NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                                § 93 GO NRW


gung insgesamt zu sichern, denn auch bei einer solchen Organisationsform bleiben gleichwohl zentral zu erledi-
gende Aufgaben bestehen. Die Gemeinde muss daher z. B. entscheiden, wer die Gesamtverantwortung für die
Finanzbuchhaltung tragen soll.



1.3.2 Die zentrale Stelle

Die Gemeinde muss die Ausgestaltung ihrer Finanzbuchhaltung nicht auf die haushaltsrechtlich vorgezeichneten
Aufgaben beschränken. Sie kann die Finanzbuchhaltung unter Einbeziehung der örtlichen Gegebenheiten inhalt-
lich und organisatorisch zu einer „zentralen Stelle“ für gemeindliche Geschäftsvorfälle ausgestalten, die wirt-
schaftliche Wirkungen zugunsten oder zulasten der Gemeinde entfalten.

Die Finanzbuchhaltung kann dann als eine „Sammelstelle“ zur Steuerungsunterstützung und zur Abwicklung der
haushaltswirtschaftlich relevanten Geschäftsvorfälle fungieren. Sie eröffnet der Gemeinde eine sachgerechte
Aufbereitung wirtschaftlicher Informationen unter sachlichen und zeitlichen Gesichtspunkten. Für die Durchfüh-
rung der ressourcen- und finanzbezogenen Aufgaben einer „zentralen Stelle“ bietet sich die Einrichtung nebenei-
nander bestehender Geschäftskreise an (vgl. Abbildung 194).



                      DIE GESCHÄFTSKREISE IN DER FINANZBUCHHALTUNG


             NUMMER                                        ORDNUNGSSYSTEM

                  A           Haushaltsmäßige und bilanzierungsfähige Vorgänge und Geschäftsvorfälle


                  B           Schwebende Geschäfte


                  C           Eventualverhältnisse


                  D           Risikobehaftete Verträge


                  E           Gewinnorientierte Verträge

                            Abbildung 194 „Die Geschäftskreise in der Finanzbuchhaltung“

Die Finanzbuchhaltung als „zentrale Stelle“ für gemeindliche Geschäftsvorfälle stellt dann eine Informationsstelle
in rechnungstechnischer und haushaltswirtschaftlicher Hinsicht dar. Die dazu notwendigen Geschäftskreise sollen
eine Rangfolge in Bezug auf die von ihnen ausgehenden wirtschaftlichen Wirkungen auf die Haushaltsverhältnis-
se der Gemeinde haben. Die gemeindlichen Vorgänge und Geschäftsvorfälle im Haushaltsjahr können dann von
ihren Wirkungen und ihrer Relevanz für die gemeindliche Haushaltswirtschaft aus eingeordnet werden. Neben
den sachlichen Unterscheidungen in den Geschäftskreisen ist auch eine zeitliche Betrachtung unverzichtbar,
sodass mindestens Unterscheidungen in die Formen „kurzfristig“, „mittelfristig“ und „langfristig“ erfolgen sollen.

Eine wichtige Voraussetzung ist für ein zentrales Informationshandeln der Finanzbuchhaltung ist, dass dann der
Finanzbuchhaltung auch ein Informationsanspruch gegenüber den übrigen Organisationseinheiten der Gemein-
deverwaltung zugestanden werden muss. Sie muss von den Organisationseinheiten die Aufklärung und Nach-
weise verlangen können, die für ihre „erweiterte informatorische Tätigkeit“ notwendig sind. Bei der Gemeinde
kann dadurch eine neue Sichtweise auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft und eine relevante Unterstützung
der örtlichen Steuerung entstehen.




GEMEINDEORDNUNG                                             1196

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                            § 93 GO NRW


1.4 Die Unabhängigkeit bei der Zahlungsabwicklung

Die Zahlungsabwicklung ist ein besonderer Aufgabenbereich innerhalb der Finanzbuchhaltung der Gemeinde, für
den aus Sicherheitsgesichtspunkten besondere Vorkehrungen getroffen werden müssen (vgl. §§ 30 und 31
GemHVO NRW). Die Verantwortlichkeiten für die gemeindliche Zahlungsabwicklung sind deshalb haushaltsrecht-
lich mit einem Verwandtschaftsverbot belegt worden. Diese Beschäftigten der Gemeinde dürfen nicht Angehörige
des Bürgermeisters, des Kämmerers, der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung sowie von Drit-
ten sein, die mit der örtlichen Prüfung der Gemeinde beauftragt worden sind (vgl. § 104 Absatz 3 GO NRW).

Diese besondere haushaltsrechtliche Regelung ist im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft von grund-
legender Bedeutung. Sie erhöht für die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft den Wert der durch
den gemeindlichen Jahresabschluss zu gebenden Informationen über die finanzielle Lage der Gemeinde. Die
Verantwortlichen müssen aus ihrer Tätigkeit heraus grundsätzlich mögliche Interessenkonflikte vermeiden, um
ihre Aufgabe ordnungsgemäß erfüllen zu können. Sofern bei ihnen ggf. Konflikte entstehen, müssen sie die Ver-
antwortlichen in der Gemeinde informieren und ggf. ihre Tätigkeit ruhen lassen.

