nkf-handreichung7
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
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Die Gemeinde hat bei der Erfassung der Einzahlungen und Auszahlungen außerdem das Kassenwirksamkeitsprin-
zip als Liquiditätsänderungsprinzip zu beachten. Unter den Haushaltspositionen im gemeindlichen Finanzplan dür-
fen deshalb nur Beträge in Höhe der im Haushaltsjahr voraussichtlich eingehenden oder zu leistenden Zahlungen
ausgewiesen werden, die eine Änderung der Liquidität der Gemeinde bewirken. Dieser Grundsatz gilt entsprechend
für die Finanzrechnung der Gemeinde. Die Umbuchungen auf andere Konten der Gemeinde bewirken jedoch keine
Liquiditätsveränderung. Sie dürfen daher nicht als Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzplan vorgesehen und
in der Finanzrechnung erfasst werden.
2.2.2.2 Die Rechengröße „Einzahlungen“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Einzahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelzufluss bei der Ge-
meinde erfasst, der zu einer Erhöhung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den Zugang liquider
Mittel, die in Form von Bargeld oder Buchgeld der Gemeinde zufließen, führt. Beim Einsatz der Rechengrößen
„Einzahlungen“ und „Einnahme“ im gemeindlichen Rechnungswesen liegen dann nicht einnahmewirksame Einzah-
lungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer Abnahme der gemeindlichen Forderungen oder zu einer Erhöhung
der gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt. Eine Einzahlung stellt jedoch nicht die Erhöhung des Kassenbestan-
des der Gemeinde durch eine Barabhebung von einem Bankkonto der Gemeinde dar, denn durch diesen Vorgang
wird der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert.
2.2.2.3 Die Rechengröße „Auszahlungen“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Auszahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Ge-
meinde im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch
den Abgang liquider Mittel, die in Form von Bargeld oder Buchgeld von der Gemeinde abgegeben werden, führt. In
diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass beim Einsatz der Rechengrößen „Auszahlungen“ und „Ausgabe“
dann keine ausgabewirksamen Auszahlungen vorliegen, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Minderung der
gemeindlichen Verbindlichkeiten oder zu einer Zunahme der gemeindlichen Forderungen kommt.
2.3 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
2.3.1 Allgemeine Zwecke
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) gelten fast uneingeschränkt auch im NKF. Der haushalts-
rechtlichen Festlegung ging dazu eine Betrachtung und Bewertung der Rechnungsziele, z. B. Nachweis des Res-
sourcenverbrauchs, Vermögens- und Eigenkapitalerhalt, stetige Aufgabenerfüllung voraus. Darin wurden die Rech-
nungszwecke einbezogen, z. B. die Steuerungs- und Kontrollzwecke, die Entscheidungshoheit des Rates der Ge-
meinde (Allzuständigkeit), die haushaltsmäßigen Wirkungen die Öffentlichkeit und die Aufsichtsbehörde als Adres-
saten. Die Ziele und Zwecke der gemeindlichen Haushaltswirtschaft finden sich z. B. auch in den allgemeinen
Haushaltsgrundsätzen wieder und sind zudem in einer Vielzahl von haushaltsrechtlichen Vorschriften konkretisiert
worden. Sie stellen mit den von der Gemeinde übernahmefähigen und anwendbaren Grundsätzen ordnungsmäßi-
ger Buchführung ein praktikables Gesamtbild für die gemeindliche Haushaltswirtschaft dar.
Vor der Übernahme der GoB für die Gemeinden sind diese hinsichtlich ihrer Inhalte sowie ihrer Anwendungsmög-
lichkeiten in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft überprüft worden. Viele Rechnungslegungsgrundsätze des Re-
ferenzmodells HGB haben sich als übernahmefähig erwiesen. Dabei wurden kleinere Abweichungen wegen spe-
zifischer Fragestellungen hingenommen, weil im Großen und Ganzen eine sichere und gleichartige Handhabung
der Grundsätze im betriebwirtschaftlichen sowie haushaltswirtschaftlichen Sinne durch die Gemeinden gesichert
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und gewährleistet werden kann. Viele Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind außerdem ausdrücklich zum
Gegenstand besonderer haushaltsrechtlicher Vorschriften gemacht worden.
