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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 44 GemHVO NRW
BEISPIELE UNZUTREFFENDER ERLÄUTERUNGEN IM ANHANG
FEHLERHAFTE ERLÄUTERUNGEN KLARSTELLUNG
Haushalt vorzunehmen ist.
Umbuchung von Rücklage in Sonderposten: Ein Überschuss in einer Teilergebnisrechnung im Pro-
„Der Jahresüberschuss … des Produktbereiches 17 duktbereich "Stiftungen", der aufgrund von Zweckset-
"Stiftungen" i. H. v. … Euro wurde aus der Allgemei- zungen haushaltsmäßig nicht frei verwendet werden
nen Rücklage dem Bilanzposten „Sonstige Sonder- darf, löst eine Verwendungsvorgabe für die Zukunft
posten“ zugeführt.“ aus. Die Gemeinde muss grundsätzlich eine Verwen-
dung entsprechend dem jeweiligen Stiftungszweck
gewährleisten.
Derartige Vorgaben erfordern jedoch keine Separierung
des Ergebnisses aus dem Produktbereich "Stiftungen"
im Eigenkapital der gemeindlichen Bilanz. Sie führen
aber auch nicht dazu, dass ein Überschuss aus der
Bewirtschaftung des Stiftungsvermögens von der Ge-
meinde dem bei der Vermögensübernahme bilanzierten
Sonderposten zuzurechnen ist. Ein Überschuss führt
lediglich zu einer „internen“ haushaltswirtschaftlichen
Vorgabe für die Gemeinde, die jedoch keinen besonde-
ren Bilanzansatz oder Bilanzausweis auslöst.
Jahresfehlbetrag gleich Schulden: Die in der Ergebnisrechnung enthaltenen Aufwendun-
"Wegen eines Fehlbetrages in den Ergebnisrechnun- gen lösen nicht unmittelbar "neue Schulden" aus. Erst
gen der letzten drei Jahre entstanden neue Schulden ein Auszahlungsbedarf, der in der Finanzrechnung
i. H. v. … Euro." nachzuweisen ist, kann zu einer Kreditaufnahme füh-
ren.
Fehlbetragsvortrag: Im Rahmen des Entwurfs des gemeindlichen Jahresab-
"Der entstandene Jahresfehlbetrag wird bis zur end- schlusses wird das Jahresergebnis in der Ergebnis-
gültigen Beschlussfassung des Rates auf neue rechnung ermittelt und auf dem entsprechenden Bi-
Rechnung vorgetragen und anschließend zulasten lanzposten auf der Passivseite der Bilanz angesetzt.
der …-Rücklage ausgebucht." Erst mit der Übernahme der Werte der Bestandskonten
als Eröffnung des neuen Haushaltsjahres wird das
Jahresergebnis mit der Ausgleichsrücklage und/oder
der allgemeinen Rücklage verrechnet.
Zuordnung von Sonderposten: Vor der Eröffnungsbilanz erhaltene investive Zuwen-
Die erhaltenen Investitionspauschalen und die Aus- dungen sind wie die Zuwendungen nach dem Eröff-
gleichsbeiträge vor dem Stichtag der Eröffnungsbi- nungsbilanzstichtag immer den damit finanzierten
lanz werden über eine Dauer von 30 Jahren pauschal Vermögensgegenständen zuzuordnen. Für Investiti-
ertragswirksam aufgelöst. onspauschalen und Beiträge vor dem Stichtag der
Eröffnungsbilanz war dafür ein pauschales „Durch-
schnittsverfahren“ in eigener Verantwortung durchzu-
führen.
Abzinsung der Deponierückstellung: Die haushaltsrechtliche Vorschrift sieht keine Abzin-
"Die langfristigen Rückstellungen werden bis auf die sung der Deponierückstellungen vor, sodass eine
Pensionsrückstellungen und die Deponierückstellun- tatsächlich vorgenommene Abzinsung als unzulässig
gen nicht abgezinst." anzusehen ist.
Instandhaltungsrückstellung: Die Gemeinde will die Instandsetzungsmaßnahme
„Wegen Mängel am Gebäude der Schule … wurde mithilfe einer Zuwendung finanzieren. Bei einer zulässi-
eine Instandhaltungsrückstellung in Höhe von … Euro gen Verwendung dient die erhaltene Zuwendung nicht
bilanziert. Sie wird durch eine in zwei Jahren erwarte- der bilanzierten Rückstellung, sondern der Umsetzung
te Zuwendung gedeckt.“ der notwendigen Instandsetzungsmaßnahme.
Die Abwicklung der Instandsetzung berührt nur die
Finanzrechnung mit entsprechender Herabsetzung der
bilanzierten Rückstellung. Die erhaltene bzw. dafür
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eingesetzte Zuwendung ist deshalb ausschließlich
zahlungswirksam im Rahmen der Finanzrechnung
abzuwickeln und nachzuweisen. Sie entfaltet keine
Ergebniswirksamkeit und berührt daher nicht die Er-
gebnisrechnung. Die genutzten Anteile der erhaltenen
Zuwendung (Zahlungsmittel) erhöhen daher „nur“ die
liquiden Mittel der Gemeinde, damit von der Gemeinde
die für die Instandsetzung notwendig gewordenen
Auszahlungen geleistet werden können.