Die ordnungsgemäße Aufgabenerledigung der gemeindlichen Zahlungsabwicklung im Sinne einer Unabhängig-
keit soll auch durch die besondere Regelung, dass die mit der Prüfung und Feststellung des Zahlungsanspruches
und der Zahlungsverpflichtung beauftragten Beschäftigten nicht Zahlungen der Gemeinde abwickeln dürfen,
gesichert werden. Der Status der örtlichen Finanzbuchhaltung erfordert besondere Anforderungen, sodass das
Gebot der Sicherung der Unabhängigkeit bei der Zahlungsabwicklung auch den privaten Bereich der dazugehöri-
gen Beschäftigten umfasst. Diese Personen dürfen z. B. nicht nebenberuflich tätig werden, wenn sie Aufträge
annehmen, die ihre hauptberufliche Tätigkeit fachlich beeinträchtigen könnte.



1.5 Die elektronische Rechnungsabwicklung

1.5.1 Allgemeine Sachlage

Im Rahmen der fachlichen Aufgabenerfüllung und der haushaltswirtschaftlichen Tätigkeiten findet bei der Ge-
meinde ein vielfacher Austausch von Rechnungen mit Dritten statt, weil diese eine Leistung der Gemeinde in
Anspruch nehmen oder die Gemeinde deren Leistungen in Anspruch nimmt. Der Erbringer einer Leistung stellt
nach deren Abnahme der Gemeinde eine Rechnung aus und bestimmt eine Zahlungsfrist. Die Rechnungen ge-
hen bei der Gemeinde regelmäßig sowohl in Papierform als auch in elektronischer Form ein.

Der Begriff „Rechnung“ umfasst dabei auch andere Begriffe für finanzwirksame Geschäftsvorfälle sowie Verwal-
tungsverfahren im Sinne der elektronischen Kommunikation. Es ist notwendig, dass Klarheit über den elektroni-
schen Datenaustausch besteht sowie über das Format einer elektronischen Rechnung und den Übermittlungs-
weg. Die Gemeinde soll dem hierfür einen Zugang eröffnen, darüber im Internet informieren und dabei die techni-
schen und organisatorischen Rahmenbedingungen angeben (vgl. § 3a VwVfG NRW).

Die elektronische Rechnungsabwicklung erfordert jedoch innerbetriebliche Kontrollverfahren, um sicherzustellen,
dass eine zutreffende Übermittlung einer Rechnung gewährleistet ist. Eine elektronisch eingegangene Rechnung
ist für die Weiterverarbeitung geeignet, wenn die notwendigen Daten bezogen auf den gemeindlichen Geschäfts-
vorfall richtig sind, z. B. über die Leistung, das Entgelt, den Geschäftspartner.



1.5.2 Eckpunkte für den elektronischen Rechnungsaustausch

Die Gemeinde muss elektronische Rechnungen grundsätzlich in der gleichen Art und Weise in ihrem Geschäfts-
prozess behandeln wie Rechnungen in Papierform. Der Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunika-




GEMEINDEORDNUNG                                      1197

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                               § 93 GO NRW


tion und neue Medien e. V. hat wichtige Eckpunkte zum Umgang mit elektronischen Rechnungen für die Anwen-
der erstellt. Nachfolgend werden diese Eckpunkte beispielhaft aufgezeigt. Diese Eckpunkte können für die Ent-
scheidung der Gemeinde über die Art und Form eines elektronischen Rechnungsaustausches genutzt werden
(vgl. Abbildung 195).



               ECKPUNKTE FÜR DEN ELEKTRONISCHEN RECHNUNGSAUSTAUSCH


         - Elektronische Rechnungen und Rechnungen in Papierform sind gleich zu behandeln.


         - Für elektronische Rechnungen bestehen keine technischen Vorgaben und Standards.


         - Die Authentizität und Integrität elektronischer Rechnungen ist zu gewährleisten.


         - Elektronische Rechnungen müssen lesbar und auswertbar sein.


         - Elektronische Rechnungen müssen abgestimmte Pflichtangaben enthalten.


         - Elektronische Rechnungen sind gleichermaßen wie Rechnungen in Papierform aufzubewahren.


          - Rechnungen in Papierform können für die Bearbeitung und Aufbewahrung digitalisiert werden.


         - Die Art und Weise des Umgangs mit elektronischen Rechnungen ist zu dokumentieren.

                     Abbildung 195 „Eckpunkte für den elektronischen Rechnungsaustausch“



1.5.3 Die Abstimmung der Anforderungen

Die Gemeinde, die elektronische Rechnungen erstellt oder entgegennehmen will, sollte deshalb zuvor mit ihren
Geschäftspartnern geklärt haben, welche technischen Anforderungen erfüllt werden müssen, z. B. zur Echtheit
der Herkunft, an die Sicherung des Inhalts sowie an die Lesbarkeit der Rechnung, aber auch, ob eine qualifizierte
elektronische Signatur erforderlich ist. Derartige Absprachen über Formen und Verfahren ermöglichen eine auto-
matisierte Weiterbearbeitung bei der Gemeinde und ihren Geschäftspartnern und helfen, dass eine mehrfache
Ausstellung einer Rechnung vermieden wird.

