nkf-handreichung7
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
12. Teil GO NRW
DIE ADRESSATEN DER GEMEINDLICHEN HAUSHALTSWIRTSCHAFT
ADRESSATENKREIS INFORMATIONSINTERESSEN
damit ggf. zu einem Haushaltssicherungskonzept führt, ist die Tä-
tigkeit der Aufsichtsbehörde gefordert (vgl. § 76 Absatz 2 GO NRW).
Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde gehört daher zu den wichtigs-
ten Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses als Teil der
Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Sie hat jedoch zu berücksichti-
gen, dass der gemeindliche Gesamtabschluss nicht Gegenstand
der überörtlichen Prüfung nach § 105 GO NRW ist.
Die Gemeinde erhält vielfach Finanzleistungen von Dritten zur An-
schaffung oder Herstellung von gemeindlichen Vermögensgegen-
ständen, die im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung be-
nötigt und genutzt werden. Die Gemeinde erhält aber auch Betriebs-
kostenzuschüsse zur Erledigung ihrer laufenden Verwaltungstätig-
keit. Sie erhält von den Dritten aber auch Sachzuwendungen. Die
Dritten verbinden mit den Finanzmitteln und Sachzuwendungen
vielfach besondere Zwecke, die von der Gemeinde bei der Verwen-
Die Zuwendungsgeber dung der Finanzmittel einzuhalten und ggf. nachzuweisen sind.
der Gemeinde
Das Land, der Bund und die EU sowie andere Institutionen und ein-
zelne Personen können gegenüber der Gemeinde als Zuwendungs-
geber auftreten. Sie geben Ziele und Rahmenbedingungen vor und
setzen dadurch ihr eigenes Förderinteresse um. Darüber hinaus be-
steht bei ihnen ein potentielles Interesse an Informationen über die
wirtschaftliche Lage der Gemeinde, die Haushaltsplanung, den Jah-
resabschluss sowie über den gemeindlichen Gesamtabschluss und
die künftigen Risiken und Chancen.
Die Gemeinde darf im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit Kredite
aufnehmen, wenn die daraus übernommenen Verpflichtungen mit
der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen
(vgl. § 86 Absatz 1 GO NRW). Sie kann auch zur Sicherung der
rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite zur Liquiditätssi-
cherung bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchst-
betrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur Verfügung
stehen (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW).
Die Kreditgeber
der Gemeinde
Die Banken und Sparkassen sowie die Kreditinstitute sind daher ein
potentielles Interesse an Informationen über die wirtschaftliche
Lage der Gemeinde, über ihre Haushaltsplanung sowie über den
gemeindlichen Jahresabschluss und die künftigen Risiken und
Chancen. Dieses Interesse ist noch dadurch verstärkt worden, dass
die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen verpflichtet
sind, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich
vorgegebenen Kriterien zu klassifizieren und diese Einstufung Aus-
wirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde hat.
Die Geschäftspartner der Gemeinde, zu denen nicht nur die Liefe-
ranten, sondern auch die Bürgerinnen und Bürger als Kunden zu
zählen sind, erbringen Leistungen für die Gemeinde oder nehmen
gemeindliche Leistungen in Anspruch. Bereits der gemeindliche
Haushaltsplan kann dabei unter Berücksichtigung seiner Produkto-
rientierung einen Einblick in das Leistungsspektrum der Gemeinde
Die Geschäftspartner bieten. Die Lieferanten als Geschäftspartner der Gemeinde haben
der Gemeinde daher regelmäßiges Interesse an Informationen über die wirtschaft-
liche Lage der Gemeinde und den künftigen Risiken und Chancen.
Sie richten dabei ihren Blick vielfach auch auf den Zahlungsverkehr
der Gemeinde, um feststellen zu können, ob und in welchen Um-
fang sie ggf. statusmäßig wie kurzfristige Kapitalgeber fungieren
müssen.
GEMEINDEORDNUNG 1706
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12. Teil GO NRW
DIE ADRESSATEN DER GEMEINDLICHEN HAUSHALTSWIRTSCHAFT
ADRESSATENKREIS INFORMATIONSINTERESSEN
Die Gemeinde hat statistische Meldepflichten gegenüber dem Bund
und dem Land zu erfüllen und kann die dafür benötigten Finanzda-
ten entsprechend den festgelegten Erhebungsmerkmalen aus dem
System des doppischen Rechnungswesens ableiten. Aufgrund der
erforderlichen Beurteilung kommunaler Haushalte haben der Bund
und das Land ein hohes Interesse an den haushaltswirtschaftlichen
Daten. Der Gemeinde obliegt eine entsprechende Auskunftspflicht
gegenüber den statistischen Stellen.
