nkf-handreichung7
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
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8. Teil GO NRW
Die Zwangsvollstreckung soll daher von der Aufsichtsbehörde nicht zugelassen werden, wenn durch die Vollstre-
ckung in die Vermögensgegenstände die gemeindliche Aufgabenerfüllung nicht mehr möglich oder für die Ge-
meinde nicht mehr zumutbar ist. Der Zulassung einer Zwangsvollstreckung in das Vermögen der Gemeinde kann
aber auch das öffentliche Interesse entgegenstehen, wenn die betreffenden Vermögensgegenstände von erhebli-
cher Bedeutung für die Gemeinde und deren Einwohner sind.
In besonderen Fällen kann das private Interesse des Gläubigers der Gemeinde gleichwohl als überwiegend anzu-
sehen sein. Die Aufsichtsbehörde hat daher bei der Zulässigkeit einer Zwangsvollstreckung auch über den Zeit-
punkt zu befinden, zu dem die Zwangsvollstreckung nach den Vorschriften der Zivilprozessordnung stattfinden soll.
Die Gemeinde kann bei Erreichen eines solchen Verfahrensstandes keine Einwendungen mehr gegen die vorge-
sehene Maßnahme erheben. Sie kann zu diesem Zeitpunkt mögliche Bedenken nur noch in einem zivilrechtlichen
Verfahren geltend machen.
17. Kein Insolvenzverfahren
17.1 Allgemeine Grundlagen
Der Landesgesetzgeber hat in der Gemeindeordnung ausdrücklich bestimmt, dass ein Insolvenzverfahren über das
Vermögen der Gemeinde nicht zulässig ist (vgl. § 128 Absatz 2 GO NRW). Diese Festlegung baut auf der Bestim-
mung in der Insolvenzordnung auf, dass ein Insolvenzverfahren über das Vermögen einer juristischen Person des
öffentlichen Rechts, die der Aufsicht eines Landes untersteht, dann unzulässig ist, wenn das Landesrecht dieses
bestimmt (vgl. § 12 Absatz 1 Nummer 2 InsO). Dieser gesetzlichen Festlegung geht voraus, dass ein Insolvenzver-
fahren grundsätzlich über das Vermögen jeder natürlichen und jeder juristischen Person eröffnet werden kann (vgl.
§ 13 Absatz 1 InsO).
Mit der ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung über die Unzulässigkeit eines Insolvenzverfahrens bei der Ge-
meinde wird der Zweck verfolgt, die weitere Aufgabenerfüllung der Gemeinde auch dann aufrecht zu erhalten, wenn
die Gemeinde haushaltswirtschaftlich überschuldet ist (vgl. § 75 Absatz 7 GO NRW). In einem solchen Fall be-
stände nach der Insolvenzordnung bereits die Pflicht für den Gläubiger oder den Schuldner, einen Auftrag auf
Eröffnung eines Insolvenzverfahrens zu stellen (vgl. § 13 InsO). Im Sinne der Insolvenzordnung liegt eine (bilanzi-
elle) Überschuldung dann vor, wenn das Vermögen des Schuldners seine bestehenden Verbindlichkeiten nicht
mehr deckt (vgl. § 19 Absatz 2 InsO).
Für die Gemeinde als Schuldner wäre ggf. auch die drohende Zahlungsunfähigkeit ein Anlass für ein Insolvenzver-
fahren. In dem Fall, in dem der Schuldner die Eröffnung eines Insolvenzverfahrens beantragt, ist bereits die dro-
hende Zahlungsunfähigkeit ein Eröffnungsgrund (vgl. § 18 Absatz 1 InsO). Dazu gilt, dass ein Schuldner dann droht
zahlungsunfähig zu werden, wenn er voraussichtlich nicht in der Lage sein wird, seine bestehenden Zahlungspflich-
ten im Zeitpunkt der Fälligkeit zu erfüllen (vgl. § 18 Absatz 2 InsO). Es wurde bisher nicht abschließend geklärt, ob
derartige Möglichkeiten geeignet sind, die Gläubiger der Gemeinde an der Bewältigung einer Krise bei der Ge-
meinde zu beteiligen, die durch jährliche Haushaltsdefizite entstanden ist.
