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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 11 GemHVO NRW
Eine systematische Ordnung und Darstellung der gemeindlichen Leistungen (Produkte) erleichtert bei der ge-
meindlichen Haushaltsplanung die haushaltswirtschaftliche Zuordnung von Erträgen und Aufwendungen. Diese
haushaltsrechtliche Vorgabe erfordert von der Gemeinde, sich einen konkreten Überblick über die vielfältigen
Tätigkeiten vor Ort, die erbrachten Finanz- und Dienstleistungen sowie die damit erzielten Wirkungen zu ver-
schaffen, um eine zutreffende Definition von örtlichen Produkten vornehmen zu können.
Die Gemeinde muss durch die Produktorientierung der Ressourcenorientierung ausreichend Rechnung tragen
und die örtliche Aufgabenerfüllung verstehbar machen. Es ist daher für die Gemeinde nicht ausreichend, in die-
sem Zusammenhang nur die gemeindlichen Leistungen aufzulisten, sondern die Leistungen müssen von der
Gemeinde auch ausreichend definiert und voneinander abgegrenzt werden. Das Ergebnis daraus kann zur wirt-
schaftlicheren Gestaltung der örtlichen Arbeitsprozesse und zur Optimierung von Organisationsabläufen in der
Gemeindeverwaltung führen.
Die verschiedenen Vorschriften über die gemeindliche Produktorientierung sichern dabei eine landesweit einheit-
liche Handhabung durch die Gemeinden und schaffen die notwendige Transparenz und Nachvollziehbarkeit für
die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie die Aufsichtsbehörde der Gemeinde. Die Bildung
der Produktgruppen und Produkte nach eigenen Bedürfnissen und in eigener Verantwortung stärkt die Selbstver-
waltung zum Wohl der Einwohner (vgl. § 1 Absatz 1 GO NRW i. V. m. § 4 GemHVO NRW). Insgesamt gesehen
wird dadurch die Aufgabenerfüllung der Gemeinden transparenter und ihr eigenverantwortliches wirtschaftliches
Handeln unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse gestärkt.
3.2 Die Produktbereiche und Teilpläne
Die Gemeinden können die haushaltsmäßige Gesamtebene aus Ergebnisplan und Finanzplan eigenverantwort-
lich nach den örtlichen Bedürfnissen in Teilpläne untergliedern, in denen die Erträge und Aufwendungen sowie
die Einzahlungen und Auszahlungen produktorientiert zu veranschlagen sind (vgl. § 4 GemHVO NRW). Diese
Möglichkeit trägt dem Bedürfnis Rechnung, in den Teilplänen des örtlichen Haushaltsplans ihre Produkte und
Produktgruppen den Verantwortungsbereichen (Budgets) zuordnen zu können, die sie nach örtlichen Organisati-
onsentscheidungen und Gegebenheiten gebildet haben, auch wenn die Verantwortungsbereiche nicht immer
vollständig den Grenzen der Produktbereiche entsprechen.
Im Rahmen der Gestaltung ihres Haushalts hat die Gemeinde lediglich die eindeutige und zutreffende Zuordnung
zu den jeweiligen Produktbereichen und gegebenenfalls zu den Produktgruppen sicherzustellen. Die Teilpläne
können nach Produktgruppen und Produkten oder auch nach Verantwortungsbereichen, z. B. Budgets, Fachbe-
reiche, Ämter u. a., gegliedert werden. Die Gemeinden sind auch verpflichtet, für Steuerungs- und Informations-
zwecke sowie aus Gründen der Vergleichbarkeit der gemeindlichen Haushalte sowie für die Prüfung des Haus-
halts durch die Aufsichtsbehörde die erste Gliederungsstufe ihres Haushalts auf der Grundlage der 17 verbindli-
chen Produktbereiche auszugestalten (vgl. Abbildung 437).
DIE PRODUKTBEREICHE IM NKF-PRODUKTRAHMEN
01 Innere Verwaltung 07 Gesundheitsdienste 13 Natur- und Landschaftspflege
02 Sicherheit und Ordnung 08 Sportförderung 14 Umweltschutz
03 Schulträgeraufgaben 09 Räumliche Planung und 15 Wirtschaft und Tourismus
Entwicklung, Geoinformationen
04 Kultur und Wissenschaft 10 Bauen und Wohnen 16 Allgemeine Finanzwirtschaft
GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG 2272
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§ 11 GemHVO NRW
DIE PRODUKTBEREICHE IM NKF-PRODUKTRAHMEN
05 Soziale Leistungen 11 Ver- und Entsorgung 17 Stiftungen
06 Kinder-, Jugend- und 12 Verkehrsflächen und - anlagen, ÖPNV
Familienhilfe
Abbildung 437 „Die Produktbereiche im NKF-Produktrahmen“
Den Gemeinden wird dabei ermöglicht, den Detaillierungsgrad der Untergliederung des Haushaltsplans, der von
ihr für die Steuerung des Haushalts als angemessen angesehen wird, eigenverantwortlich festzulegen. Dabei ist
lediglich die vom Innenministerium festgelegte Vorgabe (Gliederung in 17 Produktbereiche) zu beachten. So ist
es zulässig, nach den örtlichen Steuerungs- und Informationsbedürfnissen den Haushaltsplan bis zur Ebene der
Produktgruppen oder der Produkte weiter zu untergliedern.
