nkf-handreichung7
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
REFORM DES HAUSHALTSRECHTS
Durch die Einbeziehung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) wird zudem die Buchführung nach
einheitlichen Maßstäben gewährleistet. Es gilt, die Zuverlässigkeit und Ordnungsmäßigkeit des Rechnungswe-
sens der Gemeinde zu sichern und die vorgesehenen Verwaltungsabläufe zu überwachen. Diese Ansätze brin-
gen neue Wertigkeiten bei der Betrachtung der haushaltswirtschaftlichen Geschäftsvorfälle mit sich. Im Blick
stehen künftig die Ressourcen der Gemeinde, sodass dem Buchungsgeschehen ein Vorrang vor der Zahlungs-
abwicklung einzuräumen ist. Für das neue umfassende Rechnungswesen der Gemeinde wurde daher die Be-
zeichnung „Finanzbuchhaltung“ eingeführt. Sie trägt der Neugestaltung in einem ausreichenden Maße Rechnung.
5.8.2 Die Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
Der Festlegung, die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung im NKF gelten zu lassen bzw. anzuwenden, ging
eine Betrachtung und Bewertung der Rechnungsziele, z. B. Nachweis des Ressourcenverbrauchs, Vermögens-
und Eigenkapitalerhalt, stetige Aufgabenerfüllung, aber auch der Rechnungszwecke voraus, z.B. Steuerungs-
und Kontrollzwecke, die Entscheidungshoheit des Rates der Gemeinde (Allzuständigkeit), die Adressatenbezo-
genheit auf Öffentlichkeit und Aufsichtsbehörde.
Die Rechnungsziele und Rechnungszwecke finden sich z. B. in den Haushaltsgrundsätzen wieder und sind zu-
dem in einer Vielzahl von haushaltsrechtlichen Vorschriften konkretisiert worden. Soweit dabei von Rechnungs-
zielen in allgemeiner Form ausgegangen wurde, ist zu berücksichtigen, dass die Anwendung des NKF in den
Gemeinden erst angefangen hat und eine konkretere Ausgestaltung der Erkenntnisse und Erfahrungen aus der
gemeindlichen Praxis bedarf. Diesem Zweck dient z. B. auch die gesetzlich vorgesehene Evaluierung nach § 10
NKFEG.
Vor diesem Hintergrund sowie unter Einbeziehung der Erkenntnisse aus der Mitwirkung der Gemeinden in einem
Modellprojekt vor dem NKFG sind vor der Übernahme auch die Grundsätze des Referenzmodells „HGB“ hinsicht-
lich ihrer Inhalte sowie ihrer Anwendungsmöglichkeiten in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft überprüft wor-
den. Dabei wurde bei Bedarf im Einzelnen nicht auf eine Ableitung für die inhaltliche Festlegung der NKF-
Grundsätze verzichtet. Weil viele Rechnungslegungsgrundsätze des Referenzmodells sich als übernahmefähig
erwiesen, bedurfte es keiner besonderen Festlegung von eigenständigen „Grundsätzen ordnungsmäßiger öffent-
licher Buchführung“.
Dabei wurden kleinere Abweichungen hingenommen, weil damit im Großen und Ganzen eine sichere und gleich-
artige Handhabung im betriebwirtschaftlichen sowie haushaltswirtschaftlichen Sinne durch die Gemeinden gesi-
chert und gewährleistet werden können. Eine Bildung anderer geeigneter Grundsätze würde daher unzweckmä-
ßig gewesen und hätte möglicherweise die Einführung und Anwendung des NKF wesentlich erschwert. Eine
vergleichbare Vorgehensweise bestand auch bei der Entwicklung der IPSAS als internationale Rechnungsle-
gungsgrundsätze für den öffentlichen Bereich, die aus den bestehenden internationalen Standards der IFRS
hervorgegangen sind.
Dem erzielten Ergebnis der Anwendung der GoB ging zudem eine Betrachtung und Bewertung der Aussagekraft
von gemeindlichem Jahresabschluss und Gesamtabschluss voraus, die unter Beachtung der Grundsätze ord-
nungsmäßiger Buchführung ein den entsprechenden tatsächlichen Verhältnissen Bild der gemeindlichen Vermö-
gens-, Schulden-, Ertrags- und Finanz- (gesamt-)lage (wirtschaftliche Lage) zu vermitteln haben. Dies gilt ent-
sprechend für die mehrjährige Haushaltsplanung der Gemeinde, die auf diesen Abschlüssen aufbaut.
Der zusätzlich entwickelte Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit ist inzwischen durch die gesetzliche
Bestimmung, dass die Gemeinden in Verantwortung für die künftigen Generationen handeln, konkretisiert worden
(vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW). Dieser Grundsatz erfordert die Verteilung von Nutzen und Lasten, sodass
unter Beachtung der übrigen Haushaltsgrundsätze die Gemeinde bei ihrer Haushaltsplanung und Ausführung
immer im Blick haben muss, Handlungsmöglichkeiten für die künftigen Generationen zu erhalten. Mit dieser in-
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haltlichen Festlegung steht der neue Grundsatz den aus dem Referenzmodell übernommenen Grundsätzen so-
wie ihrer Anwendung nicht entgegen.
5.9 Der Gesamtabschluss
Viele Gemeinden haben in den vergangenen Jahren eine Vielzahl von Aufgabenbereichen aus ihrer Verwaltung
ausgegliedert und verfügen inzwischen über zahlreiche selbstständige gemeindliche Betriebe (verbundene Un-
ternehmen, Beteiligungen, Sondervermögen). Durch solche gemeindlichen Betriebe werden daher Aufgaben der
Gemeinde aus den Bereichen "Versorgung und Entsorgung", "Verkehrswesen" "Straßen und sonstige Infrastruk-
tur", "Immobilien" und "Wirtschaftsförderung" erledigt. Sie sind dafür organisatorisch verselbstständigt worden und
in den zulässigen Rechtsformen des öffentlichen und privaten Rechts errichtet worden. Dabei ist zu berücksichti-
gen, dass die Gemeinde auch zusammen mit anderen Gemeinden und mit Privaten ihre Betriebe führt. Der Ein-
fluss der Gemeinde auf einen Betrieb ist dabei vom jeweiligen Beteiligungsverhältnis abhängig.