Bund und Land
(statistische Daten)
Die mit der Durchführung der Bundesstatistiken amtlich betrauten
Stellen und Personen des Bundes und des Landes haben als Ver-
arbeiter von Daten ein regelmäßiges Interesse an richtigen Informa-
tionen über die von der Gemeinde abgewickelten Geschäftsvorfäl-
len und den daraus entstandenen vielfältigen Ergebnis- und Finanz-
sowie Bestandsdaten. Sie richten dabei ihren Blick auf das gesamte
haushaltswirtschaftliche Geschehen der Gemeinde, um feststellen
zu können, ob und in welchen Umfang zuverlässige und belastbare
sowie verarbeitbare Daten von der Gemeinde geliefert werden.
Die Öffentlichkeit als Adressat der gemeindlichen Haushaltswirt-
schaft beinhaltet in dieser Form auch einige der bereits zuvor be-
nannten Interessengruppen, z. B. die Einwohner der Gemeinde. Sie
umfasst insgesamt jedoch eine unbestimmbare Zahl von Interes-
Die sonstige sengruppen und Personen, die sich jeweils aus spezifischen Inte-
Öffentlichkeit ressen heraus über das haushaltswirtschaftliche Handeln der Ge-
meinde und die sich daraus ergebenden finanziellen Wirkungen in-
formieren wollen. Insbesondere die Medien in Form von Presse,
Rundfunk und Fernsehen sowie das Internet sind dazu zu zählen,
die Informationen, Bilder und Nachrichten allgemein verbreiten.
Abbildung 282 „Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft“
9. Der erste Gesamtabschluss der Gemeinde
9.1 Die Festlegung des Abschlussstichtages
Die Gemeinde hat unter Einbeziehung der gesetzlichen Vorgaben eigenverantwortlich den Stichtag für ihren ersten
Gesamtabschluss festzulegen. Nach der einschlägigen gesetzlichen Bestimmung muss der erste gemeindliche
Gesamtabschluss spätestens bezogen auf den Stichtag 31. Dezember 2010 von der Gemeinde aufgestellt werden
(vgl. § 2 NKFEG). Die Gemeinde konnte dafür aber auch einen früheren Termin festlegen, wenn von ihr bereits ein
Jahresabschluss aufgestellt worden ist (vgl. § 95 GO NRW). Mit dem gesetzlich bestimmten Stichtag sollte eine
zügige und einheitliche Einführung des Gesamtabschlusses gewährleistet werden.
9.2 Die Erstkonsolidierung
9.2.1 Allgemeine Grundlagen
Die Aufstellung des ersten Gesamtabschlusses wird als Erstkonsolidierung bezeichnet, weil erstmals die Gemein-
deverwaltung und die gemeindlichen Betriebe in dem Gesamtabschluss zusammengefasst werden. Der jeweilige
Anteil der Gemeinde an einem Betrieb wird dabei gegen das anteilige Eigenkapital in der Form aufgerechnet (kon-
solidiert), dass der Beteiligungsbuchwert in der Bilanz der Gemeinde durch den Wert der einzelnen Vermögensge-
genstände und Schulden des betreffenden Betriebes ersetzt wird.
GEMEINDEORDNUNG 1707
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12. Teil GO NRW
Die Aufstellung des Gesamtabschlusses orientiert sich daher an den handelsrechtlichen Regelungen über die Kon-
zernrechnungslegung unter Berücksichtigung von gemeindlichen Besonderheiten. Die Konsolidierung wird dabei
an die Bedingungen geknüpft, die für die Gemeinde als Muttereinheit gelten. Die gemeindlichen Betriebe als Toch-
tereinheiten müssen deshalb ggf. Anpassungen bei ihren bilanzierten Wertansätzen vornehmen.
Der Einbeziehung der gemeindlichen Betriebe in den Gesamtabschluss der Gemeinde sind dabei die Wertverhält-
nisse im Zeitpunkt der Wertermittlung (Erwerbsstichtag) zugrunde zu legen, sodass eine Gesamtbilanz als „Ge-
samteröffnungsbilanz“ erstellt werden kann. Zu berücksichtigen ist, dass vor dem betreffenden Haushaltsjahr, in
dem der Abschlussstichtag liegt, i. d. R. noch keine Erträge und Aufwendungen sowie Zahlungen bei den gemeind-
lichen Betrieben im Sinne der wirtschaftlichen Einheit entstanden sind, die dem betreffenden Haushaltsjahr zuge-
rechnet werden können.
9.2.2 Die Festlegung eines Erwerbsstichtages
9.2.2.1 Allgemeine Sachlage
Die erstmalige Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses nach den Vorschriften des gemeindlichen
Haushaltsrechts und unter Anwendung von Vorschriften des Handelsgesetzbuches stellt eine besondere Fallge-
staltung für die Gemeinde dar. Sie erfordert eine Festlegung des Beginns der wirtschaftlichen Einheit. Der erste
gemeindliche Gesamtabschluss kann dann die Aufgabe erfüllen, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechen-
des Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln.