Die Gemeinde hat dabei als Adressat einer Rechnung zu überprüfen, ob die elektronische Rechnung inhaltlich
richtig ist und der Rechnungsaussteller einen Anspruch gegenüber der Gemeinde hat. In der Rechnung müssen
zudem die Zahlungsweise und die Zahlungsfrist sowie Skonto oder Boni genau bestimmt worden sein. Die Ge-
meinde muss zudem einen Zusammenhang zwischen der erhaltenen Rechnung und der für die Gemeinde er-
brachten Leistungen herzustellen können.



1.5.4 Die Anerkennung der elektronischen Rechnung

Bei gemeindlichen Geschäftsvorfällen und in Verwaltungsverfahren ist die Übermittlung elektronischer Dokumen-
te grundsätzlich zulässig. Vielfach kann daher eine angeordnete Schriftform kann, soweit nicht durch Rechtsvor-
schrift etwas Anderes bestimmt ist, durch die elektronische Form ersetzt werden. Die Signierung mit einem Pseu-
donym, das die Identifizierung der Person des Signaturschlüsselinhabers nicht ermöglicht, ist jedoch regelmäßig




GEMEINDEORDNUNG                                            1198

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                             § 93 GO NRW


nicht zulässig. Die Papierrechnungen und die elektronischen Rechnungen sind grundsätzlich gleich zu behan-
deln, denn bei beiden Formen müssen die Echtheit der Angaben und die Lesbarkeit gegeben sein.

Durch die Einbeziehung der elektronischen Kommunikation in das allgemeine Verwaltungsverfahren wird die
„elektronische Rechnung“ allgemein zu einem übermittelten elektronischen Dokument. Durch diese Anerkennung
der elektronischen Form bedarf es in vielfacher Hinsicht nicht ausdrücklicher Regelungen, dass zu erstellende, zu
bearbeitende vorzulegende oder Unterlagen statt in Papierform auch in elektronischer Form ausreichend sind, z.
B. im Rahmen der Gewährung von Zuwendungen an die Gemeinde. Bei einem elektronischen Rechnungsein-
gang müssen Unterlagen, die zum Nachweis und zu Prüfung einer zweckentsprechenden Verwendung der Zu-
wendungsmittel verfügbar sein müssen, nicht zusätzlich in Papierform vorliegen.

Von der Gemeinde ist zu beachten, dass die Anerkennung einer elektronischen Rechnung nicht mit dem Argu-
ment verweigert werden darf, die Rechnung sei für eine Bearbeitung nicht geeignet. In solchen Fällen ist die
Gemeinde verpflichtet, dem Absender die für sie geltenden technischen Rahmenbedingungen unverzüglich mit-
zuteilen. Sofern ein Empfänger geltend macht, er könne das von der Gemeinde übermittelte elektronische Doku-
ment nicht bearbeiten, hat die Gemeinde es ihm erneut in einem geeigneten elektronischen Format oder als
Schriftstück zu übermitteln (vgl. § 3a Absatz 3 VwVfG NRW).



1.5.5 Die elektronische Rechnungsbearbeitung

Die elektronischen (standardisierte) Rechnungen von einem Geschäftspartner können von der Gemeinde bei
ihrem Eingang zentral erfasst werden. Für die Gemeinde wird dadurch eine Abwicklung des Geschäftsvorfalls
innerhalb ihrer eigenen elektronischen Systeme möglich. Der Geschäftsvorfall und seine Bearbeitung lassen sich
im Rahmen der gemeindlichen Systeme nachverfolgen, sodass der aktuelle Sachstand bei der Gemeinde sicht-
bar gemacht werden kann. Eine elektronische Rechnungsbearbeitung führt i. d. R. auch zu wirtschaftlichen Vor-
teilen bei der Gemeinde.

Die Gemeinde muss bei einer Umstellung auf eine elektronische Rechnungsabwicklung jedoch zuvor rechtliche,
technische und organisatorische Fragen klären und eigene Wünsche sowie die Wünsche der gemeindlichen
Geschäftspartner berücksichtigen. Dazu gehören auch die Fragen der Aufbewahrung der elektronischen Rech-
nungen. Die Gemeinde hat sicherzustellen, dass innerhalb der haushaltsrechtlich bestimmten Aufbewahrungsfris-
ten keine Änderungen an der Rechnung erfolgen und diese als Geschäftsunterlage jederzeit lesbar gemacht
werden können (vgl. § 58 GemHVO NRW).



1.6 Die Buchführung mithilfe automatisierter Datenverarbeitung

1.6.1 Die DV-Buchführung

Die Verarbeitung von gemeindlichen Geschäftsvorfällen in den Geschäftsbüchern der Gemeinde erfolgt i. d. R. in
digitalisierter Form. Diese Sachlage bedingt eine örtliche IT-Struktur, um die Verarbeitung, Übermittlung, Speiche-
rung und Archivierung der gemeindlichen Daten und Unterlagen vornehmen und auf Dauer gewährleisten zu
können. Unter dem Begriff "Informationstechnologie (IT)" soll dabei die gesamte von der Gemeinde eingesetzte
Hardware und Software verstanden werden.

