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                                            § 27 GemHVO NRW


1995; BStBl. I 1995 S. 738). Inzwischen im steuerrechtlichen Bereich die Grundsätze durch die GoBD ersetzt wor-
den, um die gleiche Handhabung bei allen Gewerbetreibenden zu erreichen und die steuerrechtlichen Betriebsprü-
fungen zu erleichtern. Im außersteuerrechtlichen Bereich ist jedoch keine Veränderung erfolgt.

Für die Gemeinde ergänzen die GoBS die haushaltsrechtlichen Vorgaben und beschreiben die Maßnahmen, die
von der Gemeinde als Buchführungspflichtige umzusetzen sind. Sie sollen sicherzustellen, dass die Buchungen
und sonstigen Aufzeichnungen vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet vorgenommen werden. Es besteht
zudem die haushaltsrechtliche Pflicht, im Rahmen ihrer DV-Buchführung nur fachlich geprüfte Programme und
freigegebene Verfahren einzusetzen. Die Grundsätze werden nachfolgt aufgezeigt (vgl. Abbildung 544).



     DIE GRUNDSÄTZE ORDNUNGSMÄßIGER DV-GESTÜTZTER BUCHFÜHRUNGSSYSTEME


             GRUNDSATZ                                                    INHALTE

                                       Die zu führenden Bücher und sonstigen Aufzeichnungen können auf Datenträger
                                       geführt werden, wenn die Verfahren den GoB entsprechen. Die Ordnungsmäßig-
          Anwendungsbereich
                                       keit ist nach den gleichen Maßstäben zu beurteilen wie bei einer manuell erstellten
                                       Buchführung, denn bei beiden finden die GoB Anwendung.
                                       .

                                       Einen sachlichen und zeitlichen Nachweis über die buchführungspflichtigen Ge-
                                       schäftsvorfälle hat auch die DV-Buchführung zu erbringen. Dabei muss die Nach-
          Beleg-, Journal- und         vollziehbarkeit durch die Beachtung der Beleg-, Journal- und Kontenfunktion ge-
            Kontenfunktion             währleistet werden. Dabei kommt der Belegfunktion eine Beweiskraft, der Jour-
                                       nalfunktion die Aufgabe der Protokollierung und der Kontenfunktion die Trennung
                                       nach Sach- und Personenkonten zu.


                                       Die Geschäftsvorfälle müssen nach einem Ordnungsprinzip vollständig, richtig,
                Buchung
                                       zeitgerecht und zutreffend erfasst und gespeichert werden.


                                       Das interne Kontrollsystem stellt die Gesamtheit aller aufeinander abgestimmten
                                       und miteinander verbundenen Kontrollen, Maßnahmen und Regelungen dar.
                                       Diese müssen der Sicherung des Vermögens und der Informationen, der Bereit-
         Internes Kontrollsystem       stellung zutreffender Aufzeichnungen und der betrieblichen Geschäftstätigkeit
                                       durch Auswertung und Kontrolle dienen. Damit muss ein Überblick über die wirt-
                                       schaftliche Lage ermöglicht und die Gesetz- und Satzungsmäßigkeit von Buch-
                                       führung und Jahresabschluss sichergestellt werden.


                                       Die Abhängigkeit von gespeicherten Informationen erfordert ein Datensicherheits-
                                       konzept. Dieses ist nur wirksam umsetzbar, wenn bekannt ist, was, wogegen, wie
             Datensicherheit           lange und wie zu sichern ist, z. B. gegen Verlust, unberechtigte Veränderungen,
                                       unberechtigte Kenntnisnahme. Außerdem müssen z. B. wirksame Zugriffs- und
                                       Zugangskontrollen gewährleistet werden.


                                       Die DV-Buchführung muss hinsichtlich ihrer formellen und sachlichen Richtigkeit
             Dokumentation             in angemessener Zeit von einem sachverständigen Dritten prüfbar sein. Dabei
             und Prüfbarkeit           müssen aus der Verfahrensdokumentation der Inhalt und Aufbau sowie der Ablauf
                                       des Buchungsverfahrens vollständig ersichtlich sein.


                                       Bei einer DV-Buchführung bedarf es der Aufbewahrung der Belege und aller sons-
                                       tigen Unterlagen. Dabei ist es von ihrer Art abhängig, ob sie dauernd, sechs oder
          Aufbewahrungsfristen
                                       zehn Jahre aufzubewahren sind. Für die Aufbewahrung kommen Bild- und andere
                                       Datenträger in Betracht.


                                       Bei einer DV-Buchführung ist zu gewährleisten, dass die gespeicherten Buchun-
              Wiedergabe               gen sowie die dazu notwendigen Arbeitsanweisungen und sonstigen Organisati-
          der auf Datenträgern         onsunterlagen innerhalb einer angemessenen Frist lesbar gemacht werden kön-
          geführten Unterlagen         nen. Dabei muss die Wiedergabe der Inhalte der auf den Datenträgern gespei-
                                       cherten Unterlagen nachprüfbar sein.




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     DIE GRUNDSÄTZE ORDNUNGSMÄßIGER DV-GESTÜTZTER BUCHFÜHRUNGSSYSTEME


             GRUNDSATZ                                                   INHALTE


                                       Bei der DV-Buchführung erstreckt sich die Verantwortlichkeit auf den Einsatz von
                                       selbst- und auch von fremderstellten DV-Buchführungssystemen auf den Buch-
          Verantwortlichkeiten         führungspflichtigen. Bei einer Fremderstellung muss die Einhaltung der Maßga-
                                       ben von GoB und GoBS für die Buchhaltung und den Jahresabschluss vertraglich
                                       und durch Kontrollen gesichert werden.

