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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 6 GemHVO NRW
(Aus technischen Gründen nicht bedruckt)
GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG 2186
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 7 GemHVO NRW
§7
Vorbericht
(1) 1Der Vorbericht soll einen Überblick über die Eckpunkte des Haushaltsplans geben. 2Die Entwicklung und die
aktuelle Lage der Gemeinde sind anhand der im Haushaltsplan enthaltenen Informationen und der Ergebnis- und
Finanzdaten darzustellen.
(2) Die wesentlichen Zielsetzungen der Planung für das Haushaltsjahr und die folgenden drei Jahre sowie die
Rahmenbedingungen der Planung sind zu erläutern.
Erläuterungen zu § 7:
I. Allgemeines
1. Die Zwecke der Vorschrift
Mit der haushaltsrechtlichen Vorschrift werden der Zweck und der Rahmen des gemeindlichen Vorberichtes nä-
her bestimmt, der im Rahmen der jährlichen Haushaltssatzung dem Haushaltsplan beizufügen ist (vgl. § 1 Absatz
2 Nummer 1 GemHVO NRW). Der Gemeinde bleibt es dabei überlassen, in diesem Bericht oder an anderer ge-
eigneter Stelle auch die notwendigen Erläuterungen zu den wichtigsten Haushaltspositionen im Ergebnisplan und
Finanzplan sowie in den produktorientierten Teilplänen als Bestandteile des Haushaltsplans der Gemeinde zu
geben (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 1 bis 3 GemHVO NRW).
Der Vorbericht sollte auch zu einem gemeindlichen Haushaltssicherungskonzept als Bestandteil des Haushalts-
plans haushaltsplanbezogene Angaben enthalten, sofern die Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssiche-
rungskonzeptes verpflichtet ist (vgl. § 76 GO NRW i. V. m. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO NRW). Es kann im
Rahmen der Haushaltsplanung der Gemeinde auch geboten sein, im Vorbericht besonders darzustellen, in wel-
chem Umfang auf die Erhebung spezieller Entgelte oder auf eine verursachungsgerechte Erfassung von Aufwen-
dungen verzichtet werden soll, z. B. im öffentlichen Interesse oder aus sozialen Gründen.
2. Der Vorbericht als örtliche Entscheidungshilfe
Der gemeindliche Vorbericht kann eine Entscheidungshilfe sowohl für die Verantwortlichen in der Gemeinde als
auch für die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft darstellen, wenn die örtlichen Entscheidungs-
grundlagen in diesem örtlichen Werk dargestellt und ausreichend erläutert werden. Durch die Einbeziehung der
mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan wird durch die entsprechenden
zukunftsbezogenen Planungsdaten die voraussichtliche (geplante) weitere haushaltswirtschaftliche Entwicklung
sowie die künftige wirtschaftliche Lage der Gemeinde aufgezeigt.
Der Vorbericht gibt durch die im Haushaltsplan enthaltenen voraussichtlichen Jahresergebnisse auch Auskunft
über die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde, denn für das Haushaltsjahr sowie für die drei
folgenden Planungsjahre wird damit das Erreichen des gesetzlich vorgesehenen Haushaltsausgleichs aufgezeigt
(vgl. §§ 75 und 84 GO NRW). Dazu gehört auch die Erläuterung der Planungsweise der Gemeinde zur Ermittlung
der Haushaltspositionen im Ergebnisplan und im Finanzplan sowie in den Teilplänen.
Die Gemeinde könnte im Vorbericht z. B. erläutern, dass bei den Beträgen unter den einzelnen Positionen von
Durchschnittswerten der letzten drei Jahre ausgegangen wird und die Beträge um künftig erwartete allgemeine
Preis- und Kostensteigerungen fortgeschrieben worden sind. Sie kann zudem darstellen, in welchen Einzelfällen
die Beträge maßnahmenbezogenen konkret rechnerisch ermittelt wurden, z. B. bei den gemeindlichen Investitio-
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nen oberhalb der vom Rat festgelegten Wertgrenzen. Bei einer Fortschreibung von Haushaltsbeträgen sollten von
der Gemeinde aber auch die Grundlagen der Fortschreibung angegeben werden, z. B. die Orientierungswerte
des Landes (vgl. § 6 Absatz 2 GemHVO NRW).
Sofern die Fortschreibung aufgrund statistischer Werte erfolgt, wären die eingesetzten Größen und deren Her-
kunft anzugeben. Es gilt daher für die Gemeinde, im Vorbericht zum Haushaltsplan nicht nur die in der gemeindli-
chen Haushaltssatzung getroffenen Festsetzungen zu erläutern, sondern diese auch in einen Zusammenhang mit
dem geplanten haushaltswirtschaftlichen Handeln der Gemeinde zu stellen.