Die Gemeinde muss dazu insbesondere organisatorische und technische Feststellungen treffen, damit die anfal-
lenden Geschäftsvorfälle ordnungsgemäß abgewickelt und die spezifischen örtlichen Anforderungen erfüllt wer-
den. Sie muss insgesamt und unabhängig vom Einsatzort ihrer IT angemessene organisatorische und technische
Vorkehrungen zur Vermeidung von Störungen der Verfügbarkeit, Integrität, Authentizität und Vertraulichkeit ihrer




GEMEINDEORDNUNG                                        1199

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                              § 93 GO NRW


informationstechnischen Systeme, Komponenten oder Prozesse zu treffen, die für die Funktionsfähigkeit der von
ihr betriebenen Datenverarbeitung maßgeblich sind. Sie sollte dabei den Stand der Technik berücksichtigen.

Die gemeindlichen organisatorischen und technischen Vorkehrungen können als angemessen angesehen wer-
den, wenn der dafür erforderliche Aufwand nicht außer Verhältnis zu den Folgen eines Ausfalls oder einer Beein-
trächtigung der betroffenen IT-Struktur steht (vgl. z. B. § 8a BSIG). Der Landesgesetzgeber hat die Anforderun-
gen an die gemeindliche Buchführung und deren Dokumentation sowie die Aufbewahrung unabhängig von der
örtlich eingesetzten Technologie bestimmt. Die DV-Buchführung weist als allgemeines Kennzeichen auf, dass die
gemeindliche Buchführung vollständig oder überwiegend mithilfe von Datenträgern erfolgt.

Die Art und Weise sowie der Umfang der gemeindlichen DV-Buchführung bestimmen i. d. R. nach der Bearbei-
tung und den Arbeitsabläufen bei den gemeindlichen Geschäftsvorfällen sowie nach deren zahlenmäßigen Um-
fang sowie dem Automatisierungsgrad der Buchführung. Die technischen Gegebenheiten bestimmen einerseits
die örtliche IT-Struktur mit und wirken sich andererseits auch auf die Gestaltung der gemeindlichen DV-
Buchführung aus.

Die Gemeinde hat über die tatsächliche Ausgestaltung ihrer DV-Buchführung im Rahmen ihrer Selbstverwaltung
eigenverantwortlich zu entscheiden. Sie muss sicherstellen, dass für die Buchungen der gemeindlichen Ge-
schäftsvorfälle die geeignete Hardware und Software verfügbar und einsetzbar ist und die Ordnungsmäßigkeit der
Abläufe sichergestellt ist. Die aus der gemeindlichen Geschäftstätigkeit sachlich erforderlichen Daten müssen
vollständig, richtig, zeitgerecht und verarbeitungsfähig erfasst sowie autorisiert und in geeigneter Weise nachvoll-
ziehbar gespeichert werden.

Die erfassten gemeindlichen Daten sollen eine hohe Qualität besitzen und aufgrund automatisierter Prozesse
schnell verfügbar sein. Ihnen kommt eine erhebliche Bedeutung für die gemeindlichen Entscheidungen zu. Die
Gemeinde muss deshalb auch die Nachvollziehbarkeit und Prüfbarkeit der örtlichen Buchführungsprozesse ge-
währleisten bzw. beim Erwerb einer automatisierten Datenverarbeitung entsprechende Anforderungen an ihren
Auftragnehmer festlegen.

Insgesamt muss die örtliche DV-Buchführung so beschaffen sein, dass sich ein sachverständiger Dritter innerhalb
einer angemessenen Zeit einen Überblick über die zutreffende Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle
verschaffen kann. Auf der Grundlage der GoB sind deshalb für die DV-Buchführung eigenständige Grundsätze
präzisiert und als GoBS veröffentlicht worden. Bei der Ausgestaltung der örtlichen DV-Buchführung und der Bu-
chung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle sind diese Grundsätze von der Gemeinde zu beachten.



1.6.2 Die einzuhaltenden Maßgaben

1.6.2.1 Allgemeine Vorgaben

Die Gemeinde muss unter Beachtung der im Einzelnen benannten Vorgaben grundsätzlich angemessene Daten-
verarbeitungssysteme betreiben sowie bedarfs- und sachgerecht anpassen, um die gemeindlichen Geschäftsvor-
fälle zutreffend zu erfassen (vgl. § 27 Absatz 5 GemHVO NRW). In der haushaltsrechtlichen Vorschrift sind unter
Berücksichtigung der GoBS sind wichtige Grundlagen und Kriterien für die gemeindliche DV-Buchführung näher
bestimmt worden.

Die Anwendung der haushaltsrechtlichen Vorgaben und Grundsätze darf von der Gemeinde jedoch wegen des
Begriffs „DV-gestützter Buchführungssysteme“ nicht allein auf die Finanzbuchhaltung ausgerichtet werden. Von
den Vorgaben sind prinzipiell vielmehr alle gemeindlichen DV-Systeme erfasst, in denen haushaltswirtschaftliche
Daten und/oder Dokumente erfasst, erstellt, verarbeitet und/oder aufbewahrt werden, einschließlich den Verbin-
dungen zwischen den DV-Systemen.




