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H.A. Wolff Die Sicherheitsarchitektur in Deutschland und Baden-Württemberg
- Ist der Informationsaustausch hinsichtlich der personenbezogen
Daten von den Informationsweitergabebefugnissen der einzelnen
Behörden gedeckt?
- Bedarf es einer gesetzlichen Grundlage?
- Wie wirkt das Gebot des effektiven Rechtsschutzes ein?
Überwiegend geht man davon aus, das GTAZ sei in seiner gegenwärtigen
Ausgestaltung rechtskonform.289
Der BfD hat sich zum GTAZ in seinem 21. TB geäußert. Danach offenbarte
seine Kontrolle seiner Ansicht nach schwerwiegende datenschutzrecht-
liche Mängel.290 Nach seiner Wahrnehmung gäbe es dort die Rechtsauffas-
sung, dass das BKA Daten, die es von anderen Sicherheitsbehörden erhiel-
te, ohne weitere datenschutzrechtliche Prüfung an andere Sicherheitsbe-
hörden weiterleiten dürfe, da es auf die Rechtmäßigkeit vertrauen dürfe.
Weiter wurde § 18 Abs. 3 BVerfSchG so ausgelegt, dass es keines Er-
suchens bedürfe, sondern auch eine Initialweiterleitung gestatte. Nach
Auffassung des BfD kann § 18 Abs. 3 BVerfSchG den Datenaustausch im
GTAZ nicht als Rechtsgrundlage stützen, da es im Rahmen der GTAZ-
Kooperation zu einem generellen, standardisierten Datenaustausch zwi-
schen BKA und BfV zur Terrorismusabwehr komme. Grundlage sei viel-
mehr § 18 Abs. 1 BVerfSchG. Innerhalb der Regierungskommission des
Bundes zur Überarbeitung der Sicherheitsgesetze war die rechtliche Be-
wertung des GTAZ sehr umstritten.291
Ganz unproblematisch sind diese Kooperationsformen dennoch nicht. Fol-
gende Problemfelder lassen sich aufdecken. Themenbezogene Zentren,
insbesondere wenn sie mit dauerhaft angestelltem Personal ausgestattet
sind und objektiv eine behördenähnliche Struktur besitzen, wie etwa das
GTAZ, relativieren die Selbstständigkeit der beteiligten Behörden, die
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Land, die Rechtfertigungsbedürf-
tigkeit konkreter Datenflüsse und den Gedanken der Verfahrenstrennung.
b) Vereinbarkeit mit der bundesstaatliche Kompetenzverteilung
Durch die Zentren werden die Folgen der bundesstaatlichen Kompetenz-
verteilung auf Bundes- und Landesbehörden teilweise relativiert, da die
betreffenden Behörden ihre Kompetenz nur noch nach Kooperation und
nicht mehr vollends selbstständig wahrnehmen. Diese Kooperation ist aber
nicht so eng, dass die durch die Kompetenzordnung festgeschriebene
rechtliche Verantwortung der einzelnen Behörden infrage gestellt wird.
Die informellen Kooperationen und die rechtlich relevanten Informations-
289
Weisser NVwZ 2011, 142, 144 f.; Stock, in: Gunter Widmaier (Hg), Münchener Anwalts-
handbuch Strafverteidigung, 2006, § 83, Rn. 63; Dombert/ Räuker, DÖV 2014, 414, 416;
ohne Wertung Mokros, in: Lisken/ Denninger (Hg). Handbuch, 2012, Teil B Rn. 21; Dros-
te, Handbuch (Fn. 274), 2007, S. 582.
290
BfDI, 21. TB, S. 65.
291
Bäcker, u.a. Regierungskommission, Bericht, 2013, S. 172.
129
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austauschvorgänge stellen die jeweils rechtliche Verantwortlichkeit der
einzelnen Behörden nicht infrage.
