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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Übernahme der „4Germany UG“ durch die Bundesrepublik Deutschland“
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Eine Übersicht aller Tech4Germany Projekte von2019 und 2020 wird anliegend
beigefügt, jeweils mit einer Kurzbeschreibung. Ein deutliches Zeichen für die
Zufriedenheit der beteiligten Behörden spiegelt sich zum einen darin, dass fünf der
sechs Behördenvertreter dieses Jahr wieder Projektvorschläge eingereicht hab~n.
Zudem ist die Resonanz der Erfahrung mit dem Tech4Germany Fellowship so
positiv, dass sich die Zahl dereingereichten Projektvorschläge von sechs in 2019
auf 67 Vorschläge aus 13 Ressorts und mehreren weiteren Bundesbehörden in
2020 erhöht hat.
4.)
Um das vom Bund angestrebte Ziel zu erreichen, ist der Gesellschaftszweck
entspr~chend zu konkretisieren (siehe hierzu auch die Ausführungen des BR.H
zum Onlinezugangsgesetz) Ein reines "Rosinenpicken" des Digital Transformation
Team sollte vermieden werden.
Die Frage bietet Anlass zu der Klarstellung, dass das DTT sich die Projekte, in
denen es tätig wird, nicht aussucht. Wie in der Beantwortung von Frage 1
ausgeführt, tritt das DTT als Auftragnehmer erst in Erscheinung, wenn eine
Bundesbehörde entschieden hat, den identifizierten Bedarf durch (dessen)
Beauftragung zu decken. Das DTT wird daher nicht eigeninitiativ,· sondern nur
dann und ab dem Zeitpunkt aktiv, zu dem eine Bundesbehörde mit dem Ziel der
Beauftragung auf das DTT zukommt. Lediglich bei einem die Kapazitäten des DTT
übersteigenden Interesse, dieses zu beauftragen, kommt es zu einer
Auswahlentscheidung des DTT zwischen mehreren interessierten
Bundesbehörden, so wie das bei anderen GmbHs der Fall ist, die von der
öffentlichen Hand geführt werden und gleichwohl als Marktteilnehmer agieren, wie
etwa der Bundesdruckerei oder der PD.
5.)
Es ist darzulegen, wie eine spätere Erfolgskontrolle des DTT erfolgen soll~ Dabei
wäre insbesondere auch der Nutzen für den Bund zu überprüfen.
Hierzu wird auf die die Ziffern 2, S. 3 und 4 der heutigen Stellungnahme an den
BRH verwiesen
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6.)
Im Bereich der Personalgewinnung müssen strenge Kriterien angelegt unä
_transparente Verfahren sichergestellt sein. Insbesondere ist grundsätzlich das
Besserstellungsverbot zu beachten. Eventuelle Ausnahmen sind zu begründen
und bedürfen der Einwilligung des BMF (II A 4). Des Weiteren ist darzulegen, aus
welchen Gründen das bisherige Personal der Tech4Germany übernommen
werden soll und auf welchen Positionen dies erfolgen soll.
Die Personalplanung des DTT orientiert sich an den etablierten Gehaltsbändern
des öffentlichen Dienstes (konkret TVöD). Dies ist bereits deshalb wichtig, da für
eine kollaborative Zusammenarbeit mit den Fachbereichen der Bundesverwaltung
eiri Begegnen auf Augenhöhe gewährleistet werden sollte. Das dem
Zuwendungsrecht zugehörige Besserstellungsverbot ist rechtlich jedoch nicht
einschlägig, da es sich beim DTT weder um einen instituti'onellen
.Zuwendungsempfänger noch um eine überwiegend aus. Haushaltsmitteln
finanzierten Organisation im Sinne einer Projektförderung handelt, sondern um
. einen am Markt agierenden und mit privaten Dienstleistern wie Digital-Agenturen,
IT-Beratungen und IT-Dienstleistern konkurrierenden Akteur der Leistungen gegen
Entgelt anbietet. Die im Antrag dargelegte Aufbaufinanzierung soll. als
Eigenkapitalausstattung erfolgen und nicht etwa als institutionelle Förderung.