Die Insolvenzunfähigkeit der Gemeinde führt dazu, dass z. B. das Schuldverschreibungsgesetz keine Anwendung
auf die Gemeinde findet (vgl. § 1 Absatz 2 SVG). Mit dem Schuldverschreibungsgesetz wird der allgemeine Zweck
verfolgt, eine Insolvenz eines Anleiheschuldners zu verhindern. Die Gemeinde ist aber gesetzlich ausdrücklich als
insolvenzunfähig erklärt worden und bedarf deshalb für als Anleiheschuldner keines besonderen Insolvenzschutzes
(vgl. § 128 Absatz 2 GO NRW).
Für die Gemeinde ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass im Falle der Zahlungsunfähigkeit oder der
Überschuldung die gemeindlichen Beschäftigten von dem Land die Leistungen verlangen können, die sie im Falle
der Eröffnung eines Insolvenzverfahrens nach den Vorschriften des Dritten Buches Sozialgesetzbuch über das
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Insolvenzgeld von der Agentur für Arbeit und nach den Vorschriften des Gesetzes zur Verbesserung der betriebli-
chen Altersversorgung vom Träger der Insolvenzsicherung beanspruchen könnten (vgl. § 12 Absatz 2 InsO).
17.2 Keine Auswirkung auf gemeindliche Betriebe
Die gesetzliche Bestimmung, dass ein Insolvenzverfahren über das Vermögen der Gemeinde nicht zulässig ist,
bezieht sich nur auf das Vermögen der Gemeinde als juristische Person des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht
eines Landes untersteht (vgl. § 128 Absatz 2 GO NRW). Für diese Sachlage wird die gemeindliche Vermögenslage
durch den Jahresabschluss der Gemeindeverwaltung und die Jahresabschlüsse der Sondervermögen (Betriebe)
dargestellt, die der Gemeinde als Rechtsträger zuzurechnen sind.
Die gemeindlichen Betriebe, die im Rahmen des Gesamtabschlusses z. B. eine Tochtereinheit der Gemeindever-
waltung darstellen, sind insolvenzrechtlich nicht der juristischen Person „Gemeinde“ zuzuordnen, auch wenn die
Gemeinde in der der „Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“, einen Gesamtabschluss aufzustellen hat (vgl. § 116 GO
NRW). Durch die Konsolidierung der Jahresabschlüsse der Gemeindeverwaltung und der Betriebe der Gemeinde
wird daher keine neue rechtliche Einheit "Gemeinde" geschaffen. Die gesetzliche Bestimmung, dass ein Insolvenz-
verfahren über das Vermögen der Gemeinde nicht zulässig ist, kann darauf keine Anwendung finden.
Durch den gemeindlichen Gesamtabschluss wird den daran beteiligten rechtlich selbstständigen Betrieben zudem
nicht ihre rechtliche Selbstständigkeit genommen. Die Betriebe der Gemeinde werden durch den Gesamtabschluss
faktisch nicht zu Fachbereichen oder Abteilungen der Gemeindeverwaltung. Die gesetzliche Befreiung der Ge-
meinde von einem Insolvenzverfahren kann daher nicht auf die in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezo-
genen Betriebe übertragen bzw. von den betreffenden Betrieben in Anspruch genommen werden. Die gemeindli-
chen Betriebe sind weiterhin insolvenzfähig.
18. Die Beauftragung Dritter
Im Rahmen ihrer Aufgaben muss die Gemeinde grundsätzlich selbst handeln, denn der Gesetzgeber hat ihr dafür
ausdrücklich die erforderlichen Kompetenzen eingeräumt. Er hat die Gemeinde als geeignet angesehen, die örtli-
chen Verwaltungsaufgaben mit der notwendigen personellen und sächlichen Ausstattung erfüllen und den ord-
nungsgemäßen Gang der Geschäftsvorfälle sicherstellen zu können. Die Gemeinde hat daher ihre Haushaltswirt-
schaft eigenständig und in eigener Verantwortung zu erledigen.
Das Haushaltsrecht ermöglicht es der Gemeinde grundsätzlich, die Aufgaben durch Stellen außerhalb der Gemein-
deverwaltung erledigen zu lassen. Die Übertragung von Aufgaben auf einen Dritten darf jedoch weder die Ord-
nungsmäßigkeit der Erledigung der gemeindlichen Geschäfte und Dienstleistungen, noch die gemeindliche Ge-
schäftsorganisation beeinträchtigen. Die Gemeinde muss daher angemessene Vorkehrungen treffen, um übermä-
ßige zusätzliche Risiken zu vermeiden. Durch die Übertragung der Aufgaben an einen Dritten darf auch die Tätigkeit
der Aufsichtsbehörde bzw. ihre Mitwirkung in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nicht eingeschränkt werden.