Mit der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung sind die Zentren verein-
bar.
c) Vereinbarkeit mit dem Trennungsgebot
Sofern in den Zentren Polizeibehörden und nachrichtendienstliche Stellen
zusammenwirken, was häufig der Fall ist, kommt, da gesetzliche Grund-
lagen fehlen, das einfache gesetzliche Trennungsgebot zur Anwendung.
aa) Organisatorischer Gehalt
Das einfachrechtliche Trennungsgebot besitzt zunächst unstreitig den or-
ganisatorischen Gehalt, dass die Nachrichtendienste nicht der Polizeibe-
hörde angegliedert werden dürfen, sondern ihre Selbstständigkeit bewah-
ren müssen. Unstreitig relativieren die Plattformen die organisatorische
Selbstständigkeit. Dies erreichen sie aber wohl nicht in einer Intensität, die
es erlauben würde, davon zu sprechen, die Nachrichtendienste seien der
Polizeibehörde angegliedert. Das ergibt sich schon aus folgenden Gründen:
- Zum einen treten mehrere Nachrichtendienste und mehrere Poli-
zeibehörden gemeinsam als gleichberechtigte Partner auf und es ist
schon fraglich, wer wem angegliedert sein soll.
- Es kooperieren jeweils einzelne Vertreter der Behörden miteinan-
der. Angesichts der Größe der betroffenen Behörden, gestattet dies
nicht die Annahme, die Behörden selbst seien zusammenge-
schlossen.
- Ein organisatorischer Anschluss gestaltet sich grundsätzlich näher
als ein informationeller Austausch durch mehrere Behördenver-
treter in einem Raum. Bei einer organisatorischen Eingliederung
werden Stellenplan, Weisungsbefugnisse, Rechtsaufsichtsbefug-
nisse, Haushaltstitel etc. gemeinsam zusammengelegt, was bei einer
Plattform nicht der Fall ist.
Ein Verstoß gegen die organisatorische Komponente des Trennungsgebo-
tes ist nicht ersichtlich.
bb) Befugnis rechtliches Trennungsgebot
Da in den Zentren nur Absprachen getroffen werden, liegt insofern kein
Problem vor.
cc) Strenges Informationsrechtliches Trennungsgebot
Problematisch wären die Zentren dann, wenn man aus dem Trennungs-
gebot ein informationelles Trennungsgebot herleiten würde, nach der De-
vise, die verschiedenen Behörden dürften nicht miteinander sprechen. Ein
so verstandenes Trennungsgebot würde sich aber, wie ausführlich darge-
legt, in einer Weise von dem Normtext entfernen, der methodisch nur un-
ter besonderen Bedingungen überwindbar wäre.
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ddd) Zwischenergebnis
Mit dem einfachrechtlichen Trennungsgebot dürften die Zentren daher
vereinbar sein.
d) Datenschutzrechtliche Vereinbarkeit
aa) Erfordernis einer Rechtsgrundlage
Innerhalb des § 4 BDSG bedarf jede Übermittlung personenbezogener Da-
ten zwischen zwei Behörden einer gesetzlichen Grundlage. § 4 BDSG gilt
auf jeden Fall für Bundesbehörden, sofern nicht Sonderrecht (§ 1 Abs. 3
BDSG) die Behörde von dem Erfordernis von § 4 BDSG freistellen sollte. Für
Landesbehörden ergibt sich Vergleichbares in der Regel aus dem Landes-
datenschutzgesetz. Selbst wenn § 4 BDSG oder die entsprechenden lan-
desrechtlichen Normen nicht eingreifen sollten, würde sich die Rechtferti-
gungsbedürftigkeit der Weitergabe personenbezogener Daten schon aus
dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung ergeben.
