nkf-handreichung7
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
1.3.3 Der Eigentumsvorbehalt
Im Rahmen des Erwerbs von Vermögensgegenständen durch die Gemeinde kann der Fall eintreten, dass ein
Vermögensgegenstand nur unter Eigentumsvorbehalt erworben werden kann. Eine solche Sicherung des Verkäu-
fers lässt gleichwohl zu, dass die Gemeinde über den Vermögensgegenstand verfügen kann. Mit der Übergabe
des Vermögensgegenstandes an die Gemeinde als Käufer gehen auch die möglichen Nutzungen sowie die Las-
ten auf die Gemeinde über (vgl. § 446 Satz 2 BGB).
Die Gemeinde wird zu diesem Zeitpunkt zum wirtschaftlichen Eigentümer und hat den betreffenden Vermögens-
gegenstand auf der Aktivseite in ihrer Bilanz anzusetzen sowie ggf. in Höhe des Kaufpreises eine Verbindlichkeit
zu passivieren. Erst wenn der Verkäufer bezogen auf den Vermögensgegenstand einen Herausgabeanspruch
gegenüber der Gemeinde geltend macht, verliert die Gemeinde das wirtschaftliche Eigentum an dem betreffen-
den Vermögensgegenstand und dadurch die Bilanzierungsfähigkeit.
1.3.4 Erwerb innerhalb der Rechtsperson „Gemeinde“
Die Anschaffung eines Vermögensgegenstandes durch die Gemeindeverwaltung durch eine Übernahme von
einem rechtlich unselbstständigen gemeindlichen Betrieb stellt einen Vermögenserwerb durch Übertragung im
Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschriften dar. Durch derartige Geschäftsvorfälle wechselt das wirtschaftliche
Eigentum an dem betreffenden gemeindlichen Vermögensgegenstand zwischen organisatorisch selbstständigen
Einheiten innerhalb der Rechtsperson „Gemeinde“.
Der Status eines rechtlich unselbstständigen gemeindlichen Betriebes lässt ein Erwerbsgeschäft im zivilrechtli-
chen Sinne durch die Gemeindeverwaltung nicht zu (vgl. § 433 Absatz 1 BGB). Der Erwerbsvorgang zwischen
einem unselbstständigen Betrieb und der Gemeindeverwaltung würde dem zivilrechtlichen Verbot der Selbstkon-
traktion unterliegen. Nach dem "Konfusionsgedanken" im Zivilrecht kann eine Person, also auch die Gemeinde,
nicht gleichzeitig Verkäufer und Käufer im Rahmen einer einzelnen rechtlichen Geschäftsbeziehung sein.
Eine Übertragung des wirtschaftlichen Eigentums von einem unselbstständigen Betrieb an die Gemeindeverwal-
tung stellt daher keine (zivilrechtliche) Veräußerung des betreffenden Vermögensgegenstandes für den Betrieb
und keinen Erwerb durch die Gemeindeverwaltung dar. Eine Einordnung als rechtliches Erwerbsgeschäft würde
für die Gemeinde erfordern, durch einen Kaufvertrag das rechtliche Eigentum an dem zu erwerbenden Vermö-
gensgegenstand von einem Dritten zu erlangen (vgl. § 433 Absatz 1 BGB). Sie müsste zudem eine Finanzleis-
tung als gleichwertige Gegenleistung erbringen.
Mit derartigen Geschäftsvorfällen wird deshalb bei der Gemeinde lediglich eine „Übertragung“ der Verfügbarkeit
über einen bestimmten Vermögensgegenstand bewirkt und kein Erwerbsgeschäft. Die Übertragungsgeschäfte
können zudem nicht dann als zulässig betrachtet werden, wenn der Leistungsaustausch zwischen zwei eigen-
ständigen Wirtschaftskreisen der Gemeinde stattfindet. Es mangelt grundsätzlich an einem rechtsfähigen Dritten
bzw. an der Vertretung des Dritten, sodass die Vermögensübertragungen innerhalb der Rechtsperson „Gemein-
de“ als "In-Sich-Geschäfte" gelten müssen.
Bei einem „Erwerb“ innerhalb der Rechtsperson „Gemeinde“ stehen der Erhöhung der Vermögenswerte bei der
Gemeindeverwaltung die durch die Übernahme entstandene und auf den unselbstständigen Betrieb zu beziehen-
de Minderung seines bilanzierten Wertes gegenüber. Dadurch besteht ein „wertmäßiger“ Ausgleich innerhalb des
„internen“ Geschäfts der Gemeinde, durch den jedoch keine Gleichwertigkeit mit einem zivilrechtlichen Erwerbs-
geschäft entsteht. Für die Gemeindeverwaltung entsteht durch eine Vermögensübertragung von einem Betrieb
mit einem eigenständigen Wirtschaftskreis innerhalb der Rechtsperson „Gemeinde“ keine Verpflichtung zu einer
investiven Auszahlung gegenüber dem Betrieb.
GEMEINDEORDNUNG 1080
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
1.3.5 Der Gesamtkaufpreis
Die Gemeinde erwirbt für ihre Aufgabenerfüllung vielfach gleichzeitig mehrere Vermögensgegenstände in einem
Erwerbsvorgang und zahlt dafür einen Gesamtkaufpreis unabhängig von möglichen unterschiedlichen Einzelprei-
sen der in das Geschäft einbezogenen Vermögensgegenstände. Sie hat auch bei solchen Geschäften den Ein-
zelbewertungsgrundsatz für die gemeindliche Bilanzierung der in das Geschäft einbezogenen Vermögensgegen-
stände zu beachten. Bei mehreren erworbenen Vermögensgegenständen muss daher von der Gemeinde immer
eine Aufteilung des Gesamtkaufpreises als Gesamtbetrag der Anschaffungskosten auf die beschafften Vermö-
gensgegenstände vorgenommen werden.
