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2017 Ausgeführte. Das Gutachten stellt in diesem Zusammenhang kei-
nen eigenständigen abgeschlossenen Vorgang dar. Dies wird unter an-
derem aus Ausführungen in dem Gutachten deutlich, wonach ‚sich aus
dem Verfahren bzw. dem Urteil möglicherweise weitere Erkenntnisse [...]
gewinnen lassen dürften, falls das Landgericht Stuttgart die Anklage ge-
gen die Professoren zulasse‘. Ferner heißt es in dem Gutachten: ‚Inso-
fern sollte überlegt werden, ob zum jetzigen Zeitpunkt eine erneute Rück-
nahmeentscheidung zurückgestellt und der weitere Verlauf des Strafver-
fahrens abgewartet wird.‘“
Es ist fraglich, ob deshalb der abgeschlossene Vorgang „Gutachtener-
stellung“ Teil eines noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens
„Rücknahme der Zulagenbescheide“ ist. Das Rechtsgutachten wurde be-
reits vor der Anklageerhebung im Jahr 2016 in Auftrag gegeben. Grund-
lage für dieses Rechtsgutachten war offenbar das Schreiben der Staats-
anwaltschaft Stuttgart vom 14. Juni 2016, das Gründe dafür aufzählte,
weshalb von einem Zusammenwirken von Rektor und Kanzler einerseits
und „Wechslern“ andererseits auszugehen sei. Das Rechtsgutachten be-
fasst sich demnach mit den von der Staatsanwaltschaft mitgeteilten Tat-
sachen, die dem Ausschuss bereits bekannt sind. Dass möglicherweise
aus dem Strafverfahren neue Erkenntnisse gewonnen werden können,
ist für die Frage, ob ein abgeschlossener Vorgang vorliegt oder nicht,
nicht allein entscheidend.
Insoweit müsste die Regierung darlegen, welchen Einfluss das Gutach-
ten auf eine spätere Entscheidung über eine Rücknahme der Zulagen-
bescheide noch hat, ob es für diese Entscheidung insoweit überhaupt auf
das Gutachten ankommt oder vielmehr nur auf den Ausgang des Straf-
verfahrens. Dies ergibt sich in sinngemäßer Anwendung der Grundsätze
des Verfassungsgerichtshofs Baden-Württemberg im Rechtsstreit „Badi-
sche Kulturgüter“ (StGH, Urteil vom 26. Juli 2007– GR 2/07 –, juris):
Demnach können – verkürzt – bloße Teilergebnisse oder Verfahrensab-
schnitte eines noch nicht abgeschlossenen Verfahrens nicht zum Gegen-
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stand der Untersuchung gemacht werden, es sei denn diese Teilergeb-
nisse oder Verfahrensabschnitte weisen ihrerseits Aspekte in sich ge-
schlossener Vorgänge auf, die unabhängig von der Entscheidung zu be-
urteilen sind, die sie vorbereiten.
Falls es bei der Prüfung der Rücknahmevoraussetzungen auf das Gut-
achten ankommen sollte, wäre außerdem darzulegen, warum andere Ak-
ten zur Rechtswidrigkeit der Zulagen dem Untersuchungsausschuss vor-
gelegt wurden, das Gutachten jedoch nicht.
Sollte das Gutachten als abgeschlossener Vorgang zu bewerten sein,
müsste die Regierung es dem Untersuchungsausschuss zu Verfügung
stellen, denn es wäre in diesem Fall nicht ersichtlich, dass diese dann als
rein administrativ zu wertende Tätigkeit den Kernbereich der Regierung
verletzen könnte. Sollte das Gutachten als Teil des laufenden Verwal-
tungsverfahrens zur Prüfung einer möglichen Rücknahme der Zulagen-
bescheide zu bewerten sein, stellt sich die weitere Frage, ob es dann
automatisch dem Zugriff der parlamentarischen Kontrolle entzogen ist.