Gleiches Ergebnis folgt aus der verfassungsrechtlichen Bewertung. Sofern
innerhalb der Zentren personenbezogene Daten der Vertreter der einen
Behörde den Vertretern anderer Behörden mitgeteilt werden, liegt auch
aus der Sicht des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung eine
Übermittlung vor. Es ist unstreitig, dass eine Übermittlung auch mündlich
erfolgen kann. Die Rechtfertigungsbedürftigkeit der Weitergabe perso-
nenbezogener Daten setzt keine perpetuierte Übergabe oder gar einen
elektronischen Übergang voraus. Offenbart der Vertreter der einen Behör-
de daher ein personenbezogenes Datum, sei es auch nur den Aufenthalts-
ort eines bestimmten Menschen an einem bestimmten Tag an einem be-
stimmten Ort oder dessen Name oder Beruf gegenüber anderen Vertre-
tern mündlich, ist dieser Vorgang datenschutzrechtlich rechtfertigungsbe-
dürftig.
bb) Übermittlungsbefugnis der konkreten Behörden
Alle beteiligten Behörden bei allen relevanten Zentren besitzen Rechts-
grundlagen für die Datenweitergabe. Fraglich ist, ob diese Rechtsgrundlage
auch eine so enge Zusammenarbeit, wie sie in dieser Form stattfindet,
rechtfertigt. Diese Rechtsgrundlagen waren nicht für den Fall der kontinu-
ierlichen personellen Kontaktaufnahme gedacht. Man kann mit guten
Gründen behaupten, ein Informationsaustausch, der durch die räumliche
Anwesenheit mehrerer Behördenvertreter für einen bestimmten Aufga-
benbereich begründet wird, bedürfte unter den Gesichtspunkten des Be-
stimmtheitsgebots einer speziellen Rechtsgrundlage. Diese Frage ist aller-
dings nicht so eindeutig, dass sie ohne jedes Werturteil beantwortet wer-
den könnte, vielmehr erscheinen beide Positionen, das heißt sowohl die-
jenige, die eine spezielle Rechtsgrundlage verlangt, als auch diejenige, die
den Informationsaustausch zwischen den Zentren auf die allgemeinen be-
hördenspezifischen Datenübermittlungen stützt, gut vertretbar.
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Unbestreitbar enthalten alle Rechtsgrundlagen aber Tatbestandsvoraus-
setzungen, die nicht jeden Informationsfluss rechtfertigen. Unbestritten ist
immer das Gebot der Erforderlichkeit einzuhalten. Häufig treten darüber
hinaus Abwägungsvorgänge hinzu. Entscheidend ist daher die Frage, ob die
Vertreter der beteiligten Behörden bei der Übermittlung personenbezoge-
ner Daten eine rechtliche Prüfung anhand ihrer Rechtsnorm vornehmen.
Von außen betrachtet bestehen durchaus Zweifel, ob das Erfordernis der
Prüfung der Datenweitergabe anhand der konkreten Rechtfertigungsnor-
men von allen beteiligten Behörden wirklich umgesetzt wird. Dies liegt vor
allem daran, dass zu einen gezielt eine Situation der erleichterten Weiter-
gabe geschaffen wird und andererseits keine Kontrollmöglichkeit besteht.
Der Sinn dieser Zentren besteht gerade darin, durch die Nähe der Amtsträ-
ger den Informationsfluss zu erleichtern, die Formalität zu begrenzen. Es
dürfte daher kein Zufall sein, dass der Bundesbeauftragte für Datenschutz
bei allen engeren Kooperationsformen die Nichteinhaltung der konkreten
Datenweitergabenormen immer dann feststellte, wenn er konkret kontrol-
lierte. Die Verletzung der konkreten Datenweitergabenormen beruht da-
bei nicht nur auf seiner persönlichen Einschätzung, sondern wurde, nach
der Sachdarstellung des Bundesbeauftragten, von der jeweiligen betroffe-
nen Behörde im Nachhinein auch zugegeben.
cc) Spezielle Rechtsgrundlage für Gefährdung der rechtsgrundlosen Wei-
tergabe
Es besteht folglich die Frage, wie mit dieser rechtlich erhöhten Gefahr des
rechtsgrundlosen Datenflusses umzugehen ist. Die Gefahr der Verletzung
des Gebots der Einhaltung der konkreten Rechtsgrundlagen für die Über-
mittlung personenbezogener Daten wird durch die Einrichtung der Zentren
von den beteiligten Behörden bewusst und final erhöht. Die Gefahr der
Verletzung wird strukturell erhöht, weil in den Vorteilen, die man mit den
Zentren verfolgt, zugleich die Gefahr begründet wird, dass der Datenfluss
nicht mehr im Einzelfall anhand der konkreten Normen rechtlich geprüft
wird. Dieser erhöhten Gefahr steht in keiner Form eine Kompensation or-
ganisatorischer oder verfahrensrechtlicher Art gegenüber. Gerade das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung verlangt aber in besonderer
Weise verfahrens- und organisationsrechtliche Vorkehrungen, die die Ver-
letzung des Grundrechts möglichst von vornherein verhindern.