Die Gemeinde kann dazu die vertragliche Vereinbarung nutzen, wenn diese ggf. zur Festlegung des Gesamt-
kaufpreises für einzelne Vermögensgegenstände die Preise ausweist oder andere Hinweise zu deren Wert ent-
hält, die der Ermittlung der einzelnen Anschaffungskosten dienen können. Für den Ansatz in der gemeindlichen
Bilanz hat die Gemeinde den Wert eines jeden beschafften Vermögensgegenstandes bezogen auf den Zeitpunkt
der Beschaffung zu ermitteln.
Die Gemeinde hat deshalb festzustellen, ob und welche gleichartigen und welche unterschiedlichen Vermögens-
gegenstände von ihr erworben wurden, z. B. bewegliche und unbewegliche Vermögensgegenstände oder Ver-
mögensgegenstände, die bei der Gemeinde unterschiedlichen Nutzungsdauern unterliegen, denn sie hat die
geleisteten Anschaffungskosten auf die einzelnen Vermögensgegenstände aufzuteilen. Bei der Festlegung der
Anschaffungskosten der einzelnen Vermögensgegenstände ist von der Gemeinde nicht nur ein sachgerechtes
Verfahren anzuwenden, sondern sie hat darauf zu achten, dass die Zeitwerte der einzelnen Vermögensgegen-
stände nicht überschritten werden.
1.4 Der Ansatz der gemeindlichen Vermögensgegenstände
1.4.1 Die Bilanz als Vermögensrechnung
Die Bilanz der Gemeinde ist als Gegenüberstellung von gemeindlichem Vermögen (Aktivseite) und den Finanzie-
rungsmitteln (Passivseite) eine auf den jährlichen Abschlussstichtag bezogene Zeitpunktrechnung und ein we-
sentlicher Bestandteil des doppischen Rechnungswesens im NKF. Sie muss daher sachgerecht unter Berück-
sichtigung der gemeindlichen Verhältnisse gegliedert sein. Die Gliederung der Bilanz erfolgt sowohl auf der Aktiv-
seite als auch auf der Passivseite nach Fristigkeiten.
Auf der Aktivseite der Bilanz wird das Vermögen der Gemeinde mit den zum Abschlussstichtag ermittelten Wer-
ten angesetzt (Aktivierung). Damit wird die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert. Die Gliederung der
Aktivseite in die Bilanzbereiche „Immaterielle Vermögensgegenstände“, „Sachanlagen“ und „Finanzanlagen“
sowie „Umlaufvermögen“ beschränkt das haushaltsrechtliche Erfordernis der Bedarfsdeckung im Rahmen der
gemeindlichen Aufgabenerfüllung nicht.
1.4.2 Der Vermögensausweis in der Bilanz
Die Gemeinde hat einen Vermögensgegenstand in die Bilanz aufzunehmen, wenn sie mindestens das wirtschaft-
liche Eigentum daran innehat und dieser selbstständig verwertbar ist (vgl. § 33 GemHVO NRW). Die bilanzielle
Zuordnung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes zum Anlagevermögen oder zum Umlaufvermögen
hängt auch von der Zweckbestimmung bzw. der Art des Vermögensgegenstandes sowie vom Willen der Ge-
meinde ab, wie der Vermögensgegenstand bei der gemeindlichen Aufgabenerfüllung genutzt werden soll.
GEMEINDEORDNUNG 1081
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
Dem Anlagevermögen in der gemeindlichen Bilanz sind dabei nur die Vermögensgegenstände zuzuordnen, die
von der Gemeinde dazu bestimmt sind, dauernd der Aufgabenerfüllung der Gemeinde zu dienen (vgl. § 33 Ab-
satz 1 GemHVO NRW). Gemeindliche Vermögensgegenstände, die von der Gemeinde zum Verbrauch vorgese-
hen sind, sind in der Bilanz im Umlaufvermögen anzusetzen.
Die haushaltsrechtlich geprägte Bilanzierung als Vermögensausweis in der Bilanz der Gemeinde erfordert von
der Gemeinde, dass mindestens die wirtschaftlichen Eigentumsverhältnisse geklärt sind, ein sachgerechter Kauf-
preis festgelegt wurde, der Vermögensumfang bestimmt und der Vermögenszustand festgestellt und die Be-
triebsbereitschaft bzw. die Inbetriebnahme oder der Betriebsübergang konkret vereinbart wurde.
1.4.3 Der Wertansatz von Vermögensgegenständen
Bei der Frage der Höhe des Wertansatzes für Vermögensgegenstände in der gemeindlichen Bilanz muss geklärt
werden, in welchen Werten in Geldeinheiten die Gegenstände unter den betreffenden Bilanzposten anzusetzen
sind. Bei neuen Vermögensgegenständen muss die Gemeinde die Anschaffungs- oder Herstellungskosten ermit-
teln, die für den Wertansatz die Höchstgrenze darstellen, weil bei der Bilanzierung von gemeindlichen Vermö-
gensgegenständen das Anschaffungskostenprinzip zu beachten ist (vgl. § 33 GemHVO NRW).
Die gemeindlichen Anschaffungs- und Herstellungskosten sind die Aufwendungen, die von der Gemeinde geleis-
tet werden, um einen Vermögensgegenstand zu erwerben und ihn in einen betriebsbereiten Zustand zu verset-
zen, soweit sie dem Vermögensgegenstand einzeln zugeordnet werden können. Zu den Anschaffungskosten
gehören auch die Nebenkosten sowie die nachträglichen Anschaffungskosten. Von den Anschaffungskosten sind
Minderungen des Anschaffungspreises abzusetzen. Die Begriffe „Anschaffungskosten“ und „Herstellungskosten“
können wie nachfolgend aufgezeigt gegeneinander differenziert werden (vgl. Abbildung 160).