Über den Inhalt und die Form des gemeindlichen Vorberichtes als „Haushaltsbegleitbericht“ muss die Gemeinde
im Rahmen dieser Vorschrift eigenverantwortlich und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten ent-
scheiden. Es ist deshalb nicht sachgerecht, in allgemeiner Form vorzugeben, wie ein Überblick über die haus-
haltswirtschaftlichen Eckpunkte und die wichtigsten sachlichen Festlegungen der Gemeinde im Vorbericht zu
geben sind und welche örtlichen Sachverhalte von der Gemeinde dabei besonders hervorzuheben oder heraus-
zustellen sind.
Der haushaltsrechtliche Verzicht auf besondere Erläuterungsvorgaben soll aber nicht dazu führen, dass die Ge-
meinde vollständig auf die Darstellung wichtiger einzelner örtlicher Sachverhalte verzichtet. Es gibt viele heraus-
ragende haushaltswirtschaftliche Gegebenheiten, die auf freiwilliger Basis in den Vorbericht zum gemeindlichen
Haushaltsplan Eingang finden sollten, z. B. die für Investitionen verfügbaren Eigenmittel sowie die Ermittlung des
Kreditbedarfs einschließlich der Veränderung des Schuldenstandes. Auch die Erfassung und Darstellung der
internen Leistungsbeziehungen im gemeindlichen Haushaltsplan unterstützt die Zwecke des Vorberichtes als
örtliche Entscheidungshilfe.
3. Der produktorientierte Vorbericht
Bei der Gestaltung und Gliederung des Vorberichtes soll die Gemeinde die für den Haushaltsplan gewählte pro-
duktorientierte Gliederung sowie die festgelegte Steuerungsebene (Abbildung der aufgabenbezogenen Haus-
haltswirtschaft in Teilplänen) berücksichtigen. Dadurch wären im Vorbericht Ausführungen zur Gesamtebene
(Ergebnisplanung und Finanzplanung für das Haushaltsjahr und die folgenden drei Planungsjahre) sowie zur
Steuerungsebene (produktorientierte Teilplanung) in der gleichen Zeitreihe enthalten (vgl. § 4 GemHVO NRW).
Der Vorbericht kann wegen der produktorientierten Aufstellung der Teilpläne, z.B. nach den verbindlichen Pro-
duktbereichen, einen Einblick in die unterschiedlichen Tätigkeitsfelder der gemeindlichen Aufgabenerfüllung ver-
mitteln und die damit für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde bestehenden Chancen und Risiken in diesen
Produktbereichen aufzeigen bzw. verdeutlichen. Es ist daher für die Gemeinde geboten, die örtlichen haushalts-
wirtschaftlichen Rahmenbedingungen den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtwirtschaft ohne Ein-
schränkungen offenzulegen.
In diesem Zusammenhang besteht für die Gemeinde die Möglichkeit, dem Vorbericht als Berichtsteil des ge-
meindlichen Haushaltsplans eine Aufteilung der Erträge und Aufwendungen auf die einzelnen Produktbereiche
und in Bezug auf das laufende und das neue Haushaltsjahr voranzustellen, um den Einstieg der Adressaten der
gemeindlichen Haushaltswirtwirtschaft in die geplante Haushaltswirtschaft zu erleichtern. Die Adressaten müssen
dabei beachten, dass eine Einschätzung der künftigen wirtschaftlichen Lage der Gemeinde nicht nur auf der
Haushaltsplanung, sondern auch auf deren Umsetzung aufbaut.
Die Gemeinde soll bei der Darstellung der Erträge und Aufwendungen keinen Differenzbetrag zwischen den jah-
resbezogenen Daten errechnen und aufzeigen. Ein Verzicht darauf ist geboten, weil solche Beträge vielfach die
Bezeichnung „Abweichung“ oder auch die Bezeichnungen „Verbesserung“ (+) oder „Verschlechterung“ (-) erhal-
ten. Die Gemeinde kann davon ausgehen, dass für die einzelnen Haushaltsjahre keine identische Haushaltspla-
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nung besteht, sodass die o. a. Begriffe nicht sachgerecht genutzt werden können. In diesem Sinne wird nachfol-
gend eine Übersicht dazu beispielhaft dargestellt (vgl. Beispiel 51).