Gilt das Besserstellungsverbot nach dem Vorstehenden gern. § 8 Abs. 2 HG nicht
unmittelbar, so kommt allein dessen analoge Anwendung in Betracht. Hierfür fehlt
es allerdings an beiden Voraussetzungen, denn weder besteht die erforderliche
Regelungslücke noch ist die Interessenlage vergleichbar: Die Besonderheiten der
Vergabe an eine lnhouse-GmbH sind rechtlich geregelt, insofern besteht auch gar
keine Regelungslücke hinsichtlich der Gestaltung der internen Aufwände der
Gesellschaft. Das DTT ist mit einer Institution, die durch öffentliche Mittel über
Instrumente des Zuwendungsrechts finanziert wird, nicht vergleichbar. Die
Beauftragung erfolgt im Wettbewerb mit p~ivaten Anbietern, und das
wirtschaftliche Risiko wird von der GmbH getragen, deren Liquidierung und
Abwicklung möglich sind. Da die GmbH im Wesentlichen Aufgabenprofile
vorhalten wird (Produktmanager, Service und User Interface Designern sowie
User Researcher) für die es im öffentlichen Dienst bisher kaum passende
sE1rEsvoN1Rollenprofile gibt, die dann den entsprechenden Rollen der GmbH gegenüber
überhaupt schlechter gestellt wären, kann von einer Besserstellung mangels
materieller Vergleichbarkeit kaum gesprochen werden.
Da die Anforderungen einer TVöD-Vollanwendung aufwändige Detailregelungen
zu Personalstellenplanung, Tätigkeitsbeschreibung und Eingruppierung sowie
komplexen Geneh_migungs-und Einstellungsprozesse für erforderliche
Ausnahmeprofile mit sich ziehen würde, die schlicht nicht kompatibel sind mit der
geplanten bedarfsorientierten und flexiblen Personalplanung und den vom BRH zu
Recht angemahnten schlanken Verwaltungsstrukturen, die das im Antrag vom
24.03. übersandte Konzept vorsieht, steht und fällt aus Sicht des
Bundeskanzleramtes die Sinnhaftigkeit der geplanten Bundesbeteiligung
insgesamt mit der Frage der Anwendung des Besserstellungsverbots.
Ungeachtet dessen verfolgt das DTT eine Anlehnung an den TVöD: Nur die zwei
Rollenprofile eines Softwareproduktmanagers und eines Entwicklers liegen
strukturell überhaupt oberhalb einer entsprechenden Bezahlung nach TVöD, wenn
auch nicht in signifikantem Umfang. Insgesamt sind die Aufwände für Personal in
den Strukturen des DTT sogar geringer als bei ~iner Veranschlagung der
Personalausgaben nach Höhe der Personalkostensätze des BMF (bei Anwendung
des. Besserstellungsverbots)
Zur Frage nach der Übernahme des bisher vorhandenen Personals ist zweierlei
vorzutragen: Bei Dienstleistern besteht ein Großteil der Wertschöpfung und damit
das größte Asset im „Human Capital". Gerade die wenigen Personen, die jetzt
4Germany aufgebaut haben, haben dieses trotz der geringen Größe urid seiner
bisher erst kurzen Lebensdauer in kürzester Zeit zu einem enorm attraktiven
Übernahmekandidaten für die Bundesregierung gemacht. Ist gerade diese Arbeit
und dieses Know-How Grund für die Übernahme, so versteht sich von selbst, dass
die handelnden Personen ihre bisherigen Aufgaben auch nach der Übernahme
weiter ausführen sollten. Das darüber hinaus benötigte Personal für die
Erweiterung der Geschäftstätigkeiten, das also die eigentliche Entwicklungsarbeit
und Arbeit an den künftigen Produkten ausführen soll, muss ohnehin vollständig
erst noch rekrutiert werden. Denn Tech4Germany arbeitet, wie zuvor
herausgestellt, anders als das künftige DTT gerade n_ichtmit eigenem Personal,
sEITE7voN1 sondern mit temporären Fellows an seinen Projekten, die für 2020 bereits
anlaufen.