Sonstige Rückstellungen: Eine Rückstellungsbildung ist unzulässig, denn die
„Gleichzeitig mit dem Jahresabschluss … wird die dafür erforderlichen Voraussetzungen liegen bei dem
Eröffnungsbilanz … um „Sonstige Rückstellungen in betroffenen Geschäftsvorfall nicht vor. Vielmehr ist die
Höhe von … Euro geändert. Dagegen wird die Positi- Berichtigung der Eröffnungsbilanz dahingehend vorzu-
on „Sonderposten für Zuwendungen“ nicht verändert.“ nehmen, dass ein Sonderposten in Verbindung mit den
übernommenen und bilanzierten Vermögensgegen-
ständen anzusetzen ist, denn die Vermögensgegen-
stände sind vor dem Eröffnungsbilanzstichtag ohne
Zahlung einer geldlichen Gegenleistung übernommen
worden.
Anlagenspiegel: Im Anlagenspiegel sind als Ausgangsdaten des Anla-
„Die kumulierten Abschreibungen erfassen die Ab- gevermögens nicht die historischen Anschaffungs- und
schreibungen über den Zeitraum in dem der betref- Herstellungskosten der Vermögensgegenstände heran-
fende Vermögensgegenstand für die Aufgabenerfül- zuziehen. Die in der Eröffnungsbilanz den Vermögens-
lung in Betrieb ist. Sie wurden wegen der historischen gegenständen zugrunde gelegten vorsichtig geschätz-
Anschaffungs- oder Herstellungskosten für den Ver- ten Zeitwerte stellen die künftigen Anschaffungs- und
mögensgegenstand angepasst.“ Herstellungskosten dar (vgl. § 92 Absatz 3 GO NRW).
Entsprechend beginnt der Zeitraum für die Ermittlung
der kumulierten Abschreibungen mit dem Eröffnungsbi-
lanzstichtag. Vor diesem Stichtag sind keine Abschrei-
bungen im Sinne des NKF entstanden. Deshalb sind
auch vor dem Eröffnungsbilanzstichtag liegende Jahre
nicht in den Zeitraum für kumulierte Abschreibungen
einzubeziehen.
Bilanzverweis auf den Lagebericht: Die Gemeinde hat im Anhang die Posten der Bilanz mit
„Erläuterungen zu den wesentlichen Positionen sind den verwendeten Bilanzierungs- und Bewertungsme-
dem Lagebericht zu entnehmen." thoden anzugeben und die Positionen der Ergebnis-
(Bezogen auf die Bilanz, die Ergebnisrechnung und rechnung und der Finanzrechnung zu erläutern. Sie soll
die Finanzrechnung) die Sachverhalte so erläutern, dass sachverständigen
Dritten eine Beurteilung möglich ist. Ein Verweis auf
Ausführungen im Lagebericht genügt den haushalts-
rechtlichen Vorgaben nicht, da Anhang und Lagebericht
unterschiedlichen Zwecken dienen.
Berichtigung der Eröffnungsbilanz: Eine Berichtigung von aktuell festgestellten Fehlern in
Eine Berichtigung der Eröffnungsbilanz war letztmalig der gemeindlichen Bilanz kann nach Ablauf der gesetz-
im Jahresabschluss … möglich. Sollte sich noch ein lichen und auf die Eröffnungsbilanz bezogenen Frist
Berichtigungsbedarf ergeben, müsste dieser über die nicht mehr auf objektive Tatbestände zum Eröffnungsbi-
Ergebnisrechnung abgewickelt werden. lanzstichtag begründet werden. Es muss für eine Be-
richtigung ein rechtswidriger Zustand zum Abschluss-
stichtag des aktuellen Jahresabschlusses vorliegen.
Berichtigung der Eröffnungsbilanz: Maßnahmen in den Folgejahren der Eröffnungsbilanz,
„Die Grundstücke im Gewerbegebiet wurden in den die eine Wertminderung bei angesetzten Vermögens-
Jahren nach der Eröffnungsbilanz zweckbezogen gegenständen auslösen, führen zu außerplanmäßigen
hergerichtet oder veräußert, sodass der allgemeine Abschreibungen, die in der Ergebnisrechnung zu erfas-
Ansatz in der Eröffnungsbilanz zu reduzieren war. sen sind.
Aus diesem Anlass wurde die Sachlage so gestellt,
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als ob der Zeitpunkt der Eröffnungsbilanz bestehen Es ist unzulässig, die vorzunehmenden Änderungen als
würde und eine Verrechnung mit der allgemeinen Korrektur des Bilanzansatzes der betroffenen Vermö-
Rücklage nach § 57 GemHVO NRW vorgenommen“. gensgegenstände zu deklarieren und mit den Aufwen-
dungen unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage zu
verrechnen. Die wertverändernden Tatbestände lagen
zum Eröffnungsbilanzstichtag nicht vor.
Beispiel 148 „Unzutreffende Erläuterungen im Anhang“
Die Gemeinde sollte bei ihren Erläuterungen im Anhang ggf. auch aufgetretene Fehler nicht verschweigen. Sie
kann in sachlicher und fachlicher Hinsicht die Möglichkeit zur Beseitigung solcher Fehler aufzeigen und darauf
verweisen, dass eine haushaltsmäßige und haushaltsrechtlich zutreffende Handlungsbasis im Rahmen der lau-
fenden Haushaltswirtschaft bereits wiederhergestellt wurde oder wiederhergestellt wird.