PRODUKTBEREICHSBEZOGENE ERTRÄGE UND AUFWENDUNGEN
PRODUKTBEREICHE Erträge Erträge Aufwendungen Aufwendungen
(Vorjahr) (Haushaltsjahr) (Haushaltsjahr) (Vorjahr)
01 Innere Verwaltung
02 Sicherheit und Ordnung
03 Schulträgeraufgaben
04 Kultur und Wissenschaft
05 Soziale Leistungen
06 Kinder-, Jugend- und
Familienhilfe
07 Gesundheitsdienste
08 Sportförderung
09 Räumliche Planung und
Entwicklung, Geoinformationen
10 Bauen und Wohnen
11 Ver- und Entsorgung
12 Verkehrsflächen und - anlagen,
ÖPNV
13 Natur- und Landschaftspflege
14 Umweltschutz
15 Wirtschaft und Tourismus
16 Allgemeine Finanzwirtschaft
17 Stiftungen
Beispiel 51 „Produktbereichsbezogene Erträge und Aufwendungen“
Im Vorbericht können durch die Ausrichtung auf die Produktbereiche die bestehenden unterschiedlichen Einflüsse
auf die Haushaltswirtschaft, die sich auch auf die Sicherung der Aufgabenerfüllung auswirken, sowie die auf ihre
Zukunft ausgerichtete Reaktion der Gemeinde darauf verdeutlichen. Wenn ein solcher Bericht bereits im Rahmen
der Haushaltsplanung erstellt wird und nicht wie der Lagebericht im Rahmen des Jahresabschlusses auf Ist-
Ergebnisse konzipiert wird, kommen ihm ein hoher Informationswert und eine entscheidungsbeeinflussende Wir-
kung für die mehrjährige Haushaltsplanung zu.
Die Vermittlung spezifischer Informationen zu einzelnen Produktbereichen mindert zudem die möglichen Informa-
tionsdefizite, die entstehen können, wenn ausschließlich die Gesamtebene der Gemeinde zum Gegenstand der
Betrachtung gemacht wird. Diese Ausführungen gelten entsprechend bei einer über die Produktbereiche hinaus-
gehenden produktorientierten Gliederung des gemeindlichen Haushaltsplans. Bei einer organisatorischen Gliede-
rung des Haushaltsplans bedarf es gleichwohl einer produktorientierten Betrachtung und Bewertung.
Die Gemeinde sollte im Rahmen ihres Vorberichtes unübersichtliche Detailinformationen (aus der Vielzahl der
Produkte) vermeiden und unter Wesentlichkeitsgesichtspunkten prüfen, ob produktbezogene Informationen der
Gemeinde auch zusammengefasst werden können. In einigen Produktbereichen kann es unter Berücksichtigung
des Umfanges der gemeindlichen Aufgabe sogar sinnvoll sein, die Berichtsebene von der Steuerungsebene auf
die Produktbereichsebene zu verlagern.
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Ein produktorientierter Vorbericht sollte aber nicht nur Bestands- und Strömungsgrößen in den einzelnen Pro-
duktbereichen (ggf. in Tabellenform) offenlegen, sondern zur Nachvollziehbarkeit und Verständlichkeit der ge-
meindlichen Haushaltswirtschaft und der gemeindlichen Aufgabenerfüllung beitragen. Wenn diese örtliche Sach-
lage mit den wichtigsten Zielen und Kennzahlen zu den gebildeten Produkten und mit den dazu erbringenden
Dienstleistungen im Rahmen der Haushaltsplanung hinterlegt wird, kann eine solche Berichterstattung zur zutref-
fenden Grundlage für eine Entscheidungsfindung des Rates werden. Eine solche Informationsfülle bietet das
erforderliche Bild, um die wirtschaftliche Lage der Gemeinde weiter zu entwickeln.
4. Der Vorbericht und die gemeindliche Steuerung
4.1 Allgemeine Grundlagen
Die politische Steuerung in den Gemeinden hat sich durch die Einführung und Anwendung des Neuen Kommuna-
len Finanzmanagements grundlegend geändert. Sie ist über die Bereitstellung der erforderlichen Geldmittel für
die gemeindliche Aufgabenerfüllung im Rahmen der Haushaltsplanung (Geldverbrauchskonzept) zum Steuern
über die Ressourcen sowie über Ziele und Leistungskennzahlen weiterentwickelt worden (Ressourcenver-
brauchskonzept). Die Änderungen wirken sich auch auf die gemeindliche Haushaltsplanung aus.
Eine Steuerung der Gemeinde, die auch die Kultur des Verwaltungshandelns berücksichtigt und ggf. anpasst,
bedarf regelmäßig auch jahresbezogenen Zielsetzungen, die es örtlich auszufüllen und umzusetzen sowie extern
und intern zu kommunizieren gilt. Die örtlichen Ziele des gemeindlichen Handelns, die sich auf die Bürgerinnen
und Bürger als Öffentlichkeit bzw. als Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft auswirken, sollten des-
halb im Vorbericht zum Haushaltsplan der Gemeinde enthalten bzw. dargestellt sein.
