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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
REFORM DES HAUSHALTSRECHTS
DAS 1. NKF-WEITERENTWICKLUNGSGESETZ 2012
BISHERIGE FASSUNG GELTENDE FASSUNG
1.2.3.5 Straßennetz mit Wegen, Plät-
zen und Verkehrslenkungsan-
lagen,
1.2.3.6 Sonstige Bauten des Infra-
strukturvermögens,
1.2.4 Bauten auf fremdem Grund und
Boden,
1.2.5 Kunstgegenstände, Kulturdenk-
mäler,
1.2.6 Maschinen und technische Anla-
gen, Fahrzeuge,
1.2.7 Betriebs- und Geschäftsausstat-
tung,
1.2.8 Geleistete Anzahlungen, Anlagen
im Bau,
1.3 Finanzanlagen,
1.3.1 Anteile an verbundenen Unter-
nehmen,
1.3.2 Beteiligungen,
1.3.3 Sondervermögen,
1.3.4 Wertpapiere des Anlagevermö-
gens,
1.3.5 Ausleihungen,
1.3.5.1 an verbundene Unternehmen,
1.3.5.2 an Beteiligungen,
1.3.5.3 an Sondervermögen,
1.3.5.4 Sonstige Ausleihungen,
2. Umlaufvermögen, 2. Umlaufvermögen,
2.1 Vorräte, 2.1 Vorräte,
2.1.1 Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe, Wa- 2.1.1 Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe,
ren, Waren,
2.1.2 Geleistete Anzahlungen, 2.1.2 Geleistete Anzahlungen,
2.2 Forderungen und sonstige Vermögensge- 2.2 Forderungen und sonstige Vermögens-
genstände, gegenstände,
2.2.1 Öffentlich-rechtliche Forderungen 2.2.1 Öffentlich-rechtliche Forderun-
und Forderungen aus Transfer- gen,
leistungen,
2.2.1.1 Gebühren,
2.2.1.2 Beiträge,
2.2.1.3 Steuern,
2.2.1.4 Forderungen aus Transferleis-
tungen,
2.2.1.5 Sonstige öffentlich-rechtliche
Forderungen,
2.2.2 Privatrechtliche Forderungen, 2.2.2 Privatrechtliche Forderungen,
2.2.2.1 gegenüber dem privaten Be-
reich,
2.2.2.2 gegenüber dem öffentlichen Be-
reich,
2.2.2.3 gegen verbundene Unterneh-
men,
2.2.2.4 gegen Beteiligungen,
2.2.2.5 gegen Sondervermögen,
2.2.3 Sonstige Vermögensgegenstände, 2.2.3 Sonstige Vermögensgegen-
2.3 Wertpapiere des Umlaufvermögens, stände,
2.4 Liquide Mittel, 2.3 Wertpapiere des Umlaufvermögens,
3. Aktive Rechnungsabgrenzung, 2.4 Liquide Mittel,
zu gliedern und nach Maßgabe des § 43 Abs. 7 um 3. …
den Posten
4. Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag 4. …
zu ergänzen.
(4) Die Passivseite der Bilanz ist mindestens in die (4) Die Passivseite der Bilanz ist mindestens in
Posten die Posten
1. Eigenkapital, 1. …
1.1 Allgemeine Rücklage,
DIE REFORM DES HAUSHALTSRECHTS 230
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DAS 1. NKF-WEITERENTWICKLUNGSGESETZ 2012