5.2 Unzureichende Erläuterungen
Die Informationszwecke und den Informationsbedarf kann die Gemeinde im Anhang im gemeindlichen Jahresab-
schluss nur erfüllen, wenn durch die darin enthaltenen Erläuterungen und Angaben das haushaltswirtschaftliche
Handeln im abgelaufenen Haushaltsjahr ausreichend und in sachlicher und fachlicher Hinsicht nachvollziehbar
aufgezeigt wird. Die nachfolgende Übersicht soll diese Sachlage beispielhaft verdeutlichen (vgl. Beispiel 149).
BEISPIELE UNZUREICHENDER ERLÄUTERUNGEN IM ANHANG
ERFOLGTE ERLÄUTERUNGEN KLARSTELLUNG
Zur Software: Die Angaben im Anhang müssen rechnerisch richtig,
„Zu diesem Bilanzposten gehören die Software und vollständig und nachvollziehbar sein. Sie sollen so
die Lizenzen sowie Marken- und Namensrechte aufbereitet sein, dass der betroffene Sachverhalt für die
(Wertansatz: 5,9 Mio. Euro; Vorjahr: 5,7 Mio. Euro). Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft klar
Durch die Auflösung des Eigenbetriebs „IT“ ging erkennbar und verständlich ist. Die Informationspflicht
dessen gesamtes immaterielles Vermögen i. H. v. 1,3 wird von der Gemeinde nicht ausreichend erfüllt, wenn
Mio. Euro in die Bilanz der Gemeinde ein. Zusätzlich eine rechnerische Differenz in den Angaben aufgezeigt,
wurden im Haushaltsjahr von der Gemeinde noch aber nicht erläutert wird, z. B. weil auf vorgenommene
Softwarelizenzen angeschafft.“ Abschreibungen verwiesen wird.
Zur Umgliederung aufgrund der vorgesehenen Die Angaben im Anhang müssen so aufbereitet sein,
Veräußerung der …-Schule: dass für die Adressaten der gemeindlichen Haushalts-
Anlagevermögen: wirtschaft nicht nur der betroffene Sachverhalt, sondern
„Der Bestand hat sich durch die Umgliederung der …- auch die Einhaltung der Haushaltsrechtlichen Vorgaben
Schule ins Umlaufvermögen (-999 TEUR) verringert.“ klar erkennbar und verständlich ist.
Umlaufvermögen: (Bei dieser Maßnahme soll der dem Vermögensgegen-
Der Bestand hat sich durch die Umgliederung der …- stand zum Abschlussstichtag beizulegende Wert höher
Schule aus dem Anlagevermögen (+999 TEUR) gewesen sein als Buchwert, sodass unter Beachtung
erhöht.“ des strengen Niederstwertprinzips der Buchwert des
Vermögensgegenstandes ins Umlaufvermögen über-
nommen worden sei.
Zu Ausleihungen: Die Angaben im Anhang müssen u. a. auch zeigen,
„Die Ausleihungen an verbundene Unternehmen dass die haushaltsrechtlichen Vorgaben eingehalten
beinhalten das innere Darlehen an die Stadtwerke …“ werden. Durch die Bezeichnung „Innere Darlehen“ wird
jedoch der tatsächliche Sachverhalt fehlerhaft darge-
stellt, als ob die Stadtwerke bilanztechnisch keine
Schuldner wie sonstige Dritte wären. Es besteht jedoch
keine bilanzmäßige Unterscheidung, denn rechtlich
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ERFOLGTE ERLÄUTERUNGEN KLARSTELLUNG
selbstständige gemeindliche Betriebe sind bei Schulden
genauso wie andere Dritte zu behandeln.
Zu Drohverlustrückstellungen: Steuererstattung wurde von der Gemeinde nicht der
„Gegenüber der zum 31.12… vorgenommenen Be- notwendig werdende Zinsanteil in die Bemessung der
wertung des Sachverhaltes haben sich zum 31.12… gemeindlichen Rückstellung einbezogen, obwohl für die
keine Änderungen ergeben.“ Gemeinde eine Pflicht zur Verzinsung einer künftig zu
leistenden Steuererstattung besteht (vgl. § 233a AO). In
die Prüfung der Veränderung der bilanzierten Rückstel-
lung zum Abschlussstichtag sind daher neben den
möglichen Veränderungen in der Sache auch die Ver-
änderungen aufgrund der im abgelaufenen Haushalts-
jahr weiterbestehenden Verzinsungspflicht einzubezie-
hen (höheres Zinsvolumen). Eine Feststellung, dass
sich gegenüber dem vorherigen Abschlussstichtag
keine Änderungen ergeben haben, dürfte regelmäßig
nichtzutreffend sein.
Zum Verzicht auf Erläuterungen: Der Anhang muss sachgerechte Erläuterungen zur
Ausführungen zu den Aktiva und Passiva sowie zur Bilanz (postenbezogen) sowie zur Ergebnisrechnung
Ergebnisrechnung und Finanzrechnung: und Finanzrechnung (positionenbezogen) enthalten.