Die für das Haushaltsjahr vereinbarten messbaren Ziele für das haushaltswirtschaftliche Handeln sollen dabei
einerseits die Entscheidungen des Rates und der Verwaltung der Gemeinde im Sinne der gemeindlichen Aufga-
benerfüllung begleiten und unterstützen. Andererseits wird durch eine Aufnahme dieser Ziele in den Vorbericht
die politisch gesetzte strategische Fortentwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft offengelegt.
Die Gemeinde soll dadurch eine Verknüpfung zwischen den örtlichen Leitlinien (Leitorientierung), ihren örtlichen
strategischen und operativen Zielen und den daraus abgeleiteten sachlichen und wirtschaftlichen Handlungen
sowie deren Überprüfung (Messen der Zielerreichung und Umsetzbarkeit) herstellen. Dieses Gesamtpaket ist bei
der Haushaltsplanung auszugestalten und im Rahmen des Jahresabschlusses sachgerecht und ausreichend zu
beurteilen. Derartige Zusammenhänge ermöglichen die notwendig werdenden Anpassungen und Weiterentwick-
lungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft vor Ort.
4.2 Die Strategiekorrektur
Die Organe und die Leitungsverantwortlichen in der Gemeinde verfolgen im Rahmen ihrer örtlichen Steuerung zur
gemeindlichen Aufgabenerfüllung eine Strategie, die i. d. R. nicht ohne stetige Überprüfung von Bestand ist bzw.
keine dauerhafte Grundlage bietet. Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung bedarf es daher einer steti-
gen Überprüfung der Beständigkeit und Nachhaltigkeit der örtlichen Strategie. Zwischen beiden Bereichen be-
steht ein enger Zusammenhang, weil beide Bereiche nur mit einem vorausschauenden Blick und einer Einschät-
zung der künftigen Gegebenheiten auszufüllen und zu bewältigen sind.
Von den Organen und den Leitungsverantwortlichen in der Gemeinde wird daher eine abgestimmte Strategie
gefordert, die dann von den Beteiligten mitzutragen und umzusetzen ist. Die Reichweite der Strategie in die ge-
meindliche Zukunft bedingt auch eine Pflicht bei den Beteiligten zur Korrektur, wenn Gegebenheiten dazu einen
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Anlass geben. Über die Überprüfung und deren Ergebnis bedarf es aber auch der Information der Adressaten der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft, die davon abhängig sein können. Der Vorbericht zum gemeindlichen Haus-
haltsplan stellt dazu ein geeignetes Instrument dar, durch das die Adressaten in den Strategieprozess eingebun-
den werden können.
Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft können dadurch auch erkennen, ob sich die Gemeinde
besser darstellt, als es der tatsächlichen wirtschaftlichen Lage der Gemeinde entspricht, denn die gemeindliche
Strategie soll Experimente nur dann zulassen, wenn erwartet werden kann, dass es nicht zu einer unvertretbaren
Einschränkung der gemeindlichen Leistungsfähigkeit kommen wird. Entsprechend müssen auch notwendige
Korrekturen der gemeindlichen Strategie vorgenommen und begründet werden.
Die Gemeinde soll daher die Änderungen oder Anpassungen der örtlichen Strategie konkret aufzeigen und nicht
nur in technischer Art und Weise durch Zahlen begründen und belegen. Sie muss insbesondere durch sachlich
geeignete und zutreffende (richtige) Erläuterungen die getroffenen Entscheidungen stützen. Nur dann erwartet
werden, dass auch die Betroffenen die „angepasste“ Strategie für die gemeindliche Aufgabenerfüllung akzeptie-
ren und ggf. sogar mittragen kann.
5. Der Vorbericht und das Berichtswesen
Im gemeindlichen Vorbericht soll u.a. die aktuelle wirtschaftliche Lage anhand der im Haushaltsplan der Gemein-
de enthaltenen Informationen sowie der Ergebnis- und Finanzdaten für das Haushaltsjahr dargestellt werden. Die
Aktualität der Angaben ist dabei auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung des Rates der Gemeinde zu beziehen,
denn bis zu diesem Zeitpunkt ist der gemeindliche Entwurf der Haushaltssatzung grundsätzlich abänderbar. Der
Vorbericht kann daher eine geeignete Ausgangsbasis für die anlassbezogenen Informationen über die gemeindli-
che Haushaltswirtschaft an den Rat der Gemeinde sein.
Das Informationsrecht des Rates der Gemeinde beinhaltet wiederum, dass der Rat sich über die Durchführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft regelmäßig oder auch im Einzelfall unterrichten lassen kann. Der Bürger-
meister hat die Pflicht, den Rat der Gemeinde über alle wichtigen Angelegenheiten zu unterrichten (vgl. § 62
Absatz 4 GO NRW). Er ist auskunftspflichtig, denn er ist für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs
der gesamten Gemeindeverwaltung verantwortlich (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW).