BISHERIGE FASSUNG GELTENDE FASSUNG
1.2 Sonderrücklagen,
1.3 Ausgleichsrücklage,
1.4 Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag,
2. Sonderposten, 2. …
2.1 für Zuwendungen,
2.2 für Beiträge,
2.3 für den Gebührenausgleich,
2.4 Sonstige Sonderposten,
3. Rückstellungen, 3. …
3.1 Pensionsrückstellungen,
3.2 Rückstellungen für Deponien und Altlas-
ten,
3.3 Instandhaltungsrückstellungen,
3.4 Sonstige Rückstellungen nach § 36 Abs.
4 und 5,
4. Verbindlichkeiten, 4. Verbindlichkeiten,
4.1 Anleihen, 4.1 Anleihen,
4.2 Verbindlichkeiten aus Krediten für Investi- 4.2 Verbindlichkeiten aus Krediten für In-
tionen, vestitionen,
4.2.1 von verbundenen Unternehmen, 4.2.1 von verbundenen Unter-
nehmen,
4.2.2 von Beteiligungen, 4.2.2 von Beteiligungen,
4.2.3 von Sondervermögen, 4.2.3 von Sondervermögen,
4.2.4 vom öffentlichen Bereich, 4.2.4 vom öffentlichen Bereich,
4.2.5 vom privaten Kreditmarkt, 4.2.5 von Kreditinstituten,
4.3 Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquidi- 4.3 Verbindlichkeiten aus Krediten zur
tätssicherung, Liquiditätssicherung,
4.4 Verbindlichkeiten aus Vorgängen, die 4.4 Verbindlichkeiten aus Vorgängen, die
Kreditaufnahmen wirtschaftlich gleich- Kreditaufnahmen wirtschaftlich
kommen, gleichkommen,
4.5 Verbindlichkeiten aus Lieferungen und 4.5 Verbindlichkeiten aus Lieferungen
Leistungen, und Leistungen,
4.6 Verbindlichkeiten aus Transferleistungen, 4.6 Verbindlichkeiten aus Transferleis-
tungen,
4.7 Sonstige Verbindlichkeiten, 4.7 Sonstige Verbindlichkeiten,
4.8 Erhaltene Anzahlung
5. Passive Rechnungsabgrenzung 5 Passive Rechnungsabgrenzung
zu gliedern. zu gliedern.
(5) … (5) …
(6) … (6) …
(7) … (7) …
(8) … (8) …
§ 42 GemHVO § 42 GemHVO
Rechnungsabgrenzungsposten Rechnungsabgrenzungsposten
(1) Als aktive Rechnungsabgrenzungsposten sind vor (1) Als aktive Rechnungsabgrenzungsposten sind
dem Abschlussstichtag geleistete Ausgaben, soweit vor dem Abschlussstichtag geleistete Ausgaben,
sie Aufwand für eine bestimmte Zeit nach diesem Tag soweit sie Aufwand für eine bestimmte Zeit nach
darstellen, anzusetzen. diesem Tag darstellen, anzusetzen. Satz 1 gilt
entsprechend, wenn Sachzuwendungen ge-
leistet werden.
(2) … (2) …
(3) Als passive Rechnungsabgrenzungsposten sind (3) Als passive Rechnungsabgrenzungsposten
vor dem Abschlussstichtag eingegangene Einnah- sind vor dem Abschlussstichtag eingegangene
men, soweit sie einen Ertrag für eine bestimmte Zeit Einnahmen, soweit sie einen Ertrag für eine
nach diesem Tag darstellen, anzusetzen. bestimmte Zeit nach diesem Tag darstellen,
anzusetzen. Satz 1 gilt entsprechend, wenn
erhaltene Zuwendungen für Investitionen an
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Dritte weitergeleitet werden.
§ 43 GemHVO § 43 GemHVO
Weitere Vorschriften Weitere Vorschriften
zu einzelnen Bilanzposten zu einzelnen Bilanzposten
(1) … (1) …
(2) Bei geleisteten Zuwendungen für Vermögensge- (2) Bei geleisteten Zuwendungen für Vermögens-
genstände, an denen die Gemeinde das wirtschaftli- gegenstände, an denen die Gemeinde das wirt-
che Eigentum hat, sind die Vermögensgegenstände schaftliche Eigentum hat, sind die Vermögensge-
zu aktivieren. Ist kein Vermögensgegenstand zu genstände zu aktivieren. Ist kein Vermögensge-
aktivieren, jedoch die geleistete Zuwendung mit einer genstand zu aktivieren, jedoch die geleistete
mehrjährigen und einklagbaren Gegenleistungsver- Zuwendung mit einer mehrjährigen, zeitbezoge-
pflichtung verbunden, ist diese als Rechnungsabgren- nen Gegenleistungsverpflichtung verbunden, ist
zungsposten zu aktivieren und entsprechend der diese als Rechnungsabgrenzungsposten zu
Erfüllung der Gegenleistungsverpflichtung aufzulösen. aktivieren und entsprechend der Erfüllung der
Gegenleistungsverpflichtung aufzulösen. Besteht
eine mengenbezogene Gegenleistungsver-
pflichtung, ist diese als immaterieller Vermö-
gensgegenstand des Anlagevermögens zu
bilanzieren. Ein Rechnungsabgrenzungspos-
ten ist auch bei einer Sachzuwendung zu
bilden.
(3) Werden Ermächtigungen für Aufwendungen gem. (3) Erträge und Aufwendungen aus dem Ab-
§ 22 übertragen, ist in deren Höhe im Eigenkapital gang und der Veräußerung von Vermögens-
eine zweckgebundene Deckungsrücklage anzuset- gegenständen nach § 90 Absatz 3 Satz 1 der
zen. Die Auflösung ist entsprechend der Inanspruch- Gemeindeordnung sowie aus Wertverände-
nahme oder mit Ablauf der Verfügbarkeit der Ermäch- rungen von Finanzanlagen sind unmittelbar
tigungen vorzunehmen. In Höhe der nicht in Anspruch mit der allgemeinen Rücklage zu verrechnen.
genommenen Ermächtigungen ist diese zweckgebun- Die Verrechnungen sind im Anhang zu erläu-
dene Rücklage durch Umschichtung in die allgemeine tern.