Der Übernahme der GoB ging zudem auch eine Betrachtung und Bewertung der Aussagekraft von gemeindlichem
Jahresabschluss und dem Gesamtabschluss der Gemeinde voraus. Beide Abschlüsse müssen unter Beachtung
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den entsprechenden tatsächlichen Verhältnissen Bild der Ver-
mögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage als der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermitteln, auch wenn
beim gemeindlichen Gesamtabschluss die „Gesamtlage“ der Gemeinde im Blickfeld steht. In die Übernahmeprü-
fung wurde auch die mehrjährige Haushaltsplanung der Gemeinde, die insbesondere auf dem gemeindlichen Jah-
resabschluss aufbaut, einbezogen.
Der im Rahmen des NKF zusätzlich entwickelte Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit erfordert die Vertei-
lung von Nutzen und Lasten über die Generationen hinweg. Die Gemeinde muss daher bei ihrer Haushaltsplanung
und im Jahresabschluss unter Beachtung der übrigen Haushaltsgrundsätze immer im Blick haben, ausreichende
Handlungsmöglichkeiten für die künftigen Generationen zu erhalten. Dieser Grundsatz hat inzwischen Gesetzes-
rang erhalten, denn die Gemeinden müssen in Verantwortung für die künftigen Generationen handeln (vgl. § 1
Absatz 1 Satz 3 GO NRW). Diese gesetzliche Festlegung verstärkt die Ziele und Zwecke des NKF und stärkt damit
die Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts.
2.3.2 Die Anwendung der GoB
Das gemeindliche Haushaltsrecht stellt den gesetzlichen Rahmen für die Anwendung der GoB durch die Gemeinde
dar. Die GoB dienen daher als Vorgaben für die Gemeinde, um die Zwecke und Ziele der gemeindlichen Haus-
haltswirtschaft zu erreichen, die in der gemeindlichen Haushaltsplanung sowie im Jahresabschluss der Gemeinde
aufzuzeigen sind. Diese Vorgaben sind dabei umfassend zu verstehen und entsprechend anzuwenden. Gleichzeitig
haben sich aber auch noch andere allgemeine Grundsätze als Konkretisierung des wirtschaftlichen Handelns der
Gemeinde entwickelt, sodass die gemeindlichen Haushaltsgrundsätze einen geeigneten Rahmen für die Ausfüh-
rung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde bieten.
Mit allen haushaltsmäßigen Grundsätzen, einschließlich der GoB, steht der Gemeinde damit ein System zur Ver-
fügung, das konzeptionell ein ordnungsmäßiges Handeln der Gemeinde im Rahmen des jährlich wiederkehrenden
haushaltswirtschaftlichen Kreislaufs unterstützt und fördert. Die Weiterentwicklung der Grundsätze ist dadurch je-
doch nicht ausgeschlossen. Auch wenn sich z. B. nicht jede Änderung oder Auslegung der GoB im handelsrechtli-
chen Sinne unmittelbar auf die Anwendung der GoB durch die Gemeinde im Sinne ihrer Haushaltswirtschaft aus-
wirkt, bleiben diese Grundsätze gleichwohl zukunftsfähig im Sinne der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Von der
Gemeinde sind die GoB in ihrer Anwendung auf die haushaltsrechtlichen Ziele, Inhalte und Zwecke auszurichten.
Sie hat dabei zu beachten, dass viele Grundsätze bereits durch einzelne haushaltsrechtliche Bestimmungen kodi-
fiziert worden sind (vgl. Abbildung 42).
GESETZLICHE VORGABEN ZUR ANWENDUNG DER GoB
FUNDSTELLE REGELUNGSINHALTE
Die Bewertung von Vermögen und Schulden ist unter Anwen-
§ 91 Absatz 2
dung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, soweit
GO NRW
die Gemeindeordnung nichts Anderes vorsieht, vorzunehmen.
§ 92 Absatz 2
Die Gemeinde hat zu Beginn des Haushaltsjahres, in dem sie
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erstmals ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppel-
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GESETZLICHE VORGABEN ZUR ANWENDUNG DER GoB
FUNDSTELLE REGELUNGSINHALTE
ten Buchführung erfasst, eine Eröffnungsbilanz unter Beach-
tung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustel-
len.
Die Buchführung in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde muss
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchfüh-
§ 93 Absatz 1
rung so beschaffen sein, dass innerhalb einer angemessenen
GO NRW
Zeit ein Überblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde
gegeben werden kann.
Die Gemeinde hat einen Jahresabschluss aufzustellen, der un-
ter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
§ 95 Absatz 1
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der
GO NRW
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Ge-
meinde vermitteln muss.