Es sprechen daher überzeugende Gründe dafür, aufgrund der Gefährdung
der Verletzung des Gebots der konkreten gesetzlichen Grundlage wegen
der sogenannten Wesentlichkeitstheorie eine gesetzliche Grundlage für
die Einrichtung der Kompetenzzentren als solche zu fordern.292 Weiter sind
über die gesetzliche Grundlage hinaus auch organisatorische oder verfah-
292
Für eine gesetzliche Grundlage auch Bäcker und Hirsch in der Regierungskommission s.
Fn. 291; Fremuth, AöR 139 (2014), 32, 68, a.A Weisser, NVwZ 2011, 142, 145; Dombert/
Räuker, DÖV 2014, 414, 416.
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rensrechtliche Maßnahmen zu verlangen, die in der Lage sind, der erhöh-
ten Gefahr der Verletzung der konkreten Datenweitergabenormen entge-
genzuwirken, ohne, dass dadurch die rechtlich zulässigen Vorteile der Zen-
tren eingeschränkt werden. Es lassen sich verschiedene Sicherungsformen
denken. Schon allein ein spezieller Datenschutzbeauftragter für den Infor-
mationsaustausch im Zentrum würde genügen, insbesondere dann, wenn
er selbst keine administrativen Interessen verfolgt.
Das Gefährdungspotenzial darf andererseits auch nicht überschätzt wer-
den. Es ist nicht davon auszugehen, dass innerhalb der Zentren über-
mäßige Datenmengen „heimlich über den Tisch“ wandern. Der Informa-
tionsaustausch wird primär strategische Informationen betreffen und nur
vereinzelt personenbezogen sein (sofern es um Austausch jenseits der
Übermittlungsvorschriften geht) und zudem in der Regel mündlich erfol-
gen. Die Mündlichkeit setzt daher wegen ihrer Natur dem Informations-
austausch schon erhebliche kapazitive Grenzen. Diese erhebliche Entschär-
fung über das Prinzip der Mündlichkeit nimmt dem Vorgang insgesamt
aber nicht seine rechtliche Rechtfertigungsbedürftigkeit.
dd) Rechtsschutz und Transparenz
Der beschleunigte Informationsaustausch begründet die Gefahr, dass der
Rechtsschutz der Betroffenen beeinträchtigt wird. Dies ist dann der Fall,
wenn der Betroffene bei dem „gestreckten Informationsaustausch“ mit
einer höheren Wahrscheinlichkeit über den Datenfluss informiert worden
wäre und er auf diese Weise leichter Rechtsschutz einholen würde, als bei
einem Informationsaustausch innerhalb der Zentren. Der Gedanke der Ge-
fahr der Rechtsschutzverschlechterung bringt aber im Vergleich zu dem
Gedanken der erhöhten Gefahr der Verletzung des Datenschutzes keinen
sachlich neuen Gedanken, sodass es insofern ausreicht, auf das Ergebnis
zum Datenschutz zu verweisen.
Gleichzeitig wird durch die Zentren die Transparenz des Datenaustausches
beeinträchtigt. Der Grundsatz der Transparenz ist ein datenschutzrecht-
liches Prinzip, das für den hier relevanten Komplex keine subjektiven Rech-
te vermittelt, die nicht schon aus dem Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung und aus Art. 19 Abs. 4 GG folgen, sodass er insofern
kein besonderes Gewicht besitzt.