DIE ANSCHAFFUNGSKOSTEN UND HERSTELLUNGSKOSTEN
Herstellungskosten Anschaffungskosten
Herstellungs- Erweiterungs- Erhaltungs- Geringwertige Kein GVG;
aufwand aufwand aufwand Vermögens- Anlagevermögen
oder (Aufwendungen gegenstände
wesentliche für Instandhaltung, (GVG)
Verbesserung die durch die unter 410 €
(anschaffungsnaher gewöhnliche
Herstellungsauf- Nutzung
wand) veranlasst ist)
Zu aktivierender Ab- Laufender Aufwand Zu aktivie- Ab-
Aufwand schrei- (Sofortabschreibung; keine Aktivierung) render schrei-
bung Aufwand bung
nach nach
Bilanz Nutzung Ergebnisrechnung Bilanz Nut-
betroffen betroffen betroffen zung
Abbildung 160 „Die Anschaffungskosten und Herstellungskosten“
In den Fällen, in denen die Gemeinde einen in ihrer Bilanz anzusetzenden Vermögensgegenstand selbst herge-
stellt hat, sind unter den gemeindlichen Herstellungskosten die Aufwendungen der Gemeinde zu verstehen, die
durch den Verbrauch von Gütern und die Inanspruchnahme von Diensten für die Herstellung eines Vermögens-
gegenstands, seine Erweiterung oder für eine über seinen ursprünglichen Zustand hinausgehende wesentliche
Verbesserung entstehen. Zu den Herstellungskosten gehören auch die notwendigen Materialkosten, die Ferti-
GEMEINDEORDNUNG 1082
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
gungskosten und die Sonderkosten der Fertigung. In die Herstellung dürfen auch die notwendigen Materialge-
meinkosten und Fertigungsgemeinkosten einbezogen werden.
1.4.4 Die Überprüfung der tatsächlichen Verhältnisse
Für die Aktivierung eines Vermögensgegenstandes in der gemeindlichen Bilanz nach wirtschaftlichen Gesichts-
punkten muss sich die Gemeinde ein Gesamtbild über die tatsächlichen Verhältnisse bezüglich des betreffenden
Vermögensgegenstandes verschaffen. Ein Bedarf dafür kann dann entstehen, wenn beim Erwerb eines Vermö-
gensgegenstandes durch die Gemeinde noch ein Eigentumsvorbehalt des Veräußerers besteht, z. B. bei Siche-
rungsgeschäften, bei der Grundstücksübertragung sowie bei anderen Gegebenheiten.
In den Fällen, in denen sich bestehende Zweifel nicht ausräumen lassen, ob die Gemeinde als wirtschaftlicher
Eigentümer eines Vermögensgegenstandes anzusehen ist, soll der Aktivierung des betreffenden Vermögensge-
genstandes beim rechtlichen Eigentümer der Vorzug gegeben werden. Zur Beurteilung des wirtschaftlichen Ei-
gentums können ggf. die Regelungen des Bilanzsteuerrechts auch als Hilfestellung herangezogen werden. Ins-
besondere bei Leasinggeschäften und ÖPP-Modellen muss der örtlichen Festlegung „der Vermögensgegenstand
steht im wirtschaftlichen Eigentum der Gemeinde“ eine genaue Analyse der Gemeinde vorausgehen, in die auch
die vorgesehene Vertragsgestaltung einzubeziehen ist.
1.5 Der Vermögenserwerb durch Tauschgeschäfte
Die Gemeinde kann die für ihre Aufgabenerfüllung benötigten Vermögensgegenstände auch durch Tauschge-
schäfte erwerben. Ein Tausch stellt einen Wechsel im Besitz von Vermögensgegenständen im Rahmen eines
vollständigen wertmäßigen und zeitgleichen Austausches dar, ohne dass durch einen Beteiligten eine Geldleis-
tung erfolgt. Die Gemeinde muss vor der Abwicklung solcher Geschäfte prüfen, ob der von ihr zu übernehmende
Vermögensgegenstand zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlich ist bzw. benötigt wird und welches
Wirtschaftsgut abgegeben wird.
Die Gemeinde muss auch darüber befinden, ob bei einem abzuschließenden Tauschgeschäft eine Gleichwertig-
keit des Rechtsgeschäfts besteht. Es muss gewährleistet sein, dass eine fehlende Gleichwertigkeit des Tausch-
geschäfts nicht zulasten der Gemeinde geht. Die haushaltsrechtliche Vorgabe, dass die Gemeinde vorhandene
Vermögensgegenstände in der Regel nur zu ihrem vollen Wert veräußern darf, gilt im Umkehrschluss für ein
Tauschgeschäft, dass die Gemeinde den Tauschwert für benötigte Vermögensgegenstände grundsätzlich nicht
über deren Wert festsetzen darf.
Ein Tauschvorgang wäre dann auch unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten als nicht zulässig anzusehen. Bei
Tauschgeschäften ist wegen der Übernahme von (fertig gestellten) Vermögensgegenständen i. d. R. ab einer
eigenverantwortlich festzulegenden Wertgrenzen geboten, dass vor der Eigentumsübertragung der Gemeinde
sachgerechte Bewertungen von möglichst zwei unabhängigen Bewertern vorliegen (vgl. § 231 Absatz 2 KAGB).