Dieser Zeitpunkt wird als Erwerbsstichtag bezeichnet, zu dem für die erste Konsolidierung die bilanziellen Wertan-
sätze auf der Grundlage der tatsächlichen Verhältnisse, betrachtet als „fiktive“ Anschaffung oder Errichtung eines
gemeindlichen Betriebes, bestimmt werden. Für die Gemeinde kann dadurch ein „Gesamtwirtschaftsjahr“ beginnen,
dass Abstimmung zwischen der Gemeindeverwaltung und den gemeindlichen Betrieben erfordert.
Außerdem wird durch die Festlegung des Zeitpunktes die für den gemeindlichen Gesamtabschluss vorgesehene
Kapitalflussrechnung ermöglicht. Für die Gemeinde ist es sachlich sinnvoll, dafür den Jahresbeginn vor dem ersten
Abschlussstichtag für den gemeindlichen Gesamtabschluss festzulegen. Eine vergleichbare Sachlage kann auch
dann entstehen, wenn die Gemeinde zu einem späteren Stichtag erstmalig zur Aufstellung eines gemeindlichen
Gesamtabschlusses verpflichtet ist.
9.2.2.2 Der Eröffnungsbilanzstichtag als Erwerbszeitpunkt
Der Erwerbsstichtag stellt den Ausgangspunkt für die Einbeziehung der gemeindlichen Betriebe in den örtlichen
Gesamtabschluss dar. Dieser könnte in Zusammenhang mit der Einführung des NKF gebracht werden, sodass der
jeweilige Eröffnungsbilanzstichtag der Gemeinde auch den Erwerbsstichtag darstellen würde. Für einen solchen
Erwerbsstichtag spricht, dass die gemeindlichen Betriebe für diesen Zeitpunkt mit dem vorsichtig geschätzten Zeit-
punkt zu bewerten waren und ein „Marktwert“ festzustellen bzw. diesem nahe zu kommen war, auch wenn gesetz-
liche Bewertungsvorgaben gemacht wurden und Bewertungsvereinfachungen zugelassen waren.
Die für den Eröffnungsbilanzstichtag ermittelten vorsichtig geschätzten Zeitwerte gelten für die künftigen Haushalts-
jahre als Anschaffungs- oder Herstellungskosten für das gemeindliche Vermögen, denn dieses ist gesetzlich be-
stimmt worden (vgl. § 92 Absatz 3 GO NRW). Mit dieser Festlegung wäre der Vorteil verbunden, dass alle gemeind-
lichen Betriebe stichtagsbezogen bewertet und entsprechend ihrer Zweckbestimmung aus Sicht der Gemeinde
GEMEINDEORDNUNG 1708
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unter den „Finanzanlagen“ in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz angesetzt wurden. Außerdem die für die ge-
meindlichen Betriebe ermittelten Werte als Anschaffungskosten dem der Gemeinde zustehenden anteiligen Eigen-
kapital in der jeweiligen Bilanz der gemeindlichen Betriebe.
Dieser Sachverhalt würde bewirken, dass im Prinzip für alle Gemeinden eine vergleichbare Ausgangslage besteht,
auch wenn einzelne Gemeinden von der Möglichkeit Gebrauch gemacht haben, einen vor dem letztmöglichen Er-
öffnungsbilanzstichtag (1. Januar 2009) liegenden Jahresbeginn (frühestens der 1. Januar 2005) für ihre Eröff-
nungsbilanz zu wählen. Aber auch in diesen Fällen liegt aber ein fiktiver Erwerb der gemeindlichen Betriebe vor,
sodass deren Werte (fiktive Anschaffungskosten) ebenso bis zum örtlich festgelegten Konsolidierungszeitpunkt
fortzuführen sind.
9.2.2.3 Der Erwerbszeitpunkt im Jahr des Abschlussstichtages
Nach der Vorschrift des § 2 NKFEG ist spätestens zum Stichtag 31. Dezember 2010 von der Gemeinde der erste
Gesamtabschluss aufzustellen. Im Zusammenhang mit den Vorschriften über den gemeindlichen Gesamtabschluss
in § 116 GO NRW und mit der ausdrücklichen Verwendung des Wortes „Gesamtabschluss“ in der o. a. Vorschrift
hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass auch der erste gemeindliche Gesamtabschluss aus allen seinen
gesetzlich bestimmten Teilen bestehen muss. Diese Vorgabe der Vollständigkeit bringt es mit sich, dass der Er-
werbszeitpunkt mindestens so bestimmt sein muss, dass auch eine Gesamtergebnisrechnung und eine Gesamt-
kapitalflussrechnung aufstellbar sind.
In diesem Zusammenhang wäre in Anlehnung an die mögliche erstmalige Einbeziehung eines Tochterunterneh-
mens nach den handelsrechtlichen Vorschriften in den Konzernabschluss der Zeitpunkt 1. Januar des Jahres, in
dem am 31. Dezember der Stichtag des ersten Gesamtabschlusses liegt, der zutreffende Erwerbsstichtag. Dies
ermöglicht, zum Abschlussstichtag einen gemeindlichen Gesamtabschluss mit allen seinen Bestandteilen aufzu-
stellen. Diese Festlegung bewirkt, dass die Gemeinde für das betreffende Haushaltsjahr und zum Stichtag 1. Januar
eine Gesamteröffnungsbilanz aufzustellen hat.