Für Rückfragen und weitere Erläuterungen stehen wir gern zur Verfügung.
Vielen Dank im Voraus und freundliche Grüße
Dr. Tobias Plate
• 1Bundeskanzleramt
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11012Berlin
Dr. Tobias Plate
Bundesrechnungshof Ref623.DigitalerStaat"
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Wilhelmstr. 97
BETREFF: Gründung eines „Digital Transformation Berlin,10.Mai2020
Teams" im Geschäftsbereich des
Bundeskanzleramtes
Bitte um Erteilung der Einwilligung des BMF
nach§ 65.Abs. 2 S. 1 BHO
Bezug: Stellungnahme des
Bundesrechnungshofes vom 20. April
(Zeichen: VII 1 - 34 06 08) auf unser
Schreiben vom 24. März 2020
Sehr geehrte Damen und Herren,
ich nehme Bezug auf die Äußerungen des BRH auf der Grundlage von § 102
Absatz 3 BHO zum Antrag des Bundeskanzleramtes an das BMF zur Gründung
eines „Digitalen Transformationsteams" (Arbeitstitel). Sie werfen eine Reihe von
Fragen auf, die das Bundeskanzleramt für eine vertiefende Darstellung nutzt:
übereinstimmend mit der Haltung des Bundeskanzleramtes bezeichnet auch der
auf S. 10 seiner Stellungnahme die Fortschritte im Bereich der
BRH unter 111.
Digitalisierung als schleppend. bies erfordert an vielen Stellen in der Verwaltung
ein Neu- und Umdenken sowie entschlossenes Handeln, um die staatliche
Handlungsfähigkeit und die Verlässlichkeit der Verwaltung zu gewährleisten;
Insbesondere die aktuelle Krisensituation zeigt das sehr eindrücklich. Vor diesem
Hintergrund begrüßen wir die Ankündigung des BRH, sich nicht dem Gedanken zu
verschließen, neue Wege zu beschreiten. Übereinstimmung besteht aüch, wenn
der BRH es als „vorrangiges Ziel" beschreibt, die „übrigen Software-
sEIrE2voN13 Entwicklungseinheiten des Bundes" ,,so zu ertüchtigen, dass ihre
Leistungsfähigkeit nachhaltig und in großem Umfang gesteigert wird", ferner darin
dass_erfolgreiche Vorhaben des DTT „Beispielcharakter für die Bundesverwaltung
haben und[ ... ] das Vorgehen der übrigen Software-E_ntwicklungseinheiten des
Bundes positiv beeinflussen" können (S. 8 unter II., 6 (1 )). BRH und
Bundeskanzleramt stimmen auch darin überein, dass DTT die für die IT-
Konsolidierung Bund notwendigen Entwicklungskapazitäten erhöhen kann (S. 9,
unter II 7. (1 )).