§ 116 Die Gemeinde hat einen Gesamtabschluss unter Beachtung
GO NRW der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen.
Abbildung 42 „Gesetzliche Vorgaben zur Anwendung der GoB“
Die sachliche Einbeziehung der GoB in die haushaltsrechtlichen Vorschriften zeigt in diesem Zusammenhang auf,
dass die Haushaltswirtschaft der gemeindlichen Verwaltung sich grundsätzlich nicht von der Wirtschaftsführung der
gemeindlichen Betriebe unterscheidet. Die privatwirtschaftlich geprägten GoB müssen daher nicht zu eigenständi-
gen öffentlich-rechtlich geprägten Grundsätze weiterentwickelt oder entsprechend umgewandelt werden.
Die einseitigen Leistungsbeziehungen der Gemeinde, z. B. in Form von erhaltenen allgemeinen Zuwendungen oder
der Gewährung von sozialen Leistungen, geben ebenfalls keinen Anlass, dass für die Gemeinden von den allge-
meinen Grundsätzen des wirtschaftlichen Handelns Abstand genommen wird. Vielmehr wird im Rahmen des ge-
meindlichen Gesamtabschlusses transparent, welche vielfältigen Beziehungen und engen Verflechtungen zwi-
schen der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde zur sachgerechten Erfüllung der gemeind-
lichen Aufgaben bestehen.
2.4 Örtlich festzulegende Wertgrenzen
Die gemeinderechtlichen Vorschriften zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde enthalten eine Vielzahl von unbe-
stimmten Rechtsbegriffen, die von der Gemeinde auszulegen und unter der Berücksichtigung örtlicher Gegeben-
heiten anzuwenden sind. Eine solche Festlegung macht das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde nachvollzieh-
bar, aber auch nachprüfbar. Als Beispiele dazu werden nachfolgend einige von der Gemeinde örtlich abzugren-
zende Begriffe mit ihren Fundstellen aufgezeigt (vgl. Abbildung 43).
ÖRTLICH FESTZULEGENDE WERTGRENZEN
FUNDSTELLE REGELUNGSINHALTE
§ 81 Absatz 2 Nummer 2 Nachtragssatzung:
GO NRW Die Gemeinde hat unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen,
wenn bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen o-
der Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im
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ÖRTLICH FESTZULEGENDE WERTGRENZEN
FUNDSTELLE REGELUNGSINHALTE
Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen
erheblichen Umfang geleistet werden müssen.
Nachtragssatzung:
§ 81 Absatz 3 Nummer 1
Absatz 2 Nrn. 2 und 3 findet keine Anwendung auf geringfügige In-
GO NRW
vestitionen und Instandsetzungen an Bauten, die unabweisbar sind.
Rückstellungen:
Für dem Grunde oder der Höhe nach ungewisse Verbindlichkeiten,
§ 88
für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften oder laufenden
GO NRW
Verfahren oder für bestimmte Aufwendungen hat die Gemeinde
Rückstellungen in angemessener Höhe zu bilden.
Inventur, Inventar und Vermögensbewertung:
§ 91 Absatz 2 Nummer 2 Für die im Jahresabschluss auszuweisenden Wertansätze gilt: …
GO NRW Rückstellungen nur in Höhe des Betrages anzusetzen, der voraus-
sichtlich notwendig ist.
Gesamtabschluss:
In den Gesamtabschluss müssen die gemeindlichen Betriebe nicht
§ 116 Absatz 3 einbezogen werden, wenn sie für die Verpflichtung, ein den tatsäch-
GO NRW lichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schul-
den-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln,
von untergeordneter Bedeutung sind.
Abbildung 43 „Örtlich festzulegende Wertgrenzen“
Die Gemeinde hat besonders zu beachten, dass bei vielen dieser Rechtsbegriffe die Festlegung einer betragsmä-
ßigen Abgrenzung unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse sachlich sinnvoll sein dürfte. Die Anwendung
der Vorschrift kann dadurch eindeutig und einheitlich sowie praktikabel bestimmt werden.
3. Die Neuausrichtung der örtlichen Steuerung
Im Rahmen der Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts soll die haushaltswirtschaftliche Steuerung durch die
örtlich Verantwortlichen im Sinne der Ziele und Zwecke des NKF neu ausgerichtet werden. Die Neuausrichtung der
örtlichen Steuerung kann dabei auf einer Vielzahl von gemeinderechtlichen Vorschriften aufbauen, die auch der
Unterstützung der örtlichen Steuerung dienen (vgl. Beispiele in der Abbildung 44).
