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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 5 GemHVO NRW
1.3 Die Grundsätze für die Aufstellung von Haushaltssicherungskonzepten
Bei der Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes durch die Gemeinde können auch einige Grundsätze
ordnungsmäßiger Buchführung Anwendung finden, deren Inhalte dann auf die gemeindliche Haushaltskonsolidie-
rung bezogen werden müssen. Die generellen Anforderungen an ein gemeindliches Haushaltssicherungskonzept
spiegeln die folgenden Grundsätze wieder (vgl. Abbildung 410).
DIE GRUNDSÄTZE FÜR HAUSHALTSSICHERUNGSKONZEPTE
GRUNDSATZ INHALTE
Nach diesem Grundsatz soll das Haushaltssicherungskonzept die
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde als
Ausgangslage vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet darstel-
Grundsatz
len. Aber auch die Konsolidierungsmaßnahmen, die Ziele sowie der
der Vollständigkeit
zeitliche Umfang der Maßnahmen und deren haushaltswirtschaftli-
chen Auswirkungen hat das Haushaltssicherungskonzept zu enthal-
ten.
Nach diesem Grundsatz müssen die Angaben im Haushaltssiche-
rungskonzept die Realität bei der Gemeinde möglichst genau abbil-
den, sodass die vorgesehenen Konsolidierungsmaßnahmen daraus
Grundsatz
begründbar und nachvollziehbar sowie objektiv richtig und willkürfrei
der Richtigkeit
sind. Sie müssen sich in ihren Aussagen mit den zugrundeliegen-
und Willkürfreiheit
den Gegebenheiten bei der Gemeinde decken, sodass im Rahmen
der Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes die Geeig-
netheit der Maßnahmen bestätigt werden kann.
Nach diesem Grundsatz sind die Informationen im Haushaltssiche-
rungskonzept für den Rat und die Bürger als Öffentlichkeit so auf-
zubereiten und verfügbar zu machen, dass die wesentlichen Infor-
Grundsatz
mationen über die aktuelle wirtschaftliche Lage, die Konsolidie-
der Verständlichkeit
rungsmaßnahmen und die zeitliche Dimension zur Wiedererrei-
chung des Haushaltsausgleichs klar ersichtlich und verständlich
sind.
Nach diesem Grundsatz ist ein enger zeitlicher Bezug zwischen
dem Zeitraum, in dem das Haushaltskonsolidierungskonzept umge-
Grundsatz
setzt werden soll, den Konsolidierungsmaßnahmen und den Ergeb-
der Aktualität
nissen, über die jährlich im gemeindlichen Jahresabschluss Re-
chenschaft gegeben wird, und der Veröffentlichung herzustellen.
Die Gliederung des gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes
Grundsatz
muss klar und übersichtlich sein. Die Konsolidierungsmaßnahmen
der Klarheit
sind jahresbezogen zu gliedern und in sinnvoller Weise zu einem
und Übersichtlichkeit
Gesamtbild zusammenzufassen.
Der Grundsatz der Wesentlichkeit konkretisiert den Grundsatz der
Wirtschaftlichkeit insoweit, als er bestimmt, dass aus der Anwen-
dung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit nur dann ein Verzicht
auf Maßnahmen begründet werden kann, wenn sich hieraus keine
Nachteile für die Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs erge-
ben. Er kann dabei quantitativ in einem bestimmten Wert als auch
Grundsatz
qualitativ in einer Eigenschaft zur Anwendung kommen.
der Wesentlichkeit
Die Wesentlichkeitsgrenze ist dabei aus der Bedeutung des jeweili-
gen örtlichen Sachverhaltes im Rahmen der Umsetzung des Haus-
haltssicherungskonzeptes abzuleiten. Die Anwendung der Wesent-
lichkeit ist davon abhängig, wie sich die wirtschaftlichen Entschei-
dungen und auf die Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs
auswirken. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass mehrere Abwei-
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DIE GRUNDSÄTZE FÜR HAUSHALTSSICHERUNGSKONZEPTE
GRUNDSATZ INHALTE
chungen für sich allein betrachtet als unwesentlich anzusehen sind,
zusammen aber durchaus als wesentlich zu bewerten sind.
Das Vorsichtsprinzip beinhaltet, bei der Darstellung des möglichen
Ergebnisses der künftigen Umsetzung der vorgesehenen Konsoli-
dierungsmaßnahmen und damit die künftige wirtschaftliche Lage
vorsichtig unter Wahrung der Interessen des Rates, der Bürgerin-
nen und Bürger sowie der Gläubiger und der Geschäftspartner der
Gemeinde einzuschätzen. Eine vorsichtige Darstellung der Umset-
zung der Konsolidierungsmaßnahmen und der künftigen wirtschaft-
lichen Lage der Gemeinde verhindert eine Überforderung der ge-
meindlichen Leistungsfähigkeit.
