NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                 § 10 GemHVO NRW


                    (Aus technischen Gründen nicht bedruckt)




GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG           2252

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                                          2. Abschnitt GemHVO NRW


                                          Zweiter Abschnitt
                                Planungsgrundsätze und Ziele

1. Die jährliche Haushaltsplanung

Im NKF steht die Haushaltsplanung am Beginn des jährlichen Haushaltskreislaufs der für die Gemeinde. Der
Begriff „Haushaltsplanung“ umfasst einen bedarfs- und zukunftsorientierten Informationsaustausch und die Fest-
legung eines haushaltswirtschaftlichen Rahmens für das neue Haushaltsjahr. Mit diesem Rahmen umschreibt die
Gemeinde was künftig notwendig sein könnte, um auf die Aufgabenerfüllung bezogene Leistungen zu erbringen
und dadurch den örtlichen Bedarf zu decken.

Die Gemeinde hat deshalb bei ihrer Haushaltsplanung die wirtschaftliche Entwicklung sowie die voraussichtlichen
Chancen und Risiken im neuen Haushaltsjahr und in den drei Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und
Finanzplanung unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse einzuschätzen bzw. zu prognostizieren. Der
jahresbezogene Rahmen zur Ausführung der Haushaltswirtschaft wird durch eine Haushaltssatzung mit Haus-
haltsplan vom Rat der Gemeinde festgelegt. Deren Aufstellung und die Beschlussfassung darüber sollen vor dem
Haushaltsjahr abgeschlossen sein (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW).

Der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr ist inhaltlich entsprechend den Bedürfnissen der Gemeinde näher aus-
zugestalten. Er muss bezogen auf die gemeindliche Aufgabenerfüllung ausreichende Ermächtigungen zu seiner
Ausführung durch die Gemeindeverwaltung enthalten. Der Haushaltsplan soll dadurch die Haushaltswirtschaft im
Haushalt lenken und deshalb den Verantwortlichen in der Gemeinde auch als örtliches Steuerungsinstrument
dienen können (vgl. § 79 i. V. m. §§ 1 bis 4 GemHVO NRW). Die planerischen Festlegungen entbinden die Ge-
meinde nicht davon, ggf. getroffene Entscheidungen zu korrigieren, wenn deren Umsetzung im Haushaltsjahr
nicht möglich ist oder Anpassungen aufgrund der Ausführung der Haushaltswirtschaft notwendig werden.

In diesem Zusammenhang sind von der Gemeinde die allgemeinen Planungsgrundsätze und Ziele für die ge-
meindliche Haushaltswirtschaft zu beachten. Als ein Ausdruck der Erfordernisse der öffentlichen Finanzwirtschaft
sollen sie sicherstellen, dass der Haushaltsplan der Gemeinde mit seinen Ansätzen ein vollständiges und über-
sichtliches sowie aktuelles Bild über die voraussichtlich zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlichen
Ressourcen und Finanzen im Haushaltsjahr gibt. Der gemeindliche Haushaltsplan muss daher aufbauend auf den
Zielen für die weitere wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde die Leistungen für die Bürger aufzeigen, und
soweit möglich, auch auf die daraus entstehenden Wirkungen hinweisen.

Für das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde bedarf es deshalb einer Verknüpfung zwischen den
örtlichen Leitlinien (Leitorientierung), den örtlichen strategischen und operativen Zielen und der daraus abgeleite-
ten Verwaltungstätigkeit. Die Bürger als Öffentlichkeit sind daher von der Gemeindeverwaltung in die örtlichen
Arbeiten der gemeindlichen Haushaltsplanung einzubeziehen, denn sie sollen das Handeln des Rates und der
Gemeinde im Haushaltsjahr unterstützen. Sie sind als Nutzer von gemeindlichen Einrichtungen oder als Abgabe-
und Steuerpflichtige regelmäßig die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.

Die Handlungen die Gemeinde im Haushaltsjahr einschließlich ihrer Wirkungen bedürfen aber auch der Überwa-
chung und Kontrolle. Mindestens im Rahmen des Jahresabschlusses muss daher eine Überprüfung durch das
Messen der Zielerreichung und der Umsetzung sowie eine Nachweisführung bzw. Abrechnung erfolgen (vgl. § 95
GO NRW). Das gemeindliche Haushaltsrecht sieht daher für die jährliche Haushaltsplanung der Gemeinde eine
Reihe von Grundsätzen und Geboten vor, die auch im zweiten Abschnitt der Gemeindehaushaltsverordnung
enthalten sind (vgl. §§ 11 bis 19 GemHVO NRW).




GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG                            2253

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2. Die Vorschriften zur Haushaltsplanung und zu Zielen

2.1 Die Gesamtübersicht über die Vorschriften

Der zweite Abschnitt der Gemeindehaushaltsverordnung enthält zu verschiedenen Sachverhalten der gemeindli-
chen Haushaltsplanung weitere besondere Vorschriften. Diese Bestimmungen beruhen auf der Ermächtigungs-
grundlage der Vorschrift des § 133 Absatz 1 GO NRW. Das Innenministerium wird dadurch ermächtigt, zur
Durchführung der Gemeindeordnung die notwendigen haushaltswirtschaftlichen Regelungen in einer Rechtsver-
ordnung im Einvernehmen mit dem Finanzministerium zu treffen.

Die erlassene Rechtsverordnung enthält im zweiten Abschnitt die notwendigen Regelungen zur Veranschlagung
von Erträgen und Aufwendungen sowie von Einzahlungen und Auszahlungen. Sie enthält auch Bestimmungen
zum Ausweis von Zielen und Kennzahlen im Haushaltsplan sowie zu weiteren wichtigen haushaltswirtschaftlichen
Sachverhalten. Auf dieser Grundlage sind die folgenden Vorschriften erarbeitet worden (vgl. Abbildung 431).



      DIE VORSCHRIFTEN IM 2. ABSCHNITT DER GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG


                                                § 11 Allgemeine Planungsgrundsätze
                                                § 12 Ziele, Kennzahlen zur Zielerreichung
                                                § 13 Verpflichtungsermächtigungen
                 Zweiter Abschnitt              § 14 Investitionen
           Planungsgrundsätze und Ziele         § 15 Verfügungsmittel
                                                § 16 Fremde Finanzmittel
                                                § 17 Interne Leistungsbeziehungen
                                                § 18 Kosten- und Leistungsrechnung
                                                § 19 Weitere Vorschriften für die Haushaltsplanung

              Abbildung 431 „Die Vorschriften im 2. Abschnitt der Gemeindehaushaltsverordnung“



2.2 Die Vorschriften im Einzelnen

Der zweite Abschnitt der Gemeindehaushaltsverordnung umfasst Planungsgrundsätze und Ziele für den ge-
meindlichen Haushaltsplan. Er soll die Vorschriften des ersten Abschnitts sachgerecht ergänzen (vgl. §§ 1 bis 10
GemHVO NRW). Der Abschnitt enthält im Einzelnen folgende Vorschriften:

-   § 11 Allgemeine Planungsgrundsätze
    Die allgemeinen Planungsgrundsätze sollen sicherstellen, dass der gemeindliche Ergebnisplan ein vollstän-
    diges und übersichtliches Bild über das zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderliche Ressourcen-
    aufkommen und den Ressourcenverbrauch gibt. Diese Vorgabe soll durch eine Reihe von Geboten erreicht
    werden, zu der auch das Prinzip der Periodenabgrenzung bez. der periodengerechten Zuordnung der Erträ-
    ge und Aufwendungen im Ergebnisplan gehört. Bei Leistungsbescheiden der Gemeinde muss der Erfül-
    lungszeitpunkt festgelegt werden, der maßgebend die Zuordnung zum Haushaltsjahr bestimmt. Für den ge-
    meindlichen Finanzplan gilt dabei, das Kassenwirksamkeitsprinzip bei der Veranschlagung der gemeindli-
    chen Einzahlungen und Auszahlungen zu beachten und die Ermächtigungen nach Zahlungen aus der lau-
    fenden Verwaltungstätigkeit, der Investitionstätigkeit und der Finanzierungstätigkeit zu trennen.

-   § 12 Ziele, Kennzahlen zur Zielerreichung
    Die politische Steuerung in der Gemeinde soll mit der Anwendung des NKF insbesondere die Ressourcen für
    die örtliche Aufgabenerfüllung im Blick haben, aber auch die Finanzen nicht vernachlässigen. Sie soll das
    haushaltswirtschaftliche Handeln über Ziele und Leistungskennzahlen steuern. Für die gemeindliche Steue-
    rung ist daher nicht mehr die Bereitstellung der erforderlichen Geldmittel ausschlaggebend. Diese Ausrich-
    tung der örtlichen Steuerung erfordert ein zukunftsorientiertes Bild der Gemeinde mit wenigen qualitativ




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    hochwertigen Leitorientierungen als Kernaussagen, aus denen eine langfristige Ausrichtung des gemeindli-
    chen Handelns festgelegt werden kann. Diese Grundlagen sollen die Festlegung von jährlichen Zielsetzun-
    gen und Rahmenbedingungen für das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde ermöglichen.