            Abbildung 544 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme)“

Die Gemeinde muss die Verwaltung ihrer Informationssysteme und automatisierten Verfahren von der fachlichen
Sachbearbeitung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle und von der Erledigung von Aufgaben der Finanzbuchhal-
tung verantwortlich abgrenzen. Aus diesen Grundlagen für die gemeindliche Finanzbuchhaltung können sich ggf.
Zielkonflikte für die gemeindliche DV-Buchführung ergeben. Es ist deshalb bei der örtlichen Ausgestaltung der
gemeindlichen Buchführung ggf. für die Gemeinde notwendig, bei konkurrierenden Sachverhalten eine Abwägung
vor der Einzelfallentscheidung vorzunehmen.



5.3.2 Die Weiterentwicklung der Grundsätze

Die Weiterentwicklung der technischen, rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen bei der Informati-
onstechnologie hat es erforderlich gemacht, eine Überarbeitung der GoBS vorzunehmen. Es sollen dadurch im
Bereich der IT-gestützten Buchführung die notwendigen Grundsätze wieder klar und eindeutig werden. Mit dieser
Absicht entstand im Jahre 2012 bei der Arbeitsgemeinschaft für wirtschaftliche Verwaltung e. V. (AWV) ein Entwurf
der "Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung beim IT-Einsatz (GoBIT)".

Über den Entwurf der "Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung beim IT-Einsatz“ konnte keine Einigung zwi-
schen den Beteiligten erzielt werden. Es wurde auch kein neuer Entwurf erstellt, sodass die Finanzverwaltung für
steuerrechtliche Angelegenheiten die ab dem Jahre 2015 geltenden "Grundsätze zur ordnungsmäßigen Führung
und Aufbewahrung von Büchern, Aufzeichnungen und Unterlagen in elektronischer Form sowie zum Datenzugriff
(GoBD)“ erstellt, veröffentlicht und für verbindlich erklärt hat.



5.4 Die einzuhaltenden Maßgaben bei einer DV-Buchführung

5.4.1 Allgemeine Vorgaben

Die Gemeinde muss unter Beachtung der in der haushaltsrechtlichen Vorschrift im Einzelnen benannten Vorgaben
(Nummern 1 bis 10) grundsätzlich angemessene Datenverarbeitungssysteme für ihre DV-Buchführung in der ge-
meindlichen Finanzbuchhaltung nutzen. Sie muss die DV-Buchführung ordnungsgemäß betreiben sowie bedarfs-
und sachgerecht anpassen, um die gemeindlichen Geschäftsvorfälle zutreffend zu erfassen, abzuwickeln und zu
dokumentieren. Unter Berücksichtigung der GoBS sind deshalb in der haushaltsrechtlichen Vorschrift wichtige
Grundlagen und Kriterien für die gemeindliche DV-Buchführung bestimmt worden.

Die Beachtung und Anwendung der haushaltsrechtlichen Vorgaben durch die Gemeinde bezieht sich allein auf die
DV-Buchführung in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung. Die dabei zu berücksichtigenden „Grundsätze ord-
nungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme“ beziehen sich prinzipiell auf alle gemeindlichen DV-Systeme,
in denen Daten und/oder Dokumente erfasst, erstellt, verarbeitet und/oder aufbewahrt werden, einschließlich den




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Verbindungen zwischen den DV-Systemen. Gleichwohl erstrecken sich die haushaltsrechtlichen Vorgaben trotz
des verwendeten Begriffs „DV-gestützter Buchführungssysteme“ nicht auf die gesamte IT-Struktur der Gemeinde.

Die Maßgaben für die gemeindliche DV-Buchführung im Rahmen der Finanzbuchhaltung sind von der Gemeinde
bei der Einrichtung einer dieser Buchführung vor Ort sowie bei der damit verbundenen Gestaltung der aufbau- und
ablaufbezogenen Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle zu beachten. Sie werden dadurch bzw. ihre
Einhaltung auch zum Gegenstand der laufenden Prüfung der gemeindlichen Vorgänge in der Finanzbuchhaltung
zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW).

Im Zusammenhang damit besteht die gesonderte Vorgabe für die Gemeinde, bei der DV-Buchführung nur fachlich
geprüfte DV-Programme einzusetzen. Diese Vorgabe ist einerseits von den fachlichen Erfordernissen für die Ab-
wicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft geprägt. Andererseits besteht darüber eine zweigeteilte Prüfungs-
pflicht, die in Form einer Programmprüfung und einer Anwendungsprüfung durchzuführen ist, um eine ordnungs-
gemäße und ausreichend sichere Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle zu erreichen.

Die Gemeinde hat deshalb im Rahmen der Beschaffung von DV-Programmen eine allgemeine Eignungsprüfung
unter haushaltsrechtlichen und örtlichen Gesichtspunkten vorzunehmen. Sie soll dadurch feststellen, ob das Pro-
gramm die haushaltsrechtlichen Vorgaben erfüllen kann und unter den örtlichen Bedingungen in ihrer Finanzbuch-
haltung einsetzbar ist. Nach der Implementierung des Programms bedarf es dann einer Ordnungsmäßigkeitsprü-
fung, um die sachlich und rechnerisch gebotene Richtigkeit der gemeindlichen Geschäftsvorfälle und deren Ab-
wicklung in geeigneten organisatorisch geprägten Arbeitsabläufen und Zuständigkeiten zu gewährleisten.