Die Produktgruppen und Produkte sind von der Gemeinde unter Berücksichtigung ihrer Leistungen vom Umfang
und von der Zahl her frei gestaltbar. Auf der gewählten Steuerungsebene ist die Bildung der entsprechenden
Teilpläne für den Haushaltsplan jedoch in der Reihenfolge der siebzehn verbindlichen Produktbereiche vorzu-
nehmen. Die zur Abgrenzung der Produktbereiche vorgenommene Zuordnung, nach der u. a. die fachlichen Ver-
waltungsaufgaben und die wirtschaftlichen Betätigungen der Gemeinde den sachlich betroffenen Produktberei-
chen zuzuordnen sind, ist gleichfalls verbindlich (vgl. Nr. 1.2.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.
Februar 2005; SMBl. NRW. 6300).
4. Die Rechengrößen im NKF
4.1 Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“
4.1.1 Allgemeine Grundlagen
Mit dem NKF wird über die maßgeblichen haushaltswirtschaftlichen Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ das
Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch der Gemeinde erfasst. Unter Einbeziehung der Produkto-
rientierung wird der Gemeinde damit die haushaltsmäßige Erfassung und Darstellung des Ressourcenverbrauchs
und des Ressourcenaufkommens bezogen auf ihre Aufgabenerfüllung möglich. Gleichzeitig soll die Ausrichtung
der Finanzpolitik der Gemeinden auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit erreichen, dass der gesamte
Ressourcenverbrauch (Aufwendungen) einer Periode regelmäßig durch Erträge derselben Periode gedeckt wird,
um nachfolgende Generationen nicht zu überlasten.
Durch die im NKF verwendeten Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ als Stromgrößen werden das Entstehen,
die Umwandlung, der Austausch, die Übertragung und der Verzehr von wirtschaftlichen Werten der Gemeinde
sachgerecht gemessen. Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ stellen deshalb den zutreffenden Buchungs-
stoff für den gemeindlichen Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung der Gemeinde dar, auch wenn sie nicht
gesetzlich definiert worden sind.
Die Rechengrößen sind die zutreffenden Größen für eine gemeindliche „Reinvermögensrechnung“, die das Geld-
vermögen und das Sachvermögen der Gemeinde betrifft, wenn ein Vorgang bei der Gemeinde das gemeindliche
Eigenkapital erhöht oder vermindert (Erhöhung: Ertrag; Verminderung; Aufwand). Die Rechengrößen „Ertrag“ und
„Aufwand“ sind daher von zentraler Bedeutung für die gemeindliche Ergebnisermittlung. In diesem Zusammen-
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hang sind auch die internen Leistungsbeziehungen der Gemeinde zu beachten, die über die gleichen Rechen-
größen erfasst werden (vgl. § 17 GemHVO NRW).
Durch die haushaltsmäßige bzw. wirtschaftliche Zuordnung der Erträge und Aufwendungen zu einem Haushalts-
jahr unter Beachtung des Erfüllungszeitpunktes ist bei der Gemeinde nicht jeder Ertrag mit einer Einzahlung und
nicht jeder Aufwand mit einer Auszahlung verbunden. Die Nutzung der Rechengrößen „Erträge“ und „Aufwen-
dungen“ im Rahmen des Ergebnisplans darf von der Gemeinde deshalb nicht unter der Einschätzung vorgenom-
men werden, dass bei diesen Rechengrößen eine uneingeschränkte Identität mit den Rechengrößen „Einzahlun-
gen“ und „Auszahlungen“ im Zahlungsbereich „Laufende Verwaltungstätigkeit“ im gemeindlichen Finanzplan
bestehen würde. Sie muss mindestens bei jeder Ergebnisart eine Überprüfung im Zusammenspiel mit den bei ihr
entstehenden Geschäftsvorfällen vornehmen.