Grundsatz
der Vorsicht
Diese Vorgabe enthält eine angemessene Berücksichtigung von
Risiken und Verlusten im Rahmen der Konsolidierung und erfüllt
damit auch den Zweck, eine nicht gerechtfertigte Belastung zukünf-
tiger Generationen zu vermeiden. Der Gemeinde wird damit ein
Beurteilungsspielraum bei der Anwendung des Vorsichtsprinzips
eingeräumt. Sie soll den einzelnen örtlichen Sachverhalt weder zu
optimistisch noch zu pessimistisch beurteilen. Dieses haushalts-
rechtliche Prinzip hat aber noch besondere Ausprägungen in Form
des Realisationsprinzips und des Imparitätsprinzips.
Abbildung 410 „Die Grundsätze für Haushaltssicherungskonzepte“
Durch diese Grundsätze wird die Beurteilung der Aufsichtsbehörde unterstützt, ob ein gemeindliches Haushalts-
sicherungskonzept als ordnungsgemäß gelten kann, denn dieses muss den haushaltsrechtlichen Anforderungen
entsprechen. Die Grundsätze bedingen jedoch nicht, dass das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept in einer
bestimmten Art und Weise aufgestellt sein muss.
1.4 Die Angaben im Haushaltssicherungskonzept
1.4.1 Für die ersten drei Planungsjahre
Die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes beinhaltet, dass darin zu den
Konsolidierungsmaßnahmen jahresbezogene Angaben im Sinne der fünfjährigen mittelfristigen Ergebnis- und
Finanzplanung, also mindestens für das Haushaltsjahr und die diesem folgenden drei Planungsjahre enthalten
sein sollen. Auf diese Angaben kann nicht verzichtet werden, auch wenn Haushaltsausgleich z.B. im zweiten
Planungsjahr erreicht wird.
Ein Ziel der Haushaltskonsolidierung ist es, dass der Haushaltsausgleich dauerhaft gesichert werden soll, sodass
ggf. die Umsetzung weitere Konsolidierungsmaßnahmen erforderlich ist. Die Form und Detaillierung der Angaben
im Haushaltssicherungskonzept soll daher der mittelfristigen Haushaltsplanung der Gemeinde entsprechen. Zu-
dem besteht die Regelung, dass die Genehmigung dafür nur erteilt werden kann, wenn aus dem Haushaltssiche-
rungskonzept hervorgeht, dass spätestens im zehnten auf das Haushaltsjahr folgende Jahr der Haushaltsaus-
gleich nach § 75 Absatz 2 GO NRW wieder erreicht wird.
Diese Sachlage gibt keine Veranlassung, die örtliche Festlegung über die Detaillierung der gemeindlichen Haus-
haltsplanung für die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre zu verändern. Für die gemeindliche Haus-
haltsplanung bestehen haushaltsrechtlich nur Mindestvorgaben für die Haushaltspositionen des Ergebnisplans
und des Finanzplans (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO NRW). Diese Vorgaben sollen auch beim örtlichen Haushaltssi-
cherungskonzept in der gleichen Art und Weise zur Anwendung kommen.
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1.4.2 Für die weiteren Planungsjahre
1.4.2.1 Nach den verbindlichen Haushaltspositionen
Die Aufstellung eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes kann dazu führen, dass die dafür vorzuneh-
mende „Haushaltsplanung“ über die fünfjährige mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung (vgl. § 84 GO NRW)
hinausgehen muss. Die im Haushaltssicherungskonzept ggf. aufzuzeigenden weiteren Planungsjahre bis zur
Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs können einschließlich der Vorjahre mehr als zehn Jahre umfassen.
Bei einem gemeindlichen Sanierungskonzept können ggf. noch weitere Jahre nach dem Haushaltsjahr als Ursa-
chenjahr dazu kommen.
Die Fortsetzung der Haushaltsplanung für die Jahre nach der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung bis zum
zehnten Jahr nach dem Haushaltsjahr wirkt sich unmittelbar auf die Art und Weise der im Haushaltssicherungs-
konzept oder im Sanierungskonzept darzustellenden Haushaltspositionen aus. Es dürfte für diesen Zeitraum
sachlich nicht vertretbar sein, die jahresbezogenen Daten in der gleichen Detailliertheit zu fordern, wie diese für
den gemeindlichen Haushaltsplan vorgeben ist.
Die Angabepflichten der Gemeinde sollten auf den Umfang an Daten beschränkt werden, die im gemeindlichen
Ergebnisplan und im Finanzplan mindestens als Haushaltspositionen enthalten sein müssen, um möglichst siche-
re Angaben zu den voraussichtlichen Erträgen und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen in den
künftigen Jahren zu erhalten (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO NRW). Diese Möglichkeit der Darstellung stellt einen
sachlich vertretbaren Verzicht der Detaillierung haushaltswirtschaftlicher Plandaten für die mittelfristige Ergebnis-
und Finanzplanung dar.