9.2.2.4 Gesamtabschluss und „Jahreseröffnungsbilanz“
Die Notwendigkeit für die Gemeinde, vor dem ersten gemeindlichen Gesamtabschluss ein Gesamtgeschäftsjahr zu
bilden, um mindestens eine zutreffende Gesamtergebnisrechnung und eine Gesamtkapitalflussrechnung zu errei-
chen, erfordert wie zu Beginn eines jeden gemeindlichen Haushaltsjahres eine Eröffnungsbilanz für das Gesamt-
geschäftsjahr. Eine solche jahresbezogene Eröffnungsbilanz stellt haushaltsrechtlich keine Gesamteröffnungsbi-
lanz im Sinne der ersten NKF-Eröffnungsbilanz nach § 92 GO NRW dar, auch wenn im Sprachgebrauch durch den
Begriff „Eröffnungsbilanz“ der Anschein erweckt wird, es müssten dafür auch das Aufstellungs- und die Prüfungs-
verfahren nach der genannten Vorschrift zur Anwendung kommen.
Die gemeindliche Gesamteröffnungsbilanz stellt lediglich eine Eröffnungsbilanz dar, wie sie zu Beginn eines jeden
Haushaltsjahres von der Gemeinde und zu Beginn eines jeden Wirtschaftsjahres von den gemeindlichen Betrieben
als Überleitung der einschlägigen fortzuführenden Konten aus dem abgelaufenen Haushalts- oder Wirtschaftsjahr
in das Folgejahr aufzustellen ist. Der Abschluss dieser Tätigkeit bedarf keiner gesonderten Darstellung, weil dafür
keine Beschlussfassung durch den Rat der Gemeinde und keine Veröffentlichung haushaltsrechtlich vorgesehen
ist. Das Ergebnis der Überleitung bedarf daher auch keiner gesonderten örtlichen und überörtlichen Prüfung durch
die dafür vorgesehenen Institutionen.
GEMEINDEORDNUNG 1709
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9.2.2.5 Nicht vertretbare Erwerbszeitpunkte
9.2.2.5.1 Der tatsächliche Anschaffungszeitpunkt
Ein möglicher Zeitpunkt für den Erwerbsstichtag ist der Zeitpunkt, in dem die Gemeinde einen Betrieb tatsächlich
errichtet oder erworben hat. Dabei würde ausreichend berücksichtigt, dass die Gemeinden i. d. R. bereits über sehr
lange Zeit (z. T. mehrere Jahrzehnte) über ihre Betriebe verfügen. Die vielfach lange Zeit dürfte jedoch wiederum
bewirken, dass es voraussichtlich sehr aufwendig oder in manchen Fällen sogar kaum machbar ist, die Anschaf-
fungskosten zum in der Vergangenheit liegenden tatsächlichen Zeitpunkt des Erwerbs eines gemeindlichen Betrie-
bes zu ermitteln.
Andererseits ist es dann für die Gemeinde auch nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen möglich, die An-
schaffungskosten bis zum örtlich festgelegten Konsolidierungszeitpunkt fortzuführen bzw. fortzuschreiben. Gegen
einen solchen Zeitpunkt sprechen auch die Erfahrungen aus der Einführung des NKF, denn deshalb wurde von
vornherein nicht die Ermittlung der tatsächlichen und weit in der Vergangenheit liegenden Anschaffungskosten der
gemeindlichen Vermögensgegenstände für die Bilanzierung verlangt.
9.2.2.3.2 Der Abschlussstichtag des ersten Gesamtabschlusses
Als letzte Möglichkeit für den Zeitpunkt des Erwerbsstichtages bliebe unter Beachtung der gesetzlichen Festlegung
des letztmöglichen Abschlussstichtages für den ersten Gesamtabschluss der Gemeinde (31. Dezember 2010 nach
§ 2 NKFEG) und in Anlehnung an handelsrechtliche Vorschriften, den gesetzlich bestimmten Abschlussstichtag 31.
Dezember 2010 als „fiktiven“ Erwerbsstichtag anzusehen. Dies würde mit sich bringen, dass die Anforderungen
der Vorschrift über die Aufstellung des ersten gemeindlichen Gesamtabschlusses (vgl. § 2 NKFEG NRW) nicht in
vollem Umfang erfüllt werden könnten.
Die Gesamtergebnisrechnung würde nicht konsolidiert und würde wegen der notwendigen Anpassung einen ge-
schätzten Ausgleichsposten enthalten. Die Gesamtkapitalflussrechnung müsste in einem solchen Fall entfallen.