Für gemeindliche Geschäftsvorfälle, die in elektronischer Form in der DV-Buchführung abgewickelt werden, sind
durch die Gemeinde ggf. besondere Anforderungen zu bestimmen, denn elektronische Dokumente können i. d. R.
nur dann eine Rechtswirksamkeit entfalten, wenn diese Dokumentenform von der Gemeinde anerkannt ist. Das
einzelne Dokument muss dabei für die Bearbeitung bei der Gemeinde geeignet sein. Die Gemeinde muss zuvor
bestimmt haben, ob sie solche Dokumente anerkennt und welches Verfahren zur Anwendung kommen soll, um die
Echtheit der Daten sowie den Absender zu gewährleisten.

Die Gemeinde kann z. B. festgelegen, dass ein Dokument mit einer qualifizierten Signatur nach dem Signaturgesetz
zu versehen ist oder der elektronische Identitätsnachweis des Personalausweises genutzt werden kann. Sie kann
aber auch ein anderes sicheres Verfahren bestimmen. Bei fristbezogenen Dokumenten bedarf es auch der Erfas-
sung des genauen Zeitpunktes des Eingangs des Dokumentes bei der Gemeinde, sodass für diese Dokumente z.
B. ein Vermerk mit einem elektronischen Zeitstempel erforderlich wird.

Sofern Geschäftsvorfälle bei der Gemeinde nur in elektronischer Form ausgeführt werden, muss örtlich festgelegt
werden, ob die Gemeinde ihre Entscheidungen und Verfügungen auch nur in elektronischer Form erlässt und in
welcher Form ein solcher Vorgang mit dem Namen des Bearbeiters zu versehen ist. Von der Gemeinde muss
zudem geklärt werden, wie mit elektronischen Dokumenten umzugehen ist, die mittels Datenfernübertragung bei
der Gemeinde eingehen und von der Gemeinde als gemeindliche Geschäftsvorfälle weiter zu bearbeiten sind.




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5.4.2 Die Maßgaben im Einzelnen

5.4.2.1 Zu Nummer 1 (Fachliche Programmprüfung und Freigabe von Verfahren):

5.4.2.1.1 Die fachliche Beschaffungsprüfung

5.4.2.1.1.1 Allgemeine Grundlagen

Die haushaltsrechtliche Vorgabe und die Einhaltung der GoBS führen zur Pflicht der Gemeinde, bei einer gemeind-
lichen DV-Buchführung nur fachlich geprüfte Programme einzusetzen. Die Gemeinde muss daher insgesamt si-
cherstellen, dass alle Bestandteile und Verfahren der gemeindlichen DV-Buchführung den fachlichen Anforderun-
gen entsprechen (Systemprüfung). Sie muss daher bereits bei der Beschaffung von Softwareprogrammen losgelöst
von der tatsächlichen späteren Verwendung prüfen, dass die fachlichen und die örtlichen Anforderungen erfüllt
werden können (Programmprüfung als fachliche Beschaffungsprüfung).

Für die Programmprüfung als fachliche Beschaffungsprüfung stellt der haushaltsrechtlich benutzte Begriff „Finanz-
buchhaltung“ den Rahmen für die Prüfungspflicht der Gemeinde dar. Aufgrund dessen wird die gemeindliche Prü-
fungspflicht auf die in der Finanzbuchhaltung eingesetzten Programme beschränkt. Sie erstreckt sich nicht auf
Fachprogramme, auch wenn ein Bestandteil dieser Programme der Ermittlung gemeindlicher Ansprüche gegen-
über Dritten und gemeindlicher Leistungen an Dritte dient. In Bezug auf die Finanzbuchhaltung werden derartige
Fachprogramme oftmals als „Vorprogramme“ bezeichnet, zumal die daraus ermittelten wirtschaftlichen und finan-
ziellen Ergebnisse in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung weiter zu verarbeiten bzw. abzuwickeln sind.

In der fachlichen Beschaffungsprüfung sind alle für die Erledigung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle relevanten
Systemkomponenten, Verfahrensinhalte und Funktionalitäten sowie die Datenqualität und Datensicherheit ein-
schließlich der Datendokumentation zu Prüfungsgegenständen zu machen. Die Prüfungspflicht umfasst die DV-
Programme, die in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde unmittelbar Anwendung finden. Sie erstreckt sich auch
auf außerhalb der Finanzbuchhaltung eingesetzte Zulieferprogramme, falls mit deren Hilfe etwaige Ansprüche und
Verpflichtungen der Gemeinde ermittelt werden und in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung eine Weiterbearbei-
tung der Daten in Form der Übernahme erfolgt.

Im Rahmen eines Auswahlverfahrens bei der Gemeinde können durch Probeläufe die erforderlichen Programm-
funktionalitäten einer Software auf ihre Richtigkeit getestet werden (Zulassungsprüfung). Bei dieser Prüfung kann
der Zertifizierung einer Hersteller-Software eine erhebliche Bedeutung zukommen. Die Gemeinde kann bei der
Auswahl der zu erwerbenden Software den Umfang der örtlichen Tests von einer erfolgreichen Zertifizierung der
Software abhängig machen. Sie muss jedoch Gewissheit erlangen, dass das zu erwerbende IT-Programm alle
grundlegenden fachlichen und sicherheitstechnischen Voraussetzungen erfüllen kann.

Ein Mindestsicherheitsniveau hat die Gemeinde unter Beachtung der Vorgaben zur Sicherstellung der Buchführung
mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung in eigener Verantwortung festzulegen. Die Gemeinde soll daher bei
ihren technischen Systemen die bestehenden und möglichen Risiken sachgerecht bewerten und ausreichend be-
rücksichtigen. Im Rahmen einer Sicherheitsstrategie bzw. eines Sicherheitskonzepts gehören dazu i. d. R. die Ab-
sicherung der IT-Infrastruktur mithilfe von Basiskomponenten und Grundfunktionen sowie der Aufbau eines Infor-
mationssicherheitsmanagements.

