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Landtag von Baden-Württemberg Drucksache 16 / 6800
Der Ermittlungsbeauftragte kann gemäß § 12a Abs. 3 Satz 6 UAG in ange-
messenem Umfang Hilfskräfte einsetzen.
f. Zurückhaltungsgebot
Als Beauftragter des Untersuchungsausschusses ist der Ermittlungsbeauf-
tragte ein parlamentarisches Hilfsorgan (Brocker, in Glauben/Brocker, Das
Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Län-
dern, § 10 PUAG Rn. 5). Dies spiegelt sich in dem in § 12a Abs. 3 Satz 5
UAG normierten Zurückhaltungsgebot wider. Demnach hat der Ermittlungs-
beauftragte im Verkehr nach außen die gebührende Zurückhaltung zu wah-
ren. Öffentliche Erklärungen gibt er nicht ab.
g. Abschlussbericht
Gemäß § 12a Abs. 5 UAG erstattet der Ermittlungsbeauftragte nach Ab-
schluss seiner Untersuchung dem Untersuchungsausschuss über das Er-
gebnis einen schriftlichen und mündlichen Bericht. Darin unterbreitet er dem
Untersuchungsausschuss einen Vorschlag über die weitere Vorgehens-
weise. Das ist aus der Natur der Sache heraus ein interner Bericht zur Be-
handlung in einer nicht-öffentlichen Beratungssitzung. Über den Bericht hin-
aus kann der Ermittlungsbeauftragte aber als Zeuge selbst Beweismittel
werden. (Brocker, in Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen
Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, § 10 PUAG Rn. 15).
h. Kosten
Während das PUAG die Entschädigung ausdrücklich in § 35 Abs. 2 Satz 3
PUAG regelt und dem Ermittlungsbeauftragten eine Vergütung nach der
höchsten Honorargruppe für Sachverständige gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1
JVEG zuspricht (derzeit 125 €/Stunde), fehlt eine entsprechende Vorschrift
im UAG. Aufgrund der Anlehnung des § 12a UAG an das PUAG dürfte sich
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die Entschädigung des Ermittlungsbeauftragten entsprechend an der höchs-
ten Honorargruppe für Sachverständige gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 JVEG ori-
entieren.
2. Ermittlungsbeauftragte im Bund
Auf Bundesebene wurden seit 2001 jedenfalls in vier Untersuchungsausschüs-
sen Ermittlungsbeauftragte eingesetzt.
Erstmalig kam es im „BND“-Untersuchungsausschuss mit Beschluss vom 5. Juli
2007 zum Einsatz eines Ermittlungsbeauftragten (BT-Drucksache 16/13400). In
dem Untersuchungsausschuss „Gorleben“ (BT-Drucksache17/13700) wurde
erneut ein Ermittlungsbeauftragter eingesetzt. Der Ermittlungsauftrag wurde
mehrmals ergänzt und geändert. Zur Vorbereitung der Arbeit des „NSU“-Unter-
suchungsausschusses wurden sogar insgesamt vier Ermittlungsbeauftragte
eingesetzt, unter anderem auch der im Untersuchungsausschuss „Rechtsterro-
rismus/NSU II“ des Landtags von Baden-Württemberg eingesetzte Prof. Dr. von
Heintschel-Heinegg (BT-Drucksache 17/14600). Im „Cum/Ex“-Untersuchungs-
ausschuss kam es mit Beschluss vom 17. März 2016 in der 3. Sitzung des Un-
tersuchungsausschusses ebenfalls zur Einsetzung eines Ermittlungsbeauftrag-
ten (BT-Drucksache 18/12700).
Allen Beauftragungen ist gemeinsam, dass die Ermittlungsbeauftragten jeweils
zu Beginn eines Untersuchungsausschussverfahrens eingesetzt wurden, um
vorab eine Vorauswahl der zu verwertenden Beweismittel vorzunehmen.