Durch den Gesamtabschluss wird die Gemeinde mit ihren Betrieben als eine einzige wirtschaftliche Einheit be-
trachtet. Er erfordert dabei eine Konsolidierung des Jahresabschlusses der Gemeindeverwaltung mit den Jahres-
abschlüssen der Betriebe der Gemeinde. Mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss wird ein vollständiger Über-
blick über die gesamte Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde, bezogen auf den Ab-
schlussstichtag, möglich. Die haushaltsrechtlichen Vorgaben für den Gesamtabschluss orientieren sich an den
Regelungen über die Konzernrechnungslegung im Aktiengesetz und im Handelsgesetzbuch.
Bei der Aufstellung des Gesamtabschlusses sind jedoch die gemeindlichen Besonderheiten zu berücksichtigen.
Es bedurfte daher spezieller gemeinderechtlicher Regelungen, denn nicht alle privatwirtschaftlich ausgerichteten
gesetzlichen Bestimmungen für den Konzernabschluss sind für die Gemeinde geeignet. Es sollen daher nur be-
stimmte handelsrechtliche Vorschriften unmittelbar beim Gesamtabschluss zur Anwendung kommen. Die Aufstel-
lung des ersten Gesamtabschlusses der Gemeinde ist gesetzlich bestimmt worden. Er soll spätestens bezogen
auf den Abschlussstichtag: 31. Dezember 2010 und damit zwei Jahre nach dem letztmöglichen Stichtag für die
gemeindliche Eröffnungsbilanz (1. Januar 2009) von der Gemeinde aufgestellt werden ist (vgl. § 2 NKFEG NRW).
Durch seine bedeutende Aussagekraft und seine fachbezogenen Informationen stellt der Geschäftsbericht nicht
nur einen geschäftsfeldbezogenen Bezug zum rechnerischen Ergebnis „Gesamtabschluss“ der Kommune dar. Er
bildet auch eine sachgerechte und sinnvolle Grundlage für die Vornahme der unverzichtbaren Gesamtsteuerung
in der Kommune. Der Bedarf und der Umfang für die örtliche Gesamtsteuerung und den dazugehörigen Gesamt-
abschluss entstehen jedoch vorrangig aus der eigenverantwortlichen Entscheidung der Kommune, in einer be-
stimmten fachlichen und organisatorischen Art und Weise ihre örtlichen Aufgaben zu erledigen.
5.10 Die Gesamtsteuerung
Die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben sowie die Verpflichtung der Gemeinde, ihre Haushaltswirtschaft so zu
planen und zu führen, dass die stetige Aufgabenerfüllung gesichert ist, erfordern einen Überblick über die wirt-
schaftliche Lage vor Ort und ein sachgerechtes Handeln der Verantwortlichen in der Gemeinde (vgl. § 3 und § 75
Absatz 1 GO NRW). Ausgehend von der gemeindlichen Aufgabenerfüllung findet durch die Aufteilung auf die
getrennten organisatorischen Geschäftseinheiten „Verwaltung“ und „Betriebe“ eine dezentrale Aufgabenerledi-
gung statt. Wie bei der Dezentralisierung innerhalb der Gemeindeverwaltung bedarf es daher nicht nur einer
Zusammenfassung zu einem Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde in Form des Gesamtabschlusses. Es
ist vielmehr auch ein zielgerichtetes Wirken der Gemeinde in Form einer Gesamtsteuerung geboten.
Im Hinblick auf die Gesamtsteuerung stehen die haushaltsrechtlichen Bestimmungen nicht den Bestimmungen
über die wirtschaftliche und die nicht-wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde unvereinbar gegenüber. Das durch
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andere Organisationsformen (Betriebe) und außerhalb der Gemeindeverwaltung mögliche Handeln der Gemein-
de muss sich im Rahmen ihrer Aufgaben und ihres finanziellen Handlungsspielraums bewegen. Die Betriebe
stellen dabei keine aufgabenbezogenen Erweiterungen dar. Sie sind Tochtereinheiten der Gemeinde und stellen
in wirtschaftlicher Hinsicht im gemeindlichen Gesamtabschluss eine einzige Einheit zusammen mit der Gemein-
deverwaltung dar. Die Leistungsfähigkeit der Gemeinde lässt daher die Erfüllung des öffentlichen Zwecks durch
die Betriebe und die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung nicht unbeeinflusst.
Es gilt daher für die Gemeinde, ihre örtliche Steuerung den neuen Möglichkeiten anzupassen und auch den
Schritt von der getrennten Steuerung der Gemeindeverwaltung und der auf die gemeindlichen Betriebe bezoge-
nen Beteiligungssteuerung zu einer Gesamtsteuerung zu wagen. Gleichwohl ersetzt eine gemeindliche Gesamt-
steuerung nicht die bisherigen "Einzelsteuerungen", sondern führt diese in Abhängigkeit von der Steuerungsebe-
ne zusammen. Die damit verbundene Konzentration sowie die Kooperationen können dabei zu einer Optimierung
beitragen. Es bleibt aber auch bei einer Gesamtsteuerung die Notwendigkeit, bestimmte Steuerungsaspekte auf
unterschiedlichen Ebenen zu verwirklichen, denn die Eigenständigkeit des Rates, der Verwaltung und der Betrie-
be der Gemeinde bleibt unangetastet.