Den im Antrag aufgezeigten neuen Weg hält das Bundeskanzleramt für einen
notwendigen Baustein, um die insbesondere in der Fachwelt regelmäßig
eingeforderte Innovationsfähigkeit der Bundesverwaltung auch in Anlehnung an
international erfolgreich praktizierte Vorgehensweisen zu befördern. Insofern ist
das Bundeskanzleramt für die Anmerkungen des BRH vom 20.04. zu diesem
Zeitpunkt sehr dankbar, da sie dem Bundeskanzleramt ermöglichen, seine
Überlegungen wie folgt zu erläutern und zu präzisieren:
Zum Bundesinteresse wird auf die Ausführungen im Antrag auf S. 5 ff. sowie im
Einzelnen auf S. 24 - 26 und orientiert am Nutzen für den Bund dann ·nochmals
auf den S. 32. ff verwiesen. Dort werden speziell auch die Gründe dafür
beleuchtet, weshalb der vom Bund angestrebte. Zweck aus hiesiger Sicht am
besten auf die beschriebene Weise, also insbesondere im Wege der Beteiligung,
erreicht werden kann. Die Wahl auf die privatrechtliche Form der Umsetzung fällt
tatsächlich insbesondere aufgrund der vom BRH in Abschnitt I des Schreibens
vom 20.04. beschriebenen Grundsätze. Mit dem DTT soll eine auf ein
erforderliches Maß begrenzte Softwareentwicklungs-Einheit geschaffen werden,
die.eine qualitative und strategische Ergänzung sowohl zu den am Markt
angebotenen Leistungen als auch den behördlich möglichen Maßnahmen
. darstellt. Neben dem Beitrag zur langfristigen staatlichen Handlungsfähigkeit ist
dies hiesigen Erachtens zusätzlich auch dem Wettbewerb zuträglich:
1. Auftragsvergabe
Das DTT wird ein zusätzliches innovatives Angebot für Bedarfsträger darstellen,
damit diese die größtmöglichen wirtschaftlichen und qualitativen Vorteile eines
gestärkten Leistungs- und Qualitätswettbewerbs haben. Es ·besteht also keine
sErrE3voN13 Pflicht für Bundesbehörden, das DTT zu beauftragen. Zum einen ist das vielfältige
privatwirtschaftliche Leistungsangebot aus qualitativer Sicht sowie unter den
Gesichtspunkten des Wissenstransfers und der Personalgewinnung alleine· nicht
ausreichend. Das ist im Antrag eingehend als Mehrwert sowohl gegenüber einer
privatwirtschaftlichen als auch gegenüber einer behördlichen· Leistungserbringung
beschrieben (vgl. hierzu insbesondere Abschnitt 1.2, lit b) und c) auf den Seiten 13
und 14 des Antragsdokuments). Der Kernpunkt dabei ist: Das DTT soll vor allem
qualitativ den Bedarf zwischen der Entwicklung von Prototypen, der langfristigen
Entwicklung und dem Betrieb von komplexen Softwarelösungen bedienen. Das
partnerschaftliche Vorgehen unter enger Einbindung der Fachebene über den
gesamten Softwareentwicklungsprozess sichert dabei, dass die Verwaltung
Leistungen erwirbt, die ihren Bedarf maßgeschneidert decken.
2. Erfolgskontrollen
Eine Erfolgskontrolle wird anhand konkreter Ziele und Kriterien erfolgen. Die Ziele
sind wie im Antrag ausgeführt in erster Linie:
• Beschleunigung der Digitalisierungsbestrebungen durch eine flexible,
schnell verfügbare Umsetzungseinheit, die durch ihre andere
Arbeitsweise die digitale Transformation der Verwaltung voranbringt.
• Nachhaltiger Kompetenzaufbau zur Verringerung von Abhängigkeiten
und Kosten
• Personalg,ewinnung für die Zukunft durch Steigerung der Attraktivität der
Bundesverwaltung als Arbeitgeber
Die Kriterien werden mit Blick auf die verfolgten Ziele unter Einbeziehung der
fachlichen, technischen und unternehmerischen Expertis·e des geplanten
Aufsichtsrats zwar noch weiter ausdifferenziert. Ihre Struktur steht aber
selbstverständlich bereits fest: Sie differenzieren nach Akquisitionsphase (2020),
Wachstumsphase· (2021-2023) und Performancephase (ab Jahr 2024) und
ermöglichen so ein erfolgsorientiertes Beteiligungscontrolling entlang der im
Antrag-formulierten Annahmen zur unternehmerischen Entwicklung (vgl. auch
schon etwa S. 39 des Antragstextes zu Zielvereinbarungen). Insgesamt werden
sowohl quantifizierbare als auch qualitative Erfolgsindikatoren eingesetzt; um die
im Antrag geplante Soll-Entwicklung bis zur selbstständigen Tragfähigkeit in 2024
zu kontrollieren. Im Rahmen der quantitativen Erfolgsmessung wird insbesondere
sEITE4voN13 auf die planmäßige Umsatz.; und Gewinnentwicklung abgestellt sowie qualitativ
auf d,e Entwicklung der Nutzerzufriedenheit (z.B. NPS - Net Promoter Score).