STEUERUNGSRELEVANTE VORSCHRIFTEN IN DER GEMEINDEORDNUNG
FUNDSTELLE REGELUNGSINHALTE
§ 75 Absatz 2
Der Haushalt muss jährlich ausgeglichen sein.
GO NRW
§ 75 Absatz 6 Die Liquidität der Gemeinde einschließlich der Finanzierung der Investiti-
GO NRW onen ist sicherzustellen.
§ 75 Absatz 7
Die Gemeinde darf sich nicht überschulden.
GO NRW
GEMEINDEORDNUNG 418
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STEUERUNGSRELEVANTE VORSCHRIFTEN IN DER GEMEINDEORDNUNG
FUNDSTELLE REGELUNGSINHALTE
Der Haushaltsplan muss alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufga-
§ 79 Absatz 1 ben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge und eingehenden
GO NRW Einzahlungen, entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszah-
lungen sowie die notwendigen Verpflichtungsermächtigungen enthalten.
Der Haushaltsplan ist in einen Ergebnisplan und einen Finanzplan sowie
§ 79 Absatz 2
in Teilpläne zu gliedern. Das Haushaltssicherungskonzept ist Teil des
GO NRW
Haushaltsplans.
Die Gemeinde hat ihrer Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Ergebnis- und
§ 84
Finanzplanung zugrunde zu legen und in den Haushaltsplan einzubezie-
GO NRW
hen.
Für dem Grunde oder der Höhe nach ungewisse Verbindlichkeiten, für dro-
§ 88 hende Verluste aus schwebenden Geschäften oder laufenden Verfahren
GO NRW oder für bestimmte Aufwendungen hat die Gemeinde Rückstellungen in
angemessener Höhe zu bilden.
§ 89 Absatz 1 Die Gemeinde hat ihre Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene Liqui-
GO NRW ditätsplanung sicherzustellen.
Die Gemeinde hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jah-
resabschluss aufzustellen, in dem das Ergebnis der Haushaltswirtschaft
des Haushaltsjahres nachzuweisen ist. Er muss unter Beachtung der
Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhält-
§ 95 Absatz 1
nissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Fi-
GO NRW
nanzlage der Gemeinde vermitteln und ist zu erläutern. Der Jahresab-
schluss besteht aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung, den Teil-
rechnungen, der Bilanz und dem Anhang. Ihm ist ein Lagebericht beizufü-
gen.
Der Rat stellt bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr fol-
genden Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahres-
§ 96 Absatz 1
abschluss durch Beschluss fest. Zugleich hat er über die Verwendung des
GO NRW
Jahresüberschusses oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages zu be-
schließen.
Die Gemeinde hat in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31.
Dezember einen Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze ord-
nungsmäßiger Buchführung aufzustellen. Dieser Abschluss besteht aus
§ 116
der Gesamtergebnisrechnung, der Gesamtbilanz und dem Gesamtan-
GO NRW
hang. Er ist um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen. Der Rat hat den
geprüften Gesamtabschluss durch einen eigenverantwortlichen Beschluss
zu bestätigen.
Abbildung 44 „Steuerungsrelevante Vorschriften in der Gemeindeordnung“
Bei einer solchen Neuausrichtung der örtlichen Steuerung durch die Gemeinde gilt es, die politisch festgelegten
Standards und Ziele sowie Ressourcen für die Sicherstellung der dauerhaften Leistungsfähigkeit der Gemeinde für
Dritte erkennbar und nachvollziehbar zu machen. Ebenso muss von der Gemeinde die Einhaltung der Generatio-
nengerechtigkeit sichtbar gemacht werden sowie die Erfüllung der produktorientierten Aufgaben mit den dafür er-
forderlichen Ressourcen und Finanzmitteln nachgewiesen werden. In der Gemeindeverwaltung sollte es dabei
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auch über die Produktorientierung zu einer eindeutigen und verursachungsgerechten Zuordnung von Verantwort-
lichkeiten kommen, insbesondere dann, wenn auch eine dezentrale Ressourcenverantwortung und eine Budgetbil-
dung zur gemeindlichen Praxis gehören.
4. Die Gliederung der haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung
Die Gliederung der haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung folgt im Aufbau dem Grundgerüst,
das inhaltlich in allen Ländern den Gemeindeordnungen zugrunde gelegt wird. Die neuen haushaltsrechtlichen
Regelungen sind in den nachfolgend aufgezeigten Teilen der Gemeindeordnung enthalten (vgl. Abbildung 45).
