230912-ifg-auskunft-ddg-e-lnderstn-final
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Digitale Dienste Gesetz (DGG) - Stellungnahmen der Länder“
Fachkenntnis, Unabhängigkeit und Flexibilität verfügt, um die komplexen
Herausforderungen der Plattformaufsicht effektiv zu bewältigen.
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Bayerisches Staatsministerium
für Digitales
Bayerisches Staatsministerium für Digitales Oskar-von-Miller-Ring 35 80333 München
Per E-Mail: DP21@bmdv.bund.de
An das BMDV
Referat DP21 Rechtsrahmen digitale Dienste, Medi-
enrecht
Ihre Nachricht vom Unsere Nachricht vom München, 25. August 2023
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DP 21 702010102 A1.1 3000-1-199-1
Anhörung zum Referentenentwurf des Digitale-Dienste-Gesetzes
Anlage
Beschluss des Digitalministertreffens am 23. Juni 2023 zum
Digital Services Act
Sehr geehrte Damen und Herren,
die Bayerische Staatsregierung, vertreten durch das Bayerische Staatsmi-
nisterium für Digitales, bedankt sich für die Anhörung zum Referentenent-
wurf eines Digitale-Dienste-Gesetzes und gibt folgende Stellungnahme
hierzu ab.
Dabei wird darauf hingewiesen, dass diese Stellungnahme explizit keine
Ausführungen zu medienrechtlichen / medienpolitischen Aspekten beinhal-
tet. Insoweit wird eine gesonderte Stellungnahme durch die Staatskanzlei
des Landes Rheinland-Pfalz für die Länder übermittelt.
I. Grundsätzliche ressortübergreifende Themen
Die Bayerische Staatsregierung nimmt Bezug auf den als Anlage beigefüg-
ten Beschluss TOP IV zum Digital Services Act (DSA) des
Oskar-von-Miller-Ring 35 E-Mail Öffentliche Verkehrsmittel
80333 München poststelle@stmd.bayern.de U-Bahn: Linien U3, U4, U5, U6 bis Odeonsplatz
Tel 089 453549-0 Internet Bus: Linien 58, 100, 153 bis Von-der-Tann-Straße
Fax 089 453549-242 www.stmd.bayern.de
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Digitalministertreffens am 23. Juni 2023 in München und betont insbe-
sondere das Erfordernis einer engen Abstimmung mit den Ländern bei die-
sen zentralen Regelungen zur Durchsetzung von Recht im Internet.
Es wird begrüßt, dass die Länder in Form dieser Anhörung durch die Bun-
desregierung in die Erstellung des Referentenentwurfs eingebunden wer-
den und auch ein konkreter diskussionsfähiger Gesetzentwurf vorgelegt
wurde.
1. Stärkere Einbindung der bestehenden Länderstrukturen erforder-
lich
Ein schlagkräftiger Vollzug des DSA ist nur mit einer guten Abstimmung der
Aufsichtsstrukturen möglich, sowohl der neu zu schaffenden als auch der
bereits bestehenden, auch auf Länderebene. Insgesamt muss das DDG zur
Gewährleistung der effektiven Durchsetzung des DSA auf nationaler Ebene
einheitliche, kurze Meldewege und klar erkennbare, einheitliche An-
sprechpartner für die Unternehmen regeln.
Die Nutzung bestehender Behördenstrukturen wie der Bundesnetzagen-
tur wird gegenüber der Schaffung einer neuen Behörde als positiv bewertet.
Auch die geplante Schaffung einer „Zentralen Koordinierungsstelle“ inner-
halb der Bundesnetzagentur wird befürwortet. Nur dann kann der enge
Zeitplan eingehalten werden. Jedoch müssen die bereits bestehenden
Länderkompetenzen und -strukturen stärker einbezogen werden.
2. Entsendung von Vertretern in den Beirat durch die Länder gem.
§ 22 DDG-E
Die Bayerische Staatsregierung fordert daher eine wesentlich stärkere Ein-
bindung der Länder. Dies soll zum Beispiel dadurch geschehen, dass für
den gem. § 22 DDG-E einzurichtenden Beirat von den Ländern benannte
Vertreter vorgesehen sein sollten. Denn der Beirat als wesentliches Steuer-
gremium der „Zentralen Koordinierungsstelle“ hat gem. § 22 Abs. 2 Nr. 1
und 2 DDG-E eine wesentliche Beratungsfunktion sowie die Aufgabe allge-
meine Empfehlungen zur wirkungsvollen und einheitlichen Durchführung
des DSA vorzuschlagen. Es ist daher zwingend erforderlich, dass durch die
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Länder benannte Vertreter, die das spezifische Know-How und die Erfah-
rungen auf Landesebene vorweisen können, einbezogen werden. Es wird
vorgeschlagen, mindestens vier Vertreter durch die Länder für den
Beirat gem. § 22 DDG-E zu benennen. Gleichwohl sollte der Beirat mit
Blick auf seine Funktionsfähigkeit aus nicht mehr als 16 Mitgliedern
bestehen. Diese Einschränkung wird auch mit Blick auf die Wirtschaft-
lichkeit und Entbürokratisierung vorgeschlagen.