GEMEINDEORDNUNG                                        1200

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                             § 93 GO NRW




Diese Maßgaben für die DV-Buchführung sind bei der Einrichtung einer solchen Buchführung und der Gestaltung
der aufbau- und ablaufbezogenen Abwicklung zu beachten. Sie werden dadurch auch zum Gegenstand der lau-
fenden Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses
(vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW). Für diese Geschäftsvorfälle sind durch die Gemeinde ggf. besondere
Anforderungen zu bestimmen, denn elektronische Dokumente können i. d. R. nur dann eine Rechtswirksamkeit
entfalten, wenn diese Dokumentenform von der Gemeinde anerkannt ist.

Das einzelne Dokument muss dabei für die Bearbeitung bei der Gemeinde geeignet sein. Die Gemeinde muss
zuvor bestimmt haben, ob sie solche Dokumente anerkennt und welches Verfahren zur Anwendung kommen soll,
um die Echtheit der Daten sowie den Absender zu gewährleisten. So kann z. B. festgelegt werden, dass das
Dokument mit einer qualifizierten Signatur nach dem Signaturgesetz zu versehen ist oder der elektronische Iden-
titätsnachweis des Personalausweises genutzt werden kann. Es kann aber auch ein anderes sicheres Verfahren
bestimmt werden.

Bei fristbezogenen Dokumenten bedarf es auch der Erfassung des genauen Zeitpunktes des Eingangs des Do-
kumentes bei der Gemeinde, sodass für diese Dokumente z. B. ein Vermerk mit einem elektronischen Zeitstem-
pel erforderlich wird. Sofern Geschäftsvorfälle bei der Gemeinde nur in elektronischer Form ausgeführt werden,
muss örtlich festgelegt werden, ob die Gemeinde ihre Entscheidungen und Verfügungen auch nur in elektroni-
scher Form erlässt und in welcher Form ein solcher Vorgang mit dem Namen des Bearbeiters zu versehen ist.

Im Zusammenhang mit einer DV-Buchführung muss geklärt werden, wie mit elektronischen Dokumenten umzu-
gehen ist, die mittels Datenfernübertragung bei der Gemeinde eingehen und von der Gemeinde als gemeindliche
Geschäftsvorfälle weiter zu bearbeiten sind.



1.6.2.2 Die fachliche Beschaffungsprüfung

1.6.2.2.1 Allgemeine Grundlagen

Die haushaltsrechtliche Vorgabe und die Einhaltung der GoBS führen zur Pflicht der Gemeinde, bei einer ge-
meindlichen DV-Buchführung nur fachlich geprüfte Programme einzusetzen. Die Gemeinde muss daher insge-
samt sicherstellen, dass alle Bestandteile und Verfahren der gemeindlichen DV-Buchführung den fachlichen
Anforderungen entsprechen. Sie muss daher bereits bei der Beschaffung von Softwareprogrammen losgelöst von
der tatsächlichen späteren Verwendung prüfen, dass die fachlichen und die örtlichen Anforderungen erfüllt wer-
den können (Programmprüfung als fachliche Beschaffungsprüfung).

In der fachlichen Beschaffungsprüfung sind alle für die Erledigung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle relevan-
ten Systemkomponenten, Verfahrensinhalte und Funktionalitäten sowie die Datenqualität und Datensicherheit
einschließlich der Datendokumentation zu Prüfungsgegenständen zu machen. Die Prüfungspflicht umfasst die
DV-Programme, die in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde unmittelbar Anwendung finden. Sie erstreckt sich
auch auf außerhalb der Finanzbuchhaltung eingesetzte Zulieferprogramme, falls mit deren Hilfe etwaige Ansprü-
che und Verpflichtungen der Gemeinde ermittelt werden und in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung eine Wei-
terbearbeitung der Daten in Form der Übernahme erfolgt.

Im Rahmen eines Auswahlverfahrens bei der Gemeinde können durch Probeläufe die erforderlichen Programm-
funktionalitäten einer Software auf ihre Richtigkeit getestet werden (Zulassungsprüfung). Bei dieser Prüfung kann
der Zertifizierung einer Hersteller-Software eine erhebliche Bedeutung zukommen. Die Gemeinde kann bei der
Auswahl der zu erwerbenden Software den Umfang der örtlichen Tests von einer erfolgreichen Zertifizierung der
Software abhängig machen. Sie muss jedoch Gewissheit erlangen, dass das zu erwerbende IT-Programm alle
grundlegenden fachlichen und sicherheitstechnischen Voraussetzungen erfüllen kann.