-   § 13 Verpflichtungsermächtigungen
    Die Investitionstätigkeit der Gemeinde erfordert vielfach ein haushaltswirtschaftliches Handeln im Haushalts-
    jahr zulasten künftiger Haushaltsjahre, weil einzelne Investitionsmaßnahmen der Gemeinde nur mehrjährig
    durchführbar sind. Mit haushaltsmäßigen Verpflichtungsermächtigungen wird die Gemeindeverwaltung er-
    mächtigt, bereits im Haushaltsjahr sachlich gebotene Verpflichtungen zur Leistung von Investitionsauszah-
    lungen in künftigen Haushaltsjahren einzugehen. Der Rahmen dafür muss im Rahmen der gemeindlichen
    Haushaltsplanung festgeschrieben werden, um die Belastungen der künftigen Haushaltsjahre sichtbar zu
    machen. Den Gesamtbetrag in der gemeindlichen Haushaltssatzung ist dabei ein Regelungs- und Be-
    schlussgegenstand bei der Entscheidung des Rates der Gemeinde.

-   § 14 Investitionen
    Unter der Investitionstätigkeit der Gemeinde wird die Anschaffung oder Herstellung von gemeindlichen Ver-
    mögensgegenständen verstanden. Die dazu notwendigen Einzahlungen und Auszahlungen der Gemeinde
    werden durch die Veranschlagung im gemeindlichen Finanzplan ermächtigt. Bei der Planung von Investitio-
    nen hat die Gemeinde zu beachten, dass die Finanzierung der Investitionen sicherzustellen ist (vgl. § 75 Abs.
    6 GO NRW). Sie soll durch Vergleichsmaßnahmen sicherstellen, dass den Haushaltsgrundsätzen der Wirt-
    schaftlichkeit und Sparsamkeit genüge getan wird. Die Vorschrift enthält zudem besondere Voraussetzungen
    für gemeindliche Baumaßnahmen, die vor der Veranschlagung im Finanzplan erfüllt sein müssen.

-   § 15 Verfügungsmittel
    Der Bürgermeister darf im Rahmen seiner Tätigkeit über einen Fonds verfügen, ohne dass im Einzelnen be-
    sondere Zweckvorgaben bestehen. Diese Verfügungsmittel können anlassbezogen für Aufwendungen im
    Haushaltsjahr eingesetzt werden, ohne dass dafür im Haushaltsplan eine zweckbezogene Ermächtigung
    veranschlagt sein muss. Unter einer besonderen Haushaltsposition ist der Umfang dieses Fonds durch den
    Rat der Gemeinde festzulegen.

-   § 16 Fremde Finanzmittel
    Die Gemeinde wickelt vielfach aufgrund gesetzlicher Vorgaben oder freiwilliger Vereinbarungen auch Zah-
    lungsgeschäfte für andere Institutionen oder Stellen ab. Diese kassenmäßige Tätigkeit muss nicht zwingend
    auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Gemeinde belasten. Gleichwohl muss die Gemeinde dafür
    Sorge tragen, dass ihr aus der Zahlungsabwicklung für Dritte keine haushaltswirtschaftlichen Belastungen
    entstehen, z. B. unvertretbaren Zinsaufwendungen aus nicht verschiebbaren Auszahlungen im Auftrag Drit-
    ter. Die Gemeinde kann über die Veranschlagung fremder Finanzmittel in ihrem Finanzplan eigenverantwort-
    lich entscheiden.

-   § 17 Interne Leistungsbeziehungen
    Im Rahmen der Haushaltswirtschaft besteht für die Gemeinde die Möglichkeit, in den gemeindlichen Teilplä-
    nen auch das voraussichtliche Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch aus internen Leis-
    tungsbeziehungen zu veranschlagen. Die aus diesen Leistungsbeziehungen im Haushaltsjahr entstehenden
    Erträge und Aufwendungen sind in den Teilplänen in die Teilergebnispläne einzubeziehen. Sie sind im ein-
    zelnen Teilplan nach den „Ergebnis des Teilergebnisplans“ gesondert auszuweisen. Die internen Leistungs-
    beziehungen führen nicht zu Zahlungsströmen innerhalb der Gemeindeverwaltung, sodass die gemeindliche
    Finanzrechnung durch die internen Leistungsbeziehungen nicht berührt wird. Sie können auch nicht zwi-
    schen der Gemeindeverwaltung und den rechtlich unselbstständigen Betrieben der Gemeinde bestehen.




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-   § 18 Kosten- und Leistungsrechnung
    Das wirtschaftliche Handeln und die Steuerung der Gemeinde sollen durch eine gemeindliche Kosten- und
    Leistungsrechnung unterstützt werden. Die „interne“ Rechnung soll dabei eine Preis- und Kostenkalkulation
    sowie eine Gebührenermittlung ermöglichen. Die Gemeinde kann aber auch im Rahmen ihrer Haushaltswirt-
    schaft die haushaltsmäßige Budgetierung und deren Kontrolle sowie die Ermittlung entscheidungsunterstüt-
    zender Informationen daran knüpfen. Ein solcher Einsatz der Kosten- und Leistungsrechnung bei der Ge-
    meinde trägt zu Wirtschaftlichkeitsvergleichen bei und fördert eine ergebnis-, produkt- und leistungsorientier-
    te Verwaltungssteuerung bei der Gemeinde.