Die Gemeinde muss bei der fachlichen Beschaffungsprüfung berücksichtigen, dass künftig aus Umsatzsteueran-
gelegenheiten von ihr in einem stärkeren Maße steuerrechtliche Vorgaben zu beachten sind. Sie wird dadurch auch
an die GoBD gebunden und hat z. B. deshalb eine Verfahrensdokumentation vorzuhalten. Diese Dokumentation
muss den Inhalt, den Aufbau und den Ablauf sowie die möglichen Ergebnisse des Verfahrens vollständig und nach-
vollziehbar enthalten. Die konkrete Ausgestaltung ist dabei vom Geschäftsablauf bei der Gemeinde, aber auch von
den Verantwortlichkeiten abhängig.




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Die Beschaffungsprüfung stellt haushaltsrechtlich keine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung dar. Diese
Prüfungsstelle ist nur vor dem tatsächlichen Einsatz der vorgesehenen Programme bei der Gemeinde an der erfor-
derlichen Anwendungsprüfung zu beteiligen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 6 GO NRW). Die Gemeinde muss für
den gesamten Verfahrensablauf sicherstellen, dass mithilfe der eingesetzten Programme die richtige und vollstän-
dige Verarbeitung der für die gemeindliche Haushaltswirtschaft erforderlichen Daten gewährleistet wird.

Die Anwendungsprüfung bei den von der Gemeinde eingesetzten Programmen und die Freigabe von Verfahren
durch die Gemeinde dienen der Kontrolle und Überwachung, ob die geplanten Maßnahmen wirtschaftlich und spar-
sam umgesetzt wurden und einen ordnungsgemäßen und sicheren Einsatz in der gemeindlichen Verwaltung er-
möglichen. Durch die Beschaffungsprüfung und die Anwendungsprüfung kann dann die ordnungsgemäße DV-
Buchführung bei der Gemeinde mit gewährleistet werden.



5.4.2.1.1.2 Die fachliche Prüfung

Die haushaltsrechtliche Anforderung an die Gemeinde, den Einsatz von fachlich geprüften Programme in ihrer DV-
Buchführung sicherzustellen, dient dazu, die richtige und vollständige Verarbeitung der für die gemeindliche Haus-
haltswirtschaft erforderlichen Daten aus den Geschäftsvorfällen zu gewährleisten. Bereits bei der fachlichen Prü-
fung als Bestandteil des Erwerbs dürfen die bei der Gemeinde bestehenden organisatorischen und technischen
Gegebenheiten ihrer DV-Buchführung nicht unbeachtet bleiben.

Die Art und der Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen sind dabei auch von der Wesentlichkeit des Pro-
gramms im Rahmen des von der Gemeinde für ihre Finanzbuchhaltung eingesetzten IT-Systems bzw. der Hard-
warekomponenten und von der Komplexität des Programmablaufs abhängig. Bei der fachlichen Prüfung von IT-
Programmen kann in unterschiedlicher Weise verfahren werden. Die Prüfungsabläufe sollten dabei jedoch grund-
sätzlich nicht mit den Testläufen identisch sein, die der Hersteller des Programms verwendet oder die bei einer
Zertifizierung zum Einsatz kommen.

In die örtliche Beschaffungsprüfung sollten bereits örtliche Fallgestaltungen einbezogen werden. Es sollte das Ziel
und das Ergebnis dieser Prüfung sein, dass mit dem zu erwerbenden Programm die gemeindlichen Geschäftsvor-
fälle entsprechend den gestellten Anforderungen erfasst und abgewickelt sowie das von der Gemeinde vorgese-
hene Ergebnis erzielt werden kann. Eine reine Plausibilitätskontrolle bei einer solchen Prüfung dürfte i. d. R. nicht
ausreichend sein. Die erforderlichen Tests können auch so ausgestaltet sein, dass eine richtige und vollständige
Verarbeitung der für die gemeindliche Haushaltswirtschaft erforderlichen Daten bereits aus der Fallgestaltung her-
aus nicht erreichbar ist.

Für die Gemeinde muss auch sicher sein, dass dann nur Berechtigten ein Zugriff möglich ist und auf Eingabefehler
zutreffend reagiert wird. Die fachliche Prüfung soll daher auch funktionsbezogen unter Gesichtspunkten der ge-
meindlichen Anwender erfolgen. In die fache Prüfung sind neben den Eignungs- und den Leistungskriterien auch
sicherheitsrelevante Gesichtspunkte einzubeziehen und sachgerecht und ausreichend zu berücksichtigen. Bei der
Programmprüfung müssen aber auch die GoB beachtet werden.

Vom Grad der vorgesehenen Integration der gemeindlichen Datenverarbeitung in die örtlichen Geschäftsprozesse
der Gemeinde hängt es dabei ab, inwieweit die GoDV sich unmittelbar auch auf die DV-Buchführung bei der Ge-
meinde auswirken. Die DV-gestützte Buchführung der Gemeinde sollte zudem grundsätzlich einen sachlichen und
zeitlichen Nachweis über alle buchführungspflichtigen Geschäftsvorfälle erbringen können. Es ist deshalb für die
Gemeinde notwendig, beim Erwerb neuer Programme ggf. eigene Tests in ausreichender Zahl unter sachgerechter
Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse durchzuführen.




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In der fachlichen Programmprüfung müssen jedoch noch nicht alle Fehler erkannt werden, die aufgrund der örtli-
chen Eigenheiten und Besonderheiten bei der Gemeinde entstehen können, z. B. besondere Bearbeitungs- und
Zugriffsrechte sowie örtliche Schnittstellen zu Vorverfahren. Das Erkennen möglicher Fehler bei der Eingabe, Ver-
arbeitung und Ausgabe sowie die Aufbewahrung von Daten einschließlich der Zugriffs- und Bearbeitungsrechte
sollten ein Ziel der fachlichen Prüfung sein. Eine nachvollziehbare Dokumentation ist dabei zwingend erforderlich.