Rücklage aufzulösen.
(4) … (4) …
(5) Erhaltene Zuwendungen und Beiträge für Investiti- (5) Für erhaltene und zweckentsprechend
onen, die im Rahmen einer Zweckbindung bewilligt verwendete Zuwendungen und Beiträge für
und gezahlt werden, sind, soweit sie zweckentspre- Investitionen sind Sonderposten auf der Pas-
chend verwendet wurden, als Sonderposten auf der sivseite zwischen dem Eigenkapital und den
Passivseite zwischen dem Eigenkapital und den Rückstellungen anzusetzen. Die Auflösung
Rückstellungen anzusetzen. Die Auflösung der Son- der Sonderposten ist entsprechend der Ab-
derposten ist entsprechend der Abnutzung des bezu- nutzung des geförderten Vermögensgegen-
schussten Vermögensgegenstandes vorzunehmen. standes vorzunehmen. Werden erhaltene
Zuwendungen für Investitionen an Dritte wei-
tergeleitet, darf ein Sonderposten nur gebildet
werden, wenn die Gemeinde die geförderten
Vermögensgegenstände nach Absatz 2 Satz 1
zu aktivieren hat.
(6) Kostenüberdeckungen der kostenrechnenden (6) Kostenüberdeckungen der kostenrechnenden
Einrichtungen am Ende eines Kalkulationszeitraumes, Einrichtungen am Ende eines Kalkulationszeit-
die nach § 6 des Kommunalabgabengesetzes in den raumes, die nach § 6 des Kommunalabgabenge-
folgenden drei Jahren ausgeglichen werden müssen, setzes ausgeglichen werden müssen, sind als
sind als Sonderposten für den Gebührenausgleich Sonderposten für den Gebührenausgleich anzu-
anzusetzen. Kostenunterdeckungen, die ausgeglichen setzen. Kostenunterdeckungen, die ausgeglichen
werden sollen, sind im Anhang anzugeben. werden sollen, sind im Anhang anzugeben.
(7) … (7) …
§ 44 GemHVO § 44 GemHVO
Anhang Anhang
DIE REFORM DES HAUSHALTSRECHTS 232
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(1) Im Anhang sind zu den Posten der Bilanz und den (1) Im Anhang sind zu den Posten der Bilanz
Positionen der Ergebnisrechnung die verwendeten die verwendeten Bilanzierungs- und Bewer-
Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden anzugeben tungsmethoden anzugeben. Die Positionen
und so zu erläutern, dass sachverständige Dritte dies der Ergebnisrechnung und die in der Finanz-
beurteilen können. Die Anwendung von Vereinfa- rechnung nachzuweisenden Einzahlungen
chungsregelungen und Schätzungen ist zu beschrei- und Auszahlungen aus der Investitionstätig-
ben. Zu erläutern sind auch die im Verbindlichkeiten- keit und der Finanzierungstätigkeit sind zu
spiegel auszuweisenden Haftungsverhältnisse sowie erläutern. Die Anwendung von Vereinfa-
alle Sachverhalte, aus denen sich künftig erhebliche chungsregelungen und Schätzungen ist zu
finanzielle Verpflichtungen ergeben können. beschreiben. Die Erläuterungen sind so zu
fassen, dass sachverständige Dritte die Sach-
verhalte beurteilen können.
(2) Gesondert anzugeben und zu erläutern sind: (2) Gesondert anzugeben und zu erläutern sind:
1. …, 1. …
2. die Verringerung der allgemeinen Rück-
lage und ihre Auswirkungen auf die wei-
tere Entwicklung des Eigenkapitals in-
nerhalb der auf das abgelaufene Haus-
haltsjahr bezogenen mittelfristigen Er-
gebnis- und Finanzplanung,
2. …, 3. (aus Nr. 2 usw.)
3. …,
4. …,
5. …,
6. …,
7. …,
8. … .
weitere wichtige Angaben, soweit sie nach Vorschrif- Zu erläutern sind auch die im Verbindlichkei-
ten der Gemeindeordnung oder dieser Verordnung für tenspiegel auszuweisenden Haftungsverhält-
den Anhang vorgesehen sind. nisse sowie alle Sachverhalte, aus denen sich
künftig erhebliche finanzielle Verpflichtungen
ergeben können, und weitere wichtige Anga-
ben, soweit sie nach Vorschriften der Ge-
meindeordnung oder dieser Verordnung für
den Anhang vorgesehen sind.
(3) … (3) …
§ 47 GemHVO § 47 GemHVO
Verbindlichkeitenspiegel Verbindlichkeitenspiegel
(1) Im Verbindlichkeitenspiegel sind mindestens die (1) Im Verbindlichkeitenspiegel sind die Ver-
folgenden Posten auszuweisen: bindlichkeiten der Gemeinde nachzuweisen.
