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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
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Finanzrechnung ist mit der im kaufmännischen Rechnungswesen bekannten
„Kapitalflussrechnung“ verwandt, ist aber auf die Belange der Gemeinden aus-
gerichtet worden. Sie soll auch aussagekräftige Informationen über die tatsächli-
che finanzielle Lage der Gemeinde liefern, denn sie bietet eine zeitraumbezoge-
ne Abbildung sämtlicher Zahlungsströme (Ein- und Auszahlungen) mit einer
Darstellung der Finanzierungsquellen (Mittelherkunfts- und -
verwendungsrechnung).
Die gemeindliche Finanzrechnung soll aber auch die Veränderung des Zah-
lungsmittelbestandes der Gemeinde aufzeigen und die Einhaltung des Stufen-
systems der Gesamtdeckung nach § 20 GemHVO NRW nachprüfbar machen.
Aus den in der gemeindlichen Finanzrechnung zu bildenden Salden und Sum-
men können aber auch haushaltswirtschaftliche Schlussfolgerungen gezogen
werden. Es muss dazu aber das tatsächliche haushaltswirtschaftliche Gesche-
hen vor Ort bekannt sein. So kann z.B. aus einem negativen Saldo aus den Ein-
und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit nicht unmittelbar der
Schluss gezogen werden, in dieser Höhe seien von der Gemeinde Kredite zur
Liquiditätssicherung aufgenommen worden.
Eine Gemeinde, die eine erhaltene investive Zuwendung auch für laufende
Zwecke verwenden darf, muss gleichwohl die erhaltene investive Zuwendung
als ungekürzte Einzahlung unter der Investitionstätigkeit der Gemeinde erfassen
und nachweisen. Auch aus dem Saldo aus den Ein- und Auszahlungen aus der
Investitionstätigkeit der Gemeinde kann nicht unmittelbar der Schluss gezogen
werden, dass dieser Betrag den tatsächlichen Kreditbedarf für gemeindliche
Investitionen darstellt. Die Gemeinde kann z.B. Veräußerungserlöse für die
Tilgung von Investitionskrediten nutzen, so dass in solchen Fällen der Kreditbe-
darf größer ist als der in der gemeindlichen Finanzrechnung ausgewiesene
Saldo aus der gemeindlichen Investitionstätigkeit.
Die Gemeinde hat durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass ihre
Ansprüche vollständig erfasst, rechtzeitig geltend gemacht und eingezogen
werden (vgl. § 23 Absatz 3 GemHVO NRW). Soweit die Gemeinde am Ab-
schlussstichtag des Haushaltsjahres die ihr zustehenden Ansprüchen noch nicht
eingezogen hat, sind diese als Forderungen in der gemeindlichen Bilanz anzu-
setzen. Unter dem Bilanzposten „Forderungen und sonstige Vermögensgegen-
stände“ sind in der gemeindlichen Bilanz die Ansprüche der Gemeinde gegen-
über Dritten auszuweisen, die ihr aus ihrem öffentlich-rechtlichen und privat-
rechtlichen Handeln entstehen und nicht als längerfristige „Ausleihungen“ dem
Finanzanlagevermögen zuzuordnen sind. Sie sind nicht nach ihrer Entstehung
im zivilrechtlichen Sinne, sondern im bilanziellen Sinne sowie differenziert nach
Forderungsarten anzusetzen.
Die Gliederung der gemeindlichen Forderungen in der Bilanz der Gemeinde und
Forderungen im dem Anhang beizufügenden Forderungsspiegel soll u.a. dazu beitragen, dass
(§ 41 GemHVO NRW) die Gemeinde in ihrem finanzwirtschaftlichen Handeln den Grundsätzen der
Finanzmittelbeschaffung nach § 77 GO NRW gerecht werden muss und dieses
Handeln der Gemeinde transparent und nachvollziehbar gemacht wird. Auf der
ersten Gliederungsstufe für den Ansatz der Forderungen in der gemeindlichen
Bilanz ist entsprechend dem Handeln der Gemeinde in verschiedene Arten zu
differenzieren, die ggf. weiter nach Schuldner untergliedert werden können. In
diesem Sinne entsteht dann eine besondere Struktur in der gemeindlichen
Bilanz, die in der handelsrechtlichen Bilanz unbekannt ist.