„Erläuterungen zu den wesentlichen Posten bzw. Ein Verweis auf die Aussagen im Lagebericht ist nicht
Positionen sind dem Lagebericht zu entnehmen.“ zulässig. Der Lagebericht dient anderen Zwecken und
hat eine subjektive Einschätzung der Verantwortlichen
über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde zu enthal-
ten. Der Anhang dagegen hat die gemeindlichen Sach-
verhalte objektiv darzustellen.
Beispiel 149 „Unzureichende Erläuterungen im Anhang“
Die Gemeinde soll ihre Erläuterungen im Anhang so gestalten, dass auch Nichtsachverständige sich ein Bild über
die wirtschaftlichen Gegebenheiten und deren Auswirkungen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft machen
können. Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft müssen erkennen können, ob und wie die Ge-
meinde haushaltsmäßig und haushaltsrechtlich zutreffend gehandelt hat.
6. Die Adressaten der Gemeinde
6.1 Die Adressatengruppen
Der Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss soll durch seine Angaben und Erläuterungen dazu beitragen,
dass der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermö-
gens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Die Gemeinde soll sich daher nicht auf An-
gaben und Erläuterungen beschränken, die sich auch aus dem Zusammenhang von gemeindlichem Jahresab-
schluss und haushaltsrechtlichen Vorschriften entwickeln lassen, z. B. dass es sich bei dem Sonderposten für
Zuwendungen um investive Zuwendungen von Dritten zur Schaffung von nutzbaren Vermögensgegenstände für
Maßnahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung handelt (vgl. § 43 Absatz 5 GemHVO NRW).
Bei den im Anhang im Jahresabschluss zu machenden Angaben müssen auch die Informationsbedürfnisse der
Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft möglichst umfassend berücksichtigt werden. Der Adressaten-
kreis besteht regelmäßig aus einer unbestimmten Zahl von Interessengruppen und Personen mit unterschiedli-
chen Informationsbedürfnissen und Transparenzansprüchen gegenüber der Gemeinde (vgl. Abbildung 776).
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DIE ADRESSATEN DER GEMEINDLICHEN HAUSHALTSWIRTSCHAFT
ADRESSATEN INFORMATIONSINTERESSE
Die Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind
von der Haushaltsplanung bis zum gemeindlichen Jahresab-
schluss und dem Gesamtabschluss eine Grundlage für die Steue-
rung der Gemeinde durch den Rat als Träger der Gemeindever-
waltung (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 1 GO NRW). Er ist als gemeindli-
ches Vertretungsorgan für alle Angelegenheiten der Gemeinde
grundsätzlich zuständig (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
Der Rat Dieses gemeindliche Organ nutzt dabei als Gremium auch die
der Gemeinde haushaltswirtschaftlichen Informationen gegenüber anderen Ad-
ressatengruppen, z. B. die Daten des gemeindlichen Jahresab-
schlusses, um bei Nachfragen der Bürgerinnen und Bürger sowie
gegenüber anderen Dritten ggf. im Sinne einer Rechenschaft
sachgerechte Angaben machen zu können. Das Informationsinte-
resse des Rates wird aber auch durch die Kontrollaufgabe über die
Gemeindeverwaltung begründet (vgl. § 55 GO NRW). Es richtet
sich auch auf das erzielbare Jahresergebnis aus und dient aber
auch dazu, eine Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der wirtschaft-
lichen Lage umsetzen zu können.
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist der Bür-
germeister ein gewichtiger Adressat, denn einerseits ist er verant-
wortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs
der gesamten Verwaltung der Gemeinde und leitet und verteilt die
Geschäfte (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW). Andererseits bedarf es
im Rahmen des Jahresabschlusses der Entscheidung der Rats-
mitglieder über seine Entlastung wegen der Ausführung der ge-
meindlichen Haushaltswirtschaft (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW).
Beim Bürgermeister entsteht dadurch ein erhebliches Informati-
onsbedürfnis, das sich zudem unmittelbar und mittelbar auf seine
Managemententscheidungen auswirken dürfte.
Der Bürgermeister
mit Verwaltungsvorstand
Die Gemeinde bzw. die betroffenen Personen können aber zusätz-
der Gemeinde
lich auch noch weitere Angaben über ihre persönlichen Verhältnis-
se machen oder bestimmte Schwerpunkte bei den Angaben set-
zen, weil durch die in der Vorschrift bestimmten Pflichtangaben auf
mögliche typische Interessenkonflikte der Verantwortlichen hinge-
wiesen wird, die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit
stehen und dafür von Bedeutung sind. Mit den Angaben soll die
berufliche Belastung der verantwortlichen Personen aufgezeigt
und deren Kompetenz erkennbar gemacht werden. Ein Verzicht
auf diese Angaben ist nicht zulässig. Auch besteht keine Schutz-
klausel, nach der in besonderen Fällen lediglich nur eingeschränk-
te Angaben gemacht werden dürfen, außer das Wohl der Bundes-
republik Deutschland oder eines ihrer Länder würde gefährdet.
Die Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft im
Haushaltsjahr beeinflussen die Arbeit der von der Gemeinde für
unterschiedliche Aufgaben bestellten Beauftragten. Die Haus-
haltswirtschaft ermöglicht als eine Grundlage die Tätigkeit der
Beauftragten oder wirkt sich unmittelbar auf deren Tätigkeit aus.