1. Anleihen, Er ist mindestens entsprechend § 41 Absatz 4
2. Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen, Nummer 4 zu gliedern. Nachrichtlich sind die
2.1 von verbundenen Unternehmen, Haftungsverhältnisse aus der Bestellung von
2.2 von Beteiligungen, Sicherheiten, gegliedert nach Arten und unter
2.3 von Sondervermögen, Angabe des jeweiligen Gesamtbetrages, auszu-
2.4 vom öffentlichen Bereich, weisen.
2.4.1 vom Bund,
2.4.2 vom Land,
2.4.3 von Gemeinden und Gemeinde-
verbänden,
2.4.4 von Zweckverbänden,
2.4.5 vom sonstigen öffentlichen Be-
reich,
2.4.6 von sonstigen öffentlichen Son-
derrechnungen,
2.5 vom privaten Kreditmarkt,
2.5.1 von Banken und Kreditinstituten,
2.5.2 von übrigen Kreditgebern,
3. Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditätssi-
cherung,
3.1 vom öffentlichen Bereich,
DIE REFORM DES HAUSHALTSRECHTS 233
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REFORM DES HAUSHALTSRECHTS
DAS 1. NKF-WEITERENTWICKLUNGSGESETZ 2012
BISHERIGE FASSUNG GELTENDE FASSUNG
3.2 vom privaten Kreditmarkt,
4. Verbindlichkeiten aus Vorgängen, die Kreditauf-
nahmen wirtschaftlich gleichkommen,
5. Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistun-
gen,
6. Verbindlichkeiten aus Transferleistungen,
7. Sonstige Verbindlichkeiten.
Nachrichtlich sind die Haftungsverhältnisse aus der
Bestellung von Sicherheiten, gegliedert nach Arten
und unter Angabe des jeweiligen Gesamtbetrages,
auszuweisen.
(2) ... (2) ...
§ 49 GemHVO § 49 GemHVO
Gesamtabschluss Gesamtabschluss
(1) ...
(2) ...
(3) ...
(4) Sofern in diesem Abschnitt auf Vorschriften des (4) Sofern in diesem Abschnitt auf Vorschrif-
Handelsgesetzbuches verwiesen wird, finden diese in ten des Handelsgesetzbuches verwiesen wird,
der Fassung des Handelsgesetzbuches vom 10. Mai finden diese in der Fassung des Handelsge-
1897 (RGBl. S. 105), zuletzt geändert durch Gesetz setzbuches vom 10. Mai 1897 (RGBl. S. 105),
vom 24. August 2002 (BGBl. I S. 3412), entsprechen- zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. Mai
de Anwendung. 2009 (BGBl. I S. 1102), entsprechende Anwen-
dung.
§ 50 GemHVO § 50 GemHVO
Konsolidierung Konsolidierung
(1) Verselbstständigte Aufgabenbereiche in öffentlich- (1) Verselbstständigte Aufgabenbereiche in öf-
rechtlichen Organisationsformen sind entsprechend fentlich-rechtlichen Organisationsformen sind
den §§ 300 bis 309 des Handelsgesetzbuches zu entsprechend den §§ 300, 301 und 303 bis 305
konsolidieren. und §§ 307 bis 309 des Handelsgesetzbuches
zu konsolidieren.
(2) …
(3) …
Abbildung 5 „Das 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetz“
14.1.3 Die weitere Änderung der Gemeindehaushaltsverordnung
Die weitere erfolgte Änderung der Gemeindehaushaltsverordnung stellt lediglich eine formale Änderung dar, weil
ein Bezugsgesetz mit Ablauf des 31. Dezember 2015 außer Kraft getreten ist. Der Landtag hat das „Gesetz zur
Neuregelung des Brandschutzes, der Hilfeleistung und des Katastrophenschutzes“ vom 17. Dezember 2015 (GV.
NRW. 2015 S. 885) beschlossen.
Mit Wirkung vom 1. Januar 2016 ist das in Artikel 1 des Neuregelungsgesetzes enthaltene „Gesetz über den
Feuerschutz und die Hilfeleistung“ durch das „Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastro-
phenschutz (BHKG)“ ersetzt worden. Diese Sachlage hat eine Anpassung der Vorschrift des § 55 Absatz 1 Satz 1
GemHVO NRW erforderlich gemacht, die im Rahmen des Artikels 2 vorgenommen wurde.