Für die Aufstellung eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes ist es zwingend notwendig, dass mög-
lichst belastbare Daten aus der gemeindlichen Haushaltsplanung die Grundlage für die auszuwählenden und
umzusetzenden Konsolidierungsmaßnahmen vor Ort bilden. In welchem Umfang ein solcher Verzicht bzw. Sum-
menangaben in Betracht kommen, z. B. bei der Darstellung der gemeindlichen Steuerkraft, ist dabei unter Be-
rücksichtigung der örtlichen Verhältnisse von der Gemeinde zu entscheiden. Ggf. ist in die Beurteilung die örtliche
Aufsichtsbehörde einzubinden. Diese Möglichkeit hindert die Gemeinde gleichwohl nicht, auch kleinteilig den Weg
zur Erreichung des Haushaltsausgleichs zu planen, z. B. weil sie dann ggf. auf ihren Konten im örtlichen Bu-
chungsgeschäft aufbauen und planen kann.
1.4.2.2 Nach den verbindlichen Produktbereichen
Die geplante und in einem Haushaltssicherungskonzept oder Sanierungskonzept darzustellende wirtschaftliche
Entwicklung der Gemeinde und die Erreichung des Haushaltsausgleichs werden nur nachvollziehbar und ver-
ständlich, wenn auch die gemeindliche Aufgabenerfüllung im Einzelnen in die haushaltswirtschaftliche Konsolidie-
rungsplanung einbezogen und die dadurch entstehenden jahresbezogenen Ergebnisse aufgezeigt werden. Dazu
müssen die Daten nicht zwingend kleinteilig ermittelt werden. Für die Sicherung und Belastbarkeit der Daten im
Rahmen eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes kann auf detaillierte Angaben verzichtet werden,
die üblicherweise für die örtliche Steuerung aufgabenbezogen zu ermitteln sind.
Eine größere Aussagekraft haben örtliche Daten aus Teilplänen, die nach den verbindlichen Produktbereichen
aufgestellt werden, so dass aus sachlichen Gründen auf derartige Angaben nicht verzichtet werden sollte. Die
verfügbaren Daten aus örtlich anders gebildeten produktorientierten Teilplänen im gemeindlichen Haushaltsplan,
z. B. nach Produkten, sollen dann bis auf die Produktbereichsebene zusammengeführt werden. In diesem Zu-
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sammenhang ist auch das zukunftsorientierte Bild der Gemeinde zu berücksichtigen, an dem die Gestaltung der
künftigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde ausgerichtet werden soll.
Die Prüfung und Festlegung eines möglichen produktorientierten Veränderungspotentials muss dabei nicht zwin-
gend nur zu einer Möglichkeit führen. Vielmehr bietet sich ein Rahmenkonzept an, das mehrere Wege zur Verän-
derung und zur Zielerreichung zulässt. Ausgehend von einem Grundmodell kann dann der Weg über Zwischen-
modelle zu einem umzusetzenden Modell beschritten werden.
Diese Vorgehensweise erfordert ein zusätzliches „Kontrollmodell“, das so konzipiert sein sollte, als würde die
Gemeinde die gesetzlichen Vorgaben ohne Rücksicht auf die haushaltswirtschaftlichen Unwägbarkeiten im Zeit-
ablauf fristgerecht erfüllen können. Gleichwohl können im Zeitablauf der Umsetzung von Haushaltssicherungs-
maßnahmen auch bei dem „Kontrollmodell“ ggf. Veränderungen vorzunehmen sein, um zeitkonform und sachge-
recht auf eine neu entstandene wirtschaftliche Lage der Gemeinde angemessen zu reagieren.
1.4.2.3 Unter Einbeziehung der Ziele
Das gemeindliche Haushaltsrecht beinhaltet, dass auch die Nachhaltigkeit des haushaltswirtschaftlichen Han-
delns der Gemeinde, bei der Aufstellung und Umsetzung eines Haushaltssicherungskonzeptes oder eines Sanie-
rungskonzeptes berücksichtigt werden muss. Das gemeindliche Jahresergebnis als „Erfolg des Handelns“ soll
möglichst mit den Inhalten des gemeindlichen Leitbildes abgewogen bzw. damit in Ausgleich gebracht werden. Im
Rahmen der Festlegung der Zielerreichung für die Umsetzung von Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen
müssen bei der Messung des Ressourceneinsatzes und des Ressourcenverbrauchs den nachhaltigen zukunfts-
bezogenen Wirkungen eine ausreichende Beachtung geschenkt werden.
Bereits aufgrund des gesetzlichen Gebotes der Einhaltung der dauernden Leistungsfähigkeit bzw. der Sicherung
der stetigen Aufgabenerfüllung als Haushaltsgrundsatz sowie des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit
kommt der Nachhaltigkeit bei der Festlegung der auf die Haushaltskonsolidierung ausgerichteten Ziele eine hohe
Bedeutung zu (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 und § 75 Absatz 1 GO NRW). Die Nachhaltigkeit muss anhand von
Nachhaltigkeitszielen der Gemeinde, bei denen die Art und Weise von sozialen, ökologischen und ökonomischen
Wirkungen zu berücksichtigen sind, aus dem Konsolidierungshandeln der Gemeinde heraus entstehen.