Die Beauftragten Den Beauftragten, zu denen z. B. Behindertenbeauftragte, Daten-
der Gemeinde schutzbeauftragte, Gleichstellungsbeauftragte, Integrationsbeauf-
trage und Sicherheitsbeauftragte zu zählen sind, ist i. d. R. im
Rahmen ihrer Tätigkeit die notwendige personelle, sachliche und
finanzielle Ausstattung zur Verfügung zu stellen. Das Informations-
interesse der Beauftragten besteht daher nicht nur verwaltungs-
mäßig, sondern auch wirtschaftlich.
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DIE ADRESSATEN DER GEMEINDLICHEN HAUSHALTSWIRTSCHAFT
ADRESSATEN INFORMATIONSINTERESSE
Die Beschäftigten Die Beschäftigten der Gemeinde verfolgen ihre Interessen insbe-
der Gemeinde sondere über ihre gewählten Vertreter und sind gleichzeitig an die
Vorgaben der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gebunden.
Daher besteht i.d.R. vielfach ein Bedarf der Beschäftigten an
Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie
deren Risiken und Chancen, um persönliche Entscheidungen im
Zusammenhang mit ihrem Arbeitsverhältnis treffen zu können.
Insbesondere in den Fällen der defizitären Haushaltslage einer
Gemeinde dürfte sich das Informationsinteresse der Beschäftigten
ändern, da diese einerseits durch gesetzliche Vorgaben und örtli-
che Regelungen in Ausführung der oftmals im Rahmen der Be-
schlüsse des Rates eigenverantwortlichen Bewirtschaftung des
Haushalts beschränkt werden und andererseits oftmals ihre per-
sönliche Entwicklung betroffen sehen.
Die gemeindlichen Betriebe stellen ebenfalls Adressaten für die
gemeindliche Haushaltswirtschaft dar, denn vielfach bestehen
umfangreiche Finanzbeziehungen zwischen der Gemeindeverwal-
tung und den Betrieben der Gemeinde. Ihre Tätigkeit im Rahmen
der gemeindlichen Aufgabenerfüllung führt zudem dazu, die Be-
Die Betriebe
triebe als ein eigenständiger Adressatenkreis anzusehen und zu
der Gemeinde
behandeln. Außerdem bilden die Betriebe bei besonderen haus-
haltswirtschaftlichen Gegebenheiten, z. B. im Rahmen der Aufstel-
lung des gemeindlichen Gesamtabschlusses nach § 116 GO
NRW, noch gesonderte Interessengruppen gegenüber der Ge-
meindeverwaltung.
Für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind die Bürgerinnen und
Bürger als ein Teil der Bevölkerung in der Gemeinde eine wichtige
Adressatengruppe, denn diese sind zu den Gemeindewahlen
wahlberechtigt (vgl. § 21 Absatz 2 GO NRW). Gegenüber den
Einwohnern und Abgabepflichtigen, die z. B. nach § 80 Absatz 3
GO NRW Einwendungen gegen die gemeindliche Haushaltssat-
zung erheben können, ist der Unterschied von nicht erheblicher
Bedeutung. Ein Einwohner ist die Person, die in der Gemeinde
Die Bürgerinnen und Bürger
wohnt (vgl. § 21 Absatz 1 GO NRW).
der Gemeinde
Die Abgabepflichtigen können dabei Grundbesitzer und Gewerbe-
treibende sein, die ihren Wohnsitz aber nicht in der Gemeinde
haben müssen. Die Bürgerinnen und Bürger bestimmen dagegen
über ihre Wahlberechtigung nach den §§ 7 und 8 KWahlG die
Zusammensetzung des Rates der Gemeinde, der für alle Angele-
genheiten der Gemeinde und damit auch für die gemeindliche
Haushaltswirtschaft grundsätzlich zuständig ist (vgl. § 41 Absatz 1
Satz 1 GO NRW).
Nach der Gemeindeordnung soll die Aufsicht des Landes die
Gemeinde in ihren Rechten schützen und die Erfüllung der Pflich-
ten sichern (vgl. § 11 GO NRW). Die Aufsichtsbehörde hat daher
die Aufgabe die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Gemeinde
zu überwachen. Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in die
gemeindliche Haushaltswirtschaft wird durch eine Vielzahl von
Bestimmungen festgelegt, z. B. durch die Anzeige des gemeindli-
Die Aufsichtsbehörde
chen Jahresabschlusses nach § 96 Absatz 2 GO NRW.
der Gemeinde
Besonders aber in den Fällen einer defizitären Haushaltslage der
Gemeinde, die ggf. zur Verringerung der allgemeinen Rücklage
und damit ggf. zu einem Haushaltssicherungskonzept führt, ist die
Tätigkeit der Aufsichtsbehörde gefordert (vgl. § 76 Absatz 2 GO
NRW). Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde gehört daher zu den
wichtigsten Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses als
Teil der Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Sie hat zudem zu
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DIE ADRESSATEN DER GEMEINDLICHEN HAUSHALTSWIRTSCHAFT
ADRESSATEN INFORMATIONSINTERESSE
berücksichtigen, dass der gemeindliche Jahresabschluss nicht
Gegenstand der überörtlichen Prüfung nach § 105 GO NRW ist.