Deshalb wäre die Darstellung der Ertrags- und der Finanzgesamtlage der Gemeinde als unzureichend zu bewerten,
denn sie würde mit den Zielsetzungen des NKF, insbesondere mit dem Ziel „Aktualität“ nicht in Einklang stehen.
Deshalb bleibt auch fraglich, ob eine solche Vorgehensweise für einzelne Gemeinden wirklich zur Erleichterung der
Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses beitragen würde.
9.2.3 Ausnahmen von der Neubewertungspflicht für die Erstkonsolidierung
Nach der Vorschrift des § 308 HGB sind Ausnahmen von der einheitlichen Bewertung möglich, z. B. wegen der
Besonderheiten einzelner Geschäftszweige. In der Vorschrift werden dazu nur die Kreditinstitute und Versiche-
rungsunternehmen ausdrücklich erwähnt. Ob in analoger Anwendung für den gemeindlichen Bereich auch beson-
dere Bereiche der gemeindlichen Aufgabenerfüllung in gleicher Weise in Betracht kommen können, muss im Ein-
zelfall von der Gemeinde entschieden werden. Bei gemeindlichen Krankenhäusern und Pflegeeinrichtungen kön-
nen z. B. gegenüber den anderen Betrieben der Gemeinde wesentliche Abweichungen bestehen.
Eine allgemeine Regelung für den gemeindlichen Gesamtabschluss, dass in den Fällen, in denen für Posten der
Bilanz und der Ergebnisrechnung im Einzelabschluss unterschiedliche Vorschriften für die Gemeinde und die ge-
meindlichen Betriebe bestehen, unmittelbar Ausnahmen von der Neubewertungspflicht möglich sind, besteht nicht.
Diese rechtliche Sachlage für die Betriebe reicht nicht aus, um Sondertatbestände im Rahmen der Aufstellung des
gemeindlichen Gesamtabschlusses zu schaffen. Eine allgemeine Ausnahme würde daher den Zwecken und Zielen
des gemeindlichen Gesamtabschlusses sowie der damit verbundenen Einheitstheorie zuwiderlaufen.
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Bei bestimmten gemeindlichen Betrieben bestehende Besonderheiten können aber so erheblich sein, dass es unter
Beachtung des Grundsatzes der Wesentlichkeit vertretbar ist, die im Jahresabschluss des betreffenden Betriebes
angewandten Bewertungsmethoden für die Erstkonsolidierung beizubehalten. Die im betrieblichen Jahresab-
schluss angesetzten Werte für Vermögensgegenstände und Schulden dürfen dann in den ersten Gesamtabschluss
unverändert übernommen werden, ohne zuvor diese Bilanzposten zu überprüfen, z. B. hinsichtlich stiller Reserven
und Lasten. Sofern eine solche Sachlage bei der Gemeinde besteht, sind darüber entsprechende Angaben im
Gesamtanhang zu machen.
10. Vom Gesamtabschluss zur Gesamtsteuerung
10.1 Die gemeindlichen Gegebenheiten
Der gemeindliche Gesamtabschluss entsteht regelmäßig als haushaltsjahrbezogener Abschluss in Abhängigkeit
von den steuerungsrelevanten Einflussmöglichkeiten der Gemeinde auf ihre Betriebe. Entsprechend wird der Ge-
samtabschluss gestaltet, denn die gemeindlichen Betriebe werden dabei nach Tochtereinheiten, assoziierten Be-
trieben und weiteren Betrieben unterschieden, obwohl alle zur gemeindlichen Aufgabenerfüllung beitragen. Durch
die Zusammenführung der betrieblichen Jahresabschlüsse und des Abschlusses der Gemeindeverwaltung entsteht
eine wirtschaftliche Ausgangslage, auf der die Gemeinde ihre Gesamtsteuerung aufbauen kann.
Die auf den gesetzlich vorgesehenen Gesamtabschluss aufbauende Gesamtsteuerung ist daher nicht als eine Ad-
dition von Verwaltungsprozessen anzusehen. Die Gesamtsteuerung der Gemeinde stellt ein verantwortliches ganz-
heitliches gemeindebezogenes Verwaltungsmanagement dar, das im Rahmen einer Stetigkeit fortlaufend bestehen
muss. Es muss klar und deutlich werden, welche Kultur und welche Werte das gemeindliche Handeln prägen sollen.
Dafür müssen Maßstäbe gesetzt werden und Visionen bestehen, um die Wirkungen des Handelns beurteilen zu
können. Dazu kann es örtlich sinnvoll sein, mehrere Gesamtabschlüsse in einer Zeitreihe verfügbar zu haben.