5. Gesamtergebnis
Die gefahrenspezifischen Informationszentren sind ein geeignetes Instru-
ment um institutionelle Nachteile, die in der Sicherheitsarchitektur be-
gründet liegen, zu überwinden. Wegen des informellen Charakters, der
Permanenz, der persönlichen Nähe und der Unkontrollierbarkeit wird aber
die Gefahr des rechtsgrundlosen Austausches von personenbezogenen
Daten begründet, die schwer rechtfertigt, die Zentren ohne gesetzliche
Grundlage und ohne verfahrensrechtliche oder organisatorische Sicherun-
gen, die die Einhaltung der für die jeweiligen Behörde relevanten Daten-
schutzbestimmungen sicherstellt, zu gestatten.
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V. Löschungsvorschriften
1. Widerstreit zwischen Löschungsfristen und Datenschutz
Löschungsfristen besitzen einen ambivalenten Charakter. Sie sind daten-
schutzrechtlich geboten, sofern es um personenbezogene Daten geht, die
für die Aufgabenerledigung der Behörden nicht mehr erforderlich sind
oder wenn die Daten inhaltlich unrichtig sind. Gleichzeitig verhindert die
Löschung von Daten die Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit des Verwaltungs-
handelns nachträglich zu prüfen, wie insgesamt den Vorfall nachträglich zu
rekonstruieren.
Im Sicherheitsrecht besitzen die Löschungsvorschriften aus drei Gründen
eine besondere Brisanz:
Wegen der Aufklärung von vernetzten Bestrebungen ist der An-
haltspunkt für die Beurteilung, ob Daten erforderlich sind oder
nicht, besonders schwierig.
Aufgrund der Besonderheiten der politischen Straftaten können
auch lang zurückliegende Details mitunter relevant für die Aufklä-
rung eines gegenwärtigen Sachverhalts sein;
Aufgrund der hohen Vertraulichkeit besteht ein starkes Interesse
der parlamentarischen bzw. gerichtlichen Kontrolle, die bei Lö-
schung der Daten nicht mehr möglich ist.
Die Löschungsvorschriften im Sicherheitsrecht werden von der Öffentlich-
keit meist einseitig wahrgenommen. So verursachte die beim Bundesamt
für Verfassungsschutz durchgeführte Löschung von Akten, zeitgleich mit
der Durchführung eines Untersuchungsausschusses den Verdacht, dass BfV
würde bewusst Daten, die im Zusammenhang mit den NSU-Gewaltserien
standen, löschen. Auch wenn ein intern eingesetzter Ermittler des Innen-
ministeriums keinen Zusammenhang zwischen den gelöschten Daten und
der NSU-Gewaltserie feststellen konnte, hielt sich hartnäckig das Gerücht,
das BfV würde bewusst Daten zur Verschleierung der Aufklärung vernich-
ten. Dies führte dazu, dass beim Bundesamt für Verfassungsschutz wäh-
rend der gesamten Untersuchungsausschussdauer keinerlei Daten mehr
gelöscht wurden, was mit den Löschungsvorschriften und dem Daten-
schutz nicht zu vereinbaren war.
Bei den Löschungsvorschriften sind drei Formen von Löschungsvorschrif-
ten zu unterscheiden;
Zum einen die Löschungsvorschriften, die sicherstellen, dass Daten die
erhoben wurden, aber nicht benötigt werden, sofort wieder gelöscht
werden; dies ist ausgeprägt bei den Erhebungsverfahren mit einer ho-
hen Streubreite, insbesondere bei der sogenannten strategischen
Fernmeldekontrolle gemäß § 5 G 10 (vergleiche § 5 Abs. 1 G 10).
Datenschutzrechtlicher Standard sind die Vorschriften, die eine
konkrete Löschung der Daten vorsehen, die nicht mehr für den
Zweck, zu dem sie erhoben wurden oder für andere Zwecke, für die
sie rechtmäßigerweise verwendet werden dürfen, benötigt wer-
134
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den,293 oder wenn sie falsch sind.294 Diese konkreten Löschungsvor-
schriften werden in der Regel ergänzt durch gewisse Fristen inner-
halb derer die Daten auf ihre Notwendigkeit hin überprüft werden
(vgl. § 14 Abs. 3 S. 1 VSG BW und 3 38 PolG BW).