Der Dritte, der diese Aufgabe übernimmt, trägt die Verantwortung für die Durchführung bzw. die ordnungsgemäße
Erledigung der übernommenen Aufgabe im Rahmen eines Geschäftsbesorgungsvertrages. Er wird in diesem Zu-
sammenhang, abhängig von der örtlichen Gestaltung der vertraglichen Übertragung, mit der Wahrnehmung einer
öffentlichen Aufgabe betraut und regelmäßig als Erfüllungsgehilfe der Gemeinde tätig. Abhängig von der durch die
Gemeinde örtlich übertragenen Aufgabe sollte der Dritte besondere Sachkunde auf den für die Durchführung seiner
Aufgaben bedeutsamen Rechtsgebieten besitzen, z. B. ausreichende Sachkunde in haushaltswirtschaftlich rele-
vanten Fachgebieten.
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Die Gemeinde kann sich durch die Übertragung von Aufgaben auf einen Dritten nicht aus ihrer Verantwortung für
die Aufgabenerledigung selbst entlassen. Sie trägt weiterhin die Gesamtverantwortung und muss sicherstellen,
dass ihr alle notwendigen haushaltswirtschaftlichen Daten rechtzeitig zur Verfügung stehen. Sie muss aber abhän-
gig von der Gestaltung der Übertragung ggf. auf Steuerungsmöglichkeiten verzichten. Von der Gemeinde ist daher
bei der Übertragung von Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung an Dritte zu unterscheiden, ob die ver-
tragliche Übertragung der Besorgung von Aufgaben nach öffentlichem Recht oder nach den Gestaltungsmöglich-
keiten des Privatrechts vorgenommen wird.
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§ 75 GO NRW
§ 75
Allgemeine Haushaltsgrundsätze
(1) 1Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufga-
ben gesichert ist. 2Die Haushaltswirtschaft ist wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. 3Dabei ist den Erfor-
dernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen.
(2) 1Der Haushalt muss in jedem Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein. 2Er ist ausgeglichen, wenn der
Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt. 3Die Ver-
pflichtung des Satzes 1 gilt als erfüllt, wenn der Fehlbedarf im Ergebnisplan und der Fehlbetrag in der Ergebnis-
rechnung durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gedeckt werden können.
(3) 1Die Ausgleichsrücklage ist in der Bilanz zusätzlich zur allgemeinen Rücklage als gesonderter Posten des Ei-
genkapitals anzusetzen. 2Der Ausgleichsrücklage können Jahresüberschüsse durch Beschluss nach § 96 Absatz
1 Satz 2 zugeführt werden, soweit ihr Bestand nicht den Höchstbetrag von einem Drittel des Eigenkapitals erreicht
hat.
(4) 1Wird bei der Aufstellung der Haushaltssatzung eine Verringerung der allgemeinen Rücklage vorgesehen, be-
darf dies der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. 2Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn die Aufsichtsbehörde
nicht innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrages der Gemeinde eine andere Entscheidung trifft. 3Die Ge-
nehmigung kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden. 4Sie ist mit der Verpflichtung, ein Haushalts-
sicherungskonzept aufzustellen, zu verbinden, wenn die Voraussetzungen des § 76 Abs. 1 vorliegen.
(5) 1Weist die Ergebnisrechnung bei der Bestätigung des Jahresabschlusses gem. § 95 Abs. 3 trotz eines ursprüng-
lich ausgeglichenen Ergebnisplans einen Fehlbetrag oder einen höheren Fehlbetrag als im Ergebnisplan ausge-
wiesen aus, so hat die Gemeinde dies der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen. 2Die Aufsichtsbehörde kann
in diesem Fall Anordnungen treffen, erforderlichenfalls diese Anordnungen selbst durchführen oder – wenn und
solange diese Befugnisse nicht ausreichen – einen Beauftragten bestellen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft
wiederherzustellen. 3§§ 123 und 124 gelten sinngemäß.