Das steuerungsorientierte Handeln der Verantwortlichen in der Gemeinde erfordert einen stetigen Überblick über
die wirtschaftliche Gesamtlage und ein Erfassen und Beurteilen der wirtschaftlichen Veränderungen. Die Gemeinde
sollte sich bereits mit ihrem ersten Gesamtabschluss sich über die Ziele und Zwecke ihrer örtlichen Gesamtsteue-
rung Klarheit verschaffen. Sie sollte zudem von Anfang an eine Vision haben und für künftige Weiterentwicklungen
ihrer Gesamtsteuerung offen sein. Bei den bestehenden Gestaltungs- und Ermessensspielräume durch unbe-
stimmte Rechtsbegriffe soll sich die Gemeinde bemühen, eine weitgehende ziel- und zweckgerichtete Gesamtstra-
tegie unter Berücksichtigung der örtlichen Besonderheiten zu entwickeln.
Für die gemeindliche Gesamtsteuerung müssen deshalb Abschlussdaten verfügbar sein, die sachgerecht eine
quantitative und qualitative Basis für die örtliche Gesamtsteuerung bilden können. Im Hinblick auf die Gesamtsteu-
erung stehen die haushaltsrechtlichen Bestimmungen nicht den Bestimmungen über die wirtschaftliche und die
nicht-wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde unvereinbar gegenüber. Das durch andere Organisationsformen
(Betriebe) und außerhalb der Gemeindeverwaltung mögliche Handeln der Gemeinde muss sich im Rahmen ihrer
Aufgaben und ihres finanziellen Handlungsspielraums bewegen.
Die Betriebe stellen dabei keine aufgabenbezogenen Erweiterungen dar. Sie sind Tochtereinheiten der Gemeinde
und stellen in wirtschaftlicher Hinsicht im gemeindlichen Gesamtabschluss eine einzige Einheit zusammen mit der
Gemeindeverwaltung dar. Die Leistungsfähigkeit der Gemeinde lässt daher die Erfüllung des öffentlichen Zwecks
durch die Betriebe und die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung nicht unbeeinflusst.
Mit einer örtlichen Gesamtsteuerung als Managementaufgabe der Gemeinde sollen die organisatorischen Ge-
schäftsbereiche „Verwaltung“ und „Betriebe“ als eine Gesamtheit betrachtet und der gemeindliche Gesamtab-
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schluss als aussagekräftige und steuerungsrelevante Informationsbasis genutzt werden, um als Gemeinde zu-
kunftsorientiert und wirtschaftlich handeln zu können. Insgesamt bedarf es bei der Gemeinde einer nachhaltigen
Strategie (vgl. Beispiel 38).
BEISPIEL:
Die nachhaltige Strategie
Die Gemeinde als starke Einheit
▼
spiegelt sich in
▼ ▼
Aufgabenpolitik und Organisationspolitik
▼ ▼
baut auf
▼
Rat und Bürger
▼
wählt
▼ ▼
Programm und Steuerung
▼ ▼
richtet sich an
▼
Adressaten
▼
erbringt
▼ ▼
Dienstleistungen und Finanzleistungen
▼ ▼
realisiert
▼
nachhaltige Lebenswerte.
Beispiel 38 „Die nachhaltige Strategie“
Die Gesamtsteuerung geht daher über die heutige Haushaltssteuerung, die auf die Gemeindeverwaltung und die
damit verbundene örtliche Haushaltswirtschaft ausgerichtet ist, wesentlich hinaus. Sie schließt auch die gemeind-
liche Beteiligungsverwaltung mit ein. Dieser Teil der gemeindlichen Steuerung sollte, bezogen auf die Betriebe der
Gemeinde, nicht lediglich auf die Erfüllung der gesetzlich bestimmten Pflichten durch die Betriebe und auf die Er-
langung weiterer Informationen ausgerichtet sein. Der örtliche Bedarf oder die Anlässe für eine gemeindliche Be-
teiligungsverwaltung sollten „auf mehr“ ausgerichtet sein.
10.2 Die einheitliche Ausrichtung
Zur Umsetzung einer Gesamtsteuerung durch die Gemeinde muss der Rat der Gemeinde als oberstes Leitungsor-
gan im Rahmen und Sinne seiner Allzuständigkeit nicht nur auf die Gemeindeverwaltung, sondern gleichermaßen
auch auf die Betriebe der Gemeinde als verselbstständigte Aufgabenbereiche einwirken. Er muss dafür Sorge tra-
gen, dass die für die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben notwendige Steuerungskultur geschaffen und sach-
gerechte Steuerungsinstrumente eingesetzt und genutzt werden können (vgl. § 41 Absatz 1 GO NRW).
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12. Teil GO NRW
Eine entsprechende Verpflichtung trifft auch den Bürgermeister als Vorsitzenden des Rates und als Verantwortli-
chen für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Gemeindeverwaltung (vgl. § 40 Ab-
satz 2 Satz 4 und § 62 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Die Managementaufgabe „Gesamtsteuerung“ weist daher eine
Vielzahl von Charakteristika, Wirkungen und Elementen auf. Die Verfolgung gleicher Ziele durch den Rat und den
Bürgermeister der Gemeinde muss dabei nicht selbstverständlich sein.