Die Gemeinde hat wegen des Vollständigkeitsgebots die Vermögensgegenstände, die ihr durch Tauschgeschäfte
zugehen, in ihre Bilanz aufzunehmen und dort mit dem beizulegenden Wert anzusetzen.
Die Gemeinde kann für die Bilanzierung des Vermögensgegenstandes den Wertbetrag übernehmen, der bezo-
gen auf den Erwerbszeitpunkt des Vermögensgegenstandes ermittelt wurde bzw. den Betrag, den die Gemeinde
ohne das Tauschgeschäft für den Vermögensgegenstand hätte aufbringen müssen. Sofern keine konkrete be-
tragsmäßige Berechnung möglich ist, kann eine Schätzung des Wertes des Vermögensgegenstandes erfolgen,
die möglichst objektiv erfolgen soll.
GEMEINDEORDNUNG 1083
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
Der von der Gemeinde ermittelte wertmäßige Betrag stellt dann die „fiktiven“ Anschaffungskosten des "erworbe-
nen" Vermögensgegenstandes dar, mit denen dieser Gegenstand in der Bilanz anzusetzen ist. Im gemeindlichen
Jahresabschluss würde die Vermögenslage der Gemeinde ansonsten unzutreffend dargestellt. Der Wegfall einer
Finanzleistung der Gemeinde als Gegenleistung für einen von einem Dritten zu übernehmenden Vermögensge-
genstand gibt keine Veranlassung, auf den Ansatz des Vermögensgegenstandes in der gemeindlichen Bilanz in
Höhe seines vollen Wertes im Übernahmezeitpunkt zu verzichten.
Der Vermögensgegenstand stellt auch dann einen vermögensmäßigen Zugang für die Gemeinde dar. Bei sol-
chen Geschäftsvorfällen muss von der Gemeinde auch der ggf. bestehende Ansatz eines Sonderpostens in der
gemeindlichen Bilanz geprüft werden, sofern der Tauschgegenstand mit Zuwendungen Dritter finanziert worden
ist. Dieser Sonderposten bleibt bei einem Tauschgeschäft regelmäßig bestehen, sofern keine Rückzahlungs-
pflicht aufgrund des Tausches entsteht. Der Ansatz ist aber ggf. anzupassen, z. B. wenn dem übernommenen
Vermögensgegenstand eine andere Nutzungszeit zuzuordnen ist als dem abgegebenen Vermögensgegenstand.
2. Zu Absatz 2 (Verwaltung des gemeindlichen Vermögens):
2.1 Zu Satz 1 (Erhaltung des Vermögensstatus):
2.1.1 Die Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Vermögensgegenstände
Die Vermögensgegenstände sind von der Gemeinde pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten. Sie sind so zu
verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 GO NRW). Das Ziel ist es dabei, die gemeindli-
chen Vermögensgegenstände in einem funktionsfähigen Zustand zu erhalten, sodass ihr Einsatz und ihr Nutzen
für die Aufgabenerfüllung der Gemeinde gesichert sind. Diese Vorgaben erfordern von der Gemeinde, einerseits
eine laufende Unterhaltung ihrer Vermögensgegenstände in einem Umfang durchzuführen, der zur Erhaltung der
Funktionsfähigkeit der einzelnen Vermögensgegenstände und deren Nutzung sachgerecht und notwendig ist.
Die Gemeinde sollte unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse ggf. ein Gesamtkonzept erstellen, bei dem
auch die im Einzelnen festgelegten Nutzungsdauern der gemeindlichen Vermögensgegenstände sowie die weite-
re Entwicklung der Gemeinde entsprechender ihrer Bedeutung relevant sind. Die ausdrückliche Vorgabe für die
Gemeinde, ihre Vermögensgegenstände „pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten“ ist dabei die Verpflichtung der
Gemeinde zu entnehmen, soweit es möglich ist, auf eine nutzbringende Verwaltung der Vermögensgegenstände
sowie auf nutzbare Vermögensgegenstände zu achten, bei der auch deren technischer Zustand im Sinne des
Aufgabenzwecks ausreichend zu berücksichtigen ist.
Für gemeindliche Geldanlagen sind diese Überlegungen grundsätzlich übertragbar, denn die ausreichende Si-
cherheit der Geldanlage geht der Ertragserzielung vor. Eine sachgerechte Verwaltung des gemeindlichen Vermö-
gens erfordert daher auch, dass die Gemeinde ein geeignetes Controlling durchführt. Dazu dürfte es im Sinne
des Haushaltsgrundsatzes "Wirtschaftlichkeit" vielfach geboten sein, auch langfristig wirkende Herausforderun-
gen im Lebenszyklus eines Vermögensgegenstandes zu berücksichtigen und nicht nur die haushaltsjahrbezoge-
nen Maßnahmen, ggf. längstens im Zeitrahmen der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, abzuwägen.
2.1.2 Die Geltendmachung von Ansprüchen bei Vermögensschäden
Die gemeindliche Vermögensverwaltung soll dazu beitragen, die Vermögensgegenstände im Sinne der gemeind-
lichen Aufgabenerfüllung nutzen zu können. Daraus lässt sich u.a. ableiten, dass die Gemeinde im Falle des
Eintritts eines Vermögensschadens die Pflicht zur allgemeinen und der haushaltsmäßigen Sicherung der ge-
meindlichen Ansprüche bzw. möglicher Schadensersatzansprüche hat. Die Gemeinde hat deshalb auch eine
GEMEINDEORDNUNG 1084
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
Vorsorge betreiben, um bei einem Schadensereignis das sachlich Notwendige zur Fortführung der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung veranlassen zu können.