3. Prüfung der Umsetzung über Zustimmungsgesetz
Je nach finaler Ausgestaltung des DDG-E und der damit möglicherweise
verbundenen starken Länderbetroffenheit wird gebeten, die Umsetzung
als Zustimmungsgesetz zu prüfen.
II. Besondere Aspekte in Betroffenheit einzelner Ressorts
1. Erforderlichkeit der Kompensation des Wegfalls der gesetzlichen
Löschpflicht für rechtswidrige Inhalte
Der Referentenentwurf trifft keine Regelung zur von der Justizminis-
terkonferenz geforderten Kompensation des beim Übergang von
NetzDG auf DSA erfolgenden Wegfalls der gesetzlichen Löschpflicht
für rechtswidrige Inhalte. Der Entwurf verweist in § 12 Abs. 4 und 5
DDG-E lediglich darauf, dass die für die Beaufsichtigung von Diensteanbie-
tern bestehenden gesetzlichen Zuständigkeiten sowie die medienrechtli-
chen Bestimmungen der Länder unberührt bleiben. Spezifische Regelun-
gen auf Bundes- oder Länderebene zum Löschen strafbarer Inhalte,
wenn der Plattformbetreiber auf eine Meldung nicht reagiert, existie-
ren allerdings nach Kenntnis der Bayerischen Staatsregierung bislang
nicht. Der Verweis darauf, dass diese „unberührt“ bleiben, geht damit ins
Leere. Behördliche Befugnisse zu Löschanordnungen im Einzelfall sind
aber dringend notwendig. Art. 9 DSA selbst sieht keine Anordnungsbefug-
nisse vor, sondern setzt solche im nationalen Recht oder Unionsrecht
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voraus. Die Norm ermöglicht damit den Mitgliedstaaten, Befugnisse zum
Erlass von Einzelanordnungen zu schaffen und legt dabei nur spezifische
Mindestbedingungen fest. Auch eine gesetzliche, zumindest bei systemi-
schen Verstößen bußgeldbewehrte Löschpflicht ist im DSA nicht enthalten
und entfällt im deutschen Recht mit der Aufhebung des NetzDG. Ist der von
einem Post Betroffene nicht bereit oder in der Lage, die Plattform oder den
Verfasser des Posts in Anspruch zu nehmen, oder gibt es – z.B. bei Strafta-
ten wie Volksverhetzung – keinen individuell Betroffenen, so gehen die dro-
hende zivilrechtliche Haftung und auch die von der Bundesregierung durch
das Gesetz gegen digitale Gewalt geplanten Verbesserungen ins Leere.
Hier helfen bei Verweigerung des Plattformbetreibers nur Einzelfallanord-
nungen einer hoheitlich tätigen Stelle weiter, die von Amts wegen tätig oder
von jedermann befasst werden kann. Die Einzelanordnungsbefugnis in
Art. 9 DSA muss daher im nationalen Recht mit Leben gefüllt werden,
in dem Rechtsgrundlagen für solche Anordnungen geschaffen wer-
den.
Der DDG-E enthält am Ende von § 12 den Hinweis "[ggf. Konkretisierung
der Aufgaben weiterer Behörden]" und es wird im Schreiben vom 4. August
2023 zur Einleitung der Verbände- und Länderanhörung ergänzend auf
Seite 3 angemerkt, dass noch abschließend zu klären sei, ob über die im
Entwurf genannten Behörden hinaus zusätzlich weitere Behörden für die
Durchsetzung und Überwachung des DSA vorgesehen werden. Es ist un-
klar, ob sich dieser Prüfvorbehalt auch auf das vorstehend skizzierte Prob-
lem der Behördenstrukturen zum Erlass von Einzelanordnungen zur Lö-
schung rechtswidriger Inhalte bezieht. Diese vorbehaltene Prüfung bietet
aus hiesiger Sicht aber jedenfalls die Gelegenheit, die dringend benötigten
Rechtsgrundlagen für solche Einzelanordnungen zu schaffen und auch die
entsprechenden Behördenzuständigkeiten festzulegen, um den Wegfall der
gesetzlichen Löschpflicht des NetzDG zu kompensieren und die Einzelan-
ordnungsbefugnis nach Art. 9 DSA mit Leben zu füllen.