4.1.2 Die Rechengröße „Ertrag“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Ertrag“ wird betriebswirtschaftlich die bewertete Leistungserstellung der
Gemeinde in einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Einen Ertrag stellt dabei jeder
gemeindliche Geschäftsvorfall dar, der das Eigenkapital der Gemeinde erhöht. Die Erträge sind aber auch an
Zahlungsvorgänge gebunden, sodass bei der Gemeinde vielfach einzahlungsgleiche bzw. zahlungswirksame
Erträge entstehen, z. B. aus erhaltenen Zuwendungen.
Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Einnahme“ sind dann deckungsgleich, wenn die gleiche Periode bzw. das glei-
che Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen sind. Die gemeindlichen Zahlungsvorgänge können aber auch in einer
anderen Periode liegen. Die Begriffspaare „Ertrag“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt
unterschieden werden (vgl. Abbildung 438).
DIE RECHENGRÖßE „ERTRAG“
ERTRAG
Ertrag, der nicht gleichzeitig Ertrag, der gleichzeitig
eine Einnahme ist. eine Einnahme ist.
Einnahme, die gleichzeitig Einnahme, die nicht gleichzeitig
ein Ertrag ist. ein Ertrag ist.
EINNAHME
Abbildung 438 „Die Rechengröße Ertrag“
Die Gemeinde erzielt dann in einem Haushaltsjahr eine Einnahme, die keinen Ertrag darstellt, wenn entweder
keine Leistungserstellung vorliegt oder wenn die Leistungserstellung und die dazugehörige Einnahme in unter-
schiedliche Haushaltsjahre fallen, z. B. bei Mietvorauszahlungen. Es entstehen aber auch Erträge aus der Auflö-
sung von bilanzierten Sonderposten, weil die erhaltenen investiven Zuwendungen über die Nutzungszeit eines
damit finanzierten Vermögensgegenstandes zu verteilen sind.
GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG 2274
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4.1.3 Die Rechengröße „Aufwand“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Aufwand“ wird betriebswirtschaftlich der bewertete Güterverzehr der
Gemeinde in einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Zu Aufwendungen führt daher
jeder gemeindliche Geschäftsvorfall, der das Eigenkapital der Gemeinde vermindert. Die gemeindlichen Aufwen-
dungen sind aber auch an Zahlungsvorgänge gebunden, sodass bei der Gemeinde vielfach auszahlungsgleiche
Aufwendungen entstehen. Die Zahlungsvorgänge können auch in einer anderen Periode liegen.
Die Gemeinde leistet dann in einem Haushaltsjahr eine Ausgabe, die keinen Aufwand darstellt, z. B. bei der im
Dezember des Haushaltsjahres für den Januar des Folgejahres zu zahlenden Beamtenbesoldung. Die Aufwen-
dungen der Gemeinde und die dazugehörige Ausgabe fallen dabei in unterschiedliche Haushaltsjahre (vgl. aktive
Rechnungsabgrenzung nach § 42 GemHVO NRW). Die Begriffspaare „Aufwand“ und „Ausgaben“ können wie
folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung 439).
DIE RECHENGRÖßE „AUFWAND“
AUFWAND
Aufwand, der nicht gleichzeitig Aufwand, der gleichzeitig
eine Ausgabe ist. eine Ausgabe ist.
Ausgabe, die gleichzeitig Ausgabe, die nicht gleichzeitig
ein Aufwand ist. ein Aufwand ist.
AUSGABE
Abbildung 439 „Die Rechengröße Aufwand“
Die Rechengrößen „Aufwand“ und „Ausgabe“ sind dann deckungsgleich, wenn die gleiche Periode bzw. das
gleiche Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen sind, z. B. wenn von der Gemeinde die Gehälter, das Material, die
Energie u.a. zu bezahlen ist.
4.2 Einzahlung und Auszahlung als Rechengrößen
4.2.1 Allgemeine Grundlagen
Die Finanzrechnung der Gemeinde soll Auskunft über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde geben und
dabei auch die Finanzierungsquellen sowie die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes der Gemeinde (Liqui-
de Mittel) aufzeigen. Dadurch stellt die Finanzrechnung eine Mittelherkunftsrechnung und eine Mittelverwen-
dungsrechnung der Gemeinde dar, bei der die Zahlungsströme ausschlaggebend für den Nachweis der gemeind-
lichen Finanzierung sind. In zeitlicher Hinsicht wird dabei bei Vermögensgegenständen nicht auf den Eigentums-
wechsel abgestellt, sondern auf die bei der Gemeinde bewirkte Liquiditätsänderung.