5.4.2.1.1.3 Die Unterstützung durch Zertifizierung

Die Gemeinde hat die Gesamtverantwortung für die gesamte Abwicklung ihrer Geschäftsvorfälle in der Finanz-
buchhaltung. Sie hat eigenverantwortlich darüber zu entscheiden, wie und vom wem die fachliche Prüfung eines
IT-Programms durchgeführt werden soll. I. d. R. ist eine solche Entscheidung im Rahmen des Erwerbs von IT-
Ausstattungen durch die Gemeinde zu treffen. Eine Zertifizierung eines IT-Programms kann der Gemeinde die
eigene fachliche Prüfung erleichtern, wenn diese Fachprüfung nicht von einem Dritten durchgeführt wird.

Die Zertifizierung kann der Gemeinde jedoch lediglich nur die Gewähr geben, dass das Programm grundsätzlich
den einschlägigen haushaltsrechtlichen Anforderungen genügt, denn die speziellen örtlichen Verhältnisse und Ar-
beitsabläufe werden in einen solchen Vorgang regelmäßig nicht einbezogen. Eine Zertifizierung entbindet daher
die Gemeinde nicht von ihrer Prüfung im Rahmen einer vorgesehenen Beschaffung, das einzusetzende Programm
unter Einbeziehung der örtlichen Verhältnisse und der eigenen IT-Struktur daraufhin zu testen, ob es den von der
Gemeinde gestellten Anforderungen tatsächlich entspricht.

Die Gemeinde sollte in den Fällen, in denen sie ein zertifiziertes Programm erwirbt, darauf achten, dass die Kon-
formitätsbewertungsstelle bzw. Zertifizierungsstelle über eine Zulassung verfügt bzw. akkreditiert ist, Konformitäts-
prüfungen durchzuführen und damit Zertifikate zu erteilen (vgl. § 2 AkkStelleG). Der Anlass dafür sind besondere
Vorgaben der EU im Rahmen der Vermarktung von Produkten und der Marktüberwachung. Sie hat deshalb Vor-
schriften zur Organisation und Durchführung der Akkreditierung von Konformitätsbewertungsstellen erlassen, die
Konformitätsbewertungstätigkeiten durchführen. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Produkte die notwen-
digen Anforderungen für ein hohes Schutzniveau erfüllen.

Ein von der Gemeinde erworbenes Programm kann grundsätzlich dann als anwendbar im Rahmen der gemeindli-
chen Finanzbuchhaltung angesehen werden, wenn es den für den Vollzug der gemeindlichen Aufgaben geltenden
rechtlichen und sachlichen Bestimmungen entspricht und die Buchungen sowie die Zahlungen ordnungsgemäß
abgewickelt werden können. Die Gemeinde sollte aber ausreichende Kenntnisse darüber erlangen, dass bei ihren
Programmen eine gute Funktionalität und eine hohe Anwenderfreundlichkeit für den gemeindlichen Geschäftsab-
lauf sowie die notwendige IT-Sicherheit bestehen.



5.4.2.1.2 Die Anwendungsprüfung

5.4.2.1.2.1 Allgemeine Grundlagen

Die haushaltsrechtliche Anforderung an die Gemeinde, den Einsatz von fachlich geprüften Programme in ihrer DV-
Buchführung sicherzustellen, dient dazu, die richtige und vollständige Verarbeitung der für die gemeindliche Haus-
haltswirtschaft erforderlichen Daten aus den tatsächlichen gemeindlichen Geschäftsvorfällen zu gewährleisten. Zu-
sätzlich zur fachlichen Prüfung als Eignungsprüfung, die im Rahmen des Erwerbs eines DV-Programms erfolgt,
bedarf es nach der Implementierung des Programms in der gemeindlichen DV-Buchführung noch einer Ordnungs-
mäßigkeitsprüfung, durch die eine ausreichend sichere Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle gewähr-
leistet werden soll (Anwendungsprüfung).




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Mit einer derartigen Anwendungsprüfung soll von der Gemeinde sichergestellt werden, dass unter den bei der
Gemeinde bestehenden fachlichen, organisatorischen und technischen Gegebenheiten ihrer DV-Buchführung die
Abwicklung ihrer Geschäftsvorfälle nicht zu Fehlern führt und Unbefugte nicht in das Buchungssystem eingreifen
können. Die Art und der Umfang der dazu erforderlichen Prüfungshandlungen sind dabei im Wesentlichen von den
örtlichen Gegebenheiten und Besonderheiten in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung abhängig, z. B. auch von
den von der Gemeinde eingesetzten „Vorprogramme“ bzw. Zulieferprogramme.

Die Gemeinde muss die Anwendungsprüfung eigenverantwortlich ausgestalten. Die Prüfungsabläufe sollen des-
halb möglichst nicht mit den Testläufen identisch sein, die der Hersteller des DV-Programms verwendet oder die
bei einer Zertifizierung des DV-Programms vorgenommen werden oder die bei der Gemeinde im Rahmen des
Erwerbs eines DV-Programms zum Einsatz kommen. In der Anwendungsprüfung müssen örtliche Geschäftsvor-
fälle genutzt werden, damit realitätsnahe Bedingungen bestehen. Eine reine Plausibilitätskontrolle ist regelmäßig
nicht als ausreichend anzusehen.