b. „Regierungshandeln“
In der Rechtsprechung und in der Literatur ist zwar (weitgehend) eindeu-
tig geklärt, dass der Kernbereich der Exekutive vor Parlamentarischer
Untersuchung geschützt ist und dass dieser Kernbereich insbesondere
eine entscheidungsbegleitende Kontrolle, also ein „Mitregieren“ des Par-
laments ausschließt. Nicht eindeutig geklärt ist dagegen, welche Voraus-
setzungen vorliegen müssen, damit von einem nicht abgeschlossenen
„Regierungs“-Handeln gesprochen werden kann. Zählt dazu nur ein im
unmittelbaren Arkanbereich angesiedeltes Verfahren, an dessen Ende
eine Entscheidung des Kabinetts oder wenigstens eines Ressortminis-
ters steht? Oder gilt per se jedes noch nicht abgeschlossene Verwal-
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tungsverfahren als Regierungshandeln in diesem Sinne, weil nur die Re-
gierung und nicht eine Verwaltungsbehörde dem Parlament gegenüber
zur Rechenschaft verpflichtet ist.
aa. Rechtsprechung
In der Rechtsprechung hat diese Unterscheidung soweit derzeit ersicht-
lich noch keine Rolle gespielt – es ging immer um bei der Regierung un-
mittelbar angesiedeltes Verhalten, so auch im Rechtstreit „Badische Kul-
turgüter“, als eine Entscheidung des Kabinetts bevorstand. In der Litera-
tur werden, soweit darauf überhaupt eingegangen wird, unterschiedliche
Auffassungen vertreten.
bb. Literatur
Nach einer Auffassung gilt, dass eine parlamentarische Untersuchung
auch ein noch nicht abgeschlossenes Verwaltungsverfahren nicht beein-
flussen darf. (bspw. Wiefelspütz, Das Untersuchungsausschussgesetz,
S. 73; so ist wohl auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof zu verste-
hen [Urteil vom 17.11.2014, Vf. 70-VI-14-, Rn. 92, juris]).
Nach einer anderen Auffassung kennt das Verfassungsrecht nur einen
relativen Schutz des Kernbereichs, keinen absoluten. Es ist eine Abwä-
gung vorzunehmen zwischen dem parlamentarischen Informationsrecht
einerseits und dem Schutz der Funktionsfähigkeit und der Eigenverant-
wortung der Regierung andererseits. Bei nicht abgeschlossenen Vorgän-
gen soll das Informationsrecht grundsätzlich nur ausgeschlossen sein,
soweit die Willensbildungen gerade im Kabinett/ Ressort betroffen ist
(Cancik, ZParl 2014, 885). In diese Richtung scheint auch Klein in
Maunz/Dürig zu gehen: Der Kernbereich ist nur insoweit vor dem Zugriff
des Parlaments geschützt, als er für die Funktionsfähigkeit der Regierung
unerlässlich ist (Maunz/Dürig, GG, Loseblattsammlung, Stand: 76. Er-
gänzungslieferung Dezember 2015, S. 92).
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Dazwischen liegen wohl Brocker in Morlock/Schliesky/Wiefelspütz, „Par-
lamentsrecht“, § 31 Rn. 23 und § 35 Rn. 101 und Glauben in Glau-
ben/Brocker, a.a.O. Kapitel 9 Rdnr. 10 f., auch wenn die Frage dort nicht
ausdrücklich angesprochen ist: Danach kann ausnahmsweise sich der
parlamentarische Informationsanspruch auch auf noch nicht abgeschlos-
sene regierungsinterne Vorgänge beziehen. Denn im Falle von Zweifeln
an einem gesetzmäßigen Regierungshandeln erfordert eine effektive
parlamentarische Kontrolle eine Klärung der Situation auch dann, wenn
hierzu in den Kernbereich eingegriffen werden muss. Wann dies der Fall
ist, muss im Wege der Abwägung zwischen parlamentarischem Informa-
tionsinteresse und dem Interesse der Regierung an Vertraulichkeit im
Einzelfall festgestellt werden. Diese Auffassung dürfte auch mit der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kompatibel sein, wel-
che stets in diese Zusammenhang das Wort „grundsätzlich“ einfügt (vgl.