Bei der gemeindlichen Finanzrechnung kommen deshalb die maßgeblichen Rechengrößen „Einzahlung“ und
„Auszahlungen“ als zutreffender und geeigneter Buchungsstoff zur Anwendung. Bei der Erfassung ihrer Einzah-
lungen und Auszahlungen hat die Gemeinde außerdem das Kassenwirksamkeitsprinzip als Liquiditätsänderungs-
prinzip zu beachten. Unter den Haushaltspositionen im Finanzplan dürfen deshalb nur Beträge in Höhe der im
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Haushaltsjahr voraussichtlich eingehenden oder zu leistenden Zahlungen veranschlagt werden, die eine Ände-
rung der Liquidität der Gemeinde bewirken.
Durch die haushaltsmäßige Zuordnung der Einzahlungen und Auszahlungen zu einem Haushaltsjahr unter Be-
achtung des Liquiditätsänderungsprinzips wird bei der Gemeinde nicht jede Einzahlung unmittelbar zu einem
Ertrag und nicht jede Auszahlung unmittelbar zu Aufwendungen. Die Nutzung der Rechengrößen „Einzahlung“
und „Auszahlung“ im Rahmen des Finanzplans darf von der Gemeinde deshalb nicht unter der Einschätzung
vorgenommen werden, dass bei diesen Rechengrößen eine uneingeschränkte Identität mit den Rechengrößen
„Ertrag“ und „Aufwand“ im gemeindlichen Ergebnisplan bestehen würde. Sie muss mindestens bei jeder Zah-
lungsart eine Überprüfung im Zusammenspiel mit den bei ihr entstehenden Geschäftsvorfällen vornehmen.
4.2.2 Die Rechengröße „Einzahlung“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Einzahlung“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelzufluss bei der Gemein-
de erfasst, der zu einer Erhöhung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den Zugang liquider Mittel,
die in Form von Bargeld oder Buchgeld der Gemeinde zufließen, führt. Die Begriffspaare „Einzahlungen“ und
„Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung 440).
DIE RECHENGRÖßE „EINZAHLUNG“
EINZAHLUNG
Einzahlung, die nicht gleichzeitig Einzahlung, die gleichzeitig
eine Einnahme ist. eine Einnahme ist.
Einnahme, die gleichzeitig Einnahme, die nicht gleichzeitig
eine Einzahlung ist. eine Einzahlung ist.
EINNAHME
Abbildung 440 „Die Rechengröße Einzahlung“
Beim Einsatz der Rechengrößen „Einzahlung“ und „Einnahme“ im gemeindlichen Rechnungswesen liegen dann
nicht einnahmewirksame Einzahlungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Abnahme der gemeindli-
chen Forderungen oder zu einer Erhöhung der gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt. Nicht als Einzahlung gilt
die Erhöhung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Barabhebung von einem Bankkonto der Gemein-
de, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert wird.
4.2.3 Die Rechengröße „Auszahlung“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Auszahlung“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Ge-
meinde im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch
den Abgang liquider Mittel, die in Form von Bargeld oder Buchgeld von der Gemeinde abgegeben werden, führt.
Die Begriffspaare „Auszahlung“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden wer-
den (vgl. Abbildung 441).
GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG 2276
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DIE RECHENGRÖßE „AUSZAHLUNG“
AUSZAHLUNG
Aufzahlung, die nicht gleichzeitig Auszahlung, die gleichzeitig
ausgabewirksam ist. ausgabewirksam ist.
Ausgabe, die gleichzeitig Ausgabe, die nicht gleichzeitig
auszahlungswirksam ist. auszahlungswirksam ist.
AUSGABE
Abbildung 441 „Die Rechengröße Auszahlung“
In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass beim Einsatz der Rechengrößen „Auszahlungen“ und „Ausgabe“
auch dann keine ausgabewirksamen Auszahlungen vorliegen, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Minde-
rung der gemeindlichen Verbindlichkeiten oder zu einer Zunahme der gemeindlichen Forderungen kommt. Eine
Verminderung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Bareinzahlung auf ein Bankkonto der Gemeinde
gilt nicht als gemeindliche Auszahlung, weil durch diesen Vorgang der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde
insgesamt nicht verändert bzw. vermindert wird.
5. Die Bewirtschaftung von Haushaltsermächtigungen
Das NKF beinhaltet neben dem Ressourcenverbrauchskonzept auch die dezentrale Ressourcenverantwortung
und eine flexible Haushaltsbewirtschaftung für die Gemeinden. Die Regelung erkennt die Budgets als Bewirt-
schaftungsinstrument für die Gemeindeverwaltung an. Unter Budgetierung wird dabei verstanden, den Fachbe-
reichen oder Ämtern in der Gemeindeverwaltung bestimmte Ressourcen zur eigenverantwortlichen Bewirtschaf-
tung zu übertragen. Dieses Verständnis von Budgetierung ist gekoppelt an Organisationseinheiten mit eindeutiger
Festlegung von Verantwortlichkeiten.