Es kommt bei der gemeindlichen Forderungsgliederung nicht wie im kaufmänni-
schen Rechnungswesen darauf an, ob eine Forderungsart aus einer „Haupt-
oder Nebentätigkeit“ der Gemeinde entstanden ist. In diesem Zusammenhang
ist zu beachten, dass der Ansatz einer gemeindlichen Forderung immer einen
Anspruch der Gemeinde gegen einen Dritten voraussetzt. In diesem Sinne ist
der Ansatz einer gemeindlichen Forderung gegen die Gemeinde, also gegen
sich selbst, unzulässig.
Unter den „Forderungen“ in der gemeindlichen Bilanz sind die Ansprüche der
Gemeinde auszuweisen, die nicht als längerfristige „Ausleihungen“ dem Finanz-
anlagevermögen zuzuordnen sind. Sie stellen am Abschlussstichtag den geldli-
Forderungsspiegel chen Gegenwert bzw. die noch ausstehende Zahlung eines Dritten für eine von
(§ 47 GemHVO NRW) der Gemeinde erbrachte Leistung dar. Die Forderungen sind in der gemeindli-
chen Bilanz anzusetzen, wenn die Gemeinde auf die Gegenleistung durch den
Dritten noch einen Anspruch hat.
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Der Forderungsspiegel im gemeindlichen Jahresabschluss dient u.a. auch dazu,
für jeden Vermögensposten, unter dem Beträge zusammen gefasst sind, die auf
unterschiedliche Zeiträume aufzuteilen sind, für jeden Zeitraum den zutreffenden
Betrag anzugeben. Die Gliederung der gemeindlichen Forderungen im Forde-
rungsspiegel soll u.a. dazu beitragen, dass die Gemeinde in ihrem finanzwirt-
schaftlichen Handeln den Grundsätzen der Finanzmittelbeschaffung nach § 77
GO NRW gerecht werden muss und dieses Handeln der Gemeinde transparent
und nachvollziehbar gemacht wird.
Auf der ersten Gliederungsstufe für den Ansatz der Forderungen in der ge-
meindlichen Bilanz ist entsprechend dem Handeln der Gemeinde in verschiede-
ne Arten zu differenzieren, die ggf. weiter nach Schuldner untergliedert werden
können. Es kommt bei der gemeindlichen Forderungsgliederung nicht wie im
kaufmännischen Rechnungswesen darauf an, ob eine Forderungsart aus einer
„Haupt- oder Nebentätigkeit“ der Gemeinde entstanden ist.
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Der Gesamtüberblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde soll u.a.
dadurch erreicht werden, dass durch einen Gesamtabschluss im Sinne eines
Konzernabschlusses nach den handelsrechtlichen Vorschriften ein wirtschaftli-
cher Verbund zwischen der Verwaltung der Gemeinde und den gemeindlichen
Betrieben hergestellt und aufgezeigt wird. Dieses Ziel erfordert, dass die ge-
meindliche Verwaltung die Stellung einer Muttereinheit gegenüber den gemeind-
lichen Betrieben einnimmt, so dass ein Über- und Unterordnungsverhältnis
innerhalb der Gemeinde entsteht. Zusätzlich muss es örtlich mindestens einen
gemeindlichen Betrieb geben, der als Tochtereinheit der Gemeinde voll zu
konsolidieren ist.