Bei dieser Berichterstattung ist aber auch die Anwendung des Grundsatzes der Wesentlichkeit von Bedeutung,
denn es ist örtlich über den Anlass, die Aussagen und den Umfang der Informationen sowie über Vereinfachun-
gen und Zusammenfassungen bei der Darstellung zu entscheiden. Die Anwendung des Grundsatzes der Wesent-
lichkeit soll u.a. auch eine fristgerechte Berichterstattung des Bürgermeisters gegenüber dem Rat sichern. Der
Vorbericht kann eine regelmäßige unterjährige Berichterstattung des Bürgermeisters unterstützen.
Im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr dürfte es sachgerecht sein,
dem Rat der Gemeinde regelmäßig, z. B. quartalsweise oder monatlich, und nicht nur im Rahmen des gemeindli-
chen Jahresabschlusses eine Auskunft über den aktuellen Stand der Ausführung des gemeindlichen Haushalts-
plans und über einzelne wichtige Haushaltsangelegenheiten zu geben. Eine unterjährige Berichtspflicht ist zudem
sachlich sinnvoll, weil diese dem Rat mehrmals innerhalb des Haushaltsjahres eine Beurteilung der aktuellen
wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde ermöglicht.
Die unterjährige Berichterstattung kann eine sachlich sinnvolle Zwischenberichterstattung zum gemeindlichen
Jahresabschluss darstellen. Sie lässt aber auch unter Berücksichtigung der vom Rat beschlossenen Ziele und
Leitlinien einen besseren Vergleich mit den im Rahmen der Haushaltsplanung getroffenen Prognoseentscheidun-
gen zu und trägt dadurch zur Verbesserung der gemeindlichen Steuerung bei. Sie soll dabei nicht so weitgehend
sein, dass dafür ein eigenständiger Zwischenabschluss bzw. ein vollständiger Quartalsabschluss aufgestellt wird.
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Mit den Informationen und den Daten des gemeindlichen Jahresabschlusses, die z. B. im Rahmen des Plan-/Ist-
Vergleiches in der Ergebnisrechnung und in der Finanzrechnung entstehen, wird unmittelbar eine Verbindung
zum gemeindlichen Haushaltsplan hergestellt. Aufgrund dieser Verbindung besteht auch ein Bezug der Erläute-
rung im gemeindlichen Jahresabschluss zu den Informationen und Daten des Vorberichtes zum Haushaltsplan.
6. Unzutreffende Erläuterungen im Vorbericht
Die Informationszwecke kann der gemeindliche Vorbericht nur erfüllen, wenn die darin enthaltenen Erläuterungen
und Angaben dem voraussichtlichen haushaltswirtschaftlichen Handeln im Haushaltsjahr in sachlicher und fachli-
cher Hinsicht entsprechen werden. Die Gemeinde muss daher Darstellungen bzw. Informationen in ihrem Vorbe-
richt vermeiden, die als nichtzutreffend zu beurteilen sind. Einige Bespiele aus der gemeindlichen Praxis werden
nachfolgend vorgestellt (vgl. Beispiel 52).
BEISPIELE UNZUTREFFENDER ERLÄUTERUNGEN IM VORBERICHT
FEHLERHAFTE ERLÄUTERUNGEN KLARSTELLUNG
Verweis auf Eröffnungsbilanz: Verzicht auf den (veralteten) Hinweis, wegen nicht
"Die Darstellung des Ergebnisses (2011) im Haushalts- möglicher Nachvollziehbarkeit.
plan erfolgt unter Berücksichtigung der Änderungen in
der Eröffnungsbilanz aufgrund der Prüfung im Jahre
2008."
Über- und Außerplanmäßig: Der Rat kann die gesetzliche Trennung zwischen
„Über- und außerplanmäßige Aufwendungen im Sinne erheblichen und nicht erheblichen überplanmäßigen
des § 83 GO NRW gelten unabhängig von ihrer Höhe und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen, die eine
immer als unerheblich, wenn sie wirtschaftlich durchlau- Ausgangslage für sein Zustimmungserfordernis dar-
fend oder aufgrund gesetzlicher oder tariflicher Ver- stellt, nicht in eigener Verantwortung dadurch aufhe-
pflichtungen zu leisten sind.“ ben, dass er sämtliche Aufwendungen, die durch
sachliche Kriterien abgegrenzt werden, als nicht
erheblich für die gemeindliche Haushaltswirtschaft
erklärt. Die Kriterien „erheblich“ und „unerheblich“
sind wertmäßige Maßgrößen, die grundsätzlich auf
gleiche gemeindliche Sachverhalte in gleicher Weise
anzuwenden sind.