3. Bisherige Landtagspraxis
Im Untersuchungsausschuss „Rechtsterrorismus/NSU“ wurde Prof. Dr. von
H.-H. zunächst als „Sondersachverständiger“ damit beauftragt, die einschlägi-
gen Aktenbestände der jeweiligen Behörden zu sichten und dem Ausschuss die
für den Untersuchungsauftrag relevanten Akten im Wege von Sachverständi-
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gengutachten aufzulisten. Diese wurden dann durch konkrete Beweisbe-
schlüsse bei den Behörden im Wege der Amts-/Rechtshilfe angefordert. Mit der
Änderung des UAG und der Einführung des Ermittlungsbeauftragten, wurde
Prof. Dr. von H.-H. in der ersten Sitzung des Untersuchungsausschusses
„Rechtsterrorismus/NSU II“ mit Beschluss vom 21. Juli 2016 zum ersten Ermitt-
lungsbeauftragten in der Geschichte des Untersuchungsausschussgesetzes
des Landes Baden-Württemberg bestellt. Er wird bei den Aktensichtungen zeit-
weise durch Mitarbeiter des Ausschussbüros unterstützt. Der Ermittlungsbeauf-
tragte erhält auf seine Anregung hin für seine Arbeit in Anlehnung an § 35 Abs. 2
Satz 3 PUAG eine Vergütung nach der höchsten Honorargruppe gemäß § 9
Abs. 1 Satz 1 JVEG und damit einen Stundensatz von 125,– €/Stunde. Ein
förmlicher Beschluss über die Vergütung des Ermittlungsbeauftragten wurde
durch den Untersuchungsausschuss nicht gefasst.
III. Einsetzung eines Ermittlungsbeauftragten im UA „Zulagen Ludwigsburg“
1. Umfang und Grenzen des Ermittlungsauftrages
Der Ermittlungsauftrag eines (oder mehrerer) Ermittlungsbeauftragter im
Untersuchungsausschuss „Zulagen Ludwigsburg“ muss sich im Rahmen
des Untersuchungsauftrages bewegen. Entsprechend der Anregung der
SPD-Fraktion sollen die aktuellen Vorgänge und Missstände an der HVF
untersucht werden. Der Untersuchungsausschuss ist der Auffassung, dass
die Untersuchung dieser Sachverhalte von Ziff. 16 mitumfasst ist. Gegen-
stand der Ermittlung ist daher nur die Ziff. 16 des Untersuchungsauftrages.
Die Grenzen der Ermittlung sind sachlich und zeitlich im Auftrag zu benen-
nen.
Der Ermittlungsbeauftragte könnte damit beauftragt werden, zur Vorberei-
tung der weiteren Untersuchung gemäß Ziff. 16 des Untersuchungsauftra-
ges Akten zu beschaffen und zu sichten sowie Mitglieder des aktuellen Rek-
torats sowie Professoren- und Studentenschaft der HVF informatorisch an-
zuhören. Im Ergebnis sollte der Ermittlungsbeauftragte dem Untersuchungs-
ausschuss einen begründeten Vorschlag unterbreiten, welche der von ihm
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beigezogenen Beweismittel für die Erfüllung des Untersuchungsauftrages
von Bedeutung sein könnten. Der Untersuchungsausschuss müsste nach
Vorlage des schriftlichen und (in nicht-öffentlicher Sitzung erstatteten)
mündlichen Abschlussberichts entscheiden, welche Beweise er erheben
möchte. Da der Ermittlungsbeauftragte Zeugen nicht selbst förmlich verneh-
men, sondern nur informatorisch anhören darf, kann es passieren, dass Per-
sonen mehrfach „vernommen“ werden. Der Untersuchungsausschuss
könnte auch erwägen, den Ermittlungsbeauftragten selbst als Zeugen in ei-
ner öffentlichen Sitzung zur Beweisaufnahme zu vernehmen.
2. Formulierungsvorschlag für den Ermittlungsauftrag
„1. Zur Unterstützung des Untersuchungsausschusses „Zulagen Ludwigs-
burg“ wird eine Untersuchung durch einen Ermittlungsbeauftragten durch-
geführt.
2. Gegenstand des Ermittlungsauftrages ist allein die Vorbereitung der wei-
teren Untersuchung gemäß Teil A. I. Ziff. 16 des Untersuchungsauftrages
(Landtagsdrucksache 16/1577).
3. Der Ermittlungsbeauftragte hat die für Ziff. 16 des Untersuchungsauftrags
relevanten Sachverhalte zu prüfen, die im Bereich der Hochschule für öf-
fentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg ermittelbar sind. Der Ermitt-
lungsbeauftragte soll zu diesem Zweck zunächst die durch den Untersu-
chungsausschuss bereits als Zeugen beschlossenen Prof. Dr. R. M-T. (Be-
weisantrag Nr. 41), Gudrun Heute-Bluhm (Beweisantrag Nr. 42) und N. H.