Die auf den Jahresabschlüssen und dem Gesamtabschluss aufbauende Gesamtsteuerung ist dabei gleichwohl
nicht als eine Addition von Verwaltungsprozessen anzusehen, sondern soll insgesamt ein verantwortliches und
ganzheitliches sowie gemeindebezogenes Management darstellen. Es ist deshalb für die Gemeinde nicht ausrei-
chend, nur die fachlichen Erfordernisse oder nur die politischen Wünsche der Beteiligten zu betrachten. Das Ziel
muss sein, ein fachlich-politisches Zusammenspiel entstehen zu lassen, bei dem die gemeindlichen Leistungen
und Wirkungen im Blickfeld stehen. Die Struktur der örtlichen Leistungserbringung erfordert gerade das Zusam-
menwirken im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung, um die Herausforderungen zu meistern und die Ge-
währleistungsverantwortung gegenüber den Adressaten zu erfüllen.
Bei einem "steuerungsrelevanten" Management, bei dem die Verantwortlichen in der Gemeinde die Produkte und
Leistungen mittragen (Innensteuerung), können die gemeindlichen Geschäftseinheiten „Verwaltung“ und „Betrie-
be“ eine Gesamtheit bzw. eine wirtschaftliche Einheit darstellen, sodass in der Gesamtsteuerung die Ziele der
Gemeinde und das Managementgeschehen in geeigneter Weise verzahnt werden muss. Der gemeindliche Ge-
samtabschluss kann dazu als aussagekräftige und steuerungsrelevante Informationsbasis genutzt werden für die
örtliche Steuerung genutzt werden, damit die Gemeinde zukunftsorientiert und wirtschaftlich handelt. Gleichzeitig
müssen aber auch eine örtliche "Verwaltungskultur" und Werte entstehen, die glaubhaft sind und eine Orientie-
rung bieten sowie zu einer steuerungsrelevanten Identität der Gemeinde beitragen.
Die gemeindliche Gesamtsteuerung geht daher über die heutige Haushaltssteuerung und die Beteiligungsverwal-
tung der Gemeinde weit hinaus. Es besteht die Chance, die haushaltsmäßige Transparenz zu nutzen, um ange-
strebte Ziele mit den Ressourcen zu verknüpfen, damit durch die politische Steuerung geeignete Rahmenbedin-
gungen für die gemeindlichen Aufgabenbereiche festgelegt werden, die anhand der produktorientierten Wirkun-
gen gemessen werden. Der jährliche Gesamtabschluss kann dazu unter Berücksichtigung des Gesamtlagebe-
richts die haushaltswirtschaftlichen Informationen bedarfsgerecht bieten, die zur Beurteilung der wirtschaftlichen
Gesamtlage der Gemeinde gewünscht sind und dadurch die Entscheidungsfindung aller Adressaten der ge-
meindlichen Haushaltswirtschaft unterstützen.
6. Die Rechte der Gemeindeorgane
Die neuen haushaltsrechtlichen Regelungen sollten die Rechte der Gemeindeorgane unangetastet lassen. Daher
sind etwa Vorschriften aus der Bewirtschaftung des Haushalts, das Budgetrecht oder die Aufstellung und Be-
schlussfassung über den Haushaltsplan aus dem alten Recht weitgehend unverändert übernommen worden. Es
ist ein zentrales Anliegen des NKFG, gesetzliche Vorgaben und Standards abzubauen und dementsprechend die
Gestaltungs- und Handlungsmöglichkeiten der Gemeinden wesentlich zu erweitern.
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Mit der Umstellung des kameralen Systems auf ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen eröffnen sich
den Entscheidungsträgern in der Kommune wesentlich verbesserte Steuerungspotentiale, die eine effizientere
Wahrnehmung der Aufgaben ermöglichen und bei entsprechender Nutzung auch geldwerte Steuerungsgewinne
erwarten lassen. Sie können insbesondere aus den verbesserten Erkenntnissen über das kommunale Vermögen
und den vollständigen Ressourcenverbrauch gewonnen werden.
Die erhöhte Transparenz für den Rat und die Bürgerinnen und Bürger stellt einen weiteren positiven Effekt der
Reform dar. Die Methoden und Instrumente des NKF als neues gemeindliches Haushaltsrecht sind für sich ge-
nommen noch nicht die neue Steuerung, denn diese bieten dazu lediglich notwendige Grundlagen und Basisda-
ten. Die örtliche Steuerung muss vielmehr von den Verantwortlichen der Gemeinde eingeführt und umgesetzt
werden. Sie müssen dazu die Bereitschaft haben, sich den neuen Gegebenheiten anzupassen und zu vertreten,
um wirkungsorientiert und bezogen auf die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft die verfügbaren
Ressourcen einzusetzen und zu nutzen.
7. Die Auswirkungen auf die Gemeinden
Die Einführung des neuen Rechnungswesens bringt für die Gemeinden einen einmaligen Umstellungsaufwand
mit sich. In der Umstellungsphase ist in der Gemeinde Personal für die Einführung der neuen Systeme bereitzu-
stellen. Wenn bereits eine Kostenrechnung oder eine Anlagenbuchführung vorhanden ist oder andere Einzelbe-
standteile der Reform in der Gemeinde schon umgesetzt sind, mindert sich der Aufwand. Die Gemeinden haben
auch für die Schulung der Mitarbeiter Mittel vorzusehen, ebenso wie für die IT-Unterstützung der Prozesse, wobei
viele Gemeinden bereits über eine „NKF-fähige Software“ verfügen.
Der entstehende Aufwand ist nach den Erkenntnissen aus der Erprobung im Modellprojekt sowie aus Umfragen
unter den Gemeinden leistbar. Wichtig ist, dass der wesentliche Aufwand dafür nur einmal im Zuge der Umstel-
lung anfällt. Im laufenden Betrieb ist das NKF nach bisherigen Schätzungen im Ergebnis nicht aufwendiger als ein
vergleichbares kamerales System. Mit den Investitionen, die für die Umstellung auf das NKF getätigt werden,
schaffen die Gemeinden sich ein leistungsfähiges, zukunftssicheres Rechnungswesen. Sofern sie die sich eröff-
nenden Steuerungspotentiale nutzen, wird der dauerhafte Ertrag aus den Effizienzvorteilen den einmaligen Auf-
wand der Umstellung überwiegen.