Ausgleichsrücklage kein Eigenkapital: Mit der Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage
„Das Jahresergebnis beläuft sich auf … Euro, sodass wird bereits das gemeindliche Eigenkapital verringert.
die Ausgleichsrücklage aufgebraucht wird. Für die Eine Verringerung führt zudem nicht zur Finanzierung
künftigen Jahre muss das Eigenkapital eingesetzt des Ergebnisplans. Vielmehr wird zugelassen, dass
werden, um den Ergebnisplan zu finanzieren.“ ein negatives Jahresergebnis mit der allgemeinen
Rücklage verrechnet werden darf.
Kein Zahlungsbedarf im Haushaltsjahr: Bei in Anspruch genommenen zahlungswirksamen
"Zur Vereinfachung und zur Vermeidung der jährlich zu Aufwandspositionen, bei denen jedoch der Zahlungs-
erklärenden Ermächtigungsübertragung bei bean- termin im Folgejahr liegt, muss eine gesonderte
spruchten Auszahlungspositionen der laufenden Ver- Ermächtigungsübertragung für den entsprechenden
waltungstätigkeit wurde im Rahmen der Planung bereits Auszahlungsbetrag erfolgen. Nur dadurch enthält
ein Betrag i. H. v. … berücksichtigt. dann der Finanzplan des Folgejahres die zur Auszah-
lung erforderliche Ermächtigung.
Keine Trennung von Passiva und Aktiva: Die Zuführung zu den Pensionsrückstellungen stellt
„Die Zuführung zu den Pensionsrückstellungen i. H. v. die Verpflichtung der Gemeinde im Haushaltsjahr dar,
… Euro wurde bis im Vorjahr veranschlagt. Da es sich künftig die Versorgungsleistungen entsprechend zu
dabei aber faktisch um Auszahlungen für den Erwerb erbringen, und die deshalb dem Haushaltsjahr zuge-
von Finanzanlagen handelt, ist die Zuführung als reiner rechnet werden.
Aktivtausch zu behandeln.“
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§ 7 GemHVO NRW
BEISPIELE UNZUTREFFENDER ERLÄUTERUNGEN IM VORBERICHT
FEHLERHAFTE ERLÄUTERUNGEN KLARSTELLUNG
Die Vorsorge für die künftige Liquidität, die durch eine
Kapitalanlage gesichert werden kann, stellt einen von
der Zuführung losgelösten gesonderten Geschäfts-
vorfall dar. Er darf mit dem ergebniswirksamen Vor-
gang nicht vermischt werden.
Die beiden Geschäftsvorfälle sind getrennt abzuwi-
ckeln und zu bilanzieren. Eine gegenseitige „Aufrech-
nung“ ist nicht zulässig.
Deckung durch die allgemeine Rücklage: Die jährliche Haushaltswirtschaft ist lebenswichtig für
„Zum Jahresende … wird ein Fehlbetrag i. H. v. … die Gemeinde. Gleichwohl ist sie nicht so bedeutend,
erwartet. Dieser kann nur durch eine Entnahme aus der dass Eigenkapital zum „Ausgleich“ in die Ergebnis-
allgemeinen Rücklage gedeckt werden. Auch in den rechnung übergeleitet wird. Eine jahresbezogene
Jahren … mit jährlichen Defiziten wird dieses durch den „Deckung“ erfolgt daher nicht.
Abbau von Eigenkapital kompensiert.“
Unabhängig von dem „technischen“ Fehler fehlt bei
der getroffenen Aussage eine Schlussfolgerung mit
entsprechender Reaktion, z. B. dass ohne geeignete
Gegenmaßnahmen der Weg in eine Überschuldung
droht bzw. bereitet wird.
Vergleich zur Kameralistik: Eine bewertende Aussage mit Bezug auf die Vergan-
„(Im Ergebnisplan) … ergeben sich im Vergleich zur genheit (Vergleich zwischen Doppik und Kameralistik)
Kameralistik allein durch … Aufwendungen zusätzliche sollte nur dann gemacht, wenn die Vergleichsgrößen
Belastungen i. H. v. … Euro jährlich.“ stimmen. Es ist sachlich nicht vertretbar und erzeugt
falsche Aussagen, wenn unterschiedliche haushalts-
wirtschaftliche Pläne mit verschiedenen Rechengrö-
ßen unzutreffend zum Gegenstand einer vergleichen-
den Beurteilung zu machen.