Das Haushaltsrecht stellt dazu Instrumente zur Verfügung, die eine flexible Bildung und Bewirtschaftung von
Budgets ermöglichen. Diese Sachlage ist von der Gemeinde bei ihrer Haushaltsplanung zu berücksichtigen. Die
zentrale Bewirtschaftung von im Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen bleibt gleichwohl möglich. Sie
kann von der Gemeinde im Einzelfall durch entsprechende Bewirtschaftungsregeln für den Ergebnisplan und/oder
für den Finanzplan vorgesehen werden.
6. Die Projekte mit privater Beteiligung
Die Gemeinde kann ihre örtlichen Vorhaben zur Aufgabenerfüllung nicht nur durch die alleinige Beauftragung
eines Dritten umsetzen, sondern auch in Form einer Partnerschaft zwischen der Kommune (Öffentliche Hand)
und privaten Unternehmen durchführen. Sie kann derartige Projekte in Form eines PPP-Modells (Public-Private-
Partnership) oder eines ÖPP-Modells (Öffentlich-private Partnerschaft) oder eines ÖÖP-Modells (Öffentlich-
öffentliche Partnerschaft) umsetzen.
GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG 2277
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Das regelmäßig von der Gemeinde zu zahlende Leistungsentgelt für derartige Projekte enthält, abhängig von der
gewählten Modellvariante, sowohl konsumtive als auch investive Anteile. Entsprechend ist das Leistungsentgelt
haushaltsmäßig aufzuteilen und die Anteile sind zutreffend auf den gemeindlichen Ergebnisplan und den Finanz-
plan aufzuteilen bzw. dort zu veranschlagen. So sind z. B. die gemeindlichen Leistungsanteile für den Betrieb und
zur Unterhaltung eines bebauten Grundstückes der Gemeinde als Aufwendungen im Ergebnisplan der Gemeinde
auszuweisen (vgl. § 2 GemHVO NRW). Gleiches gilt auch für etwaige Erlöse aus der Nutzung eines gemeindli-
chen Gebäudes, die von der Gemeinde erzielt werden.
Die entstehenden Zahlungen sind im gemeindlichen Finanzplan im Bereich „Laufende Verwaltungstätigkeit“, ggf.
auch im Bereich „Investitionstätigkeit“ zu veranschlagen, z. B. die Baukosten als investive Anteile des Projektes
im Umfang der jährlich anfallenden Auszahlungen (vgl. § 3 GemHVO NRW). Eine pauschale Zuordnung der ob-
jektbezogenen gemeindlichen Auszahlungen nach dem Prinzip der „überwiegenden Zugehörigkeit“ bzw. dem
Schwerpunktprinzip ist dabei zu vermeiden. Die Veranschlagung wird für die Gemeinde dadurch erleichtert, dass
die Bieter bei der Angebotsabgabe i. d. R. aufgefordert werden, die Preise für einzelne Leistungsbereiche wie
Bau, Betrieb, Unterhaltung und Finanzierung gesondert in ihrem Angebot anzugeben.
7. Die Veranschlagung von Zuzahlungen an Betriebe
Die Gemeinde leistet als Gesellschafter ihrer Betriebe oftmals Zuzahlungen an einzelne Betriebe. Sie muss sol-
che Finanzleistungen fach- und sachgerecht in ihre gemeindliche Haushaltswirtschaft einordnen und dabei deren
zutreffende Ergebniswirksamkeit und Finanzwirksamkeit klären. Hierzu ist grundsätzlich auf den Zweck der Fi-
nanzleistung abzustellen, der zwischen der Gemeinde und dem Betrieb vereinbart sein kann oder sich aus dem
Willen der Gemeinde ergibt.
Für die haushaltsmäßige Einordnung gilt daher, dass es ausschließlich auf den Willen der Gemeinde unter Be-
achtung der für die Gemeinde relevanten Festlegungen und der Vorgaben des Haushaltsrechts ankommt. Die
Gemeinde hat die Veranschlagung von Zuzahlungen an Betriebe nicht nach den handelsrechtlich zulässigen
Möglichkeiten des Betriebes und somit nicht nach den Vorgaben des HGB oder des Steuerrechts vorzunehmen.