Die kommunalen Spitzenverbände in Nordrhein-Westfalen tragen das Reformvorhaben zur Einführung eines
neuen Haushalts- und Rechnungswesens auf der Grundlage der Doppik mit. Sie hatten sich dafür ausgespro-
chen, zeitnah im Anschluss an das durchgeführte Modellprojekt klare rechtliche Regelungen zur Einführung des
Neuen Kommunalen Finanzmanagements zu treffen und die gesetzlichen Regelungen im Rahmen des neuen
Gemeindehaushaltsrechts auf Mindeststandards zu begrenzen.
Der Landesgesetzgeber hat die geleisteten Vorarbeiten übernommen und im Rahmen der Gesetzgebung sich
nicht mit Verweisen auf ausgewählte Vorschriften des Handelsgesetzbuches begnügt. Er hat vielmehr die Be-
dürfnisse der Gemeinden berücksichtigt und spezifische Normen für ein kommunales Haushaltsrecht geschaffen.
Mit den Gesetzesbeschlüssen wurden den Gemeinden in Nordrhein-Westfalen weitere Freiräume zur individuel-
len Gestaltung ihrer Haushaltswirtschaft nach den örtlichen Erfordernissen ermöglicht, die z. B. die Einrichtung
eines der jeweiligen Größenklasse angepassten Rechnungswesens erlauben. Dies begrenzt den Einführungs-
aufwand bei den Gemeinden.
Wegen der anfangs fehlenden praktischen Erfahrungen der Gemeinden in Nordrhein-Westfalen sind die Auswir-
kungen der Einführung eines „doppischen Kommunalhaushalts“ vier Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes
(2009) durch die Landesregierung unter Mitwirkung der kommunalen Spitzenverbände sowie der Fachverbände
zu überprüfen. Aus den Erfahrungen aus der Einführung und Anwendung des NKF in den Gemeinden sollen nach
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der vollständigen, flächendeckenden Umsetzung der Reform des kommunalen Haushaltsrechts repräsentative
und belastbare Erkenntnisse zu weiteren Optimierung des Haushaltsrechts gewonnen werden.
8. Die Einführung des NKF in den Gemeinden
Mit dem Inkrafttreten des NKFG zum 01.01.2005 hat in den Gemeinden verbindlich die Zeit der Umstellung des
Rechnungswesens von der Kameralistik auf das Neue Kommunale Finanzmanagement begonnen. Auch außer-
halb des Kreises der Modellkommunen hatten einige Gemeinden bereits vor dem gesetzlichen Termin mit den
Umstellungsarbeiten begonnen. Sie gehören zu den Vorreitern der NKF-Umstellung in Nordrhein-Westfalen, die
bereits ab dem 01.01.2005 das NKF als neues Rechnungswesen anwenden. Die Umstellungsarbeiten in der
stetig wachsenden Zahl Gemeinden führten zu vielen Erkenntnissen, die in die Überarbeitung der Handreichung
eingeflossen sind.
Die Praxiserfahrungen der umgestellten Gemeinden beziehen sich insbesondere auf die drei Bereiche „Aufstel-
lung der Eröffnungsbilanz“, „Haushaltssteuerung und -bewirtschaftung“ und „Aufstellung des ersten NKF-
Jahresabschlusses“. Zur Eröffnungsbilanz hat es Klärungsbedarf zur örtlichen Bilanzstruktur, zur Bewertung von
Vermögen und Schulden sowie weiteren Fragen gegeben. Die Themen „Haushaltssteuerung und Haushaltsbe-
wirtschaftung“, „Bedingungen des Haushaltsausgleichs (einschließlich der Pflicht zur Aufstellung eines Haus-
haltssicherungskonzeptes) sowie die Themen „Zusammenarbeit von Politik und Verwaltung“ und „Neue Steue-
rung über Ziele und Kennzahlen“ sind wichtige Arbeitsfelder bei der Umsetzung in der Praxis.
Ein besonderer Informationsbedarf bestand am Anfang der Umstellungszeit, weil jede Kommune den Reformpro-
zess vor Ort abstecken muss. Aus den Unterlagen des NKF-Netzwerks heraus konnten den Gemeinden viele
Empfehlungen gegeben werden. Die Gemeinden erhielten auch Tipps für die örtliche Einführung des NKF und für
seine Anwendung. Dabei wurde immer klargestellt, dass die Einführung des NKF nicht auf eine Pflichtübung zur
Abbildung des gemeindlichen Buchungsgeschehens reduziert werden darf, sondern als Chance zur Schaffung
einer neuen Transparenz über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde bzw. die wirtschaftliche Lage der Gemeinde
zu verstehen und zu nutzen ist. Die Einbeziehung betriebswirtschaftlicher Elemente in das örtliche Verwaltungs-
handeln durch das NKF verstärkt diesen Ansatz und bietet die Chance zur Optimierung der Verwaltung.
Im Zusammenhang mit der Einführung des NKF in den Gemeinden darf daher in der örtlichen Praxis nicht auf die
Einbeziehung bzw. auf die Betrachtung der organisatorischen Auswirkungen des Wechsels des Rechnungswe-
sens und der veränderten Steuerung durch den Rat verzichtet werden. Auch wenn zunächst die Einführung der
Doppik am Anfang steht, hängt der Erfolg der Reformbestrebungen auch wesentlich von notwendigen Verände-
rungen der Organisationsabläufe ab, z. B. wegen neuer Systematiken oder neuen Prozessen sowie ggf. einer
neuen strategischen Ausrichtung.
Diese Gegebenheiten machen sich z. B. nicht nur durch die zu treffende Entscheidung über eine zentrale oder
dezentrale Finanzbuchhaltung bemerkbar, sondern auch durch die Festlegung von Verantwortlichkeiten und eine
damit verbundene prozessorientierte und prozessunabhängige Überwachung. Bei der Einführung des NKF haben
deshalb auch die organisatorischen Aspekte einen erheblichen Einfluss auf die Effizienz und Effektivität der neu-
en Haushaltswirtschaft der Gemeinden und auf die zutreffende Abbildung der wirtschaftlichen Lage der Gemein-
de im Jahresabschluss bzw. im Gesamtabschluss.