HAUSHALTSRECHTLICHE VORSCHRIFTEN IN DER GEMEINDEORDNUNG
§ 75 Allgemeine Haushaltsgrundsätze
§ 76 Haushaltssicherungskonzept
§ 77 Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung
§ 78 Haushaltssatzung
§ 79 Haushaltsplan
§ 80 Erlass der Haushaltssatzung
§ 81 Nachtragssatzung
§ 82 Vorläufige Haushaltsführung
§ 83 Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und
Auszahlungen
§ 84 Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung
8. Teil
§ 85 Verpflichtungsermächtigungen
Haushaltswirtschaft
§ 86 Kredite
§ 87 Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte
§ 88 Rückstellungen
§ 89 Liquidität
§ 90 Vermögensgegenstände
§ 91 Inventur, Inventar und Vermögensbewertung
§ 92 Eröffnungsbilanz
§ 93 Finanzbuchhaltung
§ 94 Übertragung der Finanzbuchhaltung
§ 95 Jahresabschluss
§ 96 Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung
§ 97 Sondervermögen
9. Teil
§ 98 Treuhandvermögen
Sondervermögen,
§ 99 Gemeindegliedervermögen
Treuhandvermögen
§ 100 Örtliche Stiftungen
§ 101 Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk
§ 102 Örtliche Rechnungsprüfung
10. Teil
§ 103 Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung
Rechnungsprüfung
§ 104 Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung
§ 105 Überörtliche Prüfung
§ 116 Gesamtabschluss
12. Teil
§ 117 Beteiligungsbericht
Gesamtabschluss
§ 118 Vorlage- und Auskunftspflichten
Abbildung 45 „Haushaltsrechtliche Vorschriften in der Gemeindeordnung“
5. Die Muster zu Vorschriften der Gemeindeordnung
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung werden nicht nur durch die Gemeindehaushaltsver-
ordnung näher ausgestaltet. Sie werden auch nach Bedarf durch allgemeine Runderlasse des Innenministeriums
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ergänzt. Im Rahmen der Bestimmungen über die Ausführung der Gemeindeordnung hat das Innenministerium von
der in § 133 GO NRW enthaltenen Ermächtigung Gebrauch gemacht und Muster für die gemeindliche Haushalts-
wirtschaft veröffentlicht (vgl. Runderlass des Innenministeriums vom 24. Februar 2005; SMBl. NRW. 6300). Zu
einzelnen Vorschriften der Gemeindeordnung wurden folgende Muster veröffentlicht (vgl. Abbildung 46).
DIE MUSTER ZU VORSCHRIFTEN IN DER GEMEINDEORDNUNG
ANLAGE
VORSCHRIFT VERWENDUNG
ZUM RUNDERLASS
Muster zu § 78 GO NRW Haushaltssatzung Anlage 1
Muster zu § 81 GO NRW Nachtragssatzung Anlage 2
Muster zu § 56 GO NRW Zuwendungen an Fraktionen Anlage 12
Abbildung 46 „Die Muster zu Vorschriften der Gemeindeordnung“
Der Gemeinde wird grundsätzlich empfohlen, für ihre Haushaltswirtschaft die Muster zu verwenden, die das Innen-
ministerium veröffentlicht hat. Sie muss aus Gründen der Vergleichbarkeit der gemeindlichen Haushalte jedoch nur
die Muster verwenden, die für verbindlich erklärt worden sind. Es handelt sich dabei in Bezug auf die Vorschriften
der Gemeindeordnung insbesondere um Muster für die Gestaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung (vgl. §
133 Absatz 3 GO NRW). Die Muster zur gemeindlichen Haushaltssatzung und zur Nachtragssatzung sind daher
für verbindlich erklärt worden (vgl. Nummern 1.1.1 und 1.1.2 des o. a. Runderlasses).
6. Keine gesonderten öffentlichen Buchführungsgrundsätze
Im Rahmen der Reform des Gemeindehaushaltsrechts ist in anderen Ländern oftmals festgestellt worden, dass
trotz vieler bestehender Gemeinsamkeiten in der Wirtschaftsführung der Gemeinde und der Privatwirtschaft erheb-
liche qualitative Unterschiede zwischen dem öffentlichen Haushaltsrecht und der Rechnungslegung nach dem Han-
delsgesetzbuch erhalten bleiben. Sie haben die Zielsetzungen und die besonderen Gegebenheiten bei den Ge-
meinden sowie die Ressourcenbetrachtung in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft als Grundlage herangezo-
gen, gesonderte öffentliche Buchführungsgrundsätze für die Erfassung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle nach
dem System der doppelten Buchführung zu konzipieren. Im Land Rheinland-Pfalz wurden z. B. „Grundsätze ord-
nungsmäßiger Buchführung für Gemeinden“ veröffentlicht (vgl. § 93 Absatz 2 der GemO RP).