DIE REFORM DES HAUSHALTSRECHTS 234
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REFORM DES HAUSHALTSRECHTS
Diese Vorschrift enthält einen unmittelbaren statistischen Verweis auf das bisherige „Gesetz über den Feuer-
schutz und die Hilfeleistung“, sodass eine Anpassung erforderlich war. Anders als beim 1. NKF-
Weiterentwicklungsgesetz enthält das „Gesetz zur Neuregelung des Brandschutzes, der Hilfeleistung und des
Katastrophenschutzes“ wegen der Änderung von Verordnungen jedoch keine Regelung über die „Rückkehr zum
einheitlichen Verordnungsrang“. Eine derartige Abstufung im Rahmen eines Gesetzes ist nicht mehr erforderlich.
14.1.4 Die Verbesserung in der Gemeindeordnung
Die nicht erfüllten haushaltsrechtlichen Verpflichtungen der Gemeinden hinsichtlich ihrer Jahresabschlüsse hatten
ein gerichtliches Verfahren zur Folge, in dem festgestellt wurde, dass die gesetzliche Vorgabe zur Anzeige der
gemeindlichen Haushaltssatzung keine rechtliche Grundlage für aufsichtsrechtliche Maßnahmen bietet (vgl. § 80
GO NRW). Durch eine Ergänzung in Absatz 5 der Vorschrift ist nunmehr klargestellt worden, dass eine nicht
vollständige Anzeige der gemeindlichen Haushaltssatzung ermöglicht, deren Anzeigefrist aufsichtsrechtlich zu
verlängern. Die Gemeinde muss daraufhin die notwendigen Maßnahmen ergreifen. Die geänderte Vorschrift hat
folgende Fassung erhalten (vgl. Abbildung 6).
DIE VERBESSERUNG IN DER GEMEINDEORDNUNG NRW
BISHERIGE FASSUNG NEUE FASSUNG
§ 80 § 80
Erlass der Haushaltssatzung Erlass der Haushaltssatzung
(1) … (1) …
(2) ... (2) …
(3) ... (3) …
(4) ... (4) …
(5) 1Die vom Rat beschlossene Haushaltssatzung (5) 1Die vom Rat beschlossene Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen ist der Aufsichtsbehörde anzu- mit ihren Anlagen ist der Aufsichtsbehörde anzu-
zeigen. 2Die Anzeige soll spätestens einen Monat zeigen. 2Die Anzeige soll spätestens einen Monat
vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen. 3Die vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen. 3Die
Haushaltssatzung darf frühestens einen Monat Haushaltssatzung darf frühestens einen Monat
nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde öf- nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde öf-
fentlich bekannt gemacht werden. 4Die Aufsichts- fentlich bekannt gemacht werden. 4Die Anzeige-
behörde kann im Einzelfall aus besonderem frist beginnt erst zu laufen, wenn die gemäß
Grund die Anzeigefrist verkürzen oder verlängern. Satz 1 anzuzeigenden Unterlagen der Auf-
5
Ist ein Haushaltssicherungskonzept nach § 76 sichtsbehörde vollständig vorgelegt wurden.
4
aufzustellen, so darf die Haushaltssatzung erst Die Aufsichtsbehörde kann im Einzelfall aus
nach Erteilung der Genehmigung bekannt ge- besonderem Grund die Anzeigefrist verkürzen
macht werden. oder verlängern. 5Ist ein Haushaltssicherungs-
konzept nach § 76 aufzustellen, so darf die
Haushaltssatzung erst nach Erteilung der Ge-
nehmigung bekannt gemacht werden.
(6) ... (6) …
Abbildung 6 „Die Verbesserung in der Gemeindeordnung NRW“
Der neue Satz 4 in der haushaltsrechtlichen Vorschrift „§ 80 Absatz 5 GO NRW“ stellt eine Klarstellung zum Han-
deln der Aufsichtsbehörde im Rahmen der Anzeige der gemeindlichen Haushaltssatzung dar.
DIE REFORM DES HAUSHALTSRECHTS 235
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
REFORM DES HAUSHALTSRECHTS
14.2 Weitere Entwicklungen
In den nächsten Jahren wird aufbauend auf der Einführung, der Anwendung und der Evaluierung des NKF das
örtliche wirtschaftliche Handeln der Gemeinden von den bisher gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnissen und
den Erfordernissen der Zukunft in Form von Risiken und Chancen geprägt sein. Dabei darf einerseits nicht ver-
gessen werden, dass das gemeindliche Haushaltsrecht der stetigen Aufgabenerfüllung und der dauernden Leis-
tungsfähigkeit der Gemeinde sowie der Generationengerechtigkeit dient. Andererseits darf die bisher gezeigte
Offenheit für Veränderungen und Kritik am NKF sowie dessen Weiterentwicklung zu einem stabilen Finanzma-
nagement für Gemeinden als Handlungs- und Steuerungsinstrument nicht verloren gehen.