9. Die geltenden NKF-Regelungen
Der NKF-Reformprozess ist ein ebenso außergewöhnliches wie innovatives Beispiel dafür, wie komplexe Refor-
men eingeleitet und auch landesweit umgesetzt werden können. Mit dem Gesetz über ein Neues Kommunales
Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Kommunales Finanzmanagementgesetz NRW
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– NKFG NRW) wurden die notwendigen rechtlichen Grundlagen geschaffen, um in der gemeindlichen Haus-
haltswirtschaft das Prinzip der Nachhaltigkeit und der intergenerativen Gerechtigkeit umzusetzen, denn die Ver-
waltungen der Gemeinden sind dem Rat wie den Bürgerinnen und Bürgern gegenüber dafür verantwortlich, wie
die zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel eingesetzt werden.
Der Landtag Nordrhein-Westfalen hat das NKFG NRW am 10.11.2004 beschlossen (vgl. Landtags-Drucksache
Nr. 13/5567). Das Gesetz wurde am 16. November 2004 unterzeichnet und anschließend im Gesetz- und Ver-
ordnungsblatt des Landes Nordrhein-Westfalen (Nr. 41 vom 24.11.2004) auf Seite 644 veröffentlicht. Das NKFG
NRW ist am 01.01.2005 in Kraft getreten. Es wurde zudem am 6. Januar 2005 berichtigt (GV. NRW. S. 15). Die
Grundlagen für das Neue Kommunale Finanzmanagement der Gemeinden sind jetzt:
- die Vorschriften über die gemeindliche Haushaltswirtschaft in den §§ 75 ff. der Gemeindeordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV. NRW.
1994 S. 666), zuletzt geändert durch Artikel 1 des 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetzes vom 18. September
2012 (GV. NRW. 2012 S. 432) / Fundstelle: SGV. NRW. 2023) und
- die „Verordnung über das Haushaltswesen der Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Gemeindehaus-
haltsverordnung NRW – GemHVO NRW)“ vom 16.11.2004 (GV. NRW. 2004 S. 644), zuletzt geändert durch
Artikel 7 des 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetzes vom 18. September 2012 (GV. NRW. 2012 S. 432) /
(Fundstelle: SGV. NRW. 6300).
Auf der Grundlage der Ermächtigungen in § 133 GO NRW hat das Innenministerium ergänzend zu den haus-
haltsrechtlichen Vorschriften mehrere Runderlasse veröffentlicht, die im Einzelnen im Kapital „Übersicht über
Runderlasse und Arbeitshilfen“ benannt sind, z. B. der Runderlass „VV Muster zur GO und GemHVO“ vom
24.2.2005 (SMBl. NRW. 6300).
Diese haushaltsrechtlichen Grundlagen sind weiterentwickelt worden. Im Jahre 2007 wurden in der Gemeinde-
ordnung die Vorschriften der §§ 79, 80, 83, 93 und 104 geändert, um die gemeindlichen Beschäftigungsverhält-
nisse an das neue Landesbeamtenrecht und an das Tarifrecht anzupassen (vgl. GO-Reformgesetz vom
09.10.2007; GV. NRW. 2007 S. 380). Durch dieses Gesetz wurden auch die §§ 97 und 98 der Gemeindeordnung
angepasst. Im Jahre 2011 ist dann der § 76 der Gemeindeordnung hinsichtlich der Zeitdauer des wieder zu errei-
chenden Haushaltsausgleichs geändert worden (vgl. Gesetz vom 24. Mai 2011; GV. NRW. 2011 S. 271). Durch
das 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetz wurden dann durch Artikel 1 die Vorschriften der §§ 75, 76, 81, 87, 97, 108
und 117 der Gemeindeordnung geändert (vgl. Gesetz vom 18. September 2012; GV. NRW. 2012 S. 432).
Erstmals wurden im Jahre 2009 der § 8 Absatz 1 bis 3 und § 36 der GemHVO NRW aufgrund notwendiger An-
passungen an das neue Landesbeamtenrecht und an das Tarifrecht geändert (vgl. Verordnung vom 08.12.2009;
GV. NRW. 2009 S. 837). Das 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetzes im Jahre 2012 hat dann zu umfassenden Än-
derungen in den Vorschriften der §§ 1, 2, 4, 9, 11, 16, 19, 22, 23, 28, 29, 30, 31, 33, 35, 38, 41, 42, 43, 44, 47, 49
und 50 der GemHVO NRW geführt (vgl. Artikel 7 des Gesetzes vom 18. September 2012; GV. NRW. 2012 S.
432). Im Jahres 2015 hat das „Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz
(BHKG)“ eine redaktionelle Anpassung in der Vorschrift des § 55 Absatz 1 Satz 1 GemHVO NRW mit sich ge-
bracht (vgl. Artikel 2 des „Gesetzes zur Neuregelung des Brandschutzes, der Hilfeleistung und des Katastrophen-
schutzes“ vom 17. Dezember 2015 (GV. NRW. 2015 S. 885).
In seiner gesetzlichen Ausgestaltung wurde das NKF stark an betriebwirtschaftlichen Bewertungen ausgerichtet,
denn betriebswirtschaftliche Erkenntnisse wurden vielfach unverändert in das gemeindliche Haushaltsrecht über-
nommen. Dabei wurde geprüft, ob ein aus betriebswirtschaftlicher Sicht erforderliches Handeln auch als ein recht-
liches Handeln für die Gemeinden festzulegen war. Auch wenn nicht jede betriebswirtschaftliche Bewertung zum
Gegenstand einer rechtlichen Regelung gemacht wurde, bedarf es zur Auslegung der Bestimmungen des ge-
meindlichen Haushaltsrechts gleichwohl der Kenntnisse der fachspezifischen Anforderungen. Das NKF wurde
aber auch insbesondere an den örtlichen Bedürfnissen der Gemeinden ausgerichtet.