Diesem Ziel dient insbesondere der gemeindliche Gesamtabschluss. Für dessen
Aufstellung ist der Jahresabschluss der gemeindlichen Verwaltung mit den
Jahresabschlüssen der gemeindlichen Betriebe, unabhängig von ihrer jeweiligen
Rechts- oder Organisationsform, zu konsolidieren. Die Rechtsform der gemeind-
lichen Betriebe hat dabei keinen Einfluss auf die Einbeziehung eines Betriebes
Gesamtabschluss in den Konsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss. Der ge-
(§ 116 GO NRW / meindliche Gesamtabschluss stellt eine Zusammenführung der jahresbezoge-
§ 49 GemHVO NRW) nen Ergebnisse zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den gemeindlichen
Betrieben unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verflechtungen sowie
unter Beachtung der Grundlagen der Vereinheitlichung dar. Die Aufstellung des
gemeindlichen Gesamtabschlusses ist deshalb keine bloße Addition der betrieb-
lichen Daten der einzelnen gemeindlichen Betriebe dar.
Die Anwendung des Grundsatzes der Einheitlichkeit bei der Aufstellung des
gemeindlichen Gesamtabschlusses soll verhindern, dass es nicht zur Übernah-
me unzutreffender Werte für das Vermögen und die Schulden der Gemeinde
aus den Einzelabschlüssen kommt und der Informationsgehalt des gemeindli-
chen Gesamtabschlusses nicht beeinträchtigt wird. Die generelle Möglichkeit für
die Gemeinde, beim Vorliegen besonderer örtlicher Gegebenheiten auf einen
Gesamtabschluss zu verzichten, z.B. bei fehlenden Tochtereinheiten für die
Vollkonsolidierung oder beim Vorhandensein von Betrieben, die lediglich von
untergeordneter Bedeutung sind, führt dazu und bedeutet, dass in diesen Fällen
eine wichtige Informationsquelle über die gesamte wirtschaftliche Lage der
Gemeinde nicht zur Verfügung steht.
Die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben (vgl. § 3 GO NRW) einschließlich der
Verpflichtung der Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu füh-
ren, dass die stetige Aufgabenerfüllung gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 GO
NRW), erfordert einen Überblick über die wirtschaftliche Gesamtlage vor Ort und
ein darauf ausgerichtetes Handeln der Verantwortlichen in der Gemeinde. Die
auf den gesetzlich vorgesehenen Gesamtabschluss aufbauende Gesamtsteue-
Gesamtsteuerung rung ist dabei jedoch nicht als eine Addition von Verwaltungsprozessen anzuse-
(12. T GO NRW) hen, sondern stellt ein verantwortliches ganzheitliches gemeindebezogenes
Verwaltungsmanagement dar, dass im Rahmen einer Stetigkeit fortlaufend
bestehen muss. Dabei kann es örtlich sachlich sinnvoll sein, mehrere Gesamt-
abschlüsse in einer Zeitreihe verfügbar zu haben. Die Gemeinde sollte gleich-
wohl bereits mit ihrem ersten Gesamtabschluss sich über die Ziele und Zwecke
ihrer örtlichen Gesamtsteuerung Klarheit verschaffen und von Anfang an - wie
zukünftig auch - für eine Weiterentwicklung offen sein.
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Mit einer Gesamtsteuerung als Managementaufgabe können die gemeindlichen
Geschäftsteile „Verwaltung“ und „Betriebe“ als eine Gesamtheit betrachtet und
der gemeindliche Gesamtabschluss als aussagekräftige und steuerungsrelevan-
te Informationsbasis genutzt werden, um als Gemeinde zukunftsorientiert und
wirtschaftlich handeln zu können. Die gemeindliche Gesamtsteuerung geht
daher über die heutige Haushaltssteuerung, die auf die gemeindliche Verwal-
tung und die damit verbundene örtliche Haushaltswirtschaft ausgerichtet ist,
wesentlich hinaus. Sie schließt auch die gemeindliche Beteiligungsverwaltung
mit ein, die vielfach, bezogen auf die Betriebe der Gemeinde, lediglich auf die
Erfüllung der gesetzlich bestimmten Pflichten und auf die Erlangung weiterer
Informationen ausgerichtet ist, wenn dazu ein örtlicher Bedarf oder Anlass be-
steht..