(6) Die Liquidität der Gemeinde einschließlich der Finanzierung der Investitionen ist sicherzustellen.
(7) 1Die Gemeinde darf sich nicht überschulden. 2Sie ist überschuldet, wenn nach der Bilanz das Eigenkapital
aufgebraucht ist.
Erläuterungen zu § 75:
I. Allgemeines
1. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft
1.1 Allgemeine Grundlagen
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist ein Instrument, das für die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zwin-
gend notwendig ist und dem Bestand und der wirtschaftlichen Entwicklung der Körperschaft „Gemeinde“ dient. Sie
stellt eine allgemeine und auf die Körperschaft bezogene Aufgabe und Grundlage im Rahmen ihrer Selbstverwal-
tung dar (vgl. § 1 Satz 2 GO NRW). Die Erfüllung der örtlichen Sach- und Fachaufgaben wird dabei hinsichtlich
ihrer finanzwirtschaftlichen Auswirkungen durch die gemeindliche Haushaltswirtschaft ermöglicht.
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§ 75 GO NRW
Die Gemeinde hat daher ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung der Auf-
gaben der Gemeinde gesichert ist. Sie hat aber auch ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam
zu führen, damit die gemeindliche Leistungsfähigkeit dauerhaft besteht (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 und 2 GO NRW).
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist dabei von der Gemeinde in eigener Verantwortung und unter Berücksich-
tigung des gemeindlichen Haushaltsrechts sowie der örtlichen Gegebenheiten auszugestalten.
Die Gemeinde ist gefordert, dazu die sachlich und fachlich sowie die organisatorisch erforderlichen Maßnahmen in
eigener Verantwortung zu treffen. Dazu gehört auch die Beteiligung der Einwohner der Gemeinde sowie der übrigen
Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Die Ausführung der Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde-
verwaltung erfordert daher für jedes Haushaltsjahr die notwendigen Ermächtigungen als bindende Grundlage.
Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner Zuständigkeiten und seines Budgetrechtes durch
den Erlass einer jährlichen Haushaltssatzung (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO NRW). Diese Satzung ist dabei
eine Ausprägung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde, denn diese kann ihre Angelegenheiten durch örtliche
Satzungen regeln (vgl. § 7 GO NRW). Ein auf der Haushaltssatzung der Gemeinde aufbauender gemeindlicher
Haushalt ist gleichzeitig aber auch Ausdruck der Finanzhoheit der Gemeinde.
Von der Gemeinde muss gewährleistet werden, dass durch die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mindestens
alle gesetzlich bestimmten Festsetzungen für das Haushaltsjahr getroffen werden und diese auch alle Ermächti-
gungen für die Gemeindeverwaltung enthält. Die Festsetzungen müssen zur Ausführung und Einhaltung des ge-
meindlichen Haushaltsplans im Haushaltsjahr sowie für den Nachweis der Haushaltswirtschaft im Jahresabschluss
für das Haushaltsjahr notwendig sein.
Die allgemeinen Grundsätze dieser Vorschrift gelten für die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde. An erster
Stelle steht die Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung. An diesem Ziel hat die Gemeinde ihre ge-
samte Haushaltswirtschaft zukunftsbezogen auszurichten. Unter Beachtung der verfügbaren Ressourcen genügt
es dabei nicht, den Blick nur auf das Haushaltsjahr und die folgenden drei Planungsjahre der mittelfristigen Ergeb-
nis- und Finanzplanung zu richten.
Die Gemeinde muss vielmehr einen längeren Zeitraum unter Berücksichtigung der intergenerativen Gerechtigkeit
im Blick haben, um die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben stetig und dauerhaft zu sichern bzw. zu gewährleis-
ten. Diese Erfordernisse zeigen sich insbesondere durch bestehende oder neue langfristige Vereinbarungen der
Gemeinde, die teilweise eine Laufzeit von mehreren Jahrzehnten haben, z. B. Kreditverträge oder Miet- und Lea-
singverträge.
Die Gemeinde muss daher angemessene Rahmenbedingungen schaffen und eigenverantwortlich ihre langfristige
Entwicklung planen. Diese Sachlage erfordert von der Gemeinde die Berücksichtigung von ertragswirksamen und
aufwandswirksamen Aspekten, finanziellen Handlungsmöglichkeiten sowie ggf. auch Anpassungen von Verwal-
tungsstrukturen und Arbeitsabläufen. Ein Leitbild und die daraus entwickelten strategischen Ziele können dabei die
langfristige Entwicklung der Gemeinde unterstützen. Es gilt daher, die künftig zu erwartenden Veränderungen bei
den heutigen haushaltswirtschaftlichen Vorhaben und Maßnahmen nicht außer Betracht zu lassen.