-   § 19 Weitere Vorschriften für die Haushaltsplanung
    Diese Vorschrift ermöglicht der Gemeinde, einige Besonderheiten bei ihrer gemeindlichen Haushaltsplanung
    zu berücksichtigen. Der Gemeinde soll deshalb mit dieser Vorschrift ein einfacher Weg für die Veranschla-
    gung im gemeindlichen Haushaltsplan, aber auch für die Bewirtschaftung im Haushaltsjahr eröffnet werden,
    die z. B. aufgrund von Personalaufwendungen, Versorgungs- und Beihilfeaufwendungen entstehen.

Die Vorschriften in diesem Abschnitt der Gemeindehaushaltsverordnung sollen insgesamt sicherstellen, dass der
gemeindliche Haushaltsplan und der aus der Haushaltsbewirtschaftung im Haushaltsjahr entstehende Jahresab-
schluss der Gemeinde ein vollständiges und übersichtliches Bild über das zur Erfüllung der gemeindlichen Aufga-
ben erforderliche Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch bei der Gemeinde geben. Die Steue-
rung der Gemeinde, die von den örtlichen Verhältnissen und Bedürfnissen abhängig und darauf auszurichten ist,
soll dabei durch Ziele und eine messbare Zielerreichung transparent und nachvollziehbar gemacht werden.

Die zielbezogenen Festlegungen wirken sich auch auf die Ressourcen im Haushaltsjahr sowie auf die Entwick-
lung des Eigenkapitals der Gemeinde aus. Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ ermöglichen, die Verände-
rungen zu messen. Sie stellen daher den zutreffenden Buchungsstoff für den gemeindlichen Ergebnisplan dar.
Mit den Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ werden die Veränderungen des Finanzvermögens
erfasst, sodass diese Rechengrößen beim Finanzplan der Gemeinde zur Anwendung kommen.



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                                          § 11 GemHVO NRW


                                                   § 11
                                      Allgemeine Planungsgrundsätze

(1) Im Haushaltsplan das voraussichtliche Ressourcenaufkommen und der geplante Ressourcenverbrauch in
voller Höhe und getrennt voneinander durch Erträge und Aufwendungen unter Beachtung der Grundsätze ord-
nungsmäßiger Buchführung und die Einzahlungen und Auszahlungen zu veranschlagen, soweit in dieser Verord-
nung nichts Anderes bestimmt ist.

(2) 1Erträge und Aufwendungen sind in ihrer voraussichtlichen Höhe in dem Haushaltsjahr zu veranschlagen,
dem sie wirtschaftlich zuzurechnen sind. 2Werden Erträge und Aufwendungen in einem Leistungsbescheid fest-
gesetzt, ist die Veranschlagung nach dem Erfüllungszeitpunkt vorzunehmen. 3Soweit die Erträge und Aufwen-
dungen nicht errechenbar sind, sind sie sorgfältig zu schätzen.

(3) Einzahlungen und Auszahlungen sind in Höhe der voraussichtlich zu erzielenden oder zu leistenden Beträge
zu veranschlagen. Absatz 2 Satz 2 findet Anwendung.



Erläuterungen zu § 11:

I. Allgemeines

1. Der Haushaltsplan als Grundlage der Haushaltswirtschaft

1.1 Die Inhalte des Haushaltsplans

Das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) stellt den Haushalt der Gemeinde ins Zentrum der jährlichen
haushaltswirtschaftlichen Planung und Rechenschaft. Für die gemeindliche Haushaltswirtschaft stellt der Haus-
haltsplan ein Programm aufgrund der ortsbezogenen politischen Planungen und Entscheidungen dar. Er bildet
gleichzeitig die Grundlage für die Ausführung der Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr sowie deren Kontrolle im
Rahmen des Jahresabschlusses.

Die starke Orientierung des Haushaltsplans an den Steuerungserfordernissen des Rates und den Informations-
bedürfnissen der Öffentlichkeit bestimmt unter Berücksichtigung der Produktorientierung den Aufbau, den Detail-
lierungsgrad sowie den Umfang der Darstellung der haushaltswirtschaftlichen Ermächtigungen für das Haushalts-
jahr. Die gemeindliche Haushaltsplanung konzentriert sich zwar vorrangig auf das Haushaltsjahr, der Haushalts-
plan umfasst aber insgesamt den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung.