Für die Gemeinde müssen das Ziel und das Ergebnis der gemeindlichen Anwendungsprüfung sein, dass mit dem
erworbenen DV-Programm die gemeindlichen Geschäftsvorfälle entsprechend den haushaltsrechtlichen und örtli-
chen Bedingungen und Anforderungen erfasst und abgewickelt werden können sowie das von der Gemeinde vor-
gesehene Ergebnis erzielt werden kann. Die erforderlichen Tests können dabei so ausgestaltet werden, dass im
Ablauf der Abwicklung ausreichende Fehlermeldungen erfolgen, wenn eine richtige und vollständige Verarbeitung
der für die gemeindliche Haushaltswirtschaft erforderlichen Daten bereits aus der Fallgestaltung heraus nicht er-
reichbar ist oder Eingriffe durch Unbefugte erfolgen.

Im Rahmen der Anwendungsprüfung muss deshalb von der Gemeinde auch getestet werden, dass nur den Be-
rechtigten ein Zugriff auf das Verfahren und dessen Ablauf möglich ist und auf Eingabefehler in geeigneter Weise
reagiert werden kann. Neben den haushaltswirtschaftlichen Eignungs- und Leistungskriterien sind von der Ge-
meinde auch sicherheitsrelevante Gesichtspunkte einzubeziehen und im Rahmen der Prüfung sachgerecht und
ausreichend zu berücksichtigen, z. B. auch die GoB. Die örtliche Anwendungsprüfung soll daher funktionsbezogen
unter Gesichtspunkten der gemeindlichen Anwender und unter Einbeziehung der Örtlichen Rechnungsprüfung er-
folgen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 8 GO NRW).

In der Anwendungsprüfung sollten möglichst alle Risiken benannt und Fehler erkannt werden, die aufgrund der
örtlichen Eigenheiten und Besonderheiten bei der Gemeinde entstehen können, z. B. besondere Bearbeitungs- und
Zugriffsrechte sowie örtliche Schnittstellen zu Vorverfahren. Das Erkennen möglicher Fehler bei der Eingabe, Ver-
arbeitung und Ausgabe sowie die Aufbewahrung von Daten einschließlich der Zugriffs- und Bearbeitungsrechte
muss daher ebenfalls ein Ziel der Prüfung sein. Eine nachvollziehbare Dokumentation der Anwendungsprüfung ist
zwingend erforderlich.



5.4.2.1.2.2 Kein Ersatz durch Zertifizierung

Die Zertifizierung eines DV-Programms für den örtlichen Einsatz bei einer Gemeinde kann die Einhaltung von haus-
haltsrechtlichen Vorgaben bei der vorgesehenen Verwendung grundsätzlich sichern. Eines der Hauptziele einer
Zertifizierung ist immer die sachliche Abstimmung und Harmonisierung von haushaltsrechtlichen Vorgaben an fach-
bezogene IT-Lösungen. Die Zertifizierung eines DV-Programms baut auf den grundsätzlichen Fachkenntnissen
über die gemeindliche Haushaltswirtschaft und deren sachliche Umsetzung auf.

Eine Zertifizierung eines DV-Programmes durch eine bestimmte Stelle ersetzt weder die Gesamtverantwortung der
Gemeinde für ihre IT-Struktur noch das Erfordernis von Testläufen der für die DV-Buchführung vorgesehenen Pro-
gramme und deshalb auch nicht die örtliche Anwendungsprüfung vor der Freigabe der Verfahren für die DV-Buch-
führung. In der Anwendungsprüfung kann deshalb nicht mehr - wie bei einer Zertifizierung eines DV-Programms -




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offenbleiben, ob und in welchem Umfang ggf. noch ortsabhängige Anpassungen wegen der vorhandenen fachli-
chen und organisatorischen Geschäftsabläufe notwendig sind.

Die Zertifizierung eines DV-Programms stellt daher keinen Prüfungsersatz für die Anwendungsprüfung durch die
Gemeinde dar. Sie kann aber die Prüfung der Gemeinde jedoch erheblich erleichtern, denn der grundsätzliche oder
generelle fachliche Ablauf eines gemeindlichen Geschäftsvorfalls im Rahmen der DV-Buchführung ist kein Gegen-
stand einer Prüfung bei der Gemeinde mehr. Die Prüfung der ordnungsgemäßen Anwendung der allgemein gel-
tenden haushaltsrechtlichen Bedingungen und der Vielzahl örtlicher Besonderheiten und geschaffener Vorgaben
bedarf einer Anwendungsprüfung und kann nicht im Rahmen der Zertifizierung eines IT-Programms abschließend
ohne Vornahme durch die Gemeinde erledigt werden.



5.4.2.1.3 Die Freigabe von Verfahren

Die Einhaltung der GoBS durch die Gemeinde bedingt auch, dass für die gemeindliche DV-Buchführung vorgese-
hene Verfahren vor ihrem Einsatz förmlich zur Anwendung in der Gemeindeverwaltung freizugeben sind. Einer
Freigabe soll regelmäßig eine Prüfung durch die örtlich Verantwortlichen vorausgehen, dass das Verfahren den für
die Erfüllung der gemeindlichen Aufgabe geltenden sachlichen sowie den ggf. speziellen fachlichen Anforderungen,
aber auch den Arbeitsabläufen sowie den weiteren haushaltsrechtlichen Vorgaben und den GoBS entspricht.

Die Freigabe setzt ferner voraus, dass durch Nachweise über die DV-Programmprüfung sowie durch sachliche
unter der Berücksichtigung örtlicher Verhältnisse gestaltete Probeläufe ausreichend die Ordnungsmäßigkeit des
Verfahrens belegt wird (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 6 GO NRW). Dazu gehört i. d. R., dass vor der Freigabe des
automatisierten Verfahrens der genaue Einsatzbereich und die Anwender- sowie die anderen Zugangsberechti-
gungen festgelegt wurden.