1.2 Der Begriff „Haushaltswirtschaft“
Der Begriff „Haushaltswirtschaft“ ist haushaltsrechtlich nicht ausdrücklich geregelt. Nach allgemeiner Auffassung
gehören hierzu alle Dinge und Tätigkeiten der Gemeinde, die mit der Vorbereitung, Aufstellung und Ausführung
des jährlichen Haushaltsplans (Ergebnisplan und Finanzplan sowie Anlagen) und mit der Vorbereitung, Aufstellung
und Prüfung des Jahresabschlusses (Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Bilanz sowie Anlagen) zusammen-
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hängen. Die Beschlüsse des Rates der Gemeinde sind dabei darin eingeschlossen. Dazu gehört auch die Verwal-
tung des gemeindlichen Vermögens und der Schulden, denn diese Aufgabe entsteht aus der Ausführung der jähr-
lichen Haushaltswirtschaft.
Zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft gehört aber auch die Aufgabe der Gemeinde, einen Gesamtabschluss unter
Einbeziehung der Jahresabschlüsse der Gemeindeverwaltung und der Betriebe der Gemeinde aufzustellen (vgl. §
116 GO NRW). Durch diesen Abschluss als Abbildung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde werden die
Qualität der Rechenschaft und des Nachweises der Aufgabenerledigung im abgelaufenen Haushaltsjahr wesentlich
erhöht. Mit dem beizufügenden gemeindlichen Beteiligungsbericht wird ein Bild über die wirtschaftliche Lage der
einzelnen Betriebe der Gemeinde und deren Aufgabenerfüllung geboten. Auf diesen aktuellen Informationen und
den Rechten der Gemeinde als Gesellschafter soll die gemeindliche Gesamtsteuerung der wirtschaftlichen Einheit
„Gemeinde“ aufbauen.
1.3 Der Begriff „Haushalt“
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird bei unterschiedlichen Gegebenheiten vielfach der Begriff
„Haushalt“ verwendet. Der Begriff umfasst dabei grundsätzlich die haushaltsrechtlich bestimmten Bestandteile, mit
deren Hilfe die gemeindliche Haushaltswirtschaft jährlich geplant, ausgeführt und abgerechnet wird. Unter den Be-
griff wird daher vorrangig die gemeindliche Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan (Ergebnisplan, Finanzplan
und Teilpläne erfasst (vgl. §§ 78 und § 79 GO NRW).
Unter den Begriff fallen aber auch der gemeindliche Jahresabschluss (Ergebnisrechnung, Finanzrechnung, Teil-
rechnungen, Bilanz und Anhang nach § 95 Absatz 1 GO NRW) sowie der gemeindliche Gesamtabschluss (Ge-
samtergebnisrechnung, Gesamtbilanz und Gesamtanhang nach § 116 Absatz 1 GO NRW). Der Haushalt der Ge-
meinde ist und bleibt dabei das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument der Gemeindeverwaltung. Nach
dem gemeindlichen Haushaltsrecht stellt der Rahmenbegriff „Haushalt“ außerdem einen Teilbereich des Rahmen-
begriffs „Haushaltswirtschaft“ dar.
1.4 Das Drei-Komponentensystem des NKF
1.4.1 Allgemeine Zusammenhänge
Mit der Entscheidung für das NKF ist eine Grundsatzentscheidung für das kaufmännische Rechnungswesen als
„Referenzmodell“ für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden getroffen worden, soweit die spezifischen Ziele und
Aufgaben der Haushaltswirtschaft der Gemeinden dem nicht entgegenstehen. Auf dieser Grundlage ist unter der
Orientierung an einzelnen Vorschriften im Handelsgesetzbuch (HGB) und an den Grundsätzen ordnungsmäßiger
Buchführung (GoB) ein gemeindliches Haushaltsrecht entwickelt worden.