Die dadurch für den gemeindlichen Haushaltsplan entstandene mehrjährige Zeitreihe beginnt mit den Ist-Daten
des Vorvorjahres des Haushaltsjahres (vgl. §§ 79 und 84 GO NRW i. V. m. § 1 GemHVO NRW). Im Ergebnisplan
des Haushaltsplans sind für die gesamte Zeitreihe das mögliche Ressourcenaufkommen als Ertrag und der vo-
raussichtliche Ressourcenverbrauch als Aufwand zu veranschlagen. Entsprechend sind im Finanzplan die vo-
raussichtlichen Zahlungsleistungen als Einzahlungen oder Auszahlungen der Gemeinde zu veranschlagen, ins-
besondere für Investitionen (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO NRW).

Abhängig von der örtlichen Steuerung und der Produktorientierung hat die Gemeinde in ihren Haushaltsplan die
Gesamtebene in eine Vielzahl von produktorientierten Teilplänen aufzuteilen. In die Teilpläne gehören die Dar-
stellung der „Produkte“ mit einem darauf ausgerichteten Teilergebnisplan und einem Teilfinanzplan als Auszug
aus dem Ergebnisplan und Finanzplan (vgl. § 4 GemHVO NRW).

Diese Inhalte sind mit den örtlich bestimmten Zielen und Leistungskennzahlen zu verknüpfen (vgl. § 12 GemHVO
NRW). Zur Gestaltung des gemeindlichen Haushaltsplans durch die Gemeinde gehört eine fach- und sachge-




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rechte Einordnung der im Rahmen der Aufgabenerfüllung zu erbringenden ergebniswirksamen und zahlungswirk-
samen Finanz- und Dienstleistungen.

Die Gemeinde hat solche Leistungen grundsätzlich nach der von ihr dazu festgelegten Zwecksetzung unter Be-
achtung der daraus erzielbaren Erträge und entstehenden Aufwendungen in ihre Ergebnisplanung sowie unter
Beachtung der zu erwartenden Einzahlungen und der zu leistenden Auszahlungen in ihre Finanzplanung einzu-
ordnen. Die Möglichkeiten des Empfängers gemeindlicher Leistungen, die erhaltene Leistung in den Rahmen
seiner Geschäftstätigkeit nach den für ihn dazu geltenden Bedingungen einzuordnen, sind dabei nicht von aus-
schlaggebender Bedeutung für die Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan.

In den gemeindlichen Haushaltsplan sollen grundsätzlich nur die Ermächtigungen aufgenommen werden, die
nach vernünftiger wirtschaftlicher Prognose für die Aufgabenerfüllung der Gemeinde im Haushaltsjahr benötigt
werden. Mit dem Begriff „Ermächtigung“ wird dabei eine Position im Haushaltsplan abgegrenzt, für die ein Vorha-
ben oder Zweck bestimmt wurde, und die entsprechend der vorgesehenen Aufgabenerfüllung in einem produkt-
orientierten Teilplan aufgenommen worden ist.

Die Gemeinde muss die haushaltsmäßigen Ermächtigungen betragsmäßig unter Beachtung der Ergebniswirk-
samkeit und/oder der Zahlungswirksamkeit eines oder mehrerer gemeindlicher Geschäftsvorfälle festlegen. Für
ergebnisrelevante gemeindliche Geschäftsvorfälle stellen die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ die geeigne-
ten Messgrößen dar. Bei zahlungsrelevanten Vorgängen kommen die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Aus-
zahlungen“ zur Anwendung.

Die Gemeinde muss unter Einsatz der verfügbaren Instrumente jahresbezogen haushaltswirtschaftliche Prioritä-
ten setzen und ihre Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung ihrer Aufgabenerfüllung auf den größten Nutzen
ausrichten, der dauerhaft erzielbar ist. Die Relevanz der Gemeinde im gesamten öffentlich-rechtlichen System
und ihre Aufgabe, das Wohl ihrer Einwohner zu fördern, erfordert von der Gemeinde eine sinnvolle Zielstrebigkeit
für die Schaffung entsprechender Ermächtigungen im Haushaltsplan. Sie hat daher z. B. die erforderlichen Sanie-
rungen und Instandhaltungen sorgfältig abzuwägen, um den Substanzverlust zu minimieren und die örtliche Le-
bensqualität zu erhalten.

Die Gemeinde muss dazu entscheiden, was künftig von der Gemeinde für die örtliche Gemeinschaft geleistet
werden soll und entsprechend vorausschauend planen. Die Konkretisierung der örtlichen Haushaltsplanung er-
folgt daher durch eine Vielzahl von Anlagen zum gemeindlichen Haushaltsplan, zu denen z. B. der Stellenplan für
die Beamten und tariflich Beschäftigten gehört, um den Bedarf an Personal bzw. Stellen näher zu bestimmen (vgl.
§ 8 GemHVO NRW). Die Bilanz des Vorvorjahres und eine Übersicht über die Entwicklung des Eigenkapitals der
Gemeinde sind ebenfalls unverzichtbare Anlagen.