Die Gemeinde muss bei der Freigabe von Verfahren der DV-Buchführung die notwendige Datensicherheit und ein
ordnungsgemäßes Verfahren für ihre Geschäftsvorfälle dauerhaft gewährleisten. Diese Pflichten der Gemeinde
bedingen, dass sie beim Einsatz neuer Programme in ihrer Finanzbuchhaltung nicht auf den eigenen Sachverstand
und die Verantwortung dafür verzichtet werden kann.

Die Anwendungsprüfung zeigt daher gerade auf, dass die Gemeinde sich nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für
die Aufgabenerledigung in der Finanzbuchhaltung selbst entlassen kann. Sie muss im Rahmen ihrer Gesamtver-
antwortung sicherstellen, dass ihr alle notwendigen Daten für ihre Haushaltswirtschaft rechtzeitig zur Verfügung
stehen, um ihre Pflicht zur Haushaltsplanung und zur Aufstellung der Abschlüsse nach Ablauf des Haushaltsjahres
rechtzeitig nachkommen und erfüllen zu können.



5.4.2.2 Zu Nummer 2 (Ordnungsmäßige Datenerfassung):

Die Gemeinde hat unter Einbeziehung der GoBS sicherzustellen, dass die aus ihren Geschäftsvorfällen entstehen-
den haushaltswirtschaftlichen Daten in der gemeindlichen DV-Buchführung vollständig und richtig erfasst, einge-
geben, verarbeitet und ausgegeben werden. Die buchungspflichtigen Geschäftsvorfälle der Gemeinde müssen sich
daher in ihrer Entstehung und Abwicklung nachverfolgen lassen.

Der gemeindliche Buchungsablauf muss so gestaltet werden, dass ein sachverständiger Dritter sich innerhalb einer
angemessenen Zeit einen Überblick über die Verarbeitung und Bearbeitung der gemeindlichen Daten verschaffen
kann. Die ordnungsmäßige Datenerfassung beinhaltet auch, dass die einschlägigen Rechtsvorschriften und sons-
tige Schutzvorschriften beachtet werden, z. B. Datenschutzbestimmungen.




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5.4.2.3 Zu Nummer 3 (Nachvollziehbarkeit der Anwendungen):

Die GoBS erfordern für die Gemeinde, bei einer DV-Buchführung nachvollziehbar zu dokumentieren, durch wen,
wann, welche Daten dort eingegeben oder verändert wurden. Diese Sachlage beinhaltet, dass die für eine ord-
nungsmäßige DV-Buchung erforderlichen fachlichen und technischen Merkmale gegeben sowie plausibel und kon-
trollierbar sein müssen.

Mit der Einhaltung der Maßgaben soll auch erreicht werden, dass die haushaltsrechtlich vorgesehenen zeitlichen
und sachlichen Auswertungen möglich sind. Ggf. bieten sich für die Gemeinde weitere örtliche Merkmale in Abhän-
gigkeit von den örtlich bestimmten Verfahren an. Zur Nachvollziehbarkeit der fachlichen und technischen Anwen-
dungen in der DV-Buchführung sollte eine örtliche Verfahrensdokumentation vorhanden sein.

Das Erfordernis der Nachvollziehbarkeit der Anwendungen beinhaltet dabei i. d. R. auch, dass die Berechtigungen
für die getätigten Anwendungen bekannt und gleichfalls verfügbar zu halten sind. Bei diesen Gegebenheiten wird
es auch zu einem späteren Zeitpunkt noch nachvollziehbar, ob durch wen es ggf. unbefugte Eingriffe in die ge-
meindliche DV-Buchführung gegeben hat. Diese gemeindlichen Geschäftsunterlagen gehören ebenfalls zu den
aufzubewahrenden gemeindlichen Unterlagen (vgl. § 58 GemHVO NRW).



5.4.2.4 Zu Nummer 4 (Verhinderung eines unbefugten Eingriffs):

Mit der Einhaltung der GoBS durch die Gemeinde soll auch erreicht werden, dass möglichst keine unbefugten
Eingriffe in die gemeindliche DV-Buchführung erfolgen. Beim Einsatz der automatisierten Datenverarbeitung müs-
sen auf die gemeindlichen Beschäftigten zugeschnittene Berechtigungen vergeben werden. Erst dann können die
Beschäftigten der Gemeinde im Rahmen der von ihnen zu erledigenden dienstlichen Fachaufgaben aufgabenbe-
zogen als Anwender tätig sein.

In diesem Rahmen soll z. B. sichergestellt werden, dass in der gemeindlichen DV-Buchführung keine Buchungen
oder andere Eingaben unter einer fremden Benutzerkennung erfolgen. Eine besondere örtliche Ausgestaltung der
Berechtigungen für die einzelnen Beschäftigten in der Finanzbuchhaltung kann bereits zur Verhinderung eines
unbefugten Eingriffs in die gemeindliche DV-Buchführung beitragen.



5.4.2.5 Zu Nummer 5 (Verhinderung des Verlustes und der Veränderung von Daten):

Die Gemeinde muss unter Beachtung der GoBS sicherstellen, dass die in ihrer DV-Buchführung gespeicherten
Daten nicht verloren gehen und nicht unbefugt durch Dritte verändert werden können. Das Risiko des Verlustes
gemeindlicher Daten erfordert besondere Sicherungsmaßnahmen von der Gemeinde. Für die Verhinderung der
Veränderung von gemeindlichen Daten muss die Gemeinde prüfen, welche zusätzlichen Maßnahmen zu den örtli-
chen Maßnahmen erforderlich sind, die bereits zur Verhinderung eines unbefugten Eingriffs in die gemeindliche
DV-Buchführung durchgeführt worden sind.