GEMEINDEORDNUNG                                       1201

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                             § 93 GO NRW




Ein Mindestsicherheitsniveau hat die Gemeinde unter Beachtung der Vorgaben zur Sicherstellung der Buchfüh-
rung mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung in eigener Verantwortung festzulegen. Die Gemeinde soll daher
bei ihren technischen Systemen die bestehenden und möglichen Risiken sachgerecht bewerten und ausreichend
berücksichtigen. Im Rahmen einer Sicherheitsstrategie bzw. eines Sicherheitskonzepts gehören dazu i. d. R. die
Absicherung der IT-Infrastruktur mithilfe von Basiskomponenten und Grundfunktionen sowie der Aufbau eines
Informationssicherheitsmanagements.

Die Gemeinde muss dabei bestrebt sein, Anpassungen vorzunehmen, um notwendig werdende Verbesserungen
zu erreichen. Die Anwendungsprüfung bei den eingesetzten Programmen und die Freigabe von Verfahren sollen
dazu kontrollieren, ob die geplanten Maßnahmen wirtschaftlich und sparsam umgesetzt wurden sowie den ord-
nungsgemäßen und sicheren Einsatz in der gemeindlichen Verwaltung ermöglichen.

Vor dem tatsächlichen Einsatz der vorgesehenen Programme bei der Gemeinde ist noch eine Anwendungsprü-
fung unter der Beteiligung der örtlichen Rechnungsprüfung vorzunehmen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 6 GO
NRW). Durch einen solchen Prüfungsumfang kann von der Gemeinde sichergestellt werden, dass die richtige
und vollständige Verarbeitung der für die gemeindliche Haushaltswirtschaft erforderlichen Daten im gesamten
Verfahrensablauf gewährleistet wird. Durch beide gemeindlichen Prüfungen soll die ordnungsgemäße DV-
Buchführung bei der Gemeinde gewährleistet werden.



1.6.2.2.2 Die Unterstützung durch Zertifizierung

Die Gemeinde hat die Gesamtverantwortung für die gesamte Abwicklung ihrer Geschäftsvorfälle in der Finanz-
buchhaltung. Sie hat eigenverantwortlich darüber zu entscheiden, wie und vom wem die fachliche Prüfung eines
IT-Programms durchgeführt werden soll. I. d. R. ist eine solche Entscheidung im Rahmen des Erwerbs von IT-
Ausstattungen durch die Gemeinde zu treffen. Eine Zertifizierung eines IT-Programms kann der Gemeinde die
eigene fachliche Prüfung erleichtern, wenn diese Fachprüfung nicht von einem Dritten durchgeführt wird.

Die Zertifizierung kann der Gemeinde jedoch lediglich nur die Gewähr geben, dass das Programm grundsätzlich
den einschlägigen haushaltsrechtlichen Anforderungen genügt, denn die speziellen örtlichen Verhältnisse und
Arbeitsabläufe werden in einen solchen Vorgang regelmäßig nicht einbezogen. Eine Zertifizierung entbindet da-
her die Gemeinde nicht von ihrer Prüfung im Rahmen einer vorgesehenen Beschaffung, das einzusetzende Pro-
gramm unter Einbeziehung der örtlichen Verhältnisse und der eigenen IT-Struktur daraufhin zu testen, ob es den
von der Gemeinde gestellten Anforderungen tatsächlich entspricht.

Die Gemeinde sollte in den Fällen, in denen sie ein zertifiziertes Programm erwirbt, darauf achten, dass die Kon-
formitätsbewertungsstelle bzw. Zertifizierungsstelle über eine Zulassung verfügt bzw. akkreditiert ist, Konformi-
tätsprüfungen durchzuführen und damit Zertifikate zu erteilen (vgl. § 2 AkkStelleG). Der Anlass dafür sind beson-
dere Vorgaben der EU im Rahmen der Vermarktung von Produkten und der Marktüberwachung. Sie hat deshalb
Vorschriften zur Organisation und Durchführung der Akkreditierung von Konformitätsbewertungsstellen erlassen,
die Konformitätsbewertungstätigkeiten durchführen. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Produkte die
notwendigen Anforderungen für ein hohes Schutzniveau erfüllen.

Ein von der Gemeinde erworbenes Programm kann grundsätzlich dann als anwendbar im Rahmen der gemeind-
lichen Finanzbuchhaltung angesehen werden, wenn es den für den Vollzug der gemeindlichen Aufgaben gelten-
den rechtlichen und sachlichen Bestimmungen entspricht und die Buchungen sowie die Zahlungen ordnungsge-
mäß abgewickelt werden können. Die Gemeinde sollte aber ausreichende Kenntnisse darüber erlangen, dass bei
ihren Programmen eine gute Funktionalität und eine hohe Anwenderfreundlichkeit für den gemeindlichen Ge-
schäftsablauf sowie die notwendige IT-Sicherheit bestehen.




GEMEINDEORDNUNG                                       1202

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                             § 93 GO NRW




1.6.2.3 Die Anwendungsprüfung

Mit der haushaltsrechtlichen Vorgabe zur V-Buchführung in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung die tatsächli-
chen Geschäftsvorfälle der Gemeinde unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorgaben und der GoB klar
ersichtlich und nachprüfbar aufgezeichnet und der Gemeinde bestimmte Auswertungen ermöglicht werden (vgl. §
27 Absatz 1 GemHVO NRW). Die Anwendungsprüfung eines gemeindlichen IT-Programms kann daher nicht die
haushaltsrechtlich bestimmte fachliche Prüfung der Gemeinde vor dem Erwerb eines Programms ersetzen.