Bei eingetretenen Vermögensschäden ist daher mindestens von Prüfungspflichten der Gemeinde auszugehen,
denn ein Schaden soll für die Gemeinde möglichst geringgehalten und die ihr zustehenden Ansprüche geltend
gemacht werden. Die Gemeinde soll nicht nur eine notwendige Instandsetzung oder Ersatzbeschaffung der be-
troffenen Vermögensgegenstände veranlassen, sondern sich auch um mögliche Haftungs- und Schadensersatz-
ansprüchen gegenüber einem oder mehreren Dritten, ggf. auch gegenüber eigenen Beschäftigten, bemühen.
Eine Überprüfungspflicht der Geltendmachung von gemeindlichen Ansprüchen bei Vermögensschäden kann z. B.
auch dann entstehen, wenn die Gemeinde ggf. Kenntnisse über gleichartige Schadensfälle in anderen Gemein-
den erlangt. Sie kann dann derartige Informationen nutzen, um ihre Ansprüche bei aufgetretenen vergleichbaren
Sachverhalten durchsetzen zu können. Die vermögensbezogene Vorschrift kann daher auch der Gemeinde zur
Sicherung gemeindlicher Vermögensansprüche im Schadensfall dienen.
2.2 Zu Satz 2 (Verwaltung der Geldanlagen):
2.2.1 Die Inhalte der Vorschrift
2.2.1.1 Allgemeine Anforderungen
Zu den Vermögensgegenständen, die von der Gemeinde pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten sind gehören
daher auch die Geldanlagen der Gemeinde. Wegen der besonderen Vermögensform ist die Gemeinde dabei
ausdrücklich verpflichtet worden, bei ihren Geldanlagen auf eine ausreichende Sicherheit und auf einen ange-
messenen Ertrag zu achten. Unter dem Begriff "Geldanlage" wird die Anlage oder Ansammlung von Vermögen
verstanden, dass nicht dem aktuellen Zahlungsverkehr dient, z. B. der Erwerb von Wertpapieren und Forderun-
gen aus verfügbaren Zahlungsmitteln. Die Geldanlage soll dabei grundsätzlich zum Zwecke der Wertsicherung
und der Ertragserzielung erfolgen.
Für die Anlage von nicht unmittelbar benötigtem Kapital (Geldmittel) kommt gemeindliches Bargeld und Buchgeld
in Betracht. Deshalb sind gemeindliche Anlagestrategien nicht immer eindeutig und streng nach dem Begriff
„Geldanlage“ oder dem Begriff „Kapitalanlage“ abzugrenzen. Unabhängig welcher Begriff benutzt wird, sollen von
der Gemeinde in der Sache die Zwecke nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift verfolgt werden. Die Gemeinde
muss bei ihren Geldanlagen sicherstellen, dass das angelegte Kapital bei Bedarf wieder zeitgerecht verfügbar ist.
Der zeitliche Rahmen für gemeindliche Kapitalanlagen wird daher auch durch die Verpflichtung der Gemeinde zur
Sicherstellung der Liquidität und zur angemessenen Liquiditätsplanung bestimmt (vgl. § 75 Absatz 6 und § 89
Absatz 1 GO NRW).
Die Gemeinde hat zudem als Anleger eine Schlüsselposition bei der Auswahl der ihr angebotenen Finanzproduk-
te inne. Sie muss daher bei ihren Anlageentscheidungen bzw. dem Erwerb von Kapitalanlagen in der Lage sein,
eine nachvollziehbare Anlageentscheidung zu treffen. Sie muss als Anleger gegenüber dem Verkäufer eines
Finanzproduktes ihren Informationsstatus offenlegen und eindeutig klären, dass bei dem zu erwerbenden Finanz-
produkt keine unverhältnismäßigen Risiken für sie als Anleger bestehen. Sie muss sich ausreichende Kenntnis
über den Zusammenhang zwischen der angebotenen Rendite und dem Ausfallrisiko verschaffen, denn sie trägt
für ihre Anlageentscheidung die Verantwortung.
Die Verantwortlichkeiten und Entscheidungszuständigkeiten sollen möglichst so gewählt und festgesetzt werden,
dass notwendige Entscheidungen zu den gemeindlichen Geldanlagen zur „richtigen“ Zeit und sachlich vertretbar
getroffen werden können. Erforderliche Absprachen und Zustimmungen zur Erfüllung örtlicher Erfordernisse bei
GEMEINDEORDNUNG 1085
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
Geldanlagen müssen so gesetzt werden, dass unnötige Zeitverzögerungen vermieden werden und sich nicht
zulasten der Gemeinde auswirken.
2.2.1.2 Der Begriff „Geldanlage“
Der Umgang der Gemeinde mit Kapital wird auch durch den Begriff „Geldanlage“ geprägt. Dieser Begriff kann
einerseits den Austausch von Geldvermögen in Sachvermögen umfassen, er kann aber auch das zeitliche i. d. R.
befristete Aufbewahren von Geldvermögen durch Dritte beinhalten. Zudem wird der Begriff auch für die Bezeich-
nung von Finanzprodukten verwendet. Im Sinne der haushaltswirtschaftlichen Vorschrift wird unter dem Begriff
ausschließlich das befristete Aufbewahren von Geldvermögen der Gemeinde zu verstehen. Das Halten von
Sachvermögen allein Renditezwecken oder wegen Wertsteigerungen stellt keine Geldanlage dar. Dieser Vermö-
genszweck würde auch nicht mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung in Einklang stehen.