Schließlich gibt es drittens Höchstspeicherfristen, die auch bei Vor-
liegen eine Erforderlichkeit eine Löschung vorsehen.
Im Zusammenhang mit der NSU-Gewaltserie ist die Frage entstanden, ob
die vorliegenden Höchstspeicherfristen zeitlich zu knapp bemessen sind
und dazu führen, dass die Verfolgung und Aufklärung politischer Gewaltta-
ten erschwert werden. Die gegenwärtigen Höchstspeicherfristen lauten
auf Bundes- und Landesebene wie folgt:
2. Höchstspeicherfristen im Bundesrecht
Es sei erlaubt, die Entwicklung von Speicher- und Löschungsvorschriften an
Hand einiger Beispiele zu erläutern.295
a) § 12 Abs. 3 BVerfSchG
Die Speicherfristen in BVerfSchG haben sich innerhalb der letzten 20 Jahre
hinsichtlich der Daten, die sich auf die Bekämpfung des gewaltbezogenen
Terrorismus (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 und später Nr. 4) beziehen, mehrfach geän-
dert, ansonsten blieb die Norm unverändert. Für diesen Aufgabenbereich
wurde die reguläre Höchstspeicherfrist von zehn Jahren zeitweise 15 Jahre
angehoben (gegenwärtig 10 Jarhe).296
b) § 36 BPolG
Die maßgebliche Vorschrift zum Löschen von Daten im Bundespolizeige-
setz hat sich während der letzten 20 Jahre nicht relevant geändert. Dies
liegt daran, dass die maßgeblichen Vorschriften für automatisierte Dateien
nicht im Gesetz selbst geregelt sind, sondern in einer Richtungsanordnung
niederzulegen sind, die für jede automatisierte Datei gemäß § 36 BPolG zu
errichten ist.
Gemäß § 36 BPolG hat die Bundespolizei für jede automatisierte Datei mit
personenbezogenen Daten, die der Erfüllung ihrer Aufgaben dient, eine
Errichtungsanordnung vorzusehen. Der Rechtscharakter der Errichtungs-
anordnung ist im Gesetz nicht niedergelegt.
293
Vgl. etwa § 4 Abs. 1 G 10.
294
S. zu den Voraussetzungen eines Löschungsanspruchs gegen das Landesamt: VGH
Mannheim, Ut. v. 02.05.1984, 10 S 1739/82, juris.
295
S. zu bundesrechtlichen Regelungen in diesem Bereich Wolff, Stellungnahmen zum UA
Bund, 2012, S. 49 ff.
296
Ab 10.01.2012: zehn Jahre, vom 11.01.2007 bis 09.01.2012 galten fünfzehn Jahre, vom
09.01.2002 bis 11.01.2007 wiederum zehn und vom 01.01.2002 bis 10.01.2007 galten
dagegen wieder fünfzehn Jahre.
135
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c) BKA
Die Regelungen zum Löschen von Daten sind beim BKA vergleichbar wie
beim BPolG normiert. Auch hier wird im Wesentlichen in § 32 Abs. 3 BKAG
auf die Errichtungsanordnung der Dateien verwiesen und als Maximalfris-
ten für Erwachsene zehn Jahre und bei Jugendlichen fünf Jahre vorgesehen
bzw. bei Daten in der Funktion als Zentralstelle fünf Jahre und drei Jahre.
Wesentliche Änderungen des § 32 BKAG während der letzten20 Jahre sind
nicht eingetreten. Die Bemessung der Frist knüpft dabei gemäß § 32 Abs. 5
BKAG an das letzte Ereignis, dass zur Speicherung der Daten führte und
nicht wie etwa § 489 Abs. 6 StPO an die letzte Speicherung.
d) Sonstige Kodifikationen
Das ATDG, die REDG und das G 10 enthalten keine Höchstspeicherregelun-
gen.