Die haushaltsrechtlichen Festlegungen sollen dabei einen gleichen Aufbau der gemeindlichen Haushaltspläne für
das einzelne Haushaltsjahr gewährleisten. Dieses Ziel kann aber nur erreicht werden, wenn insgesamt auch die
voraussichtliche Entwicklung der gemeindlichen Betriebe in die haushaltswirtschaftliche Betrachtung einbezogen
wird, sodass eine Übersicht über die Wirtschaftslage der gemeindlichen Betriebe ebenfalls eine unverzichtbare
Anlage zum gemeindlichen Haushaltsplan darstellt. Abhängig von einer defizitären Haushaltslage der Gemeinde
kann ggf. auch ein Haushaltssicherungskonzept zu den Bestandteilen des Haushaltsplans gehören (vgl. §§ 76
und 79 GO NRW i. V. m. § 5 GemHVO NRW).




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1.2 Die Verbindlichkeit des Haushaltsplans

1.2.1 Die Rahmenbedingungen

Der gemeindliche Haushaltsplan ist nach Maßgabe der Gemeindeordnung und der dazu erlassenen Gemeinde-
haushaltsverordnung für die Haushaltsführung der Gemeinde im Haushaltsjahr verbindlich (vgl. § 79 Absatz 3
Satz 2 GO NRW). Bei der Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan ist daher der Grundsatz der Speziali-
tät der Veranschlagung zu beachten, der durch die Vorschriften in den §§ 2, 3, 4 und 11 GemHVO NRW näher
ausgefüllt wird. Dem Grundsatz der sachlichen Bindung muss unter Beachtung der aufgeführten Vorschriften
ebenfalls Genüge getan werden. Die Einzelpositionen im Haushaltsplan müssen daher nach Betrag und Zweck
hinreichend bestimmt sowie aktuell und realitätsnah sein.

Bei der gemeindlichen Haushaltsplanung bestehen im Zusammenhang mit den verfügbaren Informationen ein
von der Gemeinde auszufüllender Prognosespielraum sowie ein Aktualisierungsgebot. Bei neuen Kenntnissen
haben der Kämmerer und der Bürgermeister mindestens bis dessen Zuleitung an den Rat der Gemeinde die
Aktualität des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung zu wahren (vgl. § 80 Absatz 2 Satz 1 GO NRW). Im
Rahmen des Beratungsverfahrens gewonnene Informationen sollen auch dann gegenüber dem Rat als Entschei-
dungsgremium nicht verschwiegen werden.

Mit der Beschlussfassung des Rates über die gemeindliche Haushaltssatzung und deren Inkrafttreten tritt dann
eine wirksame Bindung der Gemeindeverwaltung an den Willen des Rates in der Form des beschlossenen Haus-
haltsplans ein. Die Gemeindeverwaltung hat deshalb ihr haushaltswirtschaftliches Handeln im Haushaltsjahr an
den im Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen auszurichten und auszuüben. Sie hat dabei ggf. auch die
Ermächtigungsübertragungen aus dem Vorjahr zu berücksichtigen, die nach ihrer Übertragung in den Haushalts-
plan einfließen und entsprechend die Ermächtigungen verändern (Planfortschreibung).

 Die zu beachtende Verbindlichkeit kann sich zudem auch noch innerhalb des Haushaltsjahres im Rahmen der
haushaltsrechtlichen Möglichkeiten ändern, z. B. aufgrund einer Nachtragssatzung. Insgesamt wird die Verbind-
lichkeit des gemeindlichen Haushaltsplans durch eine Vielzahl von rechtlichen Maßgaben bestimmt, die sich auch
auf die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans durch die Gemeindeverwaltung auswirken, z. B. bei einem
Mehrbedarf im Haushaltsjahr, bei dem über- und außerplanmäßige Ermächtigungen notwendig werden.



1.2.2 Die Ansprüche und Verbindlichkeiten

Der gemeindliche Haushaltsplan als besondere Anlage der gemeindlichen Haushaltssatzung begründet für Dritte
keine Ansprüche oder Verbindlichkeiten gegenüber der Gemeinde oder hebt diese auf (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2
GO NRW). Durch diese Eingrenzung wird ausdrücklich klargestellt, dass der Haushaltsplan der Gemeinde über
die durch ihn bestehende Verbindlichkeit für die Gemeindeverwaltung hinaus keine weitere unmittelbare Dritt-
bzw. Außenwirkung entfaltet. Der gemeindliche Haushaltsplan ist damit hinsichtlich seiner rechtlichen Wirkung
auf die finanzwirtschaftlichen Rechtsbeziehungen zwischen den Organen der Gemeinde beschränkt. Im Rahmen
seiner Ausführung können deshalb erst Rechtsbeziehungen der Gemeinde zu Dritten entstehen (vgl. Beispiel 54).