Die Verwendung des Begriffs „Geldanlage“ bei gemeindlichen Vermögen bedingt dabei nicht, dass bei der Anlage
von Kapital der Gemeinde nur ein Bezug zum Geldmarkt bestehen muss. Innerhalb des Finanzmarktes kann
unter Berücksichtigung der zeitlichen Festlegungen zwischen dem Geldmarkt und dem Kapitalmarkt unterschie-
den werden. Der Kapitalmarkt unterscheidet sich dabei vom Geldmarkt durch eine längere Fristigkeit der Geldan-
lagen, z. B. über einen Zeitraum von mindestens zwei Jahren. Die Gemeinde hat bei einer Geldanlage jedoch zu
entscheiden, ob deren Wertansatz in der gemeindlichen Bilanz im Bereich „Anlagevermögen“ oder im Bereich
„Umlaufvermögen“ zu erfolgen hat.
2.2.1.3 Die ausreichende Sicherheit
2.2.1.3.1 Die allgemeinen Anforderungen
Die möglichen Anlageformen muss die Gemeinde danach auswählen, ob dabei das gemeindliche Kapital ausrei-
chend sicher ist. Dadurch kommt der Grundsatz der Kapitalerhaltung zur Anwendung. Die Gemeinde darf daher
nur Anlageformen für eine Geldanlage auswählen, bei denen der Kapitalerhalt gewährleistet wird. Das gemeindli-
che Kapital muss dabei jedoch nicht zwingend mündelsicher angelegt sein, auch wenn der Gesetzgeber der
Sicherheit eine größere Wertigkeit beigemessen hat, als der Ertragserzielung.
Das Gebot erfordert jedoch von der Gemeinde, auch im eigenen Interesse, dass ein längerfristiges Konzept für
jede Geldanlage darüber besteht, wie die "ausreichende Sicherheit" gewährleistet werden soll. Darin muss ggf.
auch zwischen realer und nomineller Kapitalerhaltung differenziert werden. Die Pflicht der Gemeinde, eine aus-
reichende Sicherheit bei ihren Geldanlagen zu gewährleisten, erfordert, dass die Gemeinde geeignete Maßnah-
men ergreift, dass Sicherheitsrisiken, die zu einer Gefährdung ihrer Geldanlage führen können, möglichst von
Anfang an ausgeschlossen sind.
Die Gemeinde muss daher nicht nur die Sicherungssysteme derjenigen kennen, denen sie ihr Kapital anvertraut,
sondern auch die Auswirkungen daraus auf die mögliche Ertragserzielung. Auf ausreichende Sicherheit der
Geldanlage bedacht zu sein, gehört z. B. auch, sich bei unabhängigen Quellen zu informieren und die Anlagen
breit streuen. Mögliche Risiken können nicht vollständig ausgeschlossen, sondern nur abgemildert werden. Für
die Gemeinde ist es nicht verboten, im Rahmen der ihrer Finanzgeschäfte vertretbare Risiken einzugehen. Die
Gemeinde darf jedoch nicht allein oder nicht vorrangig daraufsetzen, dass in absehbarer Zeit eine Werterhöhung
zu erreichen ist und realisiert werden kann.
Die Gemeinde muss bereits bei einer vermögensmäßigen Absicherung eine Einschätzung vornehmen, ob und in
welchem Umfang künftig ein Vorteil oder ein Nachteil für sie entstehen wird. Mögliche Nachteile bzw. sollten der
Gemeinde bekannt und beherrschbar sein sowie von ihr möglichst begrenzt werden Die Gemeinde muss deshalb
GEMEINDEORDNUNG 1086
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
für die Anlage von Kapital auch vertretbare örtliche Rahmenbedingungen schaffen. Aus solchen Vorgaben folgt,
dass von der Gemeinde grundsätzlich keine Finanzgeschäfte getätigt werden dürfen, bei denen ein erhöhtes
Risiko für die Gemeinde besteht, durch das das angelegte Kapital gemindert oder insgesamt aufgezehrt werden
könnte (Verlustrisiko).
2.2.1.3.2 Die nicht zulässige Negativrendite
Die Gemeinde darf grundsätzlich keine Finanzgeschäfte tätigen, bei denen ein erhöhtes Risiko für die Gemeinde
besteht, dass das angelegte Kapital im Zeitverlauf gemindert oder insgesamt aufgezehrt werden könnte (Verlust-
risiko). Sie darf deshalb bei einer Kapitalanlage auch nicht von Anfang an einplanen, dass sie das einem Dritten
zur Anlage überlassene Kapital nach einer vereinbarten Vertragslaufzeit nicht in vollem Umfang zurückerhält. Bei
einem derartigen Angebot wird vielfach nicht nur darauf verzichtet, der Gemeinde als Kapitalgeber Zinsen zu
zahlen, sondern es soll auch ein Anteil des Kapitals einbehalten und nicht zurückgegeben werden.
Die dadurch entstehende finanzielle „Zusatzleistung“ der Gemeinde im Rahmen ihrer Kapitalanlage wird als „Ne-
gativrendite“ bezeichnet. Sie wird i. d. R. wie ein „negativer“ Zinssatz festgelegt. Die Zusatzleistung kann dabei in
einer Größenordnung angegeben werden, die mathematisch unter „Null“ liegt. Die Unzulässigkeit derartiger Fi-
nanzgeschäfte verbietet auch eine Berücksichtigung einer „Negativrendite“ bei der gemeindlichen Bilanzierung.
Die Gemeinde muss bei ihren Finanzgeschäften sicherstellen, dass kein Kapitalverlust eintritt. Sie darf daher den
Bilanzansatz nur dann mindern, wenn zu ihren Lasten tatsächlich ein Kapitalverlust eingetreten ist.