Darüber hinaus werden weitere Performance-Indikatoren regelmäßig berichtet und
evaluiert. Dazu gehören insbesondere:
• Quantität der in den Regelbetrieb der Bundes-IT überführten Projekte
• Erfolg der Personalakquise und -bindung vgl. Geschäftsplan
• Nutzerzufriedenheit der entwickelten Software
• Akzeptanz und Nachfrage in der Bundesverwaltung (Entwicklung der
Auslastungsquote)
• Nachnutzung der entwickelte_n Lösungen durch Dritte
• Mbnitoring gern. Risikomatrix (vgl. Antrag Abschnitt 7)
Zudem sind, wie im Wirtschaftsplan unter Abschnitt 4.3 dargelegt, vor Ablauf des
sechsten Geschäftsjahres, grundsätzlich aber fortlaufend, die Gründungsjahre
insofern sehr eng zu begleiten, als dass frühzeitig über Fortführung oder .
Liquidation der Gesellschaft, die die Antragsunterlagen ebenfalls ausdrücklich
ansprechen (S. 32, 4.4.), entschieden werden kann.
3. Wirtschaftlichkeitsbetrachtung
Zu den Anmerkungen in Abschnitt' II 3. wird in Bezug auf die-allgemein~n
Handlungsalternativen auf Abschnitt 1.2 f) S. 15 ff. verwiesen. Die Optionen
bestehender Dienstleister, die Integration in eine vorhandene Struktur oder eine
Auftragsvergabe sind im Antrag berücksichtigt und werden behandelt, siehe dazu
zusätzlich zu Abschnitt 1.2 auch die diesbezüglichen Einschätzungen in
Abschnitte 1.1 und 3.1. Zusammenfassend und ergänze.nd Folgendes:
Die in den Antragsunterlagen ausgeführte Wirtschaftlichkeitsbetrachtung umfasst
zwei Dimensionen:
a) die Wirtschaftlichkeit der Gesellschaftsgründung im Vergleich zur
Beschaffung auf dem Markt, wie im Antrag beschrieben (make-or-buy) und
b) die Wirtschaftlichkeit der Rechtsform GmbH im Vergleich zu anderen,
behördlichen, Formen.
Zu a) make-or-buy: Die primären Argumente für die Gründung des DTT sind
qualitativer und politisch-strategischer Natur, wie im Antrag beschrieben. Ein Blick
sE,rEs voN13 auf vergleichbare Tagessätze von Rahmenvertragspartnern belegt jedoch zudem
den auch ökonomischen Nutzen der DTT-Gründung: Das DTT plant mit einem
durchschnittlichen Tagessatz von 970 €. Vergleichbare Rahmenverträge (für agile
Entwicklungsleistungen) weisen höhere Tagessätze aus. So liegt der
Rahmenvertrag des ITZBund für agile Softwareentwicklung mit einem externen
Partner bei 1.300 €. Die Tagessätze bei Rahmenverträgen mit anderen
öffentlichen Auftraggebern liegen teilweise sogar noch höher. Die Beauftragung
einer bundeseigenen Gesellschaft ist gegenüber der Beschaffung am Markt daher
wirtschaftlich vorteilhaft. Ergänzend wird auf die Ausführungen insb. auf S. 15 des
Antragstextes verwiesen.
Anders als seitens des BRH angenommen (S. 4, II 3. (1)) gibt es bisher keine im
Verhältnis zur DTT praktizierte Auftragsvergabe, da das DTT derzeit noch
gar nicht existiert. Auch die bestehende 4Germany UG bietet außer im Rahmen
der in Anhang 4 beschriebenen Fellowships (Weiterbildungsprogramme) keinerlei
Programmierleistungen an und hält dafür auch nicht das notwendige Personal vor.