Die Gemeinde erhält vielfach Finanzleistungen von Dritten zur
Anschaffung oder Herstellung von gemeindlichen Vermögensge-
genständen, die im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
benötigt und genutzt werden. Die Gemeinde erhält aber auch
Betriebskostenzuschüsse zur Erledigung ihrer laufenden Verwal-
tungstätigkeit. Sie erhält von den Dritten aber auch Sachzuwen-
dungen. Die Dritten verbinden mit den Finanzmitteln und Sachzu-
wendungen vielfach besondere Zwecke, die von der Gemeinde bei
Die Zuwendungsgeber der Verwendung der Finanzmittel einzuhalten sind.
der Gemeinde
Das Land, der Bund und die EU sowie andere Institutionen und
einzelne Personen können gegenüber der Gemeinde als Zuwen-
dungsgeber auftreten. Sie geben Ziele und Rahmenbedingungen
vor und setzen dadurch ihr eigenes Förderinteresse um. Darüber
hinaus besteht bei ihnen ein potentielles Interesse an Informatio-
nen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde, die Haushalts-
planung, den Jahresabschluss sowie über den gemeindlichen
Gesamtabschluss und die künftigen Risiken und Chancen.
Die Gemeinde darf im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit Kredite
aufnehmen, wenn die daraus übernommenen Verpflichtungen mit
der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang ste-
hen (vgl. § 86 Absatz 1 GO NRW). Sie kann auch zur Sicherung
der rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite zur Liquidi-
tätssicherung bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten
Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur
Verfügung stehen (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW).
Die Kreditgeber
der Gemeinde
Die Banken und Sparkassen sowie die Kreditinstitute sind daher
ein potentielles Interesse an Informationen über die wirtschaftliche
Lage der Gemeinde, über ihre Haushaltsplanung sowie über den
gemeindlichen Jahresabschluss und die künftigen Risiken und
Chancen. Dieses Interesse ist noch dadurch verstärkt worden,
dass die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen ver-
pflichtet sind, ihre Kunden anhand der gesetzlich vorgegebenen
Kriterien zu klassifizieren. Die Einstufung hat auch Auswirkungen
auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde.
Die Geschäftspartner der Gemeinde, zu denen nicht nur die Liefe-
ranten, sondern auch die Bürgerinnen und Bürger als Kunden zu
zählen sind, erbringen Leistungen für die Gemeinde oder nehmen
gemeindliche Leistungen in Anspruch. Bereits der gemeindliche
Haushaltsplan kann unter Berücksichtigung seiner Produktorientie-
rung einen umfassenden Einblick in das Leistungsspektrum der
Die Geschäftspartner Gemeinde als Jahresprogram der Haushaltswirtschaft bieten.
der Gemeinde
Die Lieferanten als Geschäftspartner der Gemeinde haben daher
regelmäßiges Interesse an Informationen über die wirtschaftliche
Lage der Gemeinde und den künftigen Risiken und Chancen. Sie
richten dabei ihren Blick vielfach auch auf den Zahlungsverkehr
der Gemeinde, um feststellen zu können, ob und in welchen Um-
fang sie wie kurzfristige Kapitalgeber fungieren müssen.
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DIE ADRESSATEN DER GEMEINDLICHEN HAUSHALTSWIRTSCHAFT
ADRESSATEN INFORMATIONSINTERESSE
Die Beurteilung der öffentlichen Haushalte sowie die Herstellung
eines gesamtstaatlichen Bildes erfordert eine finanzstatistische
Erfassung auch von haushaltswirtschaftlichen Daten der Gemein-
de. Sie erfolgt auf einer allgemeinen Grundlage, die ein Zusam-
menführen der Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
mit den Ergebnissen der staatlichen Ebene von Bund und Ländern
ermöglicht. Dazu werden vergleichbare, aktuelle und zuverlässige
Bund und Land Informationen über die Struktur und Entwicklung der öffentlichen
(statistische Daten) Haushalte benötigt, die bei den Gemeinden möglichst unmittelbar
aus ihrer Haushaltswirtschaft bzw. ihrem Jahresabschluss ent-
nommen werden sollen. Als "Finanzstatistik" gelten relevante
Informationen in quantitativer und qualitativer Form, die einen
bestimmten abgegrenzten Sachverhalt darstellen. Derartige Infor-
mationen werden als Erhebungsmerkmale bestimmt und sind
durch die Gemeinde als Erhebungseinheit dem IT.NRW (Stati-
sches Landesamt) zu melden (vgl. FPStatG).
Die Öffentlichkeit als Adressat der gemeindlichen Haushaltswirt-
schaft beinhaltet in dieser Form auch einige der bereits zuvor
benannten Interessengruppen, z. B. die Einwohner der Gemeinde.
Sie umfasst insgesamt jedoch eine unbestimmbare Zahl von
Die sonstige Interessengruppen und Personen, die sich jeweils aus spezifi-
Öffentlichkeit schen Interessen heraus über das haushaltswirtschaftliche Han-
deln der Gemeinde und die sich daraus ergebenden finanziellen
Wirkungen informieren wollen. Insbesondere die Medien in Form
von Presse, Rundfunk und Fernsehen sowie das Internet sind an
Informationen, Bilder und Nachrichten der Gemeinde interessiert.