Die weitere Entwicklung des NKF darf andererseits aber auch nicht allein auf Vorschlägen aufgrund persönlicher
Erfahrungen aufgebaut werden. Derartige Vorschläge sind hinsichtlich ihrer Verwendung mit einer gebotenen
Abwägung zu betrachten. Sie beinhalten nicht automatisch für alle Anwender des NKF geeignete Regelungsin-
halte und Regelungsformen. Die Vorschläge können aber regelmäßig sachgerechte Informationen bieten, um
darauf aufbauend die weitere haushaltsrechtliche Entwicklung aufzusetzen zu können.
Die jährlich wiederkehrenden Haushalte der Gemeinde haben die Notwendigkeit einer umfassenden Nachhaltig-
keit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gezeigt. Unter Einbeziehung der stetigen Aufgabenerfüllung und der
dauernden Leistungsfähigkeit sowie der Generationengerechtigkeit muss die Gemeinde einen zukunftsorientier-
ten Gesamtblick sowie ein darauf abgestelltes von der Leistungsfähigkeit geprägtes wirtschaftliches Handeln
unter Einbeziehung der Ressourcen entwickeln. Mit einer produktorientierten örtlichen Steuerung können die
notwendigen Schritte in der Zukunft gewagt und die haushaltsrechtlichen Rahmenbedingungen in der örtlichen
Praxis durch Leitgedanken und örtlichen Ziele konkret ausgefüllt und verwirklicht werden.
15. Die praktische Anwendung
Die Anwendung des NKF als gemeindliches Haushaltsrecht ist nicht nur theoretisch durch sachgerechte Anpas-
sungen der haushaltsrechtlichen Vorschriften weiterentwickelt worden. In der praktischen Umsetzung vor Ort
können durch mehrere Jahre der Erfahrung die örtlichen Geschäftsvorfälle sicher und zutreffend eingeordnet und
erfasst sowie haushaltsmäßig und bilanztechnisch behandelt werden. Die Selbstverwaltung und Eigenverantwor-
tung der Gemeinde ist dabei gestärkt worden. Der Nutzen liegt jedoch nicht allein in der Umstellung auf die dop-
pelte Buchführung, sondern insbesondere in den Bereichen, die nicht haushaltsrechtlich bestimmt werden sollen
und dürfen sowie in einem guten Zusammenspiel von Rat und Verwaltung der Gemeinde.
Mit Beginn des NKF gab es vielfach einen Zustand vor Ort, in dem spontan und subjektiv über haushaltswirt-
schaftliche Sachverhalte und Geschäftsvorfälle entschieden wurde, ohne dass zuvor Abgrenzungsentscheidun-
gen in der Sache getroffen und Nutzungsgegebenheiten geprüft wurden. Es folgten dann in der Umsetzungspha-
se bzw. der Einführung des NKF in den Gemeinden mehrere Jahre zwar bereits Überprüfungsprozesse und Ver-
gleiche, um aufgaben- und prozessorientiert unter Einbeziehung der vorhandenen Organisation zu handeln und
die Geschäftsvorfälle haushaltsrechtlich und haushaltsmäßig zu objektivieren und bilanziell richtig einzuordnen.
Der sich daraus entwickelnde Erfahrungsaustausch sowie die steigende Zahl verfügbarer fachtechnischer Medien
stärkten und beschleunigten den Prozess gleichartiger Handlungsweisen bei vergleichbaren Sachverhalten. Die
dadurch einsetzenden kontinuierlichen Verbesserungen und die Weiterentwicklung einer zutreffenden Darstellung
der haushaltswirtschaftlichen Verhältnisse zeigten dann besondere Erfolge, wenn die Verantwortlichen in der
Gemeinde eine entsprechende Zielsetzung vertraten und ihre Steuerungsmöglichkeiten nutzten. Infolge der An-
wendung des NKF sind die örtlichen Steuerungsmöglichkeiten verstärkt und dadurch verbessert worden. Die
Steuerungsqualität konnte daher, auch aufgrund geeigneterer haushaltswirtschaftlicher Daten und Ergebnisse
erheblich gesteigert werden.
DIE REFORM DES HAUSHALTSRECHTS 236
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
REFORM DES HAUSHALTSRECHTS
Die gegenwärtige Situation spiegelt einen Entwicklungsstand des NKF wieder, der bereits weit über die Anfangs-
phase hinaus gewachsen ist. Gleichwohl bedarf es stetiger Analysen und Evaluierungen, um eine allgemein an-
erkannte Perspektive zu erarbeiten und um weitere Optimierungen erreichen zu können. Die öffentliche Haus-
haltswirtschaft ist nicht nur kommunal. Sie ist gesamtwirtschaftlich geprägt und wird daran gemessen. Die Ge-
meinden tragen dazu einen Teil auf der Grundlage ihrer Haushaltswirtschaft bei. Das NKF ist und muss weiterhin
offen sein für eine zweckbezogene Gesamtsicht. Der Verweis auf Andere oder auf Veränderungen genügt dabei
nicht. Es muss eine sinnvolle Transparenz des wirtschaftlichen Handelns öffentlicher Einheiten gewollt, geschaf-
fen und gesichert werden.