Die Aufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung, die IT-Programme vor ihrer Anwendung zu prüfen, entspricht der
Beachtung der neutralen Stellung der Rechnungsprüfung und ihrer unmittelbaren Unterstellung unter den Rat der
Gemeinde. Nicht nur die Gemeindeverwaltung, sondern auch der Rat soll sich im Rahmen seiner Gesamtverant-
wortung in der Gemeinde über das ordnungsmäße Handeln bzw. die Geschäftstätigkeit auf elektronische Wege
eine ausreichende Gewissheit und Sicherheit verschaffen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 6 GO NRW).

Mit der Anwendungsprüfung bei den eingesetzten Programmen durch die Gemeinde soll grundsätzlich kontrolliert
werden, ob die von der Gemeinde geplanten Maßnahmen wirtschaftlich und sparsam umgesetzt wurden. Gleich-
zeitig soll der ordnungsgemäße und sichere Einsatz der Programme in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung für
die Abwicklung der örtlichen Geschäftsvorfälle unter Beachtung des „Mehr-Augen-Prinzips“ getestet und von den
Beteiligten bestätigt werden.



1.6.2.4 Die Freigabe von Verfahren

Die Einhaltung der GoBS durch die Gemeinde bedingt auch, dass für die gemeindliche DV-Buchführung vorge-
sehene Verfahren vor ihrem Einsatz förmlich zur Anwendung in der Gemeindeverwaltung freizugeben sind. Einer
Freigabe soll regelmäßig eine Prüfung durch die örtlich Verantwortlichen vorausgehen, dass das Verfahren den
für die Erfüllung der gemeindlichen Aufgabe geltenden sachlichen sowie den ggf. speziellen fachlichen Anforde-
rungen, aber auch den Arbeitsabläufen bei der Gemeinde sowie den weiteren haushaltsrechtlichen Vorgaben und
den GoBS entspricht.

Die Freigabe setzt ferner voraus, dass durch Nachweise über die DV-Programmprüfung sowie durch sachliche
unter der Berücksichtigung örtlicher Verhältnisse gestaltete Probeläufe ausreichend die Ordnungsmäßigkeit des
Verfahrens belegt wird (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 6 GO NRW). Dazu gehört i. d. R., dass vor der Freigabe des
automatisierten Verfahrens der genaue Einsatzbereich und die Anwender- sowie die anderen Zugangsberechti-
gungen festgelegt wurden.

Die Gemeinde muss bei der Freigabe von Verfahren der DV-Buchführung die notwendige Datensicherheit und ein
ordnungsgemäßes Verfahren für ihre Geschäftsvorfälle dauerhaft gewährleisten. Diese Pflichten der Gemeinde
bedingen, dass sie beim Einsatz neuer Programme in ihrer Finanzbuchhaltung nicht auf den eigenen Sachver-
stand und die Verantwortung dafür verzichtet werden kann.

Die Anwendungsprüfung zeigt daher gerade auf, dass die Gemeinde sich nicht aus ihrer Gesamtverantwortung
für die Aufgabenerledigung in der Finanzbuchhaltung selbst entlassen kann. Sie muss im Rahmen ihrer Gesamt-
verantwortung sicherstellen, dass ihr alle notwendigen Daten für ihre Haushaltswirtschaft rechtzeitig zur Verfü-
gung stehen, um ihre Pflicht zur Haushaltsplanung und zur Aufstellung der Abschlüsse nach Ablauf des Haus-
haltsjahres rechtzeitig nachkommen und erfüllen zu können.




GEMEINDEORDNUNG                                      1203

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                             § 93 GO NRW


2. Die Rechengrößen im NKF

2.1 Ertrag und Aufwand als Rechengrößen

2.1.1 Allgemeine Grundlagen

Im NKF werden über die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ das Ressourcenaufkommen und der Ressour-
cenverbrauch der Gemeinde erfasst. Unter Einbeziehung der örtlichen Produktorientierung wird der Gemeinde
damit die haushaltsmäßige Erfassung und Darstellung der Ressourcen bezogen auf ihre Aufgabenerfüllung mög-
lich. Im Zusammenspiel mit der Ausrichtung der gemeindlichen Finanzpolitik auf das Prinzip der intergenerativen
Gerechtigkeit soll dadurch grundsätzlich erreicht werden, dass der gesamte Ressourcenverbrauch der Gemeinde
in einem Haushaltsjahr (Aufwendungen) regelmäßig durch Erträge dieser Periode gedeckt wird, um nachfolgende
Generationen nicht zu überlasten.