3. Höchstspeicherfristen in BW
a) Die Löschungsfristen für Dateien im PolG BW
§ 38 PolG BW legt als grundsätzliche Höchstfrist in Absatz 4 fünf Jahre und
in besonderen Gefährdungsfällen 20 Jahre als Höchstfrist fest.
b) Die Löschungsfristen für Dateien im VSG BW
§ 8 Abs. 2 VSG BW sieht die grundsätzliche Löschung von Daten Minder-
jähriger nach spätestens fünf Jahren vor. Für sonstige Daten sieht sie in
§ 14 Abs. 3 S. 2 eine Löschung gestaffelt nach Beobachtungsfeld von
10 Jahren bzw. nach 15 Jahren vor (Terrorismus 15 Jahre).
4. Zusammenfassung
Die Speicherfristen sind ein Thema, das wissenschaftlich wegen der ver-
deckten Regelungsform eher im Verborgenen bleibt. Die datenschutz-
rechtliche Bedeutung der Speicherfristen sind enorm. In der wissenschaft-
lichen Diskussion besteht eher die Tendenz die schützende Funktion der
Speicherfristen stark in den Vordergrund zu stellen, als die Aufgabenerfül-
lungsinteressen der Behörden zu unterstützen.
Die Löschungsfristen sind rein praktisch ein erhebliches Problem. Im Be-
reich des G 10 kommt es im Rahmen der Verwaltungsrechtsschutzverfah-
ren zu irrealen Situationen, z.B. dass die Behörde nur noch weiß, dass die
Telekommunikation überwacht wurde, aber nicht mehr weiß, mit welchem
Ergebnis und aus welchem Grund.
136
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D. Grundsatzfragen der Sicherheitsarchitektur
I. Unterschied der staatlichen Schutzpflicht je nach Art der Gefähr-
dung
Zentral für die Diskussion im Sicherheitsrecht ist weiter die Erkenntnis,
dass die Notwendigkeit des Staates für Schutzmaßnahmen auch von der
Art der Gefährdung abhängt. So ist die Zahl der in Deutschland im Jahr
2014 durch terroristische Anschläge ums Leben gekommenen Menschen
deutlich geringer als die Zahl derer, die im Straßenverkehr ihren unfreiwil-
ligen Tod fanden. Dennoch kümmert sich der Gesetzgeber um die Abwehr
des Terrorismus in diesem Jahr deutlich stärker als um die Reduzierung der
Todesfälle im Straßenverkehr. Das hat verschiedene Ursachen. Zum einen
kann die Gefährdungslage im Straßenverkehr in weiten Bereichen auch
ohne Maßnahmen des Gesetzgebers reduziert werden, zweitens ist die
Reduzierung der Unfalltoten in den letzten Jahren so bemerkenswert, dass
man Deutschland kaum den Vorwurf machen kann, es würde diese Art der
Gefährdung vernachlässigen, und drittens erwartet die staatliche Gemein-
schaft vom Staat vor allem dort Schutz, wo es nicht um eine freiwillig ein-
gegangene Selbstgefährdung geht. Man kann darüber streiten, ob es von
der Verfassung wegen Unterschiede hinsichtlich der Schutzpflichten gibt,
je nachdem ob die Individualgefährdungen durch andere Personen willent-
lich herbeigeführt werden oder nicht.297 Nach der hier vertretenen Ansicht
ist der staatliche Schutzauftrag für den inneren Frieden, d. h. vor allem
Schutz vor bewussten Rechtsgutsbeeinträchtigungen anderer, von zentra-
lerer Bedeutung als die Reduzierung und Eindämmung der mit der tech-
nisierten Welt verbundenen Risiken. Allerdings hängt diese Sichtweise von
einem Werturteil ab, das nicht in einer Form mit dem Normtext des
Grundgesetzes verbunden ist, die eine andere Ansicht grundsätzlich aus-
schließt.