(Beweisantrag Nr. 43) informatorisch anhören. Darüber hinaus kann der Er-
mittlungsbeauftragte nach eigenem Ermessen weitere Personen informato-
risch anhören, die aktuell an der HVF als Lehrkräfte beschäftigt sind, Mit-
glieder der zentralen Organe der Hochschule (Rektorat, Hochschulrat, Se-
nat), Organe der Fakultäten (Dekanat, Fakultätsrat, Studienkommissionen)
oder der verfassten Studierendenschaft (AStA und StuRa) sind. Darüber
hinaus soll er die für Ziff. 16 relevanten Akten, Dokumente, Dateien oder auf
andere Weise gespeicherte Daten und sonstige sächliche Beweismittel, die
sich im Bereich der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen
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Ludwigsburg befinden, beschaffen und sichten sowie das Protokoll über die
Vernehmung des Zeugen Prof. Dr. W. E. (Beweisantrag Nr. 40) vom
23. Februar 2018 auswerten. Der Untersuchungsausschuss beschließt hier-
mit, dem Ermittlungsbeauftragten zu diesem Zweck das Protokoll über die
Vernehmung des Zeugen Prof. Dr. E. unverzüglich nach dessen Fertigstel-
lung zu übersenden.
4. Der Ermittlungsbeauftragte soll dem Untersuchungsausschuss schriftlich
und mündlich Bericht über seine Erkenntnisse erstatten und darin einen Vor-
schlag unterbreiten, welche der von ihm beigezogenen sächlichen Beweis-
mittel oder Zeugen für die Erfüllung des Untersuchungsauftrages von Be-
deutung sein könnten. Der schriftliche Bericht hierzu sollte am [30. Mai
2018] dem Ausschuss vorliegen.
5. Auf seine Verpflichtung nach § 12a Abs. 3 Satz 5 UAG, keine öffentlichen
Erklärungen abzugeben wird noch einmal ausdrücklich hingewiesen. [Der
Ermittlungsbeauftragte wird {nicht} als Zeuge in einer öffentlichen Sitzung
zur Beweisaufnahme gehört werden.]
6. Der Ermittlungsbeauftragte wird nach dem Justizvergütungs- und -ent-
schädigungsgesetz (JVEG) entschädigt.
7. Zum Ermittlungsbeauftragten wird […] bestellt.“
Gez. M. / F.
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Anlage 8.3
Landtag von Baden-Württemberg 05.04.2018
–Verwaltung–
Untersuchungsausschuss „Zulagen Ludwigsburg“
Gutachterliche Stellungnahme zu der Frage, ob das MWK die Vorlage eines von
der HVF Ludwigsburg eingeholten Rechtsgutachtens zur Frage der Rechtswid-
rigkeit der gewährten Berufungszulagen unter Berufung auf den Kernbereich der
Exekutive verweigern darf.
I. Anlass und Auftrag
In der 11. Sitzung des Untersuchungsausschusses am 23. Februar 2018 gab
der amtierende Rektor der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen
Ludwigsburg (HVF) Prof. Dr. W. E. in seiner Zeugenaussage an, die HVF habe
im Laufe des Jahres 2016 zur Frage der Rechtswidrigkeit der Zulagenvergabe
ein Rechtsgutachten einer Karlsruher Kanzlei eingeholt. Auf Nachfrage des Ab-
geordneten Binder (SPD), ob diese rechtliche Einschätzung nach wie vor
Thema in den Konsultationen mit dem Wissenschaftsministerium sei, äußerte
der Zeuge:
„Nein. Das Wissenschaftsministerium hat an der Stelle im Augenblick sich
eigentlich zurückgehalten. Wir haben das, wie gesagt, erst mal intern ge-
macht und dann mit dem rechtlichen Beistand gemacht. Das Wissen-
schaftsministerium hält sich an der Stelle zurück; denn das sind ja, wie ge-
sagt, unsere Zulagenfragen.“ 1
Der Zeuge deutete auf Nachfrage des Abgeordneten Binder an, das Gutachten
zur Verfügung zu stellen. Deswegen wurde er mit E-Mail des Ausschussbüros
vom 5. März 2018 um Vorlage des Gutachtens gebeten. Das MWK teilte dem