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft stützt sich auf die Komponenten „Ergebnisrechnung“ und „Bilanz“ sowie „Fi-
nanzrechnung“ und verknüpft diese Komponenten als Bestandteile des NKF unmittelbar miteinander. Dieses Sys-
tem stellt ein in sich geschlossenes und ressourcenorientiertes Haushaltssystem für die Gemeinden dar. Gleich-
zeitig sind für die Ergebnisrechnung die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ und für die Finanzrechnung die
Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ eingeführt bzw. festgelegt worden. Bei der Gemeinde soll zu-
dem das doppische Buchungssystem für die Erfassung und den Nachweis der gemeindlichen Geschäftsvorfälle
zur Anwendung kommen.
Das für das NKF bestimmte „Drei-Komponenten-System“, das im Übrigen an die internationalen Rechnungsle-
gungsvorschriften für den öffentlichen Bereich (IPSAS) anknüpft, lässt sich in einem Gesamtbild darstellen (Quelle:
NKF-Dokumentation 2003 Seite 122). Das Gesamtbild wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung 53).
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§ 75 GO NRW
DAS DREI-KOMPONENTEN-SYSTEM DES NKF
Bilanz
Finanzrechnung Aktiva Passiva Ergebnisrechnung
Vermögen Eigenkapital
Einzahlungen Erträge
./. ./.
Auszahlungen Aufwendungen
Liquide Mittel Fremdkapital
Finanzmittelsaldo Ergebnissaldo
Abbildung 53 „Das Drei-Komponenten-System des NKF“
1.4.2 Die Ergebnisrechnung
Die Ergebnisrechnung entspricht der kaufmännischen Gewinn- und Verlust-Rechnung und beinhaltet die Aufwen-
dungen und Erträge der Gemeinde (vgl. § 38 GemHVO NRW). Sie steht in unmittelbarer Verbindung mit dem
Eigenkapital in der gemeindlichen Bilanz. Ihr Aufbau, die Ertrags- und Aufwandsarten und die Zwischensummen
und -salden unterstützen den eigenständigen Informationswert der Ergebnisrechnung hinsichtlich des periodenbe-
zogenen Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs.
Das Jahresergebnis in der Ergebnisrechnung wird als Überschuss der Erträge über die Aufwendungen oder als
Fehlbetrag in die Bilanz übernommen. Es bildet unmittelbar die Veränderung des Eigenkapitals der Gemeinde ab.
Das Jahresergebnis bildet dabei den Saldo aus den ordentlichen Aufwendungen und Erträgen, den Finanzaufwen-
dungen und Finanzerträgen sowie den außerordentlichen Aufwendungen und Erträgen ab. Dadurch werden das
Ressourcenaufkommen und der Ressourcenverbrauch der Gemeinde abgebildet. Als Planungsinstrument ist der
Ergebnisplan der wichtigste Bestandteil des neuen Haushaltsplans.
1.4.3 Die Bilanz
Für den gemeindlichen Jahresabschluss ist die Bilanz als wichtigster Teil anzusehen. Sie weist das Vermögen der
Gemeinde und dessen Finanzierung durch Eigen- oder Fremdkapital nach (vgl. § 41 GemHVO NRW). Die Grund-
lage der Bilanz ist dabei die Erfassung und Bewertung des gemeindlichen Vermögens. Die Regeln für Ansatz und
Bewertung (Bilanzierung) der gemeindlichen Vermögensgegenstände sind unter Einbeziehung der kaufmänni-
schen Normen bestimmt worden.
Die gemeindliche Bilanz wird mit einer Aktivseite und einer Passivseite dargestellt. Auf der Aktivseite sind das
Anlagevermögen und das Umlaufvermögen der Gemeinde anzusetzen. Auf der Passivseite werden das Eigenka-
pital sowie die Rückstellungen und die Verbindlichkeiten ausgewiesen. Die einzelnen Bilanzposten sind dabei unter
Einbeziehung der gemeindlichen Bedürfnisse näher bestimmt worden. Die Struktur der Bilanz spiegelt daher die
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§ 75 GO NRW
gemeindlichen Verhältnisse wieder, z. B. durch die Abbildung des Infrastrukturvermögens der Gemeinde nach den
Hauptnutzungsarten, z. B. gemeindliche Straßen.