Die Gemeinde muss aus Sicherheitsgesichtspunkten ihre Buchungsdaten so speichern, dass die gespeicherten
Daten nicht mehr verändert werden können. Es ist dabei die Aufgabe der Gemeinde, die notwendigen örtlichen
Sicherheitsvorkehrungen eigenverantwortlich zu bestimmen und umzusetzen, z. B. durch eine systematische Ord-
nung und eine eindeutige Kennzeichnung der Speichermedien. Dem Schutz gegen den Verlust von gemeindlichen
Daten bzw. haushaltswirtschaftlichen Unterlagen dient dabei die Erstellung eines Aufbewahrungsverzeichnisses
mit Aufbewahrungsort, Dateninhalten sowie Beginn und Ende der Aufbewahrung (Aufbewahrungsfristen).




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5.4.2.6 Zu Nummer 6 (Lesbar halten der gespeicherten Daten):

Die Gemeinde ist verpflichtet, ihre Geschäftsunterlagen langfristig aufzubewahren. Die Aufbewahrung von ge-
meindlichen Unterlagen dient dabei dem Zweck, diese jederzeit für Kontrollzwecke verfügbar zu halten und eine
Einsichtnahme zu ermöglichen. Nur dann lassen sich das haushaltswirtschaftliche Handeln und die wirtschaftliche
Lage der Gemeinde später nachvollziehen.

Die Gemeinde muss deshalb bei der Sicherung der Bücher, der Belege und der sonst erforderlichen Aufzeichnun-
gen auf Datenträger oder Bildträger sicherstellen, dass die Inhalte während der Dauer der Aufbewahrungsfrist je-
derzeit innerhalb einer angemessenen Frist lesbar gemacht werden können (vgl. § 58 GemHVO NRW). Die Ge-
meinde hat dazu die notwendigen technischen Maßnahmen unter Einhaltung der GoBS und der haushaltsrechtli-
chen Vorgaben in eigener Verantwortung umzusetzen.



5.4.2.7 Zu Nummer 7 (Protokollierung in der DV-Buchführung):

Die Sicherung und Kontrolle der Verfahren in der DV-Buchführung erfordert von der Gemeinde einerseits den Er-
lass von örtlichen Vorschriften (vgl. § 31 Absatz 2 Nummer 2 GemHVO NRW). Andererseits muss die Gemeinde
aber auch sachgerechte technische Maßnahmen für die gemeindliche DV-Buchführung umsetzen, damit die vor-
genommenen Berichtigungen der Bücher der Gemeinde nachvollziehbar protokolliert und die Protokolle darüber
entsprechenden den Belegen aufbewahrt werden.

Diese Sicherungspflicht im Sinne der GoBS beginnt bereits mit der haushaltsrechtlichen Vorgabe, dass eine feh-
lerhafte Buchung nicht zu löschen, sondern die Fehlerhaftigkeit durch eine Stornobuchung zu beseitigen ist. Die
Erstellung von Protokollen für solche Buchungen soll daher die Nachvollziehbarkeit und Prüfbarkeit von Berichti-
gungen in den Büchern der Gemeinde gewährleisten. Solche Protokolle werden dabei wegen ihrer Bedeutung den
gemeindlichen Belegen gleichgestellt und unterliegen daher auch den für die gemeindlichen Geschäftsunterlagen
geltenden Aufbewahrungsfristen (vgl. § 58 GemHVO NRW).



5.4.2.8 Zu Nummer 8 (Nachprüfbarkeit der elektronischen Signaturen):

Zur Sicherung und Kontrolle der Verfahren in der DV-Buchführung der Gemeinde gehört auch die Nachprüfbarkeit
der elektronischen Signaturen. Die in der gemeindlichen DV-Buchführung verwendeten elektronischen Signaturen
müssen mindestens während der Dauer der Aufbewahrungsfristen nachprüfbar sein. Diese Vorgabe hat ihren Ur-
sprung in der Möglichkeit, bei gemeindlichen Geschäftsvorfällen, die im automatisierten Verfahren abgewickelt wer-
den, die notwendige Unterschrift eines Verantwortlichen durch eine elektronische Signatur zu ersetzen. Die GoBS
unterstützen diese Vorgabe.

Als elektronische Signaturen werden Daten in elektronischer Form bezeichnet, die anderen elektronischen Daten
beigefügt oder logisch mit ihnen verknüpft sind und die zur Authentifizierung dienen. Dadurch wird die elektronische
Bestätigung der Bearbeitung eines gemeindlichen Geschäftsvorfalls durch den Beschäftigten eindeutig und unver-
wechselbar dokumentiert. In diesem Zusammenhang ist auch das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG NRW) zu
beachten, in dem durch § 3a (Elektronische Kommunikation) bestimmt wird, dass das elektronische Dokument mit
einer qualifizierten elektronischen Signatur nach dem Signaturgesetz zu versehen ist.

Im Rahmen DV-Buchführung kann die Gemeinde den Einsatz elektronischer Signaturen zulassen. Sie muss dazu
eigenverantwortlich entscheiden, ob eine "fortgeschrittene elektronische Signatur" oder eine qualifizierte elektroni-
sche Signatur zur Anwendung kommen soll (vgl. § 2 Nummer 2 und 3 SiG). Sie hat dabei zu beachten, dass dieser
Sachverhalt zum Gegenstand der örtlichen Vorschriften gemacht werden muss, die von der Bürgermeisterin oder
dem Bürgermeister zu erlassen sind (vgl. § 31 Absatz 2 Nummer 2.5 GemHVO NRW).




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