Die Gemeinde muss daher hinsichtlich der Nachhaltigkeit ihre Haushaltsplanung und ihre Zielsetzungen grund-
sätzlich und möglichst jährlich im Zeitablauf der Konsolidierungs- oder Sanierungsphase überprüfen sowie ihr
geplantes Verwaltungshandeln mit konkreten Inhalten füllen. Durch die Einbindung der Nachhaltigkeit in die ge-
meindliche Zielbestimmung kann zudem ein Gesamtzusammenhang mit anderen zweck- und adressatenbezoge-
nen Festlegungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde hergestellt werden.
Die Gemeinde muss in diesem Zusammenhang sowohl positive als auch negative Auswirkungen des gesamten
haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde unter Berücksichtigung der Informationsinteressen der Adres-
saten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft offenlegen. Die Möglichkeit zu einem Gesamtbild, bezogen auf die
Zielbestimmungen und die Umsetzung notwendiger örtlicher Maßnahmen ist sachlich erforderlich, und dient der
Nachvollziehbarkeit und der Steuerung auf dem Wege zur Wiederherstellung des gemeindlichen Haushaltsaus-
gleichs und einer dauerhaften Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde.
1.4.2.4 Über Leistungskennzahlen
Die Gemeinde soll für ihre Aufgabenerfüllung nicht nur produktorientierte Ziele unter Berücksichtigung des ein-
setzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs festlegen, sondern auch
Leistungskennzahlen zur Messung der Zielerreichung bestimmen und neben den Zielen ihre Leistungskennzah-
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len zur Grundlage der Gestaltung der Haushaltsplanung, der örtlichen Steuerung und der Erfolgskontrolle des
jährlichen Haushalts machen.
Mit den örtlichen Leistungskennzahlen sollen haushaltswirtschaftliche Sachverhalte, die quantitativ messbar sind,
durch Verhältniszahlen in Kurzform dargestellt werden. Dadurch werden wichtige Ergebnisse transparent ge-
macht und verständlich aufgezeigt. Es werden jedoch keine Lösungen für nicht optimale Verhältnisse geboten,
sondern die Ursachenanalyse und die Entwicklung von Gegenmaßnahmen bleiben der Gemeinde überlassen, die
dazu die Analyse der Leistungskennzahlen als Ausgangsgrundlage nutzen kann.
Wichtig für die gemeindliche Analyse ist, dass einzelne Leistungskennzahlen nicht isoliert betrachtet werden
dürfen, sondern vielfach alle Kennzahlen, die im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung zu einem Pro-
duktbereich gehören. Die im Einzelnen festgelegten Leistungskennzahlen können dann zusammen ein zutreffen-
des Bild über den haushaltswirtschaftlichen Stand der Gemeinde bzw. über den Erfolg der Umsetzung von Kon-
solidierungs- und Sanierungsmaßnahmen bieten.
Die Nutzung von Leistungskennzahlen in der Umsetzung der gemeindlichen Konsolidierungs- und Sanierungs-
maßnahmen erfordert auch, sich einen Überblick über deren Zwecke und inhaltliche Gestaltung sowie die einge-
setzten Wertgrößen zu verschaffen, um die dadurch verdichteten gemeindlichen Sachverhalte interpretieren zu
können. Dazu gehören auch ausreichende Kenntnisse über die Grundlagen der Bildung und des Einsatzes von
Leistungskennzahlen.
Es bedarf deshalb vielfältiger Informationen zu den einzelnen Leistungskennzahlen, die im Rahmen der Konsoli-
dierungs- und Sanierungsmaßnahmen zur Anwendung kommen sollen, z. B. über die Definition und Berech-
nungsformel einschließlich der verwendeten Wertgrößen. Ggf. bedarf es auch einer Interpretationshilfe, durch die
geklärt werden kann, was ein hoher oder ein niedriger Kennzahlenwert bedeutet, welche Wirkungen daraus ent-
stehen und welche Schlüsse daraus bei der Beurteilung der Umsetzung von Konsolidierungs- und Sanierungs-
maßnahmen gezogen werden können.
Es bedarf jedoch nicht nur besonderer Informationen über die örtlichen Einflussfaktoren auf die gemeindlichen
Leistungskennzahlen, sondern es muss bei diesen Kennzahlen auch berücksichtigt werden, dass die einzelnen
Leistungskennzahlen nicht getrennt nebeneinanderstehen, sondern miteinander verwoben sind. Dabei können
durchaus auch gegenseitige Abhängigkeiten bestehen, sodass im Rahmen einer Analyse die jeweiligen Leis-
tungskennzahlen der Gemeinde nicht einzeln für sich allein betrachtet werden dürfen, sondern mit anderen Wer-
ten verglichen werden müssen.
Für den Vergleich eignen sich z. B. Durchschnittswerte, Minimalwerte und Maximalwerte, aber auch systemim-
manente Zielwerte. In diesem Zusammenhang hat die Gemeinde eigenverantwortlich zu entscheiden, welche
örtlichen Leistungskennzahlen letztlich bei der gemeindlichen Umsetzung von Konsolidierungs- und Sanierungs-
maßnahmen in Betracht bzw. zum Einsatz kommen sollen. Sie hat dabei insbesondere ihre festgelegten Zielset-
zungen bezogen auf ihre Aufgabenerfüllung und das haushaltswirtschaftliche Handeln im Zeitablauf zur Wieder-
herstellung der dauerhaften Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde zu berücksichtigen.