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2. Im Sinne einer effektiven Umsetzung des DSA: keine Zuständigkeit
des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informations-
freiheit (BfDI)
Die Bayerische Staatsregierung wendet sich gegen die Zuständigkeit
des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informations-
freiheit (BfDI) für die Überwachung von Art. 26 Abs. 3 und 28 Abs. 2, 3
DSA (§ 12 Abs. 3 DDG-E).
Die in § 12 Abs. 3 DDG-E enthaltene Zuständigkeitsübertragung an den
BfDI begegnet erheblichen Einwänden und überzeugt auch aus verfahrens-
ökonomischen Gesichtspunkten nicht.
Für eine Aufgabenübertragung auf den Bund fehlt jede Rechtfertigung.
Adressaten der Verpflichtungen nach Art. 26 und 28 DSA sind ausschließ-
lich rund 200 nicht öffentliche Stellen (Unternehmen als Anbieter von On-
line-Plattformen), deren Datenverarbeitung nach § 40 BDSG der Daten-
schutzkontrolle durch die Datenschutzaufsichtsbehörden der Länder unter-
liegt. Entgegen der Gesetzesbegründung, welche auf eine einschlägige Er-
fahrung und Expertise des BfDI verweist, muss von hiesiger Seite festge-
stellt werden, dass diesem bislang nicht mehr als eine eingeschränkte sekt-
orale Aufsicht über Telekommunikationsanbieter obliegt. Demgegenüber
besteht im vorliegend relevanten Bereich auf Seiten der Landesdaten-
schutzaufsichtsbehörden eine umfassende Vollzugserfahrung. Auch
wenn Art. 51 DSA ein eigenständiges Beschwerdeverfahren regelt, sind
Berührungspunkte einer solchen Beschwerdeprüfung zu allgemein-daten-
schutzrechtlichen Fragen, die der Vollzugsverantwortung der Datenschutz-
aufsichtsbehörden der Länder vorbehalten sind, regelmäßig vorbestimmt.
Ob ein Verantwortlicher einer Online-Plattform besonders geschützte Daten
nach Art. 9 DSGVO zu Werbezwecken und Profiling nutzt, berührt von
vornherein nicht nur Art. 26 Abs. 3 DSA, sondern genauso etwa allgemeine
Erhebungsbefugnisse i.S.v. Art. 9 DSGVO oder Sicherheitsanforderungen
i.S.v. Art. 32 DSGVO. Die Datenschutzaufsichtsbehörden der Länder sind
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im Rahmen ihrer Überwachungsaufgaben gegenüber Werbetreibenden,
Online-Shops, Finanzinstituten oder Auskunfteien regelmäßig mit vergleich-
baren Fragestellungen befasst und verfügen insofern über die bereits ge-
nannte umfassende einschlägige Vollzugserfahrung und Expertise.
Die Zuständigkeitszuweisung führt darüber hinaus absehbar zur Aufspal-
tung von Beschwerdeverfahren, was den Zielen der Effektivität und
Rechtssicherheit widerspricht: Auch wenn Art. 51 DSA ein eigenständiges
Beschwerderecht begründet, werden Eingaben regelmäßig die Datenverar-
beitung eines Internet-Angebots oder einer Online-Plattform als solche the-
matisieren, nicht allein die Ausrichtung des Werbeangebots. Dies wird stets
die Frage nach Abgaben und Verfahrensabtrennungen aufwerfen. Diese
Spaltung, etwa des Beschwerdeverfahrens in eine Beschwerde im Anwen-
dungsbereich des DDG-E und – gesondert - eine solche nach Art. 77
DSGVO, würde vermieden, wenn § 12 Abs. 3 DDG-E von vornherein nicht
anders als das TTDSG eine Zuständigkeit der nach § 40 BDSG zuständi-
gen Behörden der Länder vorsehen würde. Auch wenn verschiedene Best-
immungen, wie beispielsweise § 17 DDG-E zur Unterstützung bei der Er-
stellung des Tätigkeitsberichts, die Verpflichtungen zum Informationsaus-
tausch nach § 18 DDG-E oder die Koordinierungserfordernisse im Rahmen
zentraler Beschwerdebearbeitung nach § 21 DDG-E Schnittstellen zwi-
schen einer auf Bundesebene angesiedelten Koordinierungsstelle und Voll-
zugsbehörden der Länder schaffen würden, würde eine Art. 83 GG fol-
gende Zuständigkeitsverteilung weder die effektive Anwendung noch die
praktische Durchsetzung des DSA unterlaufen, zumal Kooperationen und
ein Informationsaustausch nach den Prinzipien der loyalen Zusammenar-
beit (EuGH, Urteil vom 4. Juli 2023, C-252/21, Meta/Bundeskartellamt) über
den Wortlaut des § 18 DDG-E hinaus ohnehin erforderlich bleiben.