Das Land Nordrhein-Westfalen hat diesen Weg nicht beschritten, auch wenn in der Literatur ebenfalls „Grundsätze
ordnungsmäßiger öffentlicher Buchführung“ vorgestellt und deren Anwendbarkeit als sachgerecht bezeichnet
wurde. Das Land bindet vielmehr entsprechend dem Handelsrecht als Referenzmodell, die dort verankerten
Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) in das NKF sachlich ein. Es geht dabei u. a. von der gesamten
wirtschaftlichen Lage der Gemeinde aus, die aus der Geschäftstätigkeit der Gemeindeverwaltung und der einzelnen
gemeindlichen Betriebe entsteht. In die Entscheidung über die Anwendung der Buchführungsgrundsätze sind die
Ziele und Zwecke der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie die vielfache Kodifizierung der Grundsätze in den
haushaltsrechtlichen Vorschriften einbezogen worden.
Das Gesamtbild des wirtschaftlichen Ergebnisses der gemeindlichen Aufgabenerfüllung, das durch die Jahresab-
schlüsse einer Vielzahl von (öffentlich-rechtlich und privatwirtschaftlich organisierten) Betrieben und dem Jahres-
abschluss der Gemeindeverwaltung entsteht, dürfte ebenfalls die Anwendung der GoB verlangen. Alle diese Ein-
heiten der Gemeinde müssen im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit die Ziele und Zwecke der Gemeinde (öffentlicher
Zweck) verfolgen. Die in der Privatwirtschaft etablierten GoB lassen sich daher problemlos in den gemeindlichen
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Bereich übertragen, ohne dass dadurch die Ziele und Zwecke des gemeindlichen Haushaltsrechts bzw. des haus-
haltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde eingeschränkt werden.
7. Die Anwendung haushaltsrechtlicher Vorschriften
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften bilden einen Ordnungsrahmen, der durch den Haushaltsausgleich, die Haus-
haltsgrundsätze, Muss- und Soll-Bestimmungen sowie unbestimmte Rechtsbegriffe, aber auch durch Zielvorgaben
und Genehmigungsvorbehalte näher ausgestaltet wird. Die Vorschriften beinhalten daher die notwendigen allge-
meinen Vorgaben für eine mehrjährige Haushaltsplanung und den Haushaltsvollzug im Haushaltsjahr sowie die
Haushaltsabrechnung als stichtagsbezogener Jahresabschluss nach Ablauf des Haushaltsjahres. Den gemeindli-
chen Vorschriften wurden betriebswirtschaftliche und kaufmännische Standards zugrunde gelegt, soweit nicht ge-
meindliche oder sonstige öffentlich-rechtliche Besonderheiten ggf. Abweichungen davon erforderlich machten.
Mit dieser Basis muss die Gemeinde ihre örtlichen Sachverhalte und Geschäftsvorfälle verknüpfen, um eine zutref-
fende Einordnung und Zuordnung in die gemeindliche Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung ihrer Aufgaben-
erfüllung zu erreichen. Sie hat dabei in vielfacher Form die Haushaltsgrundsätze zu beachten, die nur in einem
geringen Maße als haushaltsrechtliche Regelungen ausgestaltet sind. Für eine sachgerechte und vertretbare An-
wendung des gemeindlichen Haushaltsrechts bedarf es daher oftmals einer Auslegung der darin verankerten Re-
gelungen, Grundsätze und Begriffe. Als Leitorientierung kann dafür folgende Ausführung dienen:
Für die Auslegung einer Regelung, eines Grundsatzes oder eines Begriffes ist die Ermittlung des objektivierten
Sinns aus Sicht eines unvoreingenommenen und verständigen Dritten maßgeblich. Bei einer Reglung ist dabei vom
Wortlaut auszugehen. Aber auch der sprachliche Sach- und Sinnzusammenhang darf nicht unberücksichtigt blei-
ben. Ggf. sind auch weitere Umstände heranzuziehen, die relevant für die Regelung sind. Eine isolierte Betrachtung
und Bewertung einer Regelung wird den angemessenen Erfordernissen einer Auslegung nicht gerecht. In gleicher
Weise soll auch die Auslegung von Grundsätzen und Begriffen erfolgen, um ziel- und zweckbezogen die gemeind-
liche Haushaltswirtschaft ausführen zu können.