1.4.4 Die Finanzrechnung
Die gemeindliche Finanzrechnung beinhaltet alle Einzahlungen und Auszahlungen der Gemeinde (vgl. § 39
GemHVO NRW). Sie steht in unmittelbarer Verbindung mit den liquiden Mitteln in der gemeindlichen Bilanz. Ihr
Aufbau, die Einzahlungs- und Auszahlungsarten und die Zwischensummen und -salden unterstützen den eigen-
ständigen Informationswert der Finanzrechnung, insbesondere hinsichtlich der jahresbezogenen Veränderung der
liquiden Mittel sowie des Bedarfs an Fremdfinanzierung.
Der Liquiditätssaldo aus der Finanzrechnung bildet daher die Veränderung des Bestands an liquiden Mitteln der
Gemeinde in der Bilanz ab. Die Finanzrechnung knüpft dabei im Übrigen an internationale Rechnungslegungsvor-
schriften für Kapitalgesellschaften an (vgl. IFRS). Die Pflicht zur Aufstellung der Finanzrechnung und des Finanz-
plans als Planungsinstrument ist insbesondere aus den Besonderheiten der öffentlichen Haushaltsplanung und
Rechenschaftslegung hergeleitet.
2. Die Produktorientierung im gemeindlichen Haushalt
2.1 Die Gliederung in produktorientierte Teilpläne
Der Haushalt ist und bleibt das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der Haushaltswirtschaft der
Gemeinde. Die mit der Reform des Gemeindehaushaltsrechts angestrebten Ziele, die Steuerung der Gemeinde zu
verbessern und den Ressourcenverbrauch vollständig zu berücksichtigen, haben dazu geführt, die Gliederung des
gemeindlichen Haushaltsplans stärker an den örtlichen Steuerungsbedürfnissen auszurichten. Dazu gehörte auch,
die Produktorientierung darin zu verankern (vgl. § 79 GO NRW).
Den Gemeinden wird daher die Befugnis eingeräumt, den Haushaltsplan nach ihren örtlichen Bedürfnissen eigen-
verantwortlich in produktorientierte Teilpläne zu gliedern (vgl. § 4 GemHVO NRW). Die Festlegung einer Steue-
rungsebene auf der Ebene der Produktbereiche, Produktgruppen oder Produkte trägt dabei wesentlich zur Stärkung
der kommunalen Selbstverwaltung bei. Der Rahmen bzw. die Möglichkeiten für die Bildung von produktorientierten
Teilplänen werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung 54).
DIE BILDUNG VON PRODUKTORIENTIERTEN TEILPLÄNEN
GLIEDERUNGSARTEN GLIEDERUNGSVORGABEN
Teilpläne Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan sind nach den verbindlich
nach vorgegebenen Produktbereichen mit Angabe der jeweils dazugehörigen
Produktbereichen Produktgruppen und wesentlichen Produkte zu bilden.
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produktgrup-
Teilpläne
pen (eigene oder aus dem NKF- oder dem „Länder-Produktrahmen“) mit
nach
mindestens der Angabe der Summen der untergliederten Teilpläne auf
Produktgruppen
der Ebene der verbindlichen Produktbereiche aufgestellt werden.
Teilpläne Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produkten
nach mit mindestens der Angabe der Summen der untergliederten Teilpläne auf
Produkten der Ebene der verbindlichen Produktbereiche aufgestellt werden.
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§ 75 GO NRW
DIE BILDUNG VON PRODUKTORIENTIERTEN TEILPLÄNEN
GLIEDERUNGSARTEN GLIEDERUNGSVORGABEN
Teilpläne Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach örtlichen Ver-
nach antwortungsbereichen mit Angabe der Aufgaben und der dafür gebildeten
Verantwortungs- Produkte sowie mit der Angabe der Summen der untergliederten Teilpläne
bereichen auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche aufgestellt werden.
Abbildung 54 „Die Bildung von produktorientierten Teilplänen“
2.2 Der NKF-Produktrahmen
Die produktorientierten Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan sind auf der Grundlage der 17 verbindlichen
Produktbereiche des NKF-Produktrahmens zu bilden (vgl. NR. 1.2.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom
24. Februar 2005; SMBl. NRW. 6300). Die haushaltswirtschaftliche Produktorientierung soll das nachfolgende
Schema aufzeigen (vgl. Abbildung 55).