1.5 Die Ausfüllung der Vorschriften über das Haushaltssicherungskonzept
Über die einschlägigen Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung hinaus, be-
stehen keine weiteren gesetzlichen Spezialvorschriften über das Haushaltssicherungskonzept. Die geltenden
haushaltsrechtlichen Vorschriften werden jedoch durch verschiedene Runderlasse des Innenministeriums er-
gänzt, um möglichst einheitliche Grundlagen zur Ausübung der Genehmigung von Haushaltssicherungskonzep-
ten für die Aufsichtsbehörden zu schaffen.
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Bei diesen abstrakten rechtlichen Vorgaben müssen jedoch immer die örtlichen Gegebenheiten in sachlich an-
gemessener Weise berücksichtigt werden. Die rechtlichen Grundlagen bieten außerdem für die Gemeinde einen
Rahmen sowie Anhaltspunkte für ein örtliches Haushaltssicherungskonzept. Sie kann dazu unter Berücksichti-
gung ihrer örtlichen Gegebenheiten die notwendigen Sanierungsmaßnahmen bestimmen und zu einem genehmi-
gungsfähigen Haushaltssicherungskonzept kommen.
Für die Gemeinde bestehen jedoch keine besonderen Formvorgaben für den Aufbau und die Darstellung der
Inhalte des Haushaltssicherungskonzeptes. Durch die Ausgestaltung muss die notwendige Transparenz und die
Nachvollziehbarkeit der Inhalte ihres Haushaltssicherungskonzeptes für die örtliche Umsetzung geschaffen und
sichergestellt werden. Ein systematischer Aufbau des Haushaltssicherungskonzepts erleichtert zudem die Arbeit
des Rates, der das Konzept zu beschließen hat, sowie die Arbeit der Aufsichtsbehörde, die das Konzept zu ge-
nehmigen hat (vgl. §§ 41 und 80 sowie § 76 GO NRW).
1.6 Das Risikofrüherkennungssystem
1.6.1 Allgemeine Sachlage
Die eigenverantwortliche Gestaltung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie die Ausgestaltung eines
Haushaltssicherungskonzeptes erfordern von der Gemeinde eine Klärung der Frage, auf welche Art und Weise
mögliche Risiken prognostiziert werden und wie ein sachgerecht Umgang damit erfolgen soll. Als Risiko kann
von der Gemeinde das Auftreten von Ereignissen angesehen werden, die sich zu Ungunsten auf die gemeindli-
che Aufgabenerfüllung sowie die Haushaltswirtschaft auswirken und die wirtschaftliche Lage der Gemeinde
wesentlich beeinflussen können.
Der Handlungsbedarf für die Gemeinde endet in zeitlicher Hinsicht niemals, denn im jährlich wiederkehrenden
Ablauf der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bedarf es stetig einer Wirkungsbetrachtung der gemeindlichen
Maßnahmen. Zur Risikofrüherkennung der Gemeinde gehören dabei insbesondere die Risikoidentifikation und
die Risikobewertung, die Maßnahmen der Risikobewältigung einschließlich der Risikokommunikation, die Risi-
koüberwachung bzw. die Risikofortschreibung und die Dokumentation, die als einzelne Elemente örtlich be-
stimmt werden müssen (Risikomanagement).
In diesem Zusammenhang gilt es von Anfang an, den Begriff „Risiko“ unter Berücksichtigung der örtlichen Ge-
gebenheiten zu definieren. Der Begriff kann z. B. bezogen auf die gemeindliche Haushaltsplanung nicht nur für
negative Abweichungen von der Planung im Sinne einer Gefahr für einen Verlust genutzt werden. Er kann auch
die Chancen für die Gemeinde als eine positive Abweichung mit beinhalten. Für die Gemeinde ist eine ständige
Beobachtung möglicher Risikoquellen und ihre Veränderungen unerlässlich, z. B. der Geld- und Kreditmarkt, die
Energiemärkte, aber auch die Entwicklungen im Steuerecht, europäische Entwicklungen sowie Veränderungen
im allgemeinen Geschäftsverkehr können Ursachen für Risiken für die Gemeinde darstellen.
Im Rahmen dieser Beobachtung können auch Erkenntnisse über mögliche Chancen für die Gemeinde gewon-
nen werden. Die Verpflichtung der Gemeinde, ihre Leistungsfähigkeit zu erhalten und ihre stetige Aufgabenerfül-
lung zu sichern, erfordert im Grundsatz ein Überwachungssystem, das es der Gemeinde ermöglicht, etwaige
bestandsgefährdende Entwicklungen sowie mögliche Chancen für die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde
frühzeitig zu erkennen. Die Gemeinde muss mindestens im Lagebericht im Rahmen des gemeindlichen Jahres-
abschlusses eine Einschätzung zu den Risiken ihrer Haushaltswirtschaft abgeben, aufgrund derer die wirt-
schaftliche Lage der Gemeinde erheblich beeinflusst werden könnte.