DIE REFORM DES HAUSHALTSRECHTS 237
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
HAUSHALTSKREISLAUF
Der gemeindliche Haushaltskreislauf
1. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft
1.1 Die Aufgabe „Haushaltswirtschaft“
1.1.1 Allgemeine Grundlagen
Die Haushaltswirtschaft der Gemeinde ist ein Instrument, das für die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben not-
wendig ist und dem Bestand der Gebietskörperschaft „Gemeinde“ dient. Ihre Eigenständigkeit wird wesentlich
durch die gesetzlichen Kompetenzen und Zuständigkeiten der Gemeinde im Rahmen ihrer Selbstverwaltung und
den daraus entstehenden örtlichen Zielsetzungen, Aktivitäten und Wirkungen geprägt. Das Prinzip der allgemei-
nen örtlichen Zuständigkeit der Gemeinde wird dabei unter der Berücksichtigung der vielfältigen fachlichen Maß-
stäbe zu einem Schwergewicht für die Gestaltung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Gleichwohl stellt die
gemeindliche Haushaltswirtschaft auch ein Abbild staatlicher, regionaler und örtlicher Interessen dar, die sich
oftmals nicht voneinander trennen lassen.
Die Gestaltung der örtlichen Haushaltswirtschaft der Gemeinde entsteht aus dem Zusammenspiel wirtschaftlicher
Vorgänge und Effekte zum Zwecke der örtlichen Aufgabenerfüllung. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist
daher nicht einfach eine Addition gemeindlicher Geschäftsvorfälle und Leistungen. Die tatsächliche Ausprägung
zeigt sich sehr deutlich beim gemeindlichen Gesamtabschluss. Bei diesem Abschluss wird die Gemeinde wie
eine einzige wirtschaftliche Einheit darstellt. Es wird dadurch die Trennung zwischen gemeindlicher Verwaltung
und den Betrieben der Gemeinde aufgehoben.
Die Aufgabe „Haushaltswirtschaft“ ist der Gemeinde nicht gesondert zugewiesen worden. Sie stellt vielmehr eine
allgemeine und auf diese Körperschaft bezogene Aufgabe im Rahmen ihrer Selbstverwaltung, ggf. sogar mit
Handlungsvorgaben dar (vgl. § 1 Satz 2 GO NRW). Die Aufgabenwahrnehmung durch die Gemeinde erfordert
daher die Erfüllung von unzähligen örtlichen Sachaufgaben und Fachaufgaben mit bedeutenden leistungsbezo-
genen und finanzwirtschaftlichen Auswirkungen für die Gemeinde. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist daher
von der Gemeinde so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde ausrei-
chend gesichert ist.
Die Ausübung einer eigenständigen Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde ist jedoch wesentlich von den eige-
nen Finanzierungsmöglichkeiten sowie der Fremdfinanzierung durch Finanzleistungen Dritter abhängig. Die ge-
meindliche Aufgabenerfüllung erfordert dabei die Bereitstellung von fachlich nutzbaren Wirtschaftsgütern. Dafür
muss die Gemeinde die Nutzbarkeit ihrer Vermögensgegenstände sicherstellen und darf dabei den Lebenszyklus
und die entstehenden Folgekosten nicht außer Acht lassen. Sie muss eine haushaltswirtschaftliche Gesamtsicht
unabhängig davon erreichen, ob die örtlichen Aufgaben durch die Gemeindeverwaltung oder die Betriebe der
Gemeinde erledigt werden.
Zur Gestaltung der örtlichen Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde gehört eine fach- und sachgerechte Einord-
nung der im Rahmen der Aufgabenerfüllung zu erbringenden Finanz- und Dienstleistungen. Die Gemeinde hat
eine solche Leistung grundsätzlich nach der von der Gemeinde dazu festgelegten Zwecksetzung in ihre Haus-
haltswirtschaft einzuordnen. Die Möglichkeiten des Empfängers einer gemeindlichen Leistung, die erhaltene
Leistung in den Rahmen seiner Geschäftstätigkeit einzuordnen, sind dabei nicht von grundlegender Bedeutung.
Der Umgang des Leistungsempfängers mit der gemeindlichen Leistung erhält erst dann eine haushaltswirtschaft-
liche Bedeutung für die Gemeinde, wenn der Leistungsempfänger die gemeindlichen Zwecksetzungen missachtet
oder seine Gegenleistung gegenüber der Gemeinde schuldig bleibt.