DIE PRODUKTORIENTIERUNG NACH DEM NKF-PRODUKTRAHMEN
PRODUKT- PRODUKT- PRODUKT-
FELDER BEREICHE GRUPPEN PRODUKTE LEISTUNGEN
1 Zentrale 01 Innere
Verwaltung Verwaltung
2 Schule und Kultur ...
3 Soziales
und Jugend 05 Soziale Bildung Bildung Festlegung
4 Gesundheit und Leistungen von von von
Sport ... Produktgruppen Produkten Leistungen
5 Gestaltung der nach den örtlichen nach den örtlichen nach den örtlichen
Umwelt 07 Gesundheits- Bedürfnissen Bedürfnissen Bedürfnissen
6 Zentrale Finanz- dienste
Leistungen ...
17 Stiftungen
Abbildung 55 „Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen“
In den Teilplänen des gemeindlichen Haushaltsplans, die als örtliche Steuerungsebene dienen sollen, werden da-
her, ergänzend zur Gesamtebene, aussagekräftige Informationen über die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben
gegeben, z. B. über Schulträgeraufgaben, soziale Hilfen etc. Eine noch weitergehende Bildung von Teilplänen als
Untergliederung der im Haushaltsplan enthaltenen Produktbereiche, z. B. nach Produktgruppen oder Produkten
oder nach der Organisationsgliederung der Verwaltung (Untergliederung nach Verantwortungsbereichen), ist den
Gemeinden nach ihren örtlichen Bedürfnissen freigestellt (vgl. § 4 GemHVO NRW).
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushalt enthalten dabei Teilergebnis- und Teilfinanzpläne. Sie enthalten auch
aufbauend auf den festgelegten Produkten, die gemeindlichen Ziele und Leistungskennzahlen und ggf. eine Abbil-
dung der internen Leistungsverrechnung der Gemeinde. Dabei muss jedoch die Gemeinde ihre Ziele im gemeind-
lichen Jahresabschluss so gestaltet haben, dass eine Messbarkeit möglich ist (vgl. § 4 GemHVO NRW).
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§ 75 GO NRW
3. Besondere Haushaltsgrundsätze
3.1 Die Übersicht über die Haushaltsgrundsätze
Das gemeindliche Haushaltswesen bedingt eine Vielzahl von Haushaltsgrundsätzen, die sich nach verschiedenen
Systematiken einteilen lassen und in unterschiedlichen haushaltsrechtlichen Vorschriften verankert sind. Mit den
gemeindlichen Haushaltsgrundsätzen werden insgesamt zielgerichtete Anforderungen an die Planung, Ausführung
und Abrechnung der Haushaltswirtschaft der Gemeinde gestellt. Die Grundsätze ergänzen und erweitern sich z. T.
gegenseitig oder wirken auch übergreifend zusammen.
Es ist daher sinnvoll und sachgerecht, die gemeindlichen Haushaltsgrundsätze nicht nach theoretischen Modellen
zu klassifizieren, sondern im Zusammenhang mit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft darzustellen. Aus der Viel-
zahl der von der Gemeinde im Rahmen ihrer Haushaltswirtschaft zu beachtenden Haushaltsgrundsätze werden
nachfolgend die wichtigsten Haushaltsgrundsätze aufgezeigt (vgl. Abbildung 56).
WICHTIGE GEMEINDLICHE HAUSHALTSGRUNDSÄTZE
HAUSHALTSGRUNDSATZ FUNDSTELLE
Grundsatz
§ 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW
der intergenerativen Gerechtigkeit
Grundsatz
§ 75 Absatz 1 GO NRW
der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“
Grundsatz
§ 75 Absatz 1 GO NRW
der Wirtschaftlichkeit
Grundsatz
§ 75 Absatz 1 GO NRW
der Effizienz
Grundsatz
§ 75 Absatz 1 GO NRW
der Sparsamkeit
Grundsatz
§ 75 Absatz 6 GO NRW
der Sicherstellung der Liquidität
Grundsatz
der Sicherstellung der Finanzierung § 75 Absatz 6 GO NRW
von Investitionen
Grundsatz
§ 75 Absatz 7 GO NRW
des Verbots der Überschuldung
Grundsatz
§ 77 GO NRW
der Bedarfsdeckung
Grundsatz
§ 78 Absatz 1 und § 97 GO NRW
der Haushaltseinheit
Grundsatz
§ 78 Absatz 3 GO NRW
der Jährlichkeit
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