Im Sinne einer Vorbeugung muss von der Gemeinde aber auch entschieden werden, wie das Auftreten und die
Auswirkungen von Risiken festgestellt und welche Maßnahmen als Gegenwehr geeignet sind, z. B. ob ggf. ein
Risikofrüherkennungssystem einrichtet werden soll, wie es für gemeindliche Eigenbetriebe vorgeschrieben ist
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(vgl. § 10 Absatz 1 EigVO NRW). Vor dem Hintergrund, dass die Gemeinde verpflichtet ist, ihre Leistungsfähig-
keit zu erhalten und ihre stetige Aufgabenerfüllung zu sichern, dürfte ein Überwachungssystem, das es der
Gemeinde ermöglicht, etwaige haushaltswirtschaftliche Risiken frühzeitig zu erkennen, hilfreich sein.
1.6.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung
Die Ziele und Zwecke sowie die Fragen der Einrichtung und Ausgestaltung eines Risikofrüherkennungssystems
machen es sachlich erforderlich, die Grundsätze, die sich für die Risikoüberwachung betriebswirtschaftlich ent-
wickelt haben, auch im gemeindlichen Bereich anzuwenden. Die Grundsätze werden in allgemeine und beson-
dere Grundsätze untergliedert. Die Grundsätze stehen dabei weiteren Anforderungen an das Risikofrüherken-
nungssystem, die sich aus den örtlichen Besonderheiten der Gemeinden heraus ergeben können, i. d. R. nicht
entgegen. Die Grundsätze werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung 411).
DIE GRUNDSÄTZE ORDNUNGSMÄßIGER RISIKOÜBERWACHUNG (GoR)
ALLGEMEINE GRUNDSÄTZE DER GOR
Der Grundsatz, der die Forderung nach der Kenntnis, Be-
Grundsatz
achtung und entsprechender Überwachung aller gesetzli-
der Gesetzmäßigkeit
chen und rechtlichen Regelungen umfasst.
Der Grundsatz, der verlangt, dass das Risikoüberwachungs-
Grundsatz
system klar und übersichtlich sein muss sowie einer Ord-
der Ordnungsmäßigkeit
nung bzw. eine Struktur besitzen muss, damit z.B. der Ent-
und Systematik
stehungsbereich von Risiken eindeutig erkennbar wird.
Der Grundsatz, damit die gewählten Maßnahmen die beste
Grundsatz
Alternative für die Gemeinde darstellen und Chancen und
der Wirtschaftlichkeit
Risiken angemessen gegeneinander abgewogen werden.
BESONDERE GRUNDSÄTZE DER GOR
Der Grundsatz, der Vorgaben verlangt, wie in der Gemeinde
Grundsatz mit Risiken umzugehen ist, z.B. welche Risiken eingegan-
der Risikostrategiebestimmung gen werden können, in welchem Verhältnis Chancen und
Risiken zueinanderstehen sollen.
Grundsatz Der Grundsatz, der verlangt, Strukturen und Systeme zu
der Einrichtung schaffen, anhand dessen sich die einzelnen Risikostrategie-
einer Organisationsstruktur vorgaben umsetzen und ggf. neu ausrichten lassen.
Der Grundsatz, der beinhaltet, dass das Risikoüberwa-
Grundsatz chungssytem so auszugestalten ist, dass möglichst alle
der vollständigen Risikoermittlung Risiken aus sämtlichen Aufgabenbereichen der Gemeinde
erfasst werden.
Der Grundsatz, der eine systematische Aufarbeitung der
Grundsatz
Grundlagendaten verlangt, sodass ihre Relevanz für die
der vorsichtigen Risikobewertung
Risiken und Chancen der Gemeinde erkennbar wird.
Der Grundsatz, der verlangt, die Informationen aus den
Grundsatz gesammelten und bewerteten gemeindlichen Daten auf den
der Wesentlichkeit wesentlichen Kern hinsichtlich der ermittelten Risiken zu
beschränken und eine Überfrachtung zu vermeiden.
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DIE GRUNDSÄTZE ORDNUNGSMÄßIGER RISIKOÜBERWACHUNG (GoR)
Der Grundsatz, der verlangt, gemeindeintern die Vorausset-
zungen dafür zu schaffen, dass risikobehaftete Sachverhalte
Grundsatz zeitnah der Verwaltungsführung zur Kenntnis gelangen, ggf.
der Kommunikation je nach Risikosachverhalt eine Abstufung nach sachlichen
Risikoklassen zuzulassen.
Der Grundsatz, der verlangt, dass sämtliche ergriffenen
Maßnahmen in Schriftform niedergelegt oder in der Daten-
Grundsatz
verarbeitung dokumentativ erfasst werden, um die Einhal-
der Dokumentation
tung von Überwachungsmaßnahmen zu gewährleisten bzw.
sicherzustellen und einer Nachweispflicht zu genügen.