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8. Teil GO NRW
8. Teil
Haushaltswirtschaft
1. Allgemeine Grundlagen
1.1 Die Rahmengrundlagen
Der achte Teil der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NRW) enthält die grundlegenden Bestimmungen
für die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Es werden die Rahmenbedingungen für die Gestaltung der jährlichen
Haushaltswirtschaft festgelegt und die dafür notwendigen und wichtigen Abläufe im gesamten zeitlichen Rahmen
bestimmt. Die Vorgaben umfassen daher die Haushaltsplanung, die Ausführung der Haushaltswirtschaft sowie den
gemeindlichen Jahresabschluss und den Gesamtabschluss der Gemeinde.
Mit dem NKF sind für die gemeindliche Haushaltswirtschaft bedeutende Rahmenbedingungen und allgemein an-
zuwendende Prinzipien in abstrakter Form geschaffen worden. Sie erstrecken sich auf das im Mittelpunkt stehende
Haushaltsjahr mit der Ausführung der Haushaltswirtschaft. Das Vorjahr wird dabei durch die vorzunehmende Haus-
haltsplanung für das Haushaltsjahr und das Folgejahr durch die Aufstellung des Jahresabschlusses und des Ge-
samtabschlusses berührt. Die Vorgaben berücksichtigen die gemeindliche Selbstverwaltung und erhalten der Ge-
meinde die notwendige Flexibilität in ihrer Haushaltswirtschaft.
Durch diesen haushaltsrechtlichen Rahmen wird für die Gemeinde eine Lösung für Sachverhalte unter der Berück-
sichtigung der örtlichen Verhältnisse ermöglicht. Die Aufgabe „Haushaltswirtschaft“ stellt daher für die Gemeinde
eine allgemeine Aufgabe im Rahmen ihrer Selbstverwaltung sowie eine unverzichtbare Grundlage für ihr wirtschaft-
liches Handeln dar (vgl. § 1 Satz 2 GO NRW). Sie ermöglicht insbesondere die Erfüllung von örtlichen Sachaufga-
ben und Fachaufgaben, die bedeutende finanzwirtschaftliche Auswirkungen für die Gemeinde haben können.
Die örtliche Haushaltswirtschaft ist daher von der Gemeinde so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung
der gemeindlichen Aufgaben dauerhaft gesichert ist. Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, ef-
fizient und sparsam zu führen, damit die gemeindliche Leistungsfähigkeit dauerhaft erhalten bleibt (vgl. § 75 Absatz
1 GO NRW). Sie hat die jährliche Haushaltswirtschaft in eigener Verantwortung und unter Berücksichtigung der
tatsächlichen Verhältnisse näher auszugestalten.
Die Gemeinde soll im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vorgaben über die sachlich und fachlich sowie die organi-
satorisch erforderlichen Maßnahmen in eigener Verantwortung bedarfsgerecht entscheiden. Auf die gemeindliche
Haushaltswirtschaft wirken sich jedoch auch vielfältige Gegebenheiten aufgrund äußerer Bedingungen aus, z. B.
ökonomische und räumliche Rahmenbedingungen sowie staatliche Entscheidungen.
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft erfordert neben der Einhaltung der haushaltsrechtlichen Bestimmungen auch
die Beachtung der Haushaltsgrundsätze, die z. T. kodifiziert worden sind. Sie muss z. B. bei ihrer Haushaltswirt-
schaft auch das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit berücksichtigen. Die Gemeinde soll deshalb jährlich
erreichen, dass die Aufwendungen des Haushaltsjahres durch Erträge derselben Periode gedeckt werden, um
nachfolgende Generationen nicht zu überlasten (vgl. § 1 und § 75 Absatz 2 GO NRW).
Die Gestaltbarkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist zudem abhängig von den örtlichen politischen Ent-
scheidungen und den dabei zugrunde gelegten Strategien sowie den langfristigen und kurzfristigen Zielen. Eine
Beteiligung der Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bzw. der Öffentlichkeit ist daher unverzichtbar,
um eine akzeptable örtliche Konzeption zu erreichen und die haushaltsmäßige Handlungsfähigkeit zu sichern.