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Der rechtliche Rahmen ermöglicht eine größere Eigenverantwortung der Gemeinden bei ihrer Haushaltswirt-
schaft. Dieser Rahmen erweitert somit die örtlichen Handlungsspielräume, fordert allerdings auch eine stärkere
Auseinandersetzung mit den von der Gemeinde festzulegenden Zielen und Leistungskennzahlen in Bezug auf
ihre Aufgabenerfüllung. Gleichwohl bestehen mit dem NKF haushaltsrechtliche Regelungen, die eine Prüfbarkeit
der örtlichen Anwendung ermöglichen und bei denen auch die Interessen der Adressaten der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft berücksichtigt wurden. In diesem Zusammenhang hat sich mit der Anwendung des NKF
durch die Gemeinden auch die Tätigkeit der Aufsichtsbehörden der Gemeinden inhaltlich verändert.
10. Die Anwendungsspielräume im NKF
Bei der Reform des Haushaltsrechts der Gemeinden ist auch geprüft worden, welche Landesvorgaben unter
Berücksichtigung der kommunalen Selbstverwaltung und des Verhältnisses von Land und Gemeinden erforder-
lich sind. Auch wenn es für manche Anwender gewöhnungsbedürftig ist, bestimmte Sachverhalte nicht einfach
nach vorgegebenen Festlegungen zu behandeln, sondern die Normen selbst aufstellen zu müssen, führt dies
nicht zwingend zu rechtswidrigen Auswüchsen.
Die Haushaltsgrundsätze und einzelnen Regelungen eröffnen zwar erhebliche Auslegungs- und Ermessensspiel-
räume, setzen jedoch auch hinreichend klare Grenzen, die ein Verbiegen des Haushaltsrechts zur Beliebigkeit
verhindern. Zur Auslegung führen die Gesetzmaterialien zum NKF nicht in allen Fragen weiter, denn die haus-
haltsrechtlichen Bestimmungen sind nicht insgesamt neu konzipiert und erarbeitet worden. Viele allgemeine
haushaltswirtschaftliche Regelungen konnten unverändert bestehen bleiben, denn auch dadurch werden die
Zwecke und Zwecke des NKF getragen. Andere Bestimmungen wurden auf das NKF neu ausgerichtet und ent-
sprechend umgestaltet.
Gleichwohl werden immer wieder einzelne Forderungen nach weiteren detaillierteren haushaltsrechtlichen Vor-
schriften ohne Gestaltungsspielräume erhoben. Dabei wird übersehen, dass ein Übermaß an Detailregelungen zu
einem unflexiblen, überregulierten und nicht mehr verständlichen Haushaltsrecht führen kann. Es könnte zu leicht
der Zweck, die Bedeutung und die Inhalte der haushaltswirtschaftlichen Geschäftsvorfälle der Gemeinde als Ba-
sis für Regelungen über die Haushaltswirtschaft außer Betracht gelassen werden und wegen des eng begrenzten
Regelungstatbestandes auch Regelungslücken provoziert werden, die zum Missbrauch verleiten.
11. Das NKF-Netzwerk
Das NKF-Netzwerk hat eine Verbindung zwischen dem Modellprojekt „Doppischer Kommunalhaushalt“, in dem
von 1999 bis 2003 das Neue Kommunale Finanzmanagement erarbeitet und erprobt wurde, und der landeswei-
ten Einführung des NKF in Nordrhein-Westfalen (letzter Stichtag 01.01.2009) geschaffen. Es wurde ab dem Jahre
2004 bis zum Ende des Jahres 2008 von den Städten Brühl, Dortmund, Düsseldorf, Moers, Münster und Vlotho,
dem Kreis Gütersloh sowie der Gemeinde Hiddenhausen in Zusammenarbeit mit einer Unternehmensberatung
getragen und vom Innenministerium NRW gefördert.
In den fünf Jahren unterstützte das NKF-Netzwerk die Gemeinden bei der Einführung und Anwendung des NKF
vor Ort. Die Erfahrungen der Modellkommunen sowie weiterer Gemeinden wurden veröffentlicht und für alle Inte-
ressierten nutzbar gemacht. Eine Hotline per Telefon oder Email bot dabei die Möglichkeit, vor Ort aufgetretene
Fachfragen zum NKF und zur Umsetzung persönlich mit den Experten der Modellkommunen zu diskutieren. Mit
ihren Auskünften in Workshops und bei Veranstaltungen vor Ort wurden die NKF-Erfahrungen an die Gemeinden
weitergegeben. Bei rechtlichen Auslegungsfragen wurde den Gemeinden die Abstimmung mit der zuständigen
Aufsichtsbehörde empfohlen. Das NKF-Netzwerk half insbesondere bei Fragen zu Anwendung des neuen Haus-
haltsrechts vor Ort. Die Gemeinden haben die ihnen gebotenen Informationen in vielfältiger Weise genutzt.
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12. Das Modellprojekt „NKF-Gesamtabschluss“
Aufbauend auf dem „Modellprojekt zur Einführung eines doppischen Kommunalhaushalts in NRW“ und den gel-
tenden haushaltsrechtlichen Regelungen für die Gemeinden wurde in der Zeit 2007 bis 2009 im Modellprojekt
„NKF-Gesamtabschluss“ von den Städten Dortmund, Düsseldorf, Essen, Lippstadt, Solingen und dem Kreis Unna
eine umsetzbare betriebswirtschaftliche Konzeption für die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
auf der Basis kaufmännischer Grundsätze und unter Einbeziehung handelsrechtlicher Vorschriften entwickelt. Die
beteiligten Modellkommunen bildeten einen aussagekräftigen Querschnitt der Gemeinden in Nordrhein-Westfalen
nach Größe, Art und Organisation ab, sodass damit eine gute Grundlage für die Akzeptanz durch die anderen
Gemeinden geschaffen wurde.