Verwendung eines ungeeigneten Begriffes: Eine Erläuterung zum Haushaltsplan, in der nicht die
Die Entwicklung des Kassenaltfehlbetrages im Jahre … dem NKF zugeordneten Begriffe verwendet werden,
ist nicht erfreulich. Es ergab sich gegenüber dem zum führt i. d. R. zu Fehlinterpretationen. Es bleibt bei
31. Dezember…. festgestellten Kassenaltfehlbetrag i. dieser Erläuterung unklar, in welchem Umfang welche
H. v. … Euro eine Verschlechterung i. H. v. … Euro. gemeindlichen Zahlungsmittel betroffen sind: Z. B. die
Der Haushaltsplan … sieht einen zusätzlichen Fehlbe- liquiden Mittel insgesamt, die Barmittel der Kasse, der
trag in Hohe von … Euro (einschl. fortgeschriebenen Finanzmittelfonds.
Ansatz vor. Für das Folgejahr wird ebenfalls ein Aufbau
des Kassenfehlbetrages erwartet …
Beispiel 52 „Unzutreffende Erläuterungen im Vorbericht“
Die Gemeinde soll für ihren Vorbericht keine Erläuterungen erstellen, die bei entsprechender Umsetzung im
Haushaltsjahr zu Rechtsverstößen führen würden oder können. Sie muss in sachlicher und fachlicher Hinsicht
gewährleisten, dass die aufgezeigten Sachverhalte und Informationen von ihrem Inhalt her haushaltswirtschaftlich
und haushaltsrechtlich vertretbar bzw. umsetzbar sind
7. Die Gestaltung des Vorberichtes
Der gemeindliche Vorbericht stellt nicht nur einen Überblick zur geplanten Haushaltswirtschaft im neuen Haus-
haltsjahr dar. Er ist vielmehr als Begleitbericht zum gemeindlichen Haushaltsplan zu verstehen, um über die Pla-
nung für das Haushaltsjahr in verständlicher Weise zu informieren. Der Vorbericht soll deshalb den Adressaten
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft einen Überblick über den Stand und die Entwicklung der örtlichen Haus-
haltswirtschaft bzw. wirtschaftlichen Lage der Gemeinde geben.
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§ 7 GemHVO NRW
Die durch den Haushaltsplan gesetzten Rahmenbedingungen führen grundsätzlich zu Zwecksetzungen, die von
der Gemeinde bei der örtlichen Gestaltung des Vorberichts zum gemeindlichen Haushaltsplan zu beachten sind
und durch Erläuterungen in den Vorbericht einfließen müssen (vgl. Abbildung 415).
DIE GESTALTUNG DES GEMEINDLICHEN VORBERICHTES
- Berücksichtigung der Informationsbedürfnisse des Rates der Gemeinde (§ 41 GO NRW).
- Berücksichtigung der Informationsbedürfnisse der übrigen Adressaten (§ 80 GO NRW).
- Darstellung des Zielsystems und der messbaren Jahresziele (§ 12 GemHVO NRW).
- Anforderungen aufgrund der Haushaltsgrundsätze und Haushaltsprinzipien (§ 75 GO NRW).
- Berücksichtigung der Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung (§ 84 GO NRW).
- Berücksichtigung der Systematik des Haushaltsplans (§§ 1 - 4 GemHVO NRW).
- Angaben zu wichtigen Erträgen und Aufwendungen (§ 2 GemHVO NRW).
- Angaben zu wichtigen Investitionsvorhaben (§ 3 GemHVO NRW).
- Angaben zur Finanzierungstätigkeit (z. B. Kreditaufnahme nach § 86 GO NRW).
- Berücksichtigung der einzelnen Anlagen zum Haushaltsplan (§ 1 GemHVO NRW).
- Bewirtschaftungsregelungen für die Ausführung des Haushaltsplans.
- Leistungsbeziehungen mit den gemeindlichen Betrieben.
Abbildung 415 „Die Gestaltung des gemeindlichen Vorberichtes“
Der Gemeinde bleibt grundsätzlich die Möglichkeit erhalten, die durch den Haushaltsplan gesetzten Rahmenbe-
dingungen ausreichend zu erläutern und den Ergebnis- und den Finanzpositionen des gemeindlichen Haushalts-
plans weiterhin die notwendigen Einzelerläuterungen beizufügen oder zusammengefasst als weitere Angaben in
den Vorbericht aufzunehmen.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Inhalt und Zweck des Vorberichts):
1.1 Zu Satz 1 (Überblick über die Eckpunkte):
Nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift soll der gemeindliche Vorbericht einen Überblick über die Eckpunkte des
Haushaltsplans geben. Unter dem Gesichtspunkt, dass der Rat der Gemeinde sowie die Adressaten der ge-
meindlichen Haushaltswirtschaft möglichst vollständigen Überblick über die haushaltswirtschaftliche Lage der
Gemeinde erlangen sollen, muss im Vorbericht über die im Haushaltsjahr bestehenden Haushaltsrisiken sowie
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zukünftige Verpflichtungen, die im laufenden Haushaltsjahr entstehen können und sich auch auf zukünftige
Haushaltsjahre auswirken können, berichtet werden.