BVerfGE 67,100 [139] und BVerfGE 124, 78 [120 ff]). Eine Positionierung
des Verfassungsgerichtshofes Baden-Württemberg ist nicht bekannt.
cc. Anwendung auf das Herausgabeverlangen des Untersuchungsaus-
schusses
Der zuerst erwähnten Auffassung folgend wäre das Gutachten eindeutig
nicht herauszugeben, weil das Verwaltungsverfahren „Rücknahme der
Zulagenbescheide unstreitig noch nicht angeschlossen ist. Nach den bei-
den anderen Auffassungen wären Abwägungen vorzunehmen, ob ein
Ausnahmefall vorliegt nach dem das parlamentarische Informationsrecht
trotz nicht abgeschlossenem Verfahren überwiegt. Dabei wäre auf der
einen Seite einzustellen, dass es thematisch um Rechtsverletzungen und
deren Behandlung durch die Regierung geht, mithin der Bedarf an effizi-
enter parlamentarischer Kontrolle gewichtig ist. Auf der anderen Seite
wäre zu berücksichtigen, dass die Gerichte – soweit ersichtlich – in allen
vorliegenden Fällen bei laufendem Regierungshandeln keinen Anspruch
auf Aktenvorlage angenommen haben, mithin das Vertraulichkeitsinte-
resse stets überwogen hat. Nach der von Cancik vertretenen Auffassung
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müsste darüber hinaus die Regierung darlegen, dass das laufende Ver-
fahren „Rücknahme der Zulagenbescheide“ gerade von der Willensbil-
dung in der Ressortspitze abhängt.
Im Hinblick darauf, dass auch das Bundesverfassungsgericht keinen
apodiktischen Ausschluss der Parlamentsrechte bei laufendem Regie-
rungshandeln annimmt, sollte u. E. die Regierung näher ausführen, in-
wieweit die Entscheidungen in diesem Verfahren im Ministerium und auf
welcher Ebene dort getroffen werden. Die Anmerkung, die Ressortspitze
sei „eingebunden“, ist in diesem Fall nicht aussagekräftig genug.
Dabei sollte die Regierung außerdem auf die Besonderheit der Hoch-
schulautonomie eingehen. Schließlich müsste die HVF die Rücknahme-
entscheidung treffen. Außerdem konnte im bisherigen Verfahren der Ein-
druck entstehen, dass sich die Regierung stets darauf berufen hat, dass
es sich bei dem Überprüfungsverfahren um ein Verfahren der Hoch-
schule handelt (vgl. z. B. Regierungsbericht, S. 101). Auch nach den An-
gaben des Zeugen Prof. Dr. W.E. sei die rechtliche Einschätzung in dem
Rechtsgutachten zwischen der HVF und dem MWK nicht thematisiert
worden. Vielmehr halte sich das MWK an dieser Stelle zurück, da es sich
um eigene Zulagenfragen der HVF handele.
4. Zusammenfassung
Das Rechtsgutachten ist grundsätzlich von der Aktenvorlagepflicht nach § 14
Absatz 1 UAG erfasst. Auf das Fertigstellungsdatum kommt es nicht an.
Ob die Regierung das Gutachten herauszugeben hat, hängt zum einen davon
ab, ob das Gutachten als laufendes oder abgeschlossenes Verfahren anzuse-
hen ist und zum anderen ob es sich um Regierungshandeln handelt.
Hierzu sollte die Regierung noch vortragen, inwieweit es für die Entscheidung
über eine Rücknahme der Zulagenbescheide auf das Gutachten ankommt. Für
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den Fall, dass es als abgeschlossenes Verfahren anzusehen ist, müsste die
Regierung das Gutachten herausgeben.
Falls es als nicht abgeschlossenes Verfahren anzusehen ist, müsste die Regie-
rung noch vortragen, inwieweit die Entscheidungen in diesem Verfahren im Mi-
nisterium und auf welcher Ebene dort getroffen werden und dabei außerdem
auf die Besonderheit der Hochschulautonomie eingehen.
Gez. M. / F.
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