Eine weitere Besonderheit dieses bundesweit bisher einzigen Projektes in dieser Größenordnung liegt darin, dass
mit ihm der im ersten Modellprojekt eingeführte prozessorientierte Ansatz zur administrativen Umsetzung von
Reformvorhaben fortgesetzt wurde. Als künftige Normadressaten wirkten die Gemeinden auch jetzt wieder von
Anfang an der Erarbeitung und Erprobung der Aufstellung des gesetzlich vorgesehenen Gesamtabschlusses mit.
Die Vorschläge für die örtliche Umsetzung wurden durch Praktiker aus den benannten Gemeinden und nicht etwa
durch Vorgaben der Landesverwaltung entwickelt, ausgestaltet und geprägt.
Am Ende des Modellprojekts haben die Modellkommunen einen Abschlussbericht zusammen mit einem abge-
rundeten Praxisleitfaden für die Aufstellung des Gesamtabschlusses vorgelegt, der von allen Beteiligten getragen
wird. Der veröffentlichte Praxisleitfaden wurde im Laufe der örtlichen Erprobung von den Modellkommunen stetig
weiterentwickelt und optimiert. Er trägt den Besonderheiten der Ausgliederungen der Gemeinden in ausreichen-
dem Maße Rechnung, denn die Aufstellung des Konzernabschlusses aus der Privatwirtschaft kann für das NKF
nicht ungeprüft übernommen werden.
Die Modellkommunen haben zudem deutlich gemacht, dass sie die Notwendigkeit sehen, die Informationen, die
der NKF-Gesamtabschluss bietet, aktiv für die Steuerung in den Gemeinden zu nutzen. Der Abschlussbericht
zeigt daher sachgerechte Eckpunkte und Handlungserfordernisse für die örtliche Tätigkeit auf. Die wesentlichen
Erkenntnisse aus dem Modellprojekt wurden transparent gemacht und zeitnah veröffentlicht, sodass die öffentli-
che Diskussion begleitend zum Modellprojekt beginnen konnte und auch begonnen hat.
13. Die Überprüfung des NKF-Gesetzes
Das Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen
(Kommunales Finanzmanagementgesetz NRW - NKFG NRW) enthält in Artikel 1 das Gesetz zur Einführung des
Neuen Kommunalen Finanzmanagements für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (NKF Einführungsgesetz
NRW - NKFEG NRW). In diesem Gesetz wird durch § 10 bestimmt, dass die Auswirkungen dieses Gesetzes mit
den darin enthaltenen Vorschriften über eine Haushaltswirtschaft nach den Regeln der doppelten Buchführung
nach einem Erfahrungszeitraum von vier Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes durch die Landesregierung
unter Mitwirkung der Spitzenverbände der Kommunen und der Fachverbände zu überprüfen sind.
Die Reform des kommunalen Haushaltsrechts durch die Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanage-
ments (NKF) für die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen ist so umfassend, dass für die Beurteilung über den
Stand der Umsetzung ein mehrjähriger Erfahrungszeitraum als angemessen und notwendig angesehen wurde.
Diese Überprüfung lässt auch die Betrachtung der für die gemeindliche Haushaltswirtschaft getroffenen Regelun-
gen zu, um ggf. einen Optimierungsbedarf festzustellen. Diese Betrachtung ist jedoch nicht der Hauptzweck der
Überprüfung. Die Überprüfung dient auch der Weiterentwicklung der sachgerechteren und besseren Anwendbar-
keit des NKF vor Ort.
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NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
REFORM DES HAUSHALTSRECHTS
Die Mitwirkung der kommunalen Spitzenverbände der Gemeinden und der Fachverbände und damit des gesam-
ten kommunalen Raums an der Überprüfung soll dabei sicherstellen, dass diese Überprüfung auf einer breiten
Erkenntnisgrundlage aufbaut. Es muss auch zukünftig gewährleistet werden, dass die Gemeinden das Ressour-
cenaufkommen und den Ressourcenverbrauch unter der Sicherstellung der stetigen Aufgabenerfüllung zutreffend
erfassen und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnis-
sen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde (wirtschaftlichen
Lage) vermitteln wird.
In ihrem Zwischenbericht zur Überprüfung des NKFG von 20.06.2007 hat das NKF-Netzwerk bereits über 100
Vorschläge und Hinweise der Kommunen zu 11 Themenfeldern aufbereitet. Dabei hat sich gezeigt, dass in der
Mehrzahl der Fälle die sachgerechten Lösungen keine Änderungen der Vorschriften erfordern, sondern bereits
durch Klarstellungen und Erläuterungen erzielt werden können. Diesem Bedarf trägt auch die wesentlich erweiter-
te 4. Auflage der Handreichung des Innenministeriums Rechnung.
Die Landesregierung hat im Rahmen ihrer Überprüfung des Gesetzes über ein Neues Kommunales Finanzma-
nagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen festgestellt, dass das NKF-Gesetz zu einer grundlegen-
den Umgestaltung des kommunalen Haushaltswesens geführt hat. Es hat im Grundsatz eine breite Akzeptanz
gefunden. Am Anfang der Umstellung auf das NKF standen insbesondere die Fragen der Bewertung und Bu-
chungstechnik im Fokus. Zunehmend geraten nun auch Fragen zum Umgang mit den neuen Erkenntnissen und
Steuerungsinstrumenten in das Blickfeld.
Die Überprüfung der Auswirkungen des Gesetzes über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemein-
den im Land Nordrhein-Westfalen hat dabei nicht nur Erkenntnisse über den Stand der Umsetzung und die Aus-
wirkungen des NKFG mit sich gebracht, sondern vor allem aufgrund örtlicher Erfahrungen einen Optimierungsbe-
darf beim Haushaltsrecht - also insbesondere bei den betreffenden Regelungen der Gemeindeordnung und der
Gemeindehaushaltsverordnung - verdeutlicht. Hervorgehoben wurden die als zu unflexibel empfundene Aus-
gleichsrücklage und die Frist zur Feststellung des Jahresabschlusses. Es sollten darüber hinaus neben zahlrei-
chen redaktionellen Verbesserungsvorschlägen auch bundesrechtliche Änderungen nach dem Steuergesetz
2008, dem Bilanzmodernisierungsgesetz 2009 und dem Wachstumsbeschleunigungsgesetz 2009 in die Optimie-
rung einbezogen werden.