Der Bürgermeister kann durchaus eigene Interessen verfolgen und muss nicht immer nur im Gleichklang mit den
Interessen des Rates stehen. Aufgrund seines ständigen Einblicks in das operative Geschäft der Gemeindeverwal-
tung erhält der Bürgermeister aber einen Informationsvorsprung vor dem Rat, den er bei Bedarf ausnutzen kann.
Grundsätzlich besteht für beide Organe ein Informationsrisiko, das verfügbare Informationen nicht im Sinne der
Aufgabenerfüllung der Gemeinde genutzt werden. Die nachfolgende Übersicht zählt einige Aspekte beispielhaft
auf, ohne dadurch Prioritäten setzen zu wollen (vgl. Abbildung 283).
DIE MANAGEMENTAUFGABE „GESAMTSTEUERUNG“
- Wirtschaftliche Einheit aus Gemeindeverwaltung und Betrieben.
- Ganzheitliches Verwaltungsmanagement.
- Eigene Kultur und Werte.
- Eigene Ziele und Visionen sowie ein Geschäftsmodell.
- Erfassen und Beurteilen wirtschaftlicher Zusammenhänge und Ver-
Charakteristika änderungen sachgerecht und im Zeitablauf.
- Entwicklung einer Gesamtstrategie.
- Grundlage ist der Gesamtabschluss.
- Steuerungswillen der Verantwortlichen.
- Vereinheitlichtes Finanz- und Rechnungswesen.
- Verfolgung gleicher Ziele durch den Rat und den Bürgermeister,
auf der Grundlage eines Leitbildes und eines Geschäftsmodells.
- Erhöhung der Transparenz über die Aufgabenerfüllung.
- Ausweitung des Informationsaustausches zwischen der Gemeinde-
verwaltung und den Betrieben.
Wirkungen
- Zusammenwirken von Gemeindeverwaltung und Betrieben
- Abstimmung der Liquiditätsbeschaffung,
- Abstimmung im Schuldenmanagement,
- Abstimmung der Investitionsplanung,
- Abstimmung des Risikomanagements.
- Erlass verbindlicher Regelungen aus Gesamtsicht.
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DIE MANAGEMENTAUFGABE „GESAMTSTEUERUNG“
- Anpassung von Führungsstrategien und Führungsverhalten.
- Gesamtlösungen für Verwaltung und Betriebe.
- Harmonisierung von Stellenbewertungssystemen.
- Gesamtplanung für Gemeindeverwaltung und Betriebe.
- Geschäftsmodell mit Leitlinien und Zielvereinbarungen.
- Gesamtbuchungssystem für den Gesamtabschluss.
Elemente - Unterjährige Gesamtberichte.
- Gesamtinformationssystem.
- Gesamtabschluss.
- Gesamtcontrolling.
Abbildung 283 „Die Managementaufgabe „Gesamtsteuerung“
Die Absprache zwischen dem Rat und dem Bürgermeister über eine abgestimmte Geschäftstätigkeit im Sinne der
Aufgabenerfüllung der Gemeinde soll zu einer Erleichterung der notwendigen Gesamtsteuerung der Gemeinde
beitragen. Sie erfordert einen laufenden Informationsaustausch zwischen dem Rat und dem Bürgermeister sowie
die Vorlage regelmäßiger Berichte des Bürgermeisters an den Rat über die einzelnen Aufgabenbereiche. Damit
geht eine Erhöhung der örtlichen Transparenz einher und die Spielräume zur Verfolgung eigener Interessen des
Rates und des Bürgermeisters werden verkleinert.
10.3 Die örtliche Managemententwicklung
Im Rahmen der örtlichen Verantwortlichkeiten sollte durch die Gemeinde ein strategisches Management mit einer
strategischen Gesamtplanung entwickelt und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten eigenverantwort-
lich ausgestaltet werden. Diese Aufgaben erfordern u. a. die örtliche Auswahl und Festlegung von Strategie- und
Produktfeldern sowie von messbaren Leistungs- und Finanzzielen mit zeitlichen Abgrenzungen. Außerdem ist ein
entsprechendes gemeindebezogenes unterjähriges Berichtswesen einzurichten.
Die Gemeindeverwaltung und die Betriebe der Gemeinde sollten unter Berücksichtigung der dezentralen Ressour-
cenverantwortung und der produktorientierten jährlichen Haushaltswirtschaft in die örtliche Gesamtsteuerung ein-
bezogen werden, damit die Weiterentwicklung der mit Unterstützung eines operativen Managements erfolgreich
sein kann. Diese Zielsetzungen bedürfen vielerorts einer Änderung in der Verwaltungskultur und eines neuen Zu-
sammenwirkens zwischen der Gemeindeverwaltung und den Betrieben der Gemeinde.