2.2.1.4 Der angemessene Ertrag
2.2.1.4.1 Allgemeine Sachlage
Die möglichen Anlageformen muss die Gemeinde auch danach auswählen, ob dabei das gemeindliche Kapital
einen angemessenen Ertrag erbringt (Rendite). Die Gemeinde hat dabei zu beachten, dass der Gesetzgeber der
Sicherheit eine größere Wertigkeit beigemessen hat, als der Ertragserzielung. Es sollte daher von der Gemeinde
für ihre Geldanlagen ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Anlagebedingungen "Sicherheit", "Ertragserzie-
lung" und "Verfügbarkeit" geschaffen werden.
Die Gemeinde soll deshalb keine „hohen“ Zinsen bei ihren Kapitalanlagen fordern, wenn dadurch das Risiko für
die Gemeinde entsteht, dass die betreffende Kapitalanlage dann nicht mehr dem allgemeinen Sicherheitserfor-
dernis entspricht. Aus der Nachrangigkeit der Ertragserzielung folgt dabei, dass gemeindliches Kapital nicht von
der Gemeinde mit dem ausschließlichen Zweck angelegt werden darf, einen höchstmöglichen Ertrag zu erzielen.
Die Gemeinde muss bei ihrer Kapitalanlage vielmehr berücksichtigen, dass ebenso wie das sonstige gemeindli-
che Vermögen, die Anlage von Kapital der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde sowie dem
Liquiditätserhalt in ausreichendem Maße dienen muss. Sie hat daher im Zusammenhang mit ihren Kapitalanlage-
geschäften immer eine Abwägung zwischen den Sicherheitsgesichtspunkten und Ertragsmöglichkeiten sowie der
rechtzeitigen Verfügbarkeit vorzunehmen.
Zur Beurteilung eines angemessenen Ertrages des gemeindlichen Kapitals muss die Gemeinde die Kosten ken-
nen, die mit einer Kapitalanlage verbunden sind. Sie muss sich über alle anfallenden Kosten informieren, um eine
sinnvolle Entscheidung treffen zu können. Die Gemeinde soll sich daher über die Kosten nach ihren Arten und in
ihrer Höhe sowie über die höchstmöglichen Kosten und über die Mindestkosten informieren, z. B. in Prozent des
Anlagebetrages. Sie sollte sich aber auch darüber informieren, ob eine Gebühr für die Aufbewahrung des Kapitals
erhoben wird. Ein Verweis des Verkäufers auf ein vorhandenes Preis- und Leistungsverzeichnis ist dabei nicht als
ausreichend anzusehen.
GEMEINDEORDNUNG 1087
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
2.2.1.4.2 „Negative Einlagezinsen“
Im Rahmen von Finanzgeschäften können Finanzdienstleister für die Anlage von gemeindlichem Kapital neben
den von ihnen zu zahlenden (positiven) Zinsen zusätzlich von der Gemeinde besondere Entgelte für die „Kapital-
aufbewahrung“ bzw. „Kapitalüberlassung“ verlangen. Diese Entgelte werden oftmals in einer Größenordnung wie
Zinsen mit betragsmäßigen Wertgröße unter null Prozent angegeben und werden entgegen den Zinszahlungen
vom Kapitalnehmer an den Kapitalgeber gezahlt. Sie werden daher oftmals als „Negative Zinsen“ bezeichnet. Bei
gemeindlichen Kapitalanlagen sind derartige Entgelte als „Negative Einlagezinsen“ nicht ausgeschlossen.
Für die haushaltswirtschaftliche Behandlung dieser finanziellen Gegebenheiten muss durch die Gemeinde ein
Zusammenhang zwischen den Entgelten und ihrer Kapitalanlage bestehen, um die richtige Zuordnung vorneh-
men zu können. Für die Gemeinde stellen „negative Einlagezinsen“ grundsätzlich keine entstandenen Finanzauf-
wendungen dar, die abweichend vom Bruttoprinzip erzielte Finanzerträge mindern. Für jede Kapitalanlage muss
unter Einbeziehung der vertraglichen Gestaltungen im Einzelnen geklärt werden, ob und auf welche Art und Wei-
se die Gemeinde zur Leistung von „negativen Zinsen“ an den Kapitalnehmer verpflichtet ist.
Ein Geldinstitut als Kapitalnehmer kann z. B. „Negative Einlagezinsen“ in Form einer gesondert zu leistenden
„Guthabengebühr“ bzw. „Aufbewahrungsgebühr“ von der Gemeinde fordern. In diesen Fällen entstehen für die
Gemeinde zusätzliche Aufwendungen, die in der gemeindlichen Ergebnisrechnung nicht als „Zinsaufwendungen“,
sondern als „Sonstige Finanzaufwendungen“ zu erfassen sind, auch wenn die Aufwendungen haushaltsrechtlich
der gleichen Haushaltsposition zugeordnet worden sind (vgl. § 2 Absatz 1 Nummer 17 GemHVO NRW).
In einer Vereinbarung der Gemeinde kann aber auch vorsehen sein, dass „Negative Einlagezinsen“ in Form einer
unmittelbaren Anrechnung auf die Kapitalanlage „erhoben“ werden. Bei einer derartigen Form entsteht durch die
„Negativen Zinsen“ ein Kapitalverlust für die Gemeinde, der zu einer Wertminderung der gemeindlichen Finanz-
anlagen in der Bilanz führt. Die Gemeinde muss jedoch aus Gründen der ausreichenden Sicherheit bei einer
Kapitalanlage einen Verlust an dem verfügbaren Kapital nicht hinnehmen.