1
Protokoll der 10. Sitzung des UA vom 23. Februar 2018, S. 38
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Untersuchungsausschuss mit Schreiben vom 15. März 2018 mit, der Zeuge
habe das MWK über diese E-Mail informiert. Das MWK verweigerte die Vorlage
des Gutachtens unter Berufung auf laufendes Regierungshandeln: Die Staats-
anwaltschaft habe das MWK mit Schreiben vom 14. Juni 2016 darüber infor-
miert, dass der Vertrauensschutz ihrer Ansicht nach nicht greife und von einem
Zusammenwirken des Rektors und des Kanzlers einerseits und der 13 „Wechs-
ler“ andererseits auszugehen sei. Das MWK habe daraufhin die HVF mit Schrei-
ben vom 27. Juli 2016 2 zur Prüfung aufgefordert, ob die im Schreiben der
Staatsanwaltschaft mitgeteilten Tatsachen im Sinne des § 48 Abs. 4 Satz 1
LVwVfG neu seien und ob rechtliche Anhaltspunkte gegeben seien, unter Wah-
rung der Frist eine neue Entscheidung über die Rücknahme der rechtswidrigen
Verwaltungsakte zu treffen. Der mit diesem Schreiben eingeleitete Vorgang –
in den die Ministeriumsspitze eingebunden sei – sei im Lichte des noch andau-
ernden Strafverfahrens mit weiteren Erkenntnismöglichkeiten noch nicht abge-
schlossen, so dass eine Aktenvorlage unter Hinweis auf den Kernbereich exe-
kutiver Eigenverantwortung und auf laufendes Verwaltungshandeln nicht erfolgt
sei. Das Gutachten stelle in diesem Zusammenhang keinen eigenständigen ab-
geschlossenen Vorgang dar und könne daher nicht vorgelegt werden. Außer-
dem sei das Gutachten, welches vom 12. Juni 2017 datiere, nach Einsetzung
des Untersuchungsausschusses am 8. Februar 2017 und nach den Beweisbe-
schlüssen Nr. 4, 7 und 8 vom 22. Februar 2017 fertiggestellt worden. In der
12. Sitzung des Untersuchungsausschusses am 16. März 2018 wurde die
Landtagsverwaltung mit der Prüfung der Einwände des MWK beauftragt.
II. Rechtliche Stellungnahme
1. Allgemeines
Gemäß § 14 Absatz 1 Untersuchungsausschussgesetz (UAG) sind alle Behör-
den des Landes unmittelbar zur Vorlage von sächlichen Beweismitteln, insbe-
sondere Akten, verpflichtet. Die Aktenvorlagepflicht umfasst somit alle Akten,
die mit dem Untersuchungsauftrag im Zusammenhang stehen (Glauben/
2
Dieses Schreiben liegt dem Untersuchungsausschuss – soweit ersichtlich – nicht vor.
2
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Brocker, „Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund
und Ländern“, 2. Auflage, Köln 2011, Kapitel 17 Rdnr. 4). Die Vorlagepflicht
umfasst sämtliche Akten, die sich im behördlichen Gewahrsam finden, unab-
hängig davon, ob es sich um behördlich hergestellte Akten oder Akten von Drit-
ten handelt.
Seitens des MWK wird zwar vorgetragen, das auf den 12. Juni 2017 datierte
Gutachten sei erst nach Einsetzung des Untersuchungsausschusses am
8. Februar 2017 und nach den Beweisbeschlüssen Nr. 4, 7 und 8 vom 22. Feb-
ruar 2017 fertiggestellt worden. Hierauf kommt es aber im vorliegenden Fall
nicht an. Die Aktenvorlagepflicht umfasst nämlich auch solche Akten, die zwar
erst nach Einsetzung des Untersuchungsausschusses entstanden sind, aber
sich auf den Untersuchungsgegenstand beziehen (Glauben/Brocker a.a.O.
Rdnr. 8). Das Fertigstellungsdatum allein kann hier nicht ausschlaggebend sein,
da die Aktenvorlagepflicht ansonsten beliebig gesteuert werden könnte. Hin-
sichtlich der potenziellen Beweisrelevanz genügt, dass ein erkennbarer Zusam-
menhang mit dem Untersuchungsauftrag besteht (BVerfGE 124, 78 [117]).