Die zur Erfassung und Messung der gemeindlichen Ressourcen festgelegten Rechengrößen „Ertrag“ und „Auf-
wand“ stellen dabei den zutreffenden Buchungsstoff dar. Sie haben ihre Ursache in den wirtschaftlichen Aktivitä-
ten der Gemeinde, z. B. im Rahmen eines Leistungsaustausches mit einem Dritten oder durch die Erfüllung öf-
fentlich-rechtlicher Verpflichtungen gegenüber einem Dritten. In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ermögli-
chen die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ durch die Konkretisierung nach Arten, das Ressourcenaufkom-
men und den Ressourcenverbrauch der Gemeinde genau zu messen. Die gemeindlichen Ressourcen für das
Haushaltsjahr sind im Ergebnisplan zu veranschlagen und in der Ergebnisrechnung nachzuweisen.

Die Rechengrößen stellen zudem die zutreffenden Größen für eine gemeindliche „Reinvermögensrechnung“ dar,
die das Geldvermögen und das Sachvermögen der Gemeinde betrifft. Durch Erträge aus gemeindlichen Ge-
schäftsvorfällen kommt es zu einer Vermögensmehrung und durch die gemeindlichen Aufwendungen zu Vermö-
gensminderungen. Dadurch wird das gemeindliche Eigenkapital entsprechend verändert. Die Erträge und die
Aufwendungen im Haushaltsjahr sind daher von zentraler Bedeutung für die gemeindliche Ergebnisermittlung.

In diesem Zusammenhang sind auch die internen Leistungsbeziehungen der Gemeinde zu beachten, die eben-
falls über die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ erfasst werden. Die Gemeinde hat dabei eigenverantwortlich
zu entscheiden, ob sie zum Nachweis des vollständigen Ressourcenverbrauchs auch die internen Leistungsbe-
ziehungen in ihrem Haushalt veranschlagt und im Jahresabschluss nachweist (vgl. § 17 GemHVO NRW). Einer
haushaltswirtschaftlichen Messung der örtlichen internen Leistungsbeziehungen durch die Rechengrößen „Ertrag“
und „Aufwand“ steht dabei der Charakter dieser Leistungsbeziehungen nicht entgegen.



2.1.2 Die Rechengröße „Ertrag“

Unter der Rechengröße „Ertrag“ wird betriebswirtschaftlich die bewertete Leistungserstellung der Gemeinde in
einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Einen Ertrag stellt dabei jeder gemeindliche
Geschäftsvorfall dar, der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde erhöht. Mit dieser Rechengrö-
ße werden z. B. die der Gemeinde zustehenden Steuereinnahmen und die ihr gewährten Zuwendungen erfasst,
denn diese stellen einen erheblichen Anteil an den gemeindlichen Einnahmen dar. Die Begriffspaare „Ertrag“ und
„Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung 196).




GEMEINDEORDNUNG                                      1204

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                                    § 93 GO NRW




                                           DIE RECHENGRÖßE „ERTRAG“


                                         Ertrag


       Ertrag, der nicht gleichzeitig              Ertrag, der gleichzeitig
            eine Einnahme ist.                       eine Einnahme ist


                                                  Einnahme, die gleichzeitig         Einnahme, die nicht gleichzeitig
                                                        ein Ertrag ist.                     ein Ertrag ist.



                                                                               Einnahme

                                          Abbildung 196 „Die Rechengröße Ertrag“

Die Gemeinde erzielt dann in einem Haushaltsjahr eine Einnahme, die keinen Ertrag darstellt, wenn entweder
keine Leistungserstellung durch die Gemeinde vorliegt oder wenn die Leistungserstellung und die dazugehörige
Einnahme in unterschiedliche Haushaltsjahre (Perioden) fallen, z. B. bei Mietvorauszahlungen, sodass dann eine
passive Rechnungsabgrenzung erforderlich wird (vgl. § 42 Absatz 3 GemHVO NRW).



2.1.3 Die Rechengröße „Aufwand“

Unter der gemeindlichen Rechengröße „Aufwand“ wird betriebswirtschaftlich der bewertete Güterverzehr der
Gemeinde in einem Haushaltsjahr verstanden. Zu Aufwendungen führt daher jeder gemeindliche Vorgang, der
das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde vermindert. Die gemeindlichen Aufwendungen sind
aber auch an Zahlungsvorgänge gebunden, sodass bei der Gemeinde vielfach auszahlungsgleiche Aufwendun-
gen entstehen. Die Zahlungsvorgänge können aber auch in einem anderen Haushaltsjahr (Periode) liegen. Die
Begriffspaare „Aufwand“ und „Ausgaben“ können wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung 197).



                                          DIE RECHENGRÖßE „AUFWAND“


                                        Aufwand


      Aufwand, der nicht gleichzeitig             Aufwand, der gleichzeitig
           eine Ausgabe ist.                         eine Ausgabe ist.


                                                  Ausgabe, die gleichzeitig           Ausgabe, die nicht gleichzeitig
                                                     ein Aufwand ist.                       ein Aufwand ist.



                                                                               Ausgabe

                                         Abbildung 197 „Die Rechengröße Aufwand“

Die Rechengrößen „Aufwand“ und „Ausgabe“ sind dann deckungsgleich, wenn das gleiche Haushaltsjahr der
Gemeinde betroffen ist, z. B. Gehälter für Beschäftigte der Gemeinde, Energiekosten. Die Gemeinde leistet dann




GEMEINDEORDNUNG                                              1205