Die Möglichkeiten des Betriebes als Empfänger einer gemeindlichen Leistung, die erhaltene Leistung in den
Rahmen seiner Geschäftstätigkeit einzuordnen, sind dabei nicht von ausschlaggebender Bedeutung für die Ver-
anschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan. Die (vorübergehende) Zuordnung der gemeindlichen Finanzleis-
tung zur Verlustabdeckung in der betrieblichen Bilanz in der Kapitalrücklage im Bilanzbereich „Eigenkapital“ führt
bei der Gemeinde nicht dazu, ihre Finanzleistung unter ihrer Investitionstätigkeit zu erfassen.
Der Umgang des Betriebes als Leistungsempfänger der Gemeinde mit der Finanzleistung erhält erst dann eine
haushaltswirtschaftliche Bedeutung für die Gemeinde, wenn der Leistungsempfänger die Zwecksetzungen der
Gemeinde missachtet oder seine "Gegenleistung" gegenüber der Gemeinde schuldig bleibt. Für die Veranschla-
gung von Zuzahlungen an Betriebe gilt daher z. B., dass Zuzahlungen zur Deckung eines betrieblichen Fehlbe-
trages oder wegen der Übernahme eines Bilanzverlustes durch die Gemeinde im gemeindlichen Haushalt ergeb-
niswirksam sind.
Die Gemeinde kann die Einordnung nicht davon abhängig machen, dass der Betrieb in zulässiger oder unzuläs-
siger Weise die Finanzleistung der Gemeinde im Eigenkapital verbucht, z. B. in der Kapitalrücklage. Die Zuzah-
lung der Gemeinde muss daher von ihr gewollt eine dauerhafte Vermögensmehrung beim Betrieb bewirken, wenn
eine solche Leistung bei der Gemeinde haushaltsmäßig als investive Auszahlung bzw. Anschaffungskosten be-
handelt werden soll. Der gemeindliche Betrieb ist dabei in seiner Zuordnung immer an die Zwecksetzung der
Gemeinde gebunden.
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II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Abbildung des Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs):
1.1 Die Anwendung der Haushaltsgrundsätze
Nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift sind im Haushaltsplan der Gemeinde das voraussichtliche Ressourcen-
aufkommen und der geplante Ressourcenverbrauch in voller Höhe und getrennt voneinander durch Erträge und
Aufwendungen unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung zu veranschlagen. Es sind aber
auch die voraussichtlichen Einzahlungen und Auszahlungen getrennt voneinander zu veranschlagen. Die Grund-
lage für den Haushaltsplan der Gemeinde bildet dabei die Vorschrift des § 79 GO NRW.
Der dabei anzuwendende Grundsatz der Einzelveranschlagung bezieht sich im NKF daher sowohl auf den Er-
gebnisplan (vgl. § 2 GemHVO NRW) als auch auf den Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO NRW). Er soll u. a. sicher-
stellen, dass die Erträge und Aufwendungen sowie die Einzahlungen und Auszahlungen der Gemeinde unter den
zutreffenden Positionen im jährlichen gemeindlichen Haushaltsplan ausgewiesen werden. Im Rahmen des Er-
gebnisplans wird auch der Grundsatz der Vollständigkeit umgesetzt. Dieser Grundsatz gilt entsprechend für den
Finanzplan, in dem die Einzahlungen und Auszahlungen der Gemeinde vollständig zu veranschlagen sind. Dabei
findet auch das Bruttoprinzip Anwendung.
Durch eine Saldierung der Ansätze der Haushaltspositionen würde die Übersicht über das tatsächliche Ressour-
cenaufkommen und den Ressourcenverbrauch sowie die über die Einzahlungen und Auszahlungen beeinträch-
tigt, wenn nicht sogar verloren gehen. Eine Saldierung steht auch nicht mit dem Grundsatz der Haushaltsklarheit
in Einklang. Außerdem würde eine gegenseitige Verrechnung von Positionen des Ergebnisplans bzw. des Fi-
nanzplans auch gegen die Buchführungsgrundsätze „Klarheit“ und „Übersichtlichkeit“ verstoßen. Somit besteht im
NKF ein weitreichendes Saldierungsverbot, wenn nicht durch einzelne Vorschriften eine Ausnahme davon zuge-
lassen wird (vgl. § 23 Absatz 2 GemHVO NRW).
Die Gemeinde muss zudem ihre Haushaltsplanung realitätsbezogen und wirklichkeitsnah vornehmen (Grundsatz
der Haushaltswahrheit). Die im gemeindlichen Haushaltsplan abzubildende mehrjährige Planung sollte dabei auf
dem tatsächlichen Bedarf und der tatsächlichen Leistungsfähigkeit der Gemeinde aufbauen. Der örtliche Haus-
haltsplan der Gemeinde muss dabei so aufgebaut sein, dass das geplante haushaltswirtschaftliche Handeln
transparent wird und die Planung mit dem Grundsatz der Haushaltsklarheit in Einklang steht. Es bedarf daher des
Vorliegens der Veranschlagungsreife der einzelnen gemeindlichen Vorhaben und einer Genauigkeit in der Veran-
schlagung, um auch die später notwendig werdende Finanzkontrolle zu gewährleisten.