Schließlich ist auch die Beteiligung des BfDI an den Durchsetzungsaufga-
ben der Koordinierungsstelle für digitale Dienste nicht zu unterstützen, da
die vorgesehene Mitwirkung der Gewährleistung einer unabhängigen
Datenschutzkontrolle widerspricht. Dies beruht darauf, dass der BfDI zu-
gleich zuständige Datenschutzaufsichtsbehörde gegenüber der Bundes-
netzagentur und der Koordinierungsstelle für digitale Dienste wäre.
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Konflikte bei der Verarbeitung personenbezogener Daten sind nicht zuletzt
aufgrund der weitreichenden Verfahrensregelungen des § 30 DDG-E indes-
sen vorgezeichnet. Eine Kontrollstelle, die zugleich in die Vollzugsaufgaben
nach dem DDG-E zuarbeitend gegenüber der Koordinierungsstelle für digi-
tale Dienste eingebunden wäre, gefährdet insoweit die geforderte Unab-
hängigkeit oder steht jedenfalls in einem Rollenkonflikt.
3. Konkretisierung der Meldepflicht des Art. 18 DSA zur Vermeidung
von Rechtsunsicherheit und uneinheitlicher Handhabung durch die
Anbieter sowie zur Gewährleistung effektiver Strafverfolgung gegen
Hass und Hetze
Im Gesetzentwurf findet sich zwar eine auf Art. 18 DSA Bezug nehmende
Vorschrift (§ 13 DDG-E), diese erschöpft sich aber in einer bloßen Zustän-
digkeitsregelung zugunsten des BKA als derjenigen Stelle, die Meldungen
der Plattformbetreiber über Straftaten entgegenzunehmen und dann an die
zuständigen Strafverfolgungsbehörden weiterzugeben hat. Weder Geset-
zestext noch Begründung lassen erkennen, ob sich die Bundesregierung
mit dem Anliegen der Justizministerkonferenz auseinandergesetzt hat,
mögliche Spielräume im nationalen Recht für erweiterte bzw. konkreti-
sierte Meldepflichten zu identifizieren. Eine über Art. 18 DSA hinaus-
gehende Regelung der Meldepflicht ist dringend erforderlich, um auch
Straftaten gegen die öffentliche Ordnung (z.B. Volksverhetzung nach § 130
StGB oder das Verwenden von Kennzeichen verfassungswidriger und ter-
roristischer Organisationen nach § 86a StGB) rechtssicher zu erfassen.
Denn der DSA enthält mit der Meldepflicht gemäß Art. 18 Abs. 1 DSA nur
eine sehr allgemein gehaltene Meldepflicht, die dann greifen soll, wenn An-
bieter sozialer Netzwerke Kenntnis von Straftaten erlangen, "die eine Ge-
fahr für das Leben oder die Sicherheit einer Person oder von Personen"
darstellen. Darin liegt im Hinblick auf das Ziel, den Strafverfolgungsbehör-
den möglichst umfassend strafbaren Hass und Hetze zur Kenntnis zu brin-
gen, ein Rückschritt hinter das Niveau von § 3a NetzDG. Vom Wortlaut her
ist Art. 18 Abs. 1 DSA enger gefasst als § 3a NetzDG, zudem ist der
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konkrete Umfang der Meldepflicht unklar. Insbesondere bleibt offen, welche
Straftatbestände die Meldepflicht auslösen. Erwägungsgrund 56 Satz 1
zum DSA lässt sich zwar entnehmen, dass etwa die Deliktsbereiche Men-
schenhandel und Terrorismus erfasst sein sollen. Hinsichtlich der bei der
Bekämpfung von Hass und Hetze besonders relevanten Äußerungsde-
likte, die gegen die öffentliche Ordnung gerichtet sind und das Leben und
die Sicherheit von Personen nicht unmittelbar gefährden, wie z.B. Volks-
verhetzung nach § 130 StGB oder das Verwenden von Kennzeichen
verfassungswidriger und terroristischer Organisationen nach § 86a
StGB, ist jedoch unklar, ob sie von Art. 18 Abs. 1 DSA umfasst sind.