Zur Umsetzung einer Gesamtsteuerung in der Gemeinde muss der Rat der
Gemeinde als oberstes Leitungsorgan im Rahmen und Sinne seiner Allzustän-
digkeit nicht nur auf die gemeindliche Verwaltung, sondern gleichermaßen auch
auf die Betriebe der Gemeinde als verselbstständigte Aufgabenbereiche einwir-
ken, damit dieser die für die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben notwendige
Steuerungskultur geschaffen und sachgerechte Steuerungsinstrumente einge-
setzt und genutzt werden können. Eine entsprechende Verpflichtung trifft auch
den Bürgermeister als Vorsitzenden des Rates und als Verantwortlichen für die
Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten gemeindlichen
Verwaltung.
Der Haushaltsgrundsatz der „Effizienz“ soll das Erfordernis einer Leistungswirk-
samkeit in die gemeindliche Haushaltswirtschaft einführen. Er soll außerdem
dazu beitragen, die neue Steuerung mit zeitbezogenen Ziel- und Finanzvorga-
Grundsatz
ben in der Praxis tatsächlich umzusetzen. Für die gemeindliche Aufgabenerfül-
„Effizienz“ lung sollen daher produktorientierte Ziele unter Berücksichtigung des einsetzba-
(§ 75 GO NRW) ren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs
festgelegt sowie Leistungskennzahlen zur Zielerreichung bestimmt und mit
Finanzzielen verknüpft werden (vgl. § 12 GemHVO NRW).
Für die Bewertung im Jahresabschluss der Gemeinde gilt der Grundsatz der
Einzelbewertung, d.h. jeder gemeindliche Vermögensgegenstand und jede
Schuldart sind einzeln zu bewerten und nicht mit anderen Vermögensgegen-
ständen zu verrechnen. Dieser Grundsatz erfordert, dass die einzelnen Vermö-
gensgegenstände bewertungsfähig und entsprechend die Einzelposten in der
gemeindlichen Bilanz und Berücksichtigung der jeweiligen Anschaffungs- oder
Herstellungskosten gegeneinander abgrenzbar sind. Dieses gilt entsprechend
für die gemeindlichen Schulden, bei denen der Erfüllungsbetrag zu berücksichti-
gen ist. Es gilt in diesen Fällen die gebotene Objektivierung zu erreichen, um
den für die Gemeinde vorhandenen Ermessensspielraum auszufüllen und will-
kürfrei bzw. frei von sachfremden Erwägungen zu handeln.
Grundsatz
Die Bewertung ist von der Gemeinde nach den örtlichen Gegebenheiten vorzu-
der Einzelbewertung nehmen. Es ist dabei unter einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise örtlich zu
(§ 32 GemHVO NRW) entscheiden, ob ein vorhandener gemeindlicher Vermögensgegenstand selbst-
ständig bewertbar und in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen ist, wenn die
Gemeinde das wirtschaftliche Eigentum daran innehat. Dabei sind aber auch die
Risiken eines Vermögensgegenstandes für sich zu beurteilen. Auch dürfen
mögliche Wertminderungen nicht mit nicht realisierten Wertsteigerungen ver-
rechnet werden. Diese Vorgaben können ggf. dazu führen, dass gleiche oder
ähnliche Vermögensgegenstände im Hinblick auf ihre Eigenart, Ausstattung
sowie Nutzungs- und Verwendungsmöglichkeit unterschiedlich zu bewerten
sind.
Die gesetzlichen Festlegungen von Zielen und Zwecken des gemeindlichen
Gesamtabschlusses sollen zu einem Gesamtüberblick über die Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde führen, mit dem auch ein
Grundsatz haushaltswirtschaftlich zutreffendes Ergebnis der gesamten jahresbezogenen
Tätigkeit (Aufgabenerfüllung) der Gemeinde darzustellen ist. Unter Berücksichti-
„Fiktion der gung dieser rechtlichen Vorgaben soll die Gemeinde als eine Einheit gelten, bei
wirtschaftlichen Einheit“ der die Geschäfts- und Verwaltungstätigkeit der gemeindlichen Verwaltung und
(§ 116 GO NRW) der Betriebe der Gemeinde einen abgegrenzten Bereich wirtschaftlicher Aktivitä-
ten darstellen, ohne dass dafür eine neue eigenständige rechtliche Einheit zu
schaffen ist.