Ein gemeinsames Liquiditäts- und Cash-Management, ein Zins- und Schuldenmanagement, eine gemeinsame In-
vestitionsplanung, aber auch ein umfassendes Risikomanagement können in diesem Sinne für die Zusammenarbeit
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12. Teil GO NRW
und den Zusammenhalt in der wirtschaftlichen Einheit bzw. der Gesamtheit „Gemeinde“ hilfreich sein. Unter Be-
rücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten bedarf es dazu ggf. auch verbindlicher Regelungen, um in der Ge-
meinde insgesamt ein wirtschaftliches Verwaltungshandeln und eine ordnungsmäßige Geschäftsführung der Ver-
antwortlichen zu sichern.
Vor diesem Hintergrund ist auch die Analyse des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde ständig gefor-
dert. Es gilt, sich den veränderten Bedingungen anzupassen, um Fehleinschätzungen zu vermeiden und adäquates
wirtschaftliches Handeln zu fördern. Die Jahresabschlüsse und der Gesamtabschluss können als stichtagsbezo-
gene Abbilder der wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde eine sachgerechte Beurteilung der Zielerreichung
ermöglichen. Die örtliche Managemententwicklung lebt und wird gefüllt von der Führungsstrategie und dem Füh-
rungsverhalten der Verantwortlichen in der Gemeinde, von der örtlichen Verwaltungskultur sowie von den ausge-
übten Umgangs- und Kommunikationsformen.
10.4 Die örtliche Gesamtplanung
Die gemeindliche Gesamtsteuerung unterliegt einer ständig steigenden Aktualität und benötigt daher nicht nur Ist-
Daten aus den erstellten Jahresabschlüssen der Gemeindeverwaltung und der Betriebe der Gemeinde, sondern
zusätzlich auch Plandaten, um zukunftsbezogene Entscheidungen leichter treffen zu können. Sie erfordert daher
eine laufende und zeitnahe Beurteilung der Verwaltungs- und Geschäftstätigkeit, um entscheidungsrelevante
Schritte einleiten zu können. Es müssen aber auch Sondereffekte, die sich aus allgemeinen Rahmenbedingungen
ergeben, für die örtliche Gesamtsteuerung relativiert werden. Für die örtliche Gesamtsteuerung ist deshalb eine
zukunftsbezogene Planung unverzichtbar.
In einer Gesamtplanung sollte die Haushaltsplanung der Gemeindeverwaltung mit den Wirtschaftsplänen der ge-
meindlichen Betriebe zusammengeführt werden, z. B. der Eigenbetriebe (vgl. § 14 EigVO NRW). Es können daraus
umsetzbare und messbare Ziele sowie abgegrenzte Handlungsfelder entstehen, die entsprechend zu koordinieren
sind. Die örtliche Gesamtplanung sollte sich dabei nicht nur auf das nächste Haushaltsjahr bzw. Geschäftsjahr
erstrecken. Die bestehende Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde kann als
Grundlage für den örtlichen Planungskorridor genutzt werden (vgl. § 84 GO NRW).
Die Gemeinde hat ihrer Haushaltsplanung die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung und damit einen fünfjäh-
rigen Planungszeitraum zugrunde zu legen, der vom laufenden Haushaltsjahr ausgeht und in den das Haushaltsjahr
als erstes Planungsjahr sowie drei weitere Planungsjahre eingebunden sind. Dadurch muss die Gemeinde ihre
voraussichtlichen wirtschaftlichen Verhältnisse und ihre Leistungskraft nicht allein für das Haushaltsjahr als kurz-
fristigen Zeitraum, sondern für den gesamten Planungszeitraum offenlegen. Sie muss dabei auch aufzeigen, wie
sie die stetige Aufgabenerfüllung in Zukunft sichert und dauerhaft gewährleistet.
Im Rahmen ihrer jährlichen Haushaltssatzung müssen dem Rat der Gemeinde nicht nur der Haushaltsplan der
Gemeindeverwaltung, sondern auch sachgerechte als Anlagen dazu vorgelegt werden (vgl. § 1 Absatz 2 Nummer
8 GemHVO NRW). Die Übersicht über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde und ihre Entwicklung ist jedoch nicht
vollständig, wenn nicht die Haushaltsplanung der Gemeinde und die Wirtschaftspläne der gemeindlichen Betriebe
beigefügt werden, die einen solchen Plan aufstellen müssen, in geeigneter Weise zu einem Gesamtbild zusam-
mengeführt wird (vgl. § 108 Absatz 3 Satz 1 GO NRW).
Bereits aufgrund der örtlichen Vielzahl solcher Einzelpläne ist es geboten, aus der gemeindlichen Gesamtsicht
heraus einen haushaltsplanerischen Zusammenhang auch zwischen den Planungsunterlagen der Verwaltung und
den Wirtschaftsplänen der Betriebe herzustellen. Die dem Haushaltsplan als gesonderte Unterlage beizufügende
"Übersicht über die Wirtschaftslage und die voraussichtliche Entwicklung" der von der Planungsvorgabe betroffe-
nen Betriebe dürfte i. d. R. keine zusammengefasste Planung darstellen, die ausreichend sein dürfte.
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