Abbildung 776 „Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft“
Die gesamten Gegebenheiten und Verhältnisse erfordern von der Gemeinde, im Anhang im Jahresabschluss
eine hohe Transparenz und Informationsbreite zu bieten.
6.2 Der Adressatenbezug
Als haushaltswirtschaftliche Adressaten der Gemeinde sind von der Gemeinde alle Gruppen und/oder Personen
anzusehen, die in Leistungsbeziehungen zur Gemeinde stehen, deren Entscheidungen durch das haushaltswirt-
schaftliche Handeln der Gemeinde beeinflusst werden kann oder die ein besonderes Interesse an der gemeindli-
chen Haushaltswirtschaft haben. Die Gemeinde steht dadurch bei einer Vielzahl von unterschiedlichen Adressa-
tengruppen in der Pflicht, in jedem Haushaltsjahr in ihrer Haushaltsplanung (Haushaltssatzung) und der Haus-
haltsabrechnung (Abschlüsse) adressatengeeignete Informationen über ihre wirtschaftliche Lage zu geben.
Bei der Auswahl der zu gebenden Informationen ist die Gemeinde gezwungen, grundsätzlich von den Adressa-
tengruppen auszugehen, die vermutlich über die geringsten fachlichen bzw. haushaltswirtschaftlichen Kenntnisse
verfügen. Mit erheblich komprimierten Daten im gemeindlichen Jahresabschluss und minimalen Erläuterungen
sowie der deswegen erforderlichen Informationssammlung durch die Adressaten selbst dürften manche Adressa-
ten hinsichtlich einer eigenen Analyse und Beurteilung schnell überfordert werden.
Für die Gemeinde ist es geboten, ihren Adressaten nicht nur über rechnerische Daten aus ihrer Haushaltspla-
nung und der Haushaltsabrechnung zu informieren, sondern auch über ihre Aufgabenerfüllung. Die Gemeinde hat
daher grundsätzlich die Wahl zwischen weiteren detaillierten Erläuterungen in den haushaltswirtschaftlichen Un-
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terlagen oder einem besonderen Bericht über ihre Geschäftstätigkeit. Ein derartiger Bericht würde die Gemeinde
jedoch nicht von ihren Informationspflichten in den haushaltswirtschaftlichen Unterlagen befreien.
Die Gemeinde kann dabei mithilfe ihrer produktorientierten Ziele und Leistungskennzahlen und in Abhängigkeit
von den örtlichen Verhältnissen ein sachgerechtes und verständliches Bild ihrer Geschäftstätigkeit erstellen. Dazu
müssten die haushaltswirtschaftlichen Informationen adressatenadäquat aufbereitet und dargestellt werden. Sie
hat in diesem Zusammenhang zu beachten, dass ihr die Pflicht zur Information obliegt und deren Erfüllung nicht
eines Tätigwerdens oder eines Anstoßes der Adressaten bedarf.
Einem starken Adressatenbezug stehen weder ein besonderes Informationsinteresse in Form von einzelnen
Anfragen noch der Verzicht auf haushaltsrechtliche Vorgaben entgegen. Der Adressatenbezug in ihrer gesamten
Haushaltswirtschaft stellt eine Chance der Gemeinde zu einem sachgerechten Zusammenwirken mit allen Adres-
satengruppen dar. Die Qualität der verfügbaren gemeindlichen Informationen kann dadurch verbessert werden.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Inhalte des Anhangs):
1.1 Zu Satz 1 (Angabe der Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden):
1.1.1 Die Bilanzierungsmethoden
1.1.1.1 Allgemeine Grundlagen
Nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift sind im Anhang im Jahresabschluss die von der Gemeinde verwendeten
Bilanzierungsmethoden anzugeben. Unter dem Begriff „Bilanzierungsmethode“ wird ein Verfahren verstanden,
bei dem die Bilanzierungsfähigkeit von gemeindlichen Vermögen und Schulden und deren Ansatzpflicht unter
Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorgaben geprüft werden. Dabei ist auch über die eingeräumte Ausübung
von Aktivierungs- und Passivierungswahlrechten zu entscheiden.
Das Ergebnis führt dann zu Festlegungen der Gemeinde über die einzelnen Bilanzposten in der gemeindlichen
Bilanz dem Grunde, der Art, dem Umfang und dem Zeitpunkt nach. Die Angaben dazu bzw. über ausgeübte
Wahlrechte hinsichtlich des Ansatzes und des Ausweises dann die Gemeinde im Anhang zu den jeweils betroffe-
nen Bilanzposten sachgerecht zu erläutern. Sie muss stets über die Ausübung von Wahlrechten berichten, um
die dadurch entstandenen bilanzpolitischen Vorgänge für die Adressaten erkennbar zu machen.
Zum Ansatz von immateriellen Vermögensgegenständen des Anlagevermögens können von der Gemeinde z. B.
Angaben über deren Art und Umfang sowie Abnutzung gemacht werden (vgl. § 41 i. V. m § 43 Absatz 1 GemH-
VO NRW). Bei der Bildung von Rückstellungen für unterlassene Instandhaltung wären z. B. Angaben über die zu
beseitigenden Mängel und die zeitliche Dimension der Nachholung zu machen (vgl. § 36 Absatz 3 GemHVO
NRW). Andere gemeindliche Entscheidungen zur Ausübung weiterer Wahlrechte können auch unter den Begriff
„Bilanzierungsmethode“ fallen, z. B. ausgeübte Wahlrechte für die Gliederung der gemeindlichen Bilanz.