Die Relevanz der Bedrohungsart für das Rechtsgut prägt durchaus das
Sicherheitsrecht. Das ist am Merkmal der Eingriffsschwelle für vertrauliche
Informationseingriffe festzustellen. Die Polizei verfügt mittlerweile in ähn-
lichem Maße wie die Nachrichtendienste über die Befugnisse zu verdeck-
ten Eingriffen, dennoch ist die Eingriffsschwelle höher. Die Polizei darf bei-
spielsweise Personen observieren, sofern hinreichend sichere Anhalts-
punkte für die beabsichtigte Begehung von Straftaten von besonderer Be-
deutung sprechen (§ 32 Abs. 1 Nr. 2 BbgPolG). Das Bundesamt für Verfas-
sungsschutz dagegen darf tätig werden, wenn Tatsachen die Ansicht recht-
fertigen, dass auf diese Weise Erkenntnisse über Bestrebungen, die gegen
die freiheitlich-demokratische Grundordnung gerichtet sind, gewonnen
werden können (§ 9 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 2 BVerfSchG). Im Überschnei-
297
Anders in der Wertung als hier J. Masing, JZ 2011, 753, 754.
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dungsbereich kann es daher durchaus dazu kommen, dass vergleichbare
Gefahrenlagen einmal eine geheime Informationserhebung rechtfertigen
(wenn es um Nachrichtendienste geht) und einmal nicht (im Polizeirecht).
Zugespitzt formuliert geht es um die Frage: Warum dürfen drohende Ent-
führungen von Kindern von Großindustriellen nur mit Mitteln des Polizei-
rechts bekämpft werden, drohende Entführungen von Kindern von Politi-
kern dagegen ergänzend mit nachrichtendienstlichen?
Die Antwort wird lauten müssen: Weil sich Bestrebungen auf dem Gebiet
der nachrichtendienstlichen Aufgabenbereiche typischerweise von solchen
der bürgerlichen Kriminalität unterscheiden, und sich dies auf die Recht-
fertigung staatlicher Ermittlungsmaßnahmen auswirkt.298 Bei aller Verein-
fachung lässt sich sagen, dass (a) Bestrebungen auf dem Gebiet der Nach-
richtendienste nicht auf einen bestimmten Einzelvorteil des Täters ausge-
richtet sind, sondern sich gegen die Rechtsordnung oder den Staat als
Ganzes, sie daher (b) in aller Regel die staatliche Gemeinschaft stärker er-
schüttern, (c) Bestrebungen auf nachrichtendienstlichem Gebiet oft län-
gerfristig angelegt sind und (d) den Rechtsbruch nicht als Mittel zum
Zweck, sondern als Ziel an sehen.
II. Die Notwendigkeit des Verfassungsschutzes
1. Der Rechtfertigungsdruck der Nachrichtendienste
Die Nachrichtendienste sind politisch umstritten und befinden sich seit
ihrer Existenz unter besonderem Rechtfertigungsdruck. Gründe für den
besonderen Rechtfertigungsdruck sind insbesondere:
Die Vertraulichkeit der Nachrichtendienste: Die Nachrichtendienste
arbeiten oft ohne die Transparenz und Publizität, mit denen andere
staatliche Sicherheitsbehörden oftmals arbeiten. Wegen der höhe-
ren Vertraulichkeit ist die Öffentlichkeitskontrolle, die Gerichtskon-
trolle und in gewisser Form die parlamentarische Kontrolle einge-
schränkt. An den Stellen, an denen eine geringe Kontrolldichte be-
steht, wächst berechtigterweise ein gewisses Misstrauen;
Der Rechtfertigungsbedarf der Nachrichtendienste ist teilweise
auch geschichtlich begründet. Die Nachrichtendienste arbeiteten in
der Vergangenheit oftmals völlig im Geheimen und ohne entspre-
chende Rechtsgrundlage. Viele der heute bestehenden Bedenken
gegen die Nachrichtendienste beruhen darauf, dass wesentliche
Änderungen in der Struktur von der Öffentlichkeit noch nicht wahr-
genommen wurden. Dies sieht man zunächst daran, dass der Begriff
Gemeindienste heute immer noch geläufig ist, obwohl die Nachrich-
tendienste nicht mehr im Geheimen arbeiten. Weiter ist die Grund-
298
S. dazu Wolff, in: Papier u.a. (Hg.): Freiheit, in Vorbereitung, 2015, S. 5 ff. (zitiert nach
dem Typoskript
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