14. Die Weiterentwicklung des NKF
14.1 Die Änderungen haushaltsrechtlicher Vorschriften
14.1.1 Die Änderung des § 76 GO NRW
Die nicht erfüllbaren Haushaltssicherungspflichten der Gemeinden hatten oftmals eine über viele Jahre sich hin-
ziehende vorläufige Haushaltsführung zur Folge, denn es war den Gemeinden vielfach objektiv nicht möglich, den
Haushaltsausgleich nach einer Frist von drei Jahren wieder zu erreichen. Mit dem Gesetz zur Änderung des § 76
der Gemeindeordnung vom 24. Mai 2011 wurde die Frist zur Erreichung des Haushaltsausgleichs auf zehn Jahre
verlängert. Damit wird eine größere Möglichkeit geschaffen, die gemeindlichen Haushaltssicherungskonzepte
wieder genehmigungsfähig zu machen. Die Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes durch die Auf-
sichtsbehörde ist künftig nicht mehr an die Erreichung des Haushaltsausgleichs innerhalb der mittelfristigen Er-
gebnis- und Finanzplanung gebunden.
Die Gemeinde hat aber auch jetzt alle möglichen Konsolidierungsmaßnahmen zu ergreifen, um wieder dauerhaft
den Haushaltsausgleich zu erreichen, denn die wichtigste Voraussetzung für die Genehmigungsfähigkeit eines
gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes bleibt die Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs. Die Auf-
sichtsbehörde soll dabei auch die Verantwortlichen der Gemeinde motivieren, die Konsolidierung ihres Haushalts
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so schnell wie möglich durchzuführen. Gleichzeitig wird das Recht der vorläufigen Haushaltsführung wieder auf
seinen Hauptzweck zurückgeführt. Die geänderte Vorschrift über die Genehmigung eines Haushaltssicherungs-
konzeptes hat folgende Fassung erhalten (vgl. Abbildung 4).
DIE ÄNDERUNG DES § 76 DER GEMEINDEORDNUNG NRW
BISHERIGE FASSUNG GELTENDE FASSUNG
§ 76 § 76
Haushaltssicherungskonzept Haushaltssicherungskonzept
(1) 1Die Gemeinde hat zur Sicherung ihrer dauer- (1) …
haften Leistungsfähigkeit ein Haushaltssiche-
rungskonzept aufzustellen und darin den nächst-
möglichen Zeitpunkt zu bestimmen, bis zu dem
der Haushaltsausgleich wieder hergestellt ist,
wenn bei der Aufstellung des Haushalts
1. durch Veränderungen der Haushaltswirt-
schaft innerhalb eines Haushaltsjahres der
in der Schlussbilanz des Vorjahres auszu-
weisende Ansatz der allgemeinen Rücklage
um mehr als ein Viertel verringert wird oder
2. in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjah-
ren geplant ist, den in der Schlussbilanz des
Vorjahres auszuweisenden Ansatz der all-
gemeinen Rücklage jeweils um mehr als ein
Zwanzigstel zu verringern oder
3. innerhalb des Zeitraumes der mittelfristigen
Ergebnis- und Finanzplanung die allgemeine
Rücklage aufgebraucht wird.
2
Dies gilt entsprechend bei der Bestätigung über
den Jahresabschluss gem. § 95 Absatz 3.
(2) 1Das Haushaltssicherungskonzept dient dem (2) Das Haushaltssicherungskonzept dient dem
Ziel, im Rahmen einer geordneten Haushaltswirt- Ziel, im Rahmen einer geordneten Haushaltswirt-
schaft die künftige, dauernde Leistungsfähigkeit schaft die künftige, dauernde Leistungsfähigkeit
der Gemeinde zu erreichen. 2Es bedarf der Ge- der Gemeinde zu erreichen. Es bedarf der Ge-
nehmigung der Aufsichtsbehörde. 3Die Genehmi- nehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Genehmi-
gung kann nur erteilt werden, wenn aus dem gung soll nur erteilt werden, wenn aus dem
Haushaltssicherungskonzept hervorgeht, dass Haushaltssicherungskonzept hervorgeht, dass
spätestens im letzten Jahr der mittelfristigen spätestens im zehnten auf das Haushaltsjahr
Ergebnis- und Finanzplanung der Haushaltsaus- folgende Jahr der Haushaltsausgleich nach § 75
gleich nach § 75 Abs. 2 wieder erreicht wird. 4Die Absatz 2 wieder erreicht wird. Im Einzelfall kann
Genehmigung des Haushaltssicherungskonzep- durch Genehmigung der Bezirksregierung auf
tes kann unter Bedingungen und mit Auflagen der Grundlage eines individuellen Sanie-
erteilt werden. rungskonzeptes von diesem Konsolidierungs-
zeitraum abgewichen werden. Die Genehmi-
gung des Haushaltssicherungskonzeptes kann
unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt wer-
den.
Abbildung 4 „Die Änderung des § 76 der Gemeindeordnung NRW“
Die Neugestaltung der Vorschrift dürfte zur leichteren Handhabung eines Haushaltssicherungskonzeptes durch
die Gemeinden und die Aufsichtsbehörden führen, denn der Verzicht auf die bisherige Frist eröffnet neue Spiel-
räume bei der Gestaltung der Haushaltssicherung ohne die gesetzliche Zielsetzung, den Haushaltsausgleich
dauerhaft zu sichern, zu vernachlässigen.
14.1.2 Das 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetz
Die Erfahrungen der Gemeinden im Rahmen der Einführung und Anwendung des NKF haben dazu geführt, eini-
ge haushaltsrechtliche Bestimmungen stärker an die örtlichen Bedürfnisse der Gemeinden anzupassen, um die
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