Der Grundsatz, der eine Stetigkeit der Methoden zur Ermitt-
lung risikorelevanter Sachverhalte verlangt, um einen Ver-
Grundsatz gleich in einer Zeitreihe zu ermöglichen, sodass Abweichun-
der Stetigkeit gen im Zeitablauf und die hierfür maßgeblichen Erwägungen
erkennbar und nachvollziehbar werden.
Abbildung 411 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung“
Die allgemeinen Grundsätze beinhalten dabei allgemeine Handlungsvorgaben, die im Zusammenhang mit einer
pflichtgemäßen Risikoüberwachung stehen. Die besonderen Grundsätze füllen die Handlungsempfehlungen zur
Ausgestaltung eines Risikoüberwachungssystems weiter aus. Die allgemeinen und die besonderen Grundsätze
ordnungsmäßiger Risikoüberwachung, die die Handlungsempfehlungen zur Ausgestaltung eines Risikoüberwa-
chungssystems näher bestimmen, müssen von der Gemeinde vor Ort unter Berücksichtigung der vorliegenden
Gegebenheiten weiter ausgefüllt werden.
1.6.3 Die Ausgestaltung eines Risikofrüherkennungssystems
1.6.3.1 Allgemeine Inhalte
Die Ausgestaltung eines Risikofrüherkennungssystems ist abhängig von den örtlichen Gegebenheiten der Ge-
meinde, z. B. von der Gemeindegröße, der Organisation der Verwaltung, der haushaltswirtschaftlichen Lage.
Aus solchen örtlichen Gegebenheiten können sich unterschiedliche Anforderungen an ein solches System er-
geben, in dem u.a. auch alle Aufgabenbereiche der Gemeinde zu berücksichtigen sind. Es sind daher keine
konkreten landesweiten Systemvorgaben sachgerecht, denn die Beantwortung der Frage nach dem Vorliegen
oder Nichtvorliegen eines Risikos hängt von der Risikoakzeptanz in der einzelnen Gemeinde ab.
Die Ausgestaltung eines Risikofrüherkennungssystems muss vielmehr unter der Abwägung von Vor- und Nach-
teilen sowie den Besonderheiten der Gemeinde festgelegt werden und ausreichend dokumentiert werden. Für
die Wirksamkeit und den Erfolg eines Risikofrüherkennungssystems ist daher die in der Gemeinde vorhandene
Risikokultur und Risikopolitik sowie das vorhandene Risikobewusstsein von wesentlicher Bedeutung.
Die Gemeinde kann, soweit von ihr ein Risikofrüherkennungssystem eingerichtet wird, dieses System unter
Gesamtsteuerungsgesichtspunkten in weiteren Entwicklungsschritten in eine Form überführen, dass ein Risiko-
früherkennungssystem auf der Ebene des Gesamtabschlusses der Gemeinde entsteht. Die bei gemeindlichen
Betrieben aufgrund von Verpflichtungen bestehenden eigenen Risikofrüherkennungssysteme werden dadurch
nicht entbehrlich und bleiben davon unberührt (vgl. § 10 Absatz 1 EigVO NRW).
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1.6.3.2 Besondere Inhalte
Die Ausgestaltung eines gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems sollte sich an der Art und dem Umfang
sowie der Struktur der von der Gemeinde übernommenen Risiken, aber auch an der örtlichen Risikosteuerung
orientieren. So gilt es u.a., die mit dem Risikofrüherkennungssystem verbundenen Aufgaben klar zu definieren
und gegeneinander abzugrenzen, die Verantwortlichkeiten innerhalb der Gemeindeverwaltung im Einzelnen
festzulegen und die Effektivität und Effizienz des eingerichteten Systems einer regelmäßigen Überwachung zu
unterziehen.
Von der Gemeinde sollte zudem sichergestellt werden, dass geeignete Verfahren benutzt werden, um wesentli-
che Risiken frühzeitig zu erkennen. Auch müssen zeitnahe Anpassungen möglich sein, wenn sich externe
und/oder interne Rahmenbedingungen verändert haben. Es muss beachtet werden, dass sich für die Gemeinde
aus den unterschiedlichen gemeindlichen Risikoformen eine Vielzahl von Risiken für die gemeindliche Haus-
haltswirtschaft ergeben können.
Als besonders bedeutend für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind z. B. das Risiko des vollständigen oder
teilweisen Ausfalls von Forderungen (Ausfallrisiko), der Ausfall der Tilgung von gewährten Darlehen (Kreditrisi-
ko), das Risiko, die Zahlungsverpflichtungen nicht leisten zu können (Liquiditätsrisiko), das Risiko, bei Bedarf
nicht die benötigte Liquidität beschaffen zu können (Refinanzierungsrisiko), das Risiko, dass die Zinsleistungen
das Zinsniveau am Kapitalmarkt übersteigen (Zinsrisiko) sowie rechtliche und verwaltungsmäßige Risiken.
Durch einen strukturierten Umgang soll dem tatsächlichen Eintreten solcher Risiken entgegengewirkt werden.