Die Beschaffung auf dem Markt verbleibt für die Bundesverwaltung neben dem
DTT ein probates Mittel zur Deckung wohl eines Löwenanteils der Bedarfe von
Softwareentwicklung, allerdings ergeben sich daraus weiterhin die im Antrag
ausgeführten Herausforderungen der Abhängigkeit, des fehlenden
Wissenstransfers und der langfristig darüber nicht gewährleisteten strategisch
notwendigen Zunahme des Aufbaus an digitalem Know-How in der Verwaltung.
Zu b) Vergleich zwischen den Rechtsformen: Für die Gründung des DTT in Form
einer GmbH sprechen qualitative, strategische Argumente und ein höherer
Nutzwert.
Im Einzelnen:
Wie im Antrag, insbesondere S. 21 - 24 sowie gesamte Anlage 2 zum Antrag,
dargelegt, scheidet aus hiesiger Sicht eine behördliche Verortung eines DTT für
die zu verfolgenden Ziele aus. Dabei wiegt auch eine Integration des DTT bei ·
einer existierenden Behörde im Gegensatz zu einer Neugründung die
attestierten Defizite nicht auf, namentlich mit Blick auf den erwähnten Vergleich
der Personalkosten, sowie unter Verweis auf die ausführten Aspekte in Bezug auf
sEIrE6voN13 die Faktoren Personalgewinnung und Handlungsfähigkeit. Sowohl die Verortung in
einer bestehenden behördlichen Struktur als auch die Schaffung einer neuen
käme eine Replikation der Herausforderung des ITZBund gleich, damit wäre kein
operativer, strategischer oder wirtschaftlicher Mehrwert geschaffen. Vorhandene
Dienstleister wie das ITZBund sind, auch aus wirtschaftlicher Sicht (da hier die im
Antrag ausgeführten und 6.g. Limitationen behördlicher Strukturen sowohl in
operativer als auch in personalstrategischer Sicht weiterhin voll zur Geltung
kommen), keine Alternative zur Gründung des DTT-(s. dazu auch im Antrag insb.
S. 15, aber auch die entsprechenden Ausführungen auf den S. 6, 9, 10 und .13),
sondern das DTT ergänzt deren strapazierte Kapazitäten sinnvoll im Sinne einer
punktuellen Intervention.
Diese Kurzzusammenfassung der im Antrag erfolgten eingehenden Darstellungen
der Alternativen vorweggeschickt, wurde für die Wertungen im Vergleich der
Rechtsformen, so auch bei der Gründungsgeschwindigkeit, auf tatsächliche
Erfahrung~werte abgestellt und nicht auf rein theoretisch mögliche
Gründungsgeschwindigkeiten. Sowohl für eine Organisationeinheit innerhalb des
Bundeskanzleramtes (stellvertretend für Organisationseinheiten in einer obersten
Bundesbehörde) als auch für eine neue Behörde (oder die Verortung in einer
bestehenden) gilt, dass aHein mit deren Einrichtung (z.B. Organisationserlass)
noch keine Handlungsfähigkeit erreicht wird, sondern sich - mitunter
mehrmonatige oder gar mehrjährige - Personalgewinnungsprozesse anschließen.
Zudem bedürfte es in der Praxis zusätzlicher Stellen, welche eine entsprechende
Grundlage im nächsten Haushaltsgesetz erfordern würden. Diese Asp_ektesind für
eine privatrechtliche Struktur nicht einschlägig. Zur Problematik der
Personalgewinnung siehe außerdem ausführlich Seiten 9 f. und 15 des
Antragstextes. Die Vor- und Nachteile gewisser Rechtsformen sind darüber hinaus
sehr kontextabhängig. Die GmbH als Rechtsform bietet deren Geschäftsführung
umfangreiche operative Freiheiten, die in den anderen skizzierten Formen
bestenfalls unter Idealbedingungen gegeben sind. Zu nennen sind hier
insbesondere··die Möglichkeit eirier konsequenten Steuerung nach operativen
Zielen sowie die Möglichkeit der Liquidation. Demgegenüber sind vielmehr die
Wertungen für die behördlichen Formen in Bezug auf den Bereich
Softwareentwicklung und Innovation nach hiesiger erfah.rungsgesättigter
Einschätzung sogar eher zu optimistisch gewertet.