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8. Teil GO NRW
Zur Gestaltung der örtlichen Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde gehört deshalb eine fach- und sachgerechte
Einordnung der zu erbringenden Finanz- und Dienstleistungen in den Rahmen der Aufgabenerfüllung. Die Ge-
meinde hat solche Leistungen grundsätzlich nach der von der Gemeinde dazu festgelegten Zwecksetzung fach-
und sachgerecht in ihre Haushaltswirtschaft einzuordnen.
Die Möglichkeiten des Empfängers einer gemeindlichen Leistung, die erhaltene Leistung in den Rahmen seiner
Geschäftstätigkeit eigenständig einordnen zu können, sind dabei nicht von grundlegender Bedeutung für die Zu-
ordnung in die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Der Umgang des Leistungsempfängers mit der gemeindlichen
Leistung erhält erst dann eine besondere haushaltswirtschaftliche Bedeutung für die Gemeinde, wenn der Leis-
tungsempfänger die gemeindlichen Zwecksetzungen missachtet oder seine Gegenleistungen gegenüber der Ge-
meinde schuldig bleibt.
1.2 Die Haushaltswirtschaft und die Ziele
Der Gemeinde ist mit der haushaltsrechtlichen Vorschrift eine besondere Vorgabe dahingehend gemacht worden,
dass örtliche Ziele zur Grundlage der Gestaltung der Planung, Steuerung und Erfolgskontrolle des jährlichen Haus-
halts gemacht werden sollen. Es entsteht dadurch eine gemeindliche Pflicht, eine örtliche Strategie zu entwickeln,
die langfristig ausgerichtet sein soll. Dieser Weg ist als allgemein notwendig anzusehen, denn strategisch geprägte
Ziele der Gemeinde zeigen ein Bekenntnis zur Stabilität in der gemeindlichen Aufgabenerfüllung und der Haus-
haltswirtschaft, die über das Haushaltsjahr hinaus langfristig ausgerichtet sein soll.
Die örtlichen Ziele stellen dabei eine Botschaft des Rates der Gemeinde dar, die alle Adressaten der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft erreichen und einschließen soll und die Handlungsfähigkeit der Gemeinde stärkt. Das zielbe-
zogene Bekenntnis sollte von allen Verantwortlichen in der Gemeinde gleichermaßen mitgetragen und „gelebt“
werden. Ein solcher Ausgangspunkt für das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde erfordert im Ablauf der
Zeit des Haushaltsjahres einen regelmäßigen Abgleich, um die Zielerreichung sowie die örtliche Strategie bedarfs-
gerecht fortentwickeln zu können.
Der Weg zur Erreichung der gesetzten Ziele und deren Einhaltung sowie die dadurch geweckten Erwartungen der
Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft können im Rahmen der jährlichen Abschlüsse überprüft und
unter Einschätzung künftiger Chancen und Risiken sowie unter der Mitwirkung der Adressaten bedarfs- und gene-
rationengerecht angepasst werden. Für die Gemeinde ergibt sich eine fortzuentwickelnde örtliche Strategie, die alle
Adressaten herausfordert, aber auch die Verantwortlichen in der Gemeinde ermutigen soll, notwendig werdende
Konsolidierungen zeitnah anzupacken.
1.3 Die „formalen“ Grundlagen
Im NKF sind die periodengerechte Erfassung und der Nachweis des Ressourcenaufkommens und des Ressour-
cenverbrauchs der Gemeinde in den haushaltsrechtlichen Vorschriften verankert worden. Die Rechengrößen „Er-
träge“ und „Aufwendungen“ stellen dabei den geeigneten Buchungsstoff dar, der beim gemeindlichen Ergebnisplan
(Veranschlagung) und bei der Ergebnisrechnung der Gemeinde (Nachweis) zur Anwendung kommt.
Die Rechengrößen sind die zutreffenden Messgrößen für eine gemeindliche „Reinvermögensrechnung“, die das
Geldvermögen und das Sachvermögen der Gemeinde betrifft, wenn ein Vorgang oder Geschäftsvorfall der Ge-
meinde das gemeindliche Eigenkapital erhöht oder vermindert (Erhöhung: Ertrag; Verminderung; Aufwand). Eine
Verknüpfung zwischen den verfügbaren Ressourcen und der Aufgabenerfüllung sowie den Leistungen der Ge-
meinde wird durch die Einbeziehung der Produktorientierung in den jährlichen Haushalt der Gemeinde hergestellt.
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