Im gemeindlichen Vorbericht ist insbesondere ein Blick auf wesentliche Veränderungen der Rahmenbedingungen
der im Haushaltsplan enthaltenen mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde sowie auf die Ent-
wicklung wichtiger Planungskomponenten im gesamten Planungszeitraum zu geben, wenn dazu aus der Ausfüh-
rung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im laufenden Jahr oder den Vorjahren ein Anlass besteht. Zu den
gemeindlichen Angabepflichten gehören auch Informationen über die aktuelle Vermögens- und Schuldenlage
bzw. der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde einschließlich der bisherigen Entwicklung der Jahresergebnisse und
des Eigenkapitals sowie der Liquidität der Gemeinde.
Die Erläuterungen über Eckpunkte des Haushaltsplans, die den Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
im neuen Haushaltsjahr bilden sollen, sind so gestalten und zu erläutern, dass die Öffentlichkeit ausreichend über
die wirtschaftliche Lage der Gemeinde und das damit zusammenhängende geplante Haushaltsgeschehen im
Haushaltsjahr informiert wird. Aufgrund der Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den
gemeindlichen Haushaltsplan muss auch die voraussichtliche wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde in den
dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahren erkennbar und nachvollziehbar sein.
1.2 Zu Satz 2 (Darstellung der Entwicklung und der wirtschaftlichen Lage):
Nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift sollen die voraussichtliche Entwicklung der Gemeinde und ihre aktuelle
Lage anhand der im Haushaltsplan der Gemeinde enthaltenen Informationen sowie der Ergebnis- und Finanzda-
ten im gemeindlichen Vorbericht dargestellt werden. Der Begriff „aktuelle Lage“ ist dabei aus Sinn und Zweck der
haushaltsrechtlichen Vorschrift als „wirtschaftliche Lage“ der Gemeinde zu verstehen, denn mit den Angaben im
gemeindlichen Haushaltsplan wird die aktuelle Lage der Gemeinde haushaltswirtschaftlich betrachtet.
Die Aktualität der Angaben und Daten ist dabei auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung des Rates der Gemeinde
zu beziehen, denn bis zu diesem Zeitpunkt ist der gemeindliche Entwurf der Haushaltssatzung grundsätzlich
abänderbar. Im Vorbericht der Gemeinde müssen daher unter Bezugnahme auf die durch den Haushaltsplan
gesetzten Rahmenbedingungen sowie die wichtigen sachlichen Festlegungen bzw. Inhalte des Haushaltsplans
und die darin veranschlagten Maßnahmen die voraussichtliche Entwicklung der Gemeinde und deren wirtschaftli-
che Lage aufgezeigt werden.
Die Darstellungen im gemeindlichen Vorbericht sollen sich aber nicht nur auf die Verwaltung der Gemeinde be-
ziehen, sondern auch die ausgegliederten gemeindlichen Betriebe umfassen, mindestens insoweit, wie sich die
aktuelle wirtschaftliche Lage und die voraussichtliche Entwicklung dieser Betriebe auf die Haushaltswirtschaft
bzw. die künftige Haushaltsplanung der Gemeinde auswirken könnte.
Dem gemeindlichen Haushaltsplan ist deshalb eine Übersicht über die Wirtschaftslage und die voraussichtliche
Entwicklung der Unternehmen und Einrichtungen sowie Anstalten des öffentlichen Rechts und der Sondervermö-
gen, für die Sonderrechnungen geführt werden, beizufügen (vgl. § 1 Absatz 2 Nummer 8 GemHVO NRW). Durch
eine solche Übersicht werden auch die notwendige Darstellung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde und ihre
Entwicklung vervollständigt.
Diese haushaltsrechtlichen Vorgaben sind sachgerecht und notwendig, denn im Rahmen des NKF soll die Ge-
samtübersicht über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde und ihrer Betriebe wieder erreicht bzw. verbessert
werden. Auf dieser Grundlage muss bereits der Vorbericht zum gemeindlichen Haushaltsplan ein Gesamtbild
über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde und ihre weitere Entwicklung im Haushaltsjahr und den drei folgen-
den Planungsjahren unter Berücksichtigung der möglichen Chancen und Risiken der Gemeinde bieten, denn
dieser Zeitraum ist im gemeindlichen Haushaltsplan abzubilden.
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