive Steuerung und Einbindung einer neuen Gesellschaft in bestehende Strategien und Strukturen für nicht ausreichend geklärt. Es beste- hen Zweifel, ob der vom Bundeskanzleramt zurecht angestrebte Impuls für die
11 digitale Transformation der Bundesverwaltung auf diese Weise effektiv und best- möglich gelingen kann. Die Bedingungen, die das Haushaltsrecht für die _Beteili- gung des Bundes an privatrechtlichen Unternehmen formµliert, sieht der Bundes- rechnungshof bisher nicht hinreichend erfüllt. Der Bundesrechnungshof empfiehlt daher, die oben aufgeworfenen Fragen und Punkte vor einer Gründungsentscheidung zu klären. Er behält sich vor dem Hin- . tergrund dieser Hinweise die Entscheidung vor, das Vorhaben zeitnah zu prüfen und in seiner Berichterstattung zu den Haushaltsberatungen zum Einzelplan 04 aufzugreifen. Sofern hierzu aus Ihrer Sicht ergänzende Informationen zu berück- sichtigen sind, bitten wir um zeitnahe Unterrichtung. Essers Romers