Die einzelnen Haushaltspositionen müssen daher so zweckbezogen abgegrenzt sein, dass aus ihnen die Adres-
saten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erkennen können, für welchen Zweck und in welchem Umfang die
veranschlagten gemeindlichen Ermächtigungen in Anspruch genommen werden dürfen. Dabei macht es das
Zusammenspiel dieser beiden Grundsätze möglich, den unbegrenzten Bedarf auf ein realistisches Maß zurückzu-
führen. Die gemeindliche Haushaltsplanung erfordert daher eine sachliche und objektivierte Beurteilung der örtli-
chen Verhältnisse. Die jahresbezogenen Ausgleichsverpflichtungen für den gemeindlichen dienen dabei der An-
passung an die tatsächlichen Möglichkeiten der Gemeinde (vgl. § 75 Absatz 2 und § 84 GO NRW.
1.2 Die Anwendung von Grundsätzen der Rechnungslegung
Bei der Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan sind nicht nur die allgemeinen Haushaltsgrundsätze,
sondern auch die rechnungslegungsbezogenen Grundsätze zu berücksichtigen. Diese Grundsätze sollen sicher-
stellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in angemessener Zeit einen Überblick über die Aufzeichnung von
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gemeindlichen Geschäftsvorfällen in der Buchhaltung und von Vermögens- und Schuldenpositionen der gemeind-
lichen Bilanz verschaffen kann.
Dem Dritten soll ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage bzw. der wirt-
schaftlichen Lage der Gemeinde möglich sein. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind dabei ein
gesetzlich verankertes Regelungssystem, stehen jedoch nicht über dem Gesetz. Sie können sich als unbestimm-
ter Rechtsbegriff nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von Sinn und Zweck des Geset-
zes oder einzelner Vorschriften entwickeln. Die zu beachtenden Grundsätze lassen sich in folgende Grundsätze
der gemeindlichen Rechnungslegung gliedern (vgl. Abbildung 442).
DIE ANWENDUNG VON GRUNDSÄTZEN DER RECHNUNGSLEGUNG
GRUNDSÄTZE INHALTE
Grundsätze Die eigentlichen Grundsätze, die sich auf die laufende Buchführung
ordnungsmäßiger beziehen und die Art der Erfassung und Darstellung der Geschäfts-
Buchführung (GoB) vorfälle sowie deren Schutz vor Verlust und Verfälschung regeln.
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung präzisieren die
Grundsätze
GoB, um sicherzustellen, dass die Buchungen und sonstigen Auf-
ordnungsmäßiger
zeichnungen vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet vorge-
DV-gestützter
nommen werden, wenn die Buchführung mithilfe automatisierter
Buchführungssysteme (GoBS)
Datenverarbeitung erfolgt.
Die Grundsätze beziehen sich auf die Erstellung des Inventars,
Grundsätze welches der Bilanz als Vermögensverzeichnis zugrunde liegt. Die
ordnungsmäßiger Grundsätze sollen sichern, dass in der Inventur eine vollständige,
Inventur (GoI) mengen- und wertmäßige Erfassung des Vermögens und der
Schulden erfolgt.
Grundsätze Die Grundsätze gliedern die Grundsätze der Aktivierung, Passivie-
ordnungsmäßiger rung und Bewertung weiter, zu denen auch die Grundsätze für die
Bilanzierung (GoBi) Bilanzgliederung gehören.
Grundsätze
Die Grundsätze, die die Anforderungen für die durch den Lagebe-
ordnungsmäßiger
richt vorzunehmende Informationsvermittlung spezifizieren.
Lageberichterstattung (GoL)
Die Grundsätze finden hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung
Anwendung. Diese beinhalten u. a. Festlegungen zu den Prüfungs-
Grundsätze handlungen. Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen dieser
ordnungsmäßiger Grundsätze durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstat-
Abschlussprüfungen (GoA) tung bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ord-
nungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschluss-
prüfungen“.
Grundsätze
Die Grundsätze finden bei der Aufstellung des gemeindlichen Ge-
ordnungsmäßiger
samtabschlusses Anwendung (vgl. § 116 GO NRW).