GEMEINDLICHE HAUSHALTSWIRTSCHAFT 238
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
HAUSHALTSKREISLAUF
Diese Gesamtverantwortung der Gemeinde für ihre Haushaltswirtschaft wird auch dadurch deutlich, dass die
gemeindliche Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen ist. Die Gemeinde hat dabei
dafür Sorge zu tragen, dass ihre Leistungsfähigkeit dauerhaft sichergestellt ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 und 2
GO NRW). Die Haushaltswirtschaft stellt dabei eine unverzichtbare Grundlage für die örtliche Ausübung der ge-
meindlichen Selbstverwaltung dar. Diese Eigenständigkeit prägt die ortsbezogene Verwaltungstätigkeit, von der
Gemeinde und unter Berücksichtigung des gemeindlichen Haushaltsrechts und der örtlichen Verhältnisse näher
auszugestalten ist. Dazu gehört auch die Entscheidung, in welchen (eigenverantwortlichen) Organisationsformen
die örtlichen Aufgaben erfüllt werden.
1.1.2 Die Verbindung zum Haushaltsrecht
Das gemeindliche Haushaltsrecht dient der Erfassung und dem Nachweis der gemeindlichen Ansprüche und
Verpflichtungen, soweit diese aus der Aufgabenerfüllung der Gemeinde entstehen. Es schafft keine von den
fachlichen Bestimmungen unabhängige Handlungsvorgaben. Viele Entscheidungen der Gemeinde sind zudem
unter der Berücksichtigung von wirtschaftlichen Aspekten und nicht allein nach den rechtlichen Erfordernissen zu
treffen. Die Gemeinde muss deshalb im Rahmen ihrer Haushaltsplanung und ihres Jahresabschlusses die not-
wendige Transparenz schaffen. Es gilt nicht nur, die Kosten einer gemeindlichen Leistung offen zu legen, sondern
auch deren Qualität messbar zu machen.
Viele haushaltsrechtliche Bestimmungen sind als Abbildungsvorschriften ausgestaltet worden, um die Erfassung
und Nachweis der gemeindlichen Geschäftsvorfälle zu sichern. Sie sind von der Gemeinde innerhalb des stetigen
Haushaltskreislaufs in der Haushaltsplanung, der Haushaltsausführung und der Haushaltsabrechnung zu beach-
ten. Durch das Haushaltsrecht wird nicht die Art und die Ausgestaltung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle ge-
regelt. Die Gemeinde ist gefordert, zur Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft die sachlich und fach-
lich sowie die organisatorisch erforderlichen Maßnahmen im Rahmen der rechtlichen Vorgaben und in eigener
Verantwortung zu treffen, z. B. unter ausreichender Beachtung des Kostendeckungsprinzips.
Die Beteiligung der Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gehört auch dazu, denn die Gemeinde ist
im Auftrag und dadurch stellvertretend für ihre Einwohner tätig. Die Einwohner tragen dabei durch ihre Finanzleis-
tungen und ggf. auch durch Eigenleistungen zur gemeindlichen Bedarfsdeckung bei, denn die Gemeinde soll
auch das Wohl ihrer Einwohner fördern (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Für die Gemeinde entsteht auch
daraus ihre Verantwortung für den pfleglichen und wirtschaftlichen Umgang mit dem gemeindlichen Vermögen im
Rahmen ihrer jährlichen Haushaltswirtschaft.
Von der Gemeinde sollte im Sinne der Haushaltsgrundsätze auch eine Qualitätssicherung und Qualitätsweiter-
entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie ein Risikomanagement betrieben werden. Solche Auf-
gaben erfordern von der Gemeinde, die haushaltsrechtlichen Grundsätze und haushaltswirtschaftlichen Maßstä-
be zur Haushaltsplanung, Haushaltsausführung und Haushaltsabrechnung anzuwenden, zu überprüfen und so-
weit möglich, zu deren Weiterentwicklung beizutragen. Sie sollte daher gewährleisten können, dass die Adressa-
ten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ihre Leistungen sachgerecht und zeitgerecht erhalten, die Erledigung
der damit verbundenen weiteren Aufgaben gesichert ist.
Das gemeindliche Haushaltsrecht verbindet wirtschaftliche Tatbestände und Sachverhalte mit den gemeindlichen
Rahmenbedingungen und unterstützt durch zugelassene Wahlmöglichkeiten und Ermessensspielräume die Ei-
genverantwortung und die Selbstverwaltung der Gemeinden in Nordrhein-Westfalen. Es muss aber auch erreicht
werden, dass eine Beteiligung der Adressaten an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfolgt. Dazu gehört
ebenso, die Wirkungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und der Risiken für die Gemeinde zu messen und
zu überprüfen sowie durch Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen zu minimieren. Die Gemeinde sollte bei allen
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