Die gemeindliche Risikosteuerung soll daher die von der Gemeinde getroffenen Maßnahmen über den Umgang
mit den ermittelten Risiken sowie die Festlegung und Bemessung der Übernahme von Risiken durch die Ge-
meinde unter Berücksichtigung ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit umfassen. Es müssen deshalb auch
geeignete Maßnahmen der Gemeinde zur Identifizierung und Bewertung möglicher Risiken, zur Risikobegren-
zung und zur Überprüfung der Wirkungen der gemeindlichen Maßnahmen möglich sein.
Die Ergebnisse eines Risikofrüherkennungssystems sollen dabei nicht im Widerspruch zur Geschäftstätigkeit
der Gemeinde stehen. Die Risikobewertung durch die Gemeinde sowie die daraus abgeleiteten Maßnahmen
sollen mit den zugrunde gelegten Annahmen und Daten sowie den daraus gezogenen Schlussfolgerungen von
der Gemeinde ausreichend dokumentiert werden. Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses kann
darüber im Lagebericht berichtet werden (vgl. § 95 GO NRW i. V. m. § 48 GemHVO NRW).
1.6.4 Die Einbeziehung in die Jahresabschlussprüfung
Das gemeindliche Risikofrüherkennungssystem ist zudem auch ein Gegenstand der Jahresabschlussprüfung.
Es muss dabei beurteilt werden, ob das eingerichtete System und dessen örtliche Nutzung mit dem Umfang, der
Art und der Komplexität der von der Gemeinde eingegangenen Risiken in Einklang stehen und insgesamt als
angemessen betrachtet werden können.
Zu einer solchen Prüfung gehören auch die Festlegungen für eine interne Berichterstattung im Rahmen des
örtlichen Risikomanagements sowie dessen Überwachung. Der Abschlussprüfer soll daher im Prüfungsbericht
zum gemeindlichen Jahresabschluss auch auf die wesentlichen Ergebnisse der Prüfung des gemeindlichen
Risikofrüherkennungssystems eingehen.
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1.7 Die Einrichtung eines Sanierungscontrollings
Die örtlichen Verantwortlichkeiten für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordern grundsätzlich bei Konsoli-
dierungs- und Sanierungsmaßnahmen die Einrichtung eines Controllings mit einem regelmäßigen unterjährigen
Berichtswesen. Durch regelmäßige Soll-Ist-Vergleiche, z. B. im vierteljährlichen Rhythmus, bei Besonderheiten im
Einzelfall auch monatlich, wird es den Verantwortlichen in der Gemeinde ermöglicht, von der Sanierungsplanung
abweichende Entwicklungen und Tendenzen in der Umsetzung der festgelegten Konsolidierungs- und Sanie-
rungsmaßnahmen (Sanierungsmodell) zu erkennen.
Ein Sanierungscontrolling als ein Überwachungssystem, das es ermöglicht, risikobehaftete Entwicklungen früh-
zeitig zu erkennen, ist für die Gemeinde hilfreich. Für sie gilt im Rahmen der Umsetzung eines Haushaltskonsoli-
dierungskonzeptes oder eines Sanierungskonzeptes, den Haushaltsausgleich schnellstmöglich wiederherzustel-
len, ihre Leistungsfähigkeit und ihre stetige Aufgabenerfüllung dauerhaft zu sichern (vgl. § 75 Absatz 1 i.A. § 76
GO NRW). Dabei gilt es, dass die Gemeinde eine gesicherte Entscheidungsgrundlage für die Steuerungsmaß-
nahmen zur Beseitigung der schwierigen Haushaltslage erhält.
Im Rahmen eines Sanierungscontrollings als begleitendes Überwachungssystem bei der Umsetzung der ge-
meindlichen Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen bedarf es aber auch eines Vergleichsmodells auf dem
Weg zu den benannten Zielen. Dafür eignet sich ein streng gesetzlich ausgerichtetes „Kontrollmodell“, das so
konzipiert sein muss, als würde die Gemeinde die gesetzlichen Vorgaben ohne Rücksicht auf die Unwägbarkeiten
im Zeitablauf fristgerecht erfüllen und die gesetzten Ziele erreichen.
Dieses „Kontrollmodell“ ist dann nicht zwingend erforderlich, wenn die Gemeinde im Rahmen ihres Sanierungs-
konzeptes die gesetzlichen Vorgaben einhält. Im Rahmen des Sanierungscontrollings sollte z. B. zu Vergleichs-
zwecken das örtliche „Plan-Modell“ mit dem „Ist-Modell“ und dem „Kontroll-Modell“ unmittelbar in Verbindung
stehen (vgl. Abbildung 412).
VERGLEICHE BEIM SANIERUNGSCONTROLLING
HAUSHALTSENTWICKLUNG
Produktbereiche (PB) PLAN-MODELL IST-MODELL KONTROLL-MODELL
(mit Jahresreihe) (mit Jahresreihe) (mit Jahresreihe)
Zielerreichung
Erträge
(nach Arten)
PB
Aufwendungen
Sport-
(nach Arten)
förd.
Leistungskennzahlen
Erläuterungen
Sonstiges
Erträge
(nach Arten)
Andere
PB Aufwendungen
(nach Arten)
GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG 2176