1.1.1.2 Abweichungen von Bilanzierungsmethoden
Im Anhang im Jahresabschluss sind von der Gemeinde die örtlich vorgenommenen Abweichungen von Bilanzie-
rungsmethoden bzw. geänderte Bilanzierungsmethoden ausdrücklich anzugeben, um die Vergleichbarkeit der
örtlichen Jahresabschlüsse zu sichern. Bei der Gemeinde müssen daher immer wichtige sachliche Gründe für ein
abweichendes Vorgehen vorliegen, um willkürliche Abweichungen zu verhindern. Die Änderung einer Bilanzie-
GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG 3919
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 44 GemHVO NRW
rungsmethode kann dabei vergangenheitsbezogen sein, weil wegen einer vorliegenden Fehlerhaftigkeit die Me-
thode nicht bereits in früheren Jahresabschlüssen angewendet worden ist. Sie kann auch zukunftsbezogen sein,
weil z. B. die methodischen Grundlagen geändert worden sind.
Eine Abweichung von Bilanzierungsmethoden kann auch dadurch entstehen, dass von der Gemeinde bei glei-
chen Sachverhalten unterschiedliche Bilanzierungsmethoden zur Anwendung kommen. Eine solche Sachlage ist
z. B. gegeben, wenn der Wesentlichkeitsgrundsatz in veränderter Form gegenüber dem Vorjahr zur Anwendung
kommt. Eine Abweichung kann aber auch dadurch entstehen, dass die Gemeinde bei ihrer Bilanzierungsent-
scheidung ein Wahlrecht anders ausübt als im vorherigen gemeindlichen Jahresabschluss oder der Grundsatz
der Vollständigkeit nicht immer eingehalten wird.
Die im Jahresabschluss der Gemeinde bestehenden Abweichungen gegenüber dem Abschluss des Vorjahres
sind im gemeindlichen Anhang mit einer anlassbezogenen und zutreffenden Begründung offenzulegen, sofern die
Abweichungen von wesentlicher Bedeutung sind. Es sollen deshalb dazu gleichzeitig die Auswirkungen auf die
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde dargestellt werden. Eine Saldierung von positi-
ven und negativen Auswirkungen durch die Gemeinde ist dabei nicht zulässig.
1.1.2 Die Bewertungsmethoden
1.1.2.1 Allgemeine Grundlagen
Im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss sind die von der Gemeinde verwendeten Bewertungsmethoden
anzugeben. Im Rahmen der Erläuterungen zu den Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden ist von der Gemein-
de auch darzustellen, in welcher Weise die dabei zulässigen Wahlrechte ausgeübt wurden. Die Erläuterungen der
Gemeinde haben sich konkret auf die tatsächlich angewandten Methoden zu erstrecken, also auf die Inanspruch-
nahme von Bewertungswahlrechten und die Ausübung von Ansatzwahlrechten durch die Gemeinde.
Im Rahmen der Angabepflichten der Gemeinde werden unter dem Begriff „Bewertungsmethode“ planmäßige
Verfahren zur Wertfindung von Vermögensgegenständen und Schulden für den Ansatz von Bilanzposten in der
gemeindlichen Bilanz verstanden, also die Festlegung einer Bilanzierung von Werten der Höhe nach. Unter dem
Begriff „Bilanzierungsmethode“ wird das planmäßige Vorgehen im Rahmen von Ansatzfragen für die gemeindli-
che Bilanz verstanden, also einer Bilanzierung dem Grunde nach.
Im Rahmen der Erläuterungen der gewählten Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden ist eine reine Wiedergabe
der rechtlichen Vorgaben im Anhang nicht als ausreichend anzusehen. Es muss vielmehr die tatsächliche Hand-
habung der von der Gemeinde genutzten Wahlrechte, ggf. auch der Verzicht auf ihre Nutzung, zum Gegenstand
der Erläuterungen gemacht werden. Ein Verweis der Gemeinde auf Erläuterungen im Anhang in vorherigen Jah-
resabschlüssen genügt ebenfalls nicht den haushaltsrechtlichen Vorgaben.
Die Pflicht der Gemeinde, auch generelle Erläuterungen im Anhang zu machen, entbindet sie nicht von der
Pflicht, einzelne Angaben zu den Posten der Bilanz sowie zu den Positionen der Ergebnisrechnung und der Fi-
nanzrechnung zu machen. Es ist aber allgemein vertretbar, sachliche Angaben für mehrere Bilanzposten eines
Bilanzbereiches zusammenzufassen, um Wiederholungen zu vermeiden.
1.1.2.2 Abweichungen von Bewertungsmethoden
Im Anhang im Jahresabschluss der Gemeinde sind vorgenommene Abweichungen von den Bewertungsmetho-
den anzugeben, um die Vergleichbarkeit der örtlichen Jahresabschlüsse zu sichern. Eine Abweichung von Be-
wertungsmethoden ist immer dann anzunehmen, wenn von der Gemeinde Bestandteile eines von ihr angewand-
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