Konzernrechnungslegung (GoK)
Grundsätze Die Grundsätze finden bei der Aufstellung der gemeindlichen Ge-
ordnungsmäßiger samtkapitalflussrechnung Anwendung und sollen zu einer sachge-
Kapitalflussrechnung (GoKfr) rechten Erstellung beitragen (vgl. § 51 Abs. 3 GemHVO NRW).
Grundsätze Die Marke als Name, Begriff, Zeichen oder Symbol kann durch die
ordnungsgemäßer Bindung der Adressaten einen in Geldeinheiten messbaren Wert
Markenbewertung (GoM) eines zusätzlichen Nutzens einer Leistung gegenüber einer unge-
kennzeichneten Leistung bewirken.
GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG 2280
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DIE ANWENDUNG VON GRUNDSÄTZEN DER RECHNUNGSLEGUNG
GRUNDSÄTZE INHALTE
Die Grundsätze sind für die pflichtgemäße Risikoüberwachung
Grundsätze entwickelt worden. Sie beinhalten die allgemeinen Handlungsvor-
ordnungsmäßiger gaben bzw. Handlungsempfehlungen zur Ausgestaltung eines
Risikoüberwachung (GoR) Risikoüberwachungssystems.
Abbildung 442 „Die Anwendung von Grundsätzen der Rechnungslegung“
Die Grundsätze sollen helfen, die wirtschaftlichen Tätigkeiten der Gemeinde im betroffenen Produkt- bzw. Aufga-
benbereich zu beurteilen und nachvollziehen zu können. Allgemein wird davon auszugehen sein, dass ein sach-
verständiger Dritter ausreichende Kenntnisse über die gemeindliche Haushaltswirtschaft besitzen muss, damit er
die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und deren Ergebnis im gemeindlichen Jahresabschluss
sowie im Gesamtabschluss der Gemeinde verstehen und beurteilen kann.
Dabei ist auch davon auszugehen, dass durch die Gemeinde eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung des ge-
meindlichen Haushalts sowie eine ordnungsmäßige Buchführung bzw. eine zutreffende Buchung der Geschäfts-
vorfälle der Gemeinde erfolgt. Die Die Anwendung von Grundsätzen der Rechnungslegung kann helfen, Manipu-
lationen zu verhindern.
1.3 Die Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan
1.3.1 Die Arten der Erträge und Aufwendungen
Die im NKF verwendeten Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ stellen den Buchungsstoff für den Ergebnisplan
dar. Die Erträge bedeuten einen Wertezufluss an Gütern und Dienstleistungen und bewirken eine Eigenkapitaler-
höhung. Die Aufwendungen bedeuten einen Werteverzehr an Gütern und Dienstleistungen und mindern dadurch
das Eigenkapital. Die Arten der Erträge zeigen deren Herkunft auf, die Arten der Aufwendungen den zweckbezo-
genen Ressourcenverbrauch.
Die im Ergebnisplan aufzuzeigenden Ergebnisse sind danach zu unterscheiden, ob die voraussichtlichen Erträge
und Aufwendungen durch die normale Geschäftstätigkeit der Gemeinde verursacht oder durch besondere Ereig-
nisse im Haushaltsjahr erwartet werden. Diese Vorgabe bedingt, dass die ordentlichen Erträge und ordentlichen
Aufwendungen getrennt von den außerordentlichen Erträgen und den außerordentlichen Aufwendungen zu ver-
anschlagen sind.
Die gemeindlichen Erträge und Aufwendungen sind zudem in voller Höhe und getrennt voneinander im Ergebnis-
plan zu veranschlagen, d. h. das Bruttoprinzip ist bei der Haushaltsplanung unmittelbar anzuwenden. Eine Aus-
nahme besteht jedoch z. B. für die Bestandsveränderungen bei der Gemeinde, die als Saldogröße unter den
Erträgen im Ergebnisplan zu veranschlagen sind. Außerdem besteht eine ausdrückliche Ausnahme vom Brut-
toprinzip für gemeindliche Abgaben (vgl. § 23 Absatz 2 GemHVO NRW). Danach sind die Abgaben, abgabeähnli-
che Erträge und allgemeine Zuweisungen, die die Gemeinde an Dritte zurückzuzahlen hat, bei den Erträgen
abzusetzen sind, auch wenn sie sich auf Erträge der Vorjahre beziehen.
Insgesamt ist von der Gemeinde darauf zu achten, dass die Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan sachbe-
zogen und zweckbezogen unter den zutreffenden Haushaltspositionen zu veranschlagen sind. Sofern jedoch bei
einzelnen gemeindlichen Geschäftsvorfällen keine eindeutige Zuordnung der Erträge oder Aufwendungen zu
GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG 2281