Diese Voraussetzungen liegen vor. Der Untersuchungsausschuss untersucht
die rechtswidrige Zulagengewährung an der HVF sowie ein mögliches pflicht-
widriges Verhalten der Wissenschaftsministerin Theresia Bauer im Rahmen ih-
res Krisenmanagements. Das Rechtsgutachten befasst sich nach Angaben des
MWK mit einem Schreiben der Staatsanwaltschaft vom 14. Juni 2016 zur
rechtswidrigen Zulagenpraxis und mithin mit Vorgängen, die zeitlich vor dem
Einsetzungsbeschluss vom 8. Februar 2017 datieren. Der Bezug zum Untersu-
chungsgegenstand und die potenzielle Beweisrelevanz sind u. E. offensichtlich
(siehe bspw. Ziffern 2 bis 5 des Untersuchungsauftrages). Das Gutachten ist
daher grundsätzlich von der Aktenvorlagepflicht nach § 14 Absatz 1 UAG er-
fasst.
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2. Mögliche Rechte der Regierung, die Herausgabe von Unterlagen gegenüber
dem Untersuchungsausschusses zu verweigern
a. § 14 Absatz 2 UAG
Nach § 14 Absatz 2 UAG darf die Aktenvorlage verweigert werden, wenn
dies aus Gründen der Sicherheit des Staates geboten ist oder wenn ein Ge-
setz der Bekanntgabe an den Ausschuss entgegensteht. Beides ist ersicht-
lich nicht der Fall.
b. Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
Den Kernbereich der Exekutive hat das Bundesverfassungsgericht erstmals
im sog. „Flick-Urteil“ (BVerfGE 67, 100) formuliert. Danach schließt dieser
Kernbereich einen auch für parlamentarische Untersuchungsausschüsse
grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbe-
reich ein (BVerfGE 67, 100 [139]). Dazu gehört beispielsweise die Willens-
bildung der Regierung selbst sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabi-
nett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidun-
gen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstim-
mungsprozessen vollzieht (BVerfGE 67, a.a.O.).
Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentschei-
dungen, die Aufschluss über den Prozess der Willensbildung geben, sind
umso schutzwürdiger, je näher sie der gubernativen Entscheidung stehen
(BVerfGE 124, 78 [122]). Je weiter ein parlamentarisches Informationsbe-
gehren in den innersten Willensbereich der Regierung eindringt, desto ge-
wichtiger muss das Begehren sein, um sich gegen ein von der Regierung
geltend gemachtes Interesse an Vertraulichkeit durchsetzen zu können
(BVerfGE 110, 199 [221f.]).
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Aus dem Grundsatz des geschützten Kernbereichs exekutiver Eigenverant-
wortung leiten das Bundesverfassungsgericht und die Verfassungsgerichts-
höfe ab, dass sich die Kontrollkompetenz des Parlaments grundsätzlich nur
auf bereits abgeschlossene Vorgänge bezieht und das Prüfungsrecht des
Parlaments nicht die Befugnis umfasst, in laufende Verhandlungen und Ent-
scheidungsvorbereitungen einzugreifen (u. a. BVerfGE 67, a.a.O.; Bayer.
VerfGH DVBl 1986, 233 [234]). Dem Parlament ist es demzufolge nicht er-
laubt, die einzelnen Verfahrensschritte der Exekutive vor Erlass einer be-
stimmten Entscheidung zu untersuchen. Insbesondere darf die Einsetzung
eines Untersuchungsausschusses nicht zu einem Mitregieren des Parla-
ments bei Entscheidungen führen, die in die alleinige Zuständigkeit der Re-
gierung fallen.
Ob eine Verletzung des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung vor-
liegt und wo die Grenze zu ziehen ist, muss im jeweiligen Einzelfall entschie-
den werden (u. a. Brem. StGH NVwZ 1989, 953 [954]).
3. Rechtsgutachten vom 12. Juni 2017 als Teil laufenden Regierungshandelns
Das von der HVF eingeholte Rechtsgutachten befasst sich mit der Frage, ob
sich aus den staatsanwaltlichen Ermittlungen neue Tatsachen ergeben haben,
die die Möglichkeit einer erneuten Entscheidung über eine Rücknahme der Ge-
währung der Berufungsleistungsbezüge eröffnen.
a. Laufendes oder abgeschlossenes Handeln?
Das Rechtsgutachten wurde von der HVF eigenständig in Auftrag gege-
ben und liegt vor. Insofern ist der Vorgang „Erstellung eines Gutachtens“
abgeschlossen.
Das Ministerium trägt vor: „Da das Strafverfahren noch läuft, gilt weiterhin
das im Regierungsbericht und in der Stellungnahme vom 21. August
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