So entsteht die Gefahr von Rechtsunsicherheit und einer uneinheitlichen
Handhabung durch die betroffenen Anbieter. Auch in Bezug auf diese Straf-
taten ist es zur wirksamen Bekämpfung von strafbarem Hass im Netz uner-
lässlich, dass die Strafverfolgungsbehörden zuverlässig Kenntnis erlangen
und die nötigen Daten zur Verfügung gestellt bekommen, um Ermittlungen
gegen die Täter einleiten zu können.
Ohne eine weitere Konkretisierung der Meldepflicht erscheint es auch
schwer möglich, den in § 25 Abs. 4 Nr. 12 DDG-E noch einzufügenden
Ordnungswidrigkeitstatbestand hinreichend bestimmt zu fassen.
Die dringend notwendige Konkretisierung des Art. 18 Abs. 1 DSA erscheint
auch mit Blick auf den Rechtscharakter des DSA nicht ausgeschlossen.
Zwar soll der DSA - wie auch Erwägungsgrund 9 klarstellt - als unmittelbar
geltende Verordnung eine möglichst weitgehende Harmonisierung bewir-
ken. Jedoch kommt in Satz 3 des Erwägungsgrundes 9 auch zum Aus-
druck, dass nationale Rechtsvorschriften, die einem anderen Zweck als der
DSA dienen, in bestimmten Bereichen möglich bleiben sollen. Dies betrifft
nach Stimmen in der Literatur insbesondere auch die Meldung staatsschüt-
zender Straftatbestände wie §§ 86 und 86a StGB. Der sich ergebende
Spielraum sollte durch Schaffung einer ergänzenden bundesgesetzlichen
Regelung dazu genutzt werden, um den Fortbestand einer § 3a NetzDG
entsprechenden Meldepflicht zu gewährleisten.
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4. Forschungsetat ungenügend
Der in § 14 Abs. 3 DGG-E vorgesehene Forschungsetat soll ausweislich
der Begründung sicherstellen, dass die Koordinierungsstelle „möglichst auf
Augenhöhe mit den Anbietern von Vermittlungsdiensten und ihren Ge-
schäftsmodellen agieren kann“ (S. 71). Das erscheint angesichts der auf
S. 58 erwähnten Höhe von 300.000 € p.a. sehr ambitioniert. Um sich einer
Augenhöhe anzunähern, müsste das Budget deutlich erhöht werden.
5. Unverhältnismäßiger Umfang der Berichtspflichten
§ 17 (2) Nr. 4-7 DDG-E enthalten überschießende Regelungen über Be-
richtspflichten. Diese sind nicht von der Ermächtigung in Art. 55 DSA ge-
deckt. Insbesondere der Sinn von Nr. 5, detaillierte Aufzeichnung der An-
zahl der Gespräche der Koordinierungsstelle, erschließt sich nicht unmittel-
bar. Die Ziffer sollte gestrichen werden. Es ist unklar, wofür diese zusätzli-
chen Informationen benötigt werden. Es besteht die Gefahr, dass unver-
hältnismäßig viele Berichtspflichten zu einem übermäßigen Personal- und
Zeitaufwand führen.
6. Ausweitung der Bußgeldtatbestände erforderlich
Die in § 25 DGG-E vorgesehene Bußgeldbewehrung von Verstößen gegen
Art. 25 bis 28 DSA wird ausdrücklich begrüßt, da damit die notwendige prä-
ventive Wirkung geschaffen wird. Zugleich sollte die unionsrechtlich zwin-
gende Bußgeldbewehrung der manipulativen Gestaltung von Online-
Schnittstellen im Sinne von Art. 25 DSA („Dark Patterns“) sowie der
verschleierten Werbung gemäß Art. 26 DSA zum Anlass genommen wer-
den, vergleichbare Handlungen, die nach dem Gesetz gegen unlauteren
Wettbewerb (UWG) als unlauter zu qualifizieren sind, ebenfalls mit einer
Bußgeldandrohung zu versehen. Andernfalls entstünde ein deutlicher Wer-
tungswiderspruch. Zudem ist die bisherige Umsetzung von Art. 3 Nr. 5 der
RL (EU) 2019/2161 bzw. Art. 13 der geänderten UGP-Richtlinie unzu-
reichend, da die überwiegend zivilrechtlichen Sanktionen von Verstößen
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