Die haushaltsrechtliche Möglichkeit, dass Aufwendungen aus einem Vermögensverlust (Wertberichtigung) unmit-
telbar mit der Allgemeinen Rücklage im Bilanzbereich „Eigenkapital“ zu verrechnen sind, steht der Einhaltung der
Sicherheit bei gemeindlichen Kapitalanlagen nicht entgegen (vgl. § § 43 Absatz 3 GemHVO NRW). Die Gemein-
de kann daher unter möglichen Verlusten eine Kapitalanlage nur vornehmen, wenn von ihr eine ggf. geforderte
zusätzliche Finanzleistung wirtschaftlich ist und dadurch kein Verlust am abgelegten Kapital entsteht.
2.2.1.5 Die Rahmenbedingungen
2.2.1.5.1 Die Eckpunkte für Geldanlagen
Für die längerfristige Anlage von Kapital soll die Gemeinde sachgerechte und vertretbare Rahmenbedingungen in
eigener Verantwortung und unter Beteiligung ihrer Vertretungskörperschaft schaffen, um auch bei der Verwaltung
ihrer Geldanlage in eigener Verantwortung die haushaltsrechtlichen Vorgaben einzuhalten, dass bei Geldanlagen
auf eine ausreichende Sicherheit und einen angemessenen Ertrag zu achten ist. Für die Gemeinde sind auch die
bankrechtlichen Gegebenheiten nicht unbeachtlich. Eine Kapitalhingabe mit Rückgabeverpflichtungen des Drit-
ten, die den schuldrechtlichen Bedingungen eines gewährten Darlehens entsprechen, führt nicht zu einem ent-
sprechenden Ansatz unter dem Posten „Wertpapiere des Anlagevermögens“ in der gemeindlichen Bilanz.
Die Gemeinde kann Dritte mit der Anlage von gemeindlichem Kapital sowie mit der Bewertung der Chancen und
Risiken von geeigneten Anlageformen beauftragen. Diese Beauftragung entbindet jedoch die Gemeinde nicht von
GEMEINDEORDNUNG 1088
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
ihrer Gesamtverantwortung für die Anlage ihres Kapitals. Besondere Eckpunkte dazu werden nachfolgend aufge-
zeigt (vgl. Abbildung 161).
ECKPUNKTE FÜR GEMEINDLICHE GELDANLAGEN
ECKPUNKTE INHALTE
Der örtliche Rahmen für die Anlage von Kapital, das nicht zur Si-
cherung der Liquidität und zur Zahlungsabwicklung benötigt wird,
muss eigenverantwortlich abgegrenzt und festgelegt werden. Er soll
auf örtlichen Anlagezielen und Anlagegrundsätzen sowie der ge-
samten Liquiditätsplanung und unter Berücksichtigung der voraus-
sichtlichen Entwicklung der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und
Finanzlage aufbauen. Der Anlagerahmen ist unter Berücksichtigung
der örtlichen Bedürfnisse eigenverantwortlich auszugestalten.
Die Anlage von Kapital hat mit der gebotenen Sachkenntnis und
Sorgfalt zu erfolgen. Auf der Grundlage örtlich festgelegter Anlage-
Örtlicher Anlagerahmen
ziele und Anlagegrundsätze können die Gemeinden und Gemein-
deverbänden das nicht benötigte Kapital in den Anlageformen
anlegen, die von den kommunalen Versorgungskassen und Zusatz-
versorgungskassen in Nordrhein-Westfalen bei solchen Geschäften
nach § 16 Absatz 2 des Gesetzes über die kommunalen Versor-
gungskassen und Zusatzversorgungskassen im Lande Nordrhein-
Westfalen (VKZVKG) genutzt werden dürfen. Die örtlichen Anlage-
formen können dabei auf das Gesamtportfolio bezogen werden. Bei
den Kapitalanlagen müssen die möglichen Risiken bekannt, be-
grenzt und beherrschbar sein. Die örtlichen Anlageentscheidungen
sind ausreichend zu dokumentieren.
Die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Haushaltswirtschaft
erfordert eine sachgerechte Kontrolle und Überwachung der Anlage
von Kapital sowie auch der Tätigkeit beauftragter Dritter durch die
Gemeinden und Gemeindeverbände. Die Kontrolle und Überwa-
chung soll angepasst an die örtlichen Verhältnisse bestimmt und
durchgeführt werden. Es ist dabei nicht ausreichend, die Kontrolle
Kontrolle und Überwachung und Überwachung nur einmal jährlich vorzunehmen.
Aus Gründen der Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Ablauf-
prozesses bei der Anlage von Kapital wird der Erlass einer örtlichen
Anlagerichtlinie empfohlen. In der können unter Berücksichtigung
der örtlichen Bedürfnisse u. a. auch Verantwortlichkeiten und Ent-
scheidungsbefugnisse festgelegt werden.
Abbildung 161 „Eckpunkte für gemeindliche Geldanlagen“
Zur örtlichen Umsetzung durch die Gemeinde können von ihr als eine weitere Informationsgrundlage die Vorga-
ben für die Kapitalanlagen der Pensionsfonds herangezogen werden (vgl. Vorschriften der PFKapAV).
2.2.1.5.2 Die Eckpunkte für die Risikobeurteilung
Für die Risikobeurteilung der gemeindlichen Geldanlagen bietet sich die Einrichtung eines örtlich geeigneten
Verfahrens durch die Gemeinde an. Das örtliche Verfahren muss dabei unter Berücksichtigung der örtlichen Ver-
hältnisse der Gemeinde sowie der Art und Komplexität der gemeindlichen Geldanlagen eine adäquate laufende
Überwachung und Kontrolle gewährleisten, aber auch Risiken und Chancen möglichst im Voraus erkennen. Die
Gemeinde muss daher über Informationen zur Art und Form der Kapitalanlagen verfügen, damit die gesetzlichen
Vorgaben eingehalten sowie die notwendig werdenden Veränderungen vorgenommen werden können.
GEMEINDEORDNUNG 1089