          BEISPIEL:
          Keine Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter
         Die Gemeinde ist verpflichtet, in ihrem Haushaltsplan alle für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde
         im Haushaltsjahr voraussichtlich anfallenden Erträge und entstehenden Aufwendungen sowie die einge-
         henden Einzahlungen und voraussichtlich zu leistenden Auszahlungen zu veranschlagen (vgl. § 78
         Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 2 GO NRW). Diese Veranschlagung löst unmittelbar keine Ansprüche
         und Verbindlichkeiten Dritter gegenüber der Gemeinde aus:




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          Ein Kreditinstitut kann sich als Dritter bei bestehenden Ansprüchen auf Zinsen aus einem Kreditvertrag
          mit der Gemeinde nicht einen höheren Anspruch mit der Begründung geltend machen, dass die entspre-
          chende Haushaltsposition im Ergebnisplan des gemeindlichen Haushaltsplans höhere Zinsaufwendun-
          gen vorsieht, als es im Rahmen des Kreditvertrages mit der Gemeinde vereinbart wurde. Die Gemeinde
          kann keine Zinsen gegenüber einem Kreditinstitut als Dritten aufgrund einer Veranschlagung in ihrem
          Ergebnisplan im Haushaltsplan verweigern, wenn unter der zutreffenden Haushaltsposition weniger
          Zinsaufwendungen veranschlagt worden sind, als es der tatsächlichen Verpflichtung der Gemeinde
          gegenüber dem Kreditinstitut entspricht. Diese Folge tritt auch ein, wenn seitens der Gemeinde eine
          Veranschlagung von Zinsaufwendungen unterlassen wurde.


          Ein Dritter, der wegen einer Geschwindigkeitsüberschreitung ein Bußgeld erwartet, muss das Bußgeld
          nicht dann und deswegen an die Gemeinde zahlen, weil unter einer Haushaltsposition im gemeindlichen
          Haushaltsplan Erträge aus Bußgeldern veranschlagt worden sind. Eine Verpflichtung des Dritten zur
          Leistung eines Bußgeldes an die Gemeinde entsteht erst aufgrund eines entsprechenden Bußgeldbe-
          scheides.


                            Beispiel 54 „Keine Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter“

Die weiteren haushaltsrechtlichen Vorgaben bestimmen die qualitativen sowie quantitativen Inhalte des gemeind-
lichen Haushaltsplans in jedem Haushaltsjahr. Sie beinhalten z. B. auch, dass von der Gemeinde für das Haus-
haltsjahr geplante Geschäfte in fremder Währung im Haushaltsplan in der Währungseinheit „Euro“ zu veran-
schlagen sind. In solchen Fällen ist von der Gemeinde der Umfang der erforderlichen Ermächtigungen, bezogen
auf den voraussichtlichen Zeitpunkt der gemeindlichen Geschäfte, zu ermitteln und ggf. zu schätzen, soweit dafür
eine Umrechnung mit dem Geld- oder Briefkurs nicht in Betracht kommt.



2. Die Grundsätze für den gemeindlichen Haushaltsplan

2.1 Allgemeine Planungsgrundsätze

Die allgemeinen Planungsgrundsätze für den gemeindlichen Haushalt sollen sicherstellen, dass der Ergebnisplan
und die daraus entstehende Ergebnisrechnung ein vollständiges und übersichtliches Bild über das zur Erfüllung
der gemeindlichen Aufgaben erforderliche Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch und die Er-
tragslage der Gemeinde geben. Der Finanzplan und die daraus entstehende Finanzrechnung sollen dazu beitra-
gen, dass ein Bild über die Finanzmittelherkunft und Finanzmittelverwendung entsteht und die Finanzlage der
Gemeinde beurteilt werden kann.

Die Anwendung des Drei-Komponenten-Systems des NKF bedingt dabei, dass auch die Wirkungen aus der künf-
tigen gemeindlichen Haushaltswirtschaft bzw. aus der Haushaltsausführung im Haushaltsjahr von der Gemeinde
in ihrer Haushaltsplanung berücksichtigt werden. Die Gemeinde hat deshalb mit ihrem Haushaltsplan nicht nur
ein reines Zahlenwerk aufzustellen und die Zusammenhänge zu erläutern. Sie hat vielmehr für das Haushaltsjahr
auch die vorgesehenen gemeindlichen Ziele und Leistungen mit ihren Wirkungen offenzulegen. Der Grundsatz
der intergenerativen Gerechtigkeit darf dabei nicht unberücksichtigt bleiben.

Zur Haushaltswirtschaft gehört auch, die Auswirkungen der möglichen Ergebnisse des Haushaltsjahres auf die
künftige wirtschaftliche Lage der Gemeinde einzuschätzen. In die Haushaltsplanung sind aber auch die mögli-
chen Chancen und Risiken für die weitere wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde einzubeziehen. Die Ge-
meinde soll möglichst eine ganzheitliche Haushaltsplanung entwickeln, aus der ein zutreffendes Bild über das
Handeln im Haushaltsjahr und deren Auswirkungen entstehen kann.




GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG                               2260

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                           § 11 GemHVO NRW


Die Erfüllung dieser haushaltswirtschaftlichen Aufgaben und Beurteilungen soll durch eine Reihe von Geboten
erreicht werden, die bei der Aufstellung und Ausführung des gemeindlichen Haushalts sowie der Abrechnung im
gemeindlichen Jahresabschluss von der Gemeinde zu beachten sind. Dazu gehören insbesondere auch die all-
gemeinen Grundsätze für die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde, z. B. das Gebot zur Sicherung der
gemeindlichen Aufgabenerfüllung, aber auch der Grundsatz der Gesamtdeckung oder der Grundsatz der Haus-
haltswahrheit und Haushaltsklarheit (vgl. z. B. § 20 GemHVO NRW). Diese Rahmenbedingungen prägen eben-
falls die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde.

 Unter Beachtung der Ressourcen genügt es dabei nicht, den Planungsansatz nur auf das einzelne Haushaltsjahr
zu richten. Die Gemeinde muss vielmehr eine mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung vornehmen, zu der das
Haushaltsjahr und die folgenden drei Planungsjahre gehören, um dauerhaft die stetige Erfüllung der gemeindli-
chen Aufgaben zu gewährleisten. Die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung ist deshalb in den gemeindlichen
Haushaltsplan integriert worden (vgl. § 84 GO NRW). Durch die produktorientierte Darstellung und Gliederung
des gemeindlichen Haushaltsplans in Teilpläne soll die Art und Weise sowie den Umfang der Aufgabenerfüllung
der Gemeinde im Haushaltsjahr transparent und nachvollziehbar gemacht werden.

Die Gemeinde soll dadurch ein zutreffendes Bild der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr vermit-
teln. Sie hat deshalb bei der Veranschlagung von Erträgen und Aufwendungen sowie von Einzahlungen und
Auszahlungen im Haushaltsplan sachgerecht den Hauptzweck der Ermächtigungen aus ihrer Sicht unter Beach-
tung der Aufgabenerfüllung festzulegen, um eine zutreffende Zuordnung zu den Haushaltspositionen im gemeind-
lichen Haushaltsplan zu erreichen.

In diesem Sinne müssen z. B. die Entgelte für die Beschäftigten der Gemeinde immer als Personalaufwendungen
bzw. Personalauszahlungen erfasst werden, auch wenn im Einzelfall von Beschäftigten originäre Planungsleis-
tungen für eine gemeindliche Investitionsmaßnahme erbracht werden. Ein aufgabenbezogener Zweck soll beim
gemeindlichen Haushaltsplan nicht dazu führen, dass die veranschlagten Personalauszahlungen im Umfang der
vorgesehenen eigenen Leistungen der Gemeinde gekürzt und dieser Anteil unter der Haushaltsposition „Sonstige
Investitionsauszahlungen“ veranschlagt wird. Die buchungstechnischen Möglichkeiten der Empfänger gemeindli-
cher Leistungen sind zudem kein Veranschlagungskriterium.



2.2 Prognosespielraum und Prognosequalität

Bei der Veranschlagung von Erträgen und Aufwendungen im gemeindlichen Ergebnisplan sowie von Einzahlun-
gen und Auszahlungen im Finanzplan der Gemeinde darf zudem kein offensichtliches Missverhältnis zwischen
der prognostizierten Ermächtigung und ihrer späteren Inanspruchnahme bestehen, wobei Differenzen, die sich
aus der wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde im Haushaltsjahr herleiten lassen, sachlich noch nicht be-
rücksichtigt werden können.

Die Festlegung der Höhe und der Arten der gemeindlichen Erträge und Aufwendungen sowie Einzahlungen und
Auszahlungen als Ermächtigungen für das Haushaltsjahr auf der Grundlage der gemeindlichen Prognose im
Rahmen ihrer Haushaltsplanung muss in nachvollziehbarer Weise erfolgen, sodass es möglichst nicht zu einer
fehlerhaften Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan mit erheblichen Auswirkungen auf die Ausführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kommt.

Der Gemeinde steht im Rahmen ihrer mehrjährigen Haushaltsplanung zudem ein Prognosespielraum zu, bei dem
sie im Rahmen ihres Ermessens eine angemessene Prognosequalität erreichen soll. Für die örtliche Prognose
sind daher nicht nur künftige Risiken und Chancen für die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde sowie sons-
tige voraussichtliche Unwägbarkeiten für die gemeindliche Haushaltswirtschaft zu berücksichtigen. Es sollen auch
in einem Zeitreihenvergleich mit den Vorjahren und mithilfe von sinnvollen Kennzahlen sachgerechte Informatio-
nen gewonnen werden.




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