Diese Gegebenheiten führen dazu, dass dem gemeindlichen Gesamtabschluss
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die „Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“ zu Grunde zu legen ist. Das Vorliegen
einer faktischen wirtschaftlichen Einheit kann i.d.R. nicht angenommen werden,
denn viele gemeindliche Betriebe des Vollkonsolidierungskreises führen zwar
gemeindliche Aufgaben durch, doch diese in rechtlich selbstständiger Form. Sie
können vergleichsweise wie ein Fachbereich oder eine Abteilung der gemeindli-
chen Verwaltung betrachtet werden. Einer solchen Betrachtung bedarf es beim
gemeindlichen Gesamtabschluss, so dass die Einheitstheorie in Form der „Fikti-
on der wirtschaftlichen Einheit“ eine zutreffende rechnungslegende Form für die
Gemeinde darstellt und entsprechend umzusetzen ist.
In diesem Zusammenhang genügt es zur Herstellung einer „wirtschaftlichen
Einheit“ zwischen den Betrieben der Gemeinde und der gemeindlichen Verwal-
tung nicht, die einzelnen Jahresabschlüsse unkoordiniert zusammen zu rech-
nen. Vielmehr ist unter Berücksichtigung der Verflechtungen zwischen der ge-
meindlichen Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde sowie zwischen den
Betrieben ein haushaltswirtschaftliches Ergebnis für die gesamte Tätigkeit der
Gemeinde sowie der daraus entstandene Vermögens- und Schuldengesamt-
stand zu ermitteln. Es bedarf dazu der einheitlichen Anwendung von Ansatz-,
Bewertungs- und Ausweisregeln sowie der Abgrenzung und Eliminierung „kon-
zerninterner“ Beziehungen. Der gemeindliche Gesamtabschluss macht dabei die
Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung und der gemeindlichen Betrie-
be nicht überflüssig. Vielmehr baut der gemeindliche Gesamtabschluss auf dem
Einzelabschluss der Gemeinde als Muttereinheit auf, so dass auch deren Be-
wertungs- und Bilanzierungsgrundlagen bei der Aufstellung des Gesamtab-
schluss grundsätzlich Anwendung finden sollen.
Im Zusammenhang mit den gesetzlich bestimmten Grundsätzen und den
Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung ist gesondert der Grundsatz der
intergenerativen Gerechtigkeit gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 1 Absatz 1
Satz 3 GO NRW). Dieser Grundsatz wird dadurch ergänzt, dass bestimmt wor-
den ist, „Die Gemeinden haben ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwal-
ten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben“ (vgl. § 10 Satz 1 GO NRW). Er
Grundsatz beinhaltet, dass die Gemeinden in Verantwortung für die künftigen Generationen
„Intergenerative handeln müssen.
Gerechtigkeit“
(§ 1 GO NRW) Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit erfordert daher die zeitliche
Verteilung von Nutzen und Lasten im gemeindlichen Bereich, so dass die Ge-
meinde bei ihrer Haushaltsplanung und Haushaltsausführung unter Beachtung
der übrigen gemeindlichen Haushaltsgrundsätze immer im Blick haben muss,
auch ausreichende Handlungsmöglichkeiten für die künftigen Generationen zu
erhalten. Er beinhaltet u.a. auch, dass die Gemeinde keine rücksichtslose Inan-
spruchnahme der Abgabepflichtigen vornehmen darf.
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist kein Selbstzweck, sondern dient stets
der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“. Diese Zweckbestimmung ist umfassend
und deshalb als tragender Haushaltsgrundsatz für die gemeindliche Haushalts-
wirtschaft sowohl für das laufende als auch für künftige Haushaltsjahre anzuse-
hen. Als Anknüpfungspunkt für die Aufgabenbestimmung ist § 3 GO NRW her-
anzuziehen, durch den die Aufgaben der Gemeinde bestimmt und abgegrenzt
werden. Wegen der Vielzahl und der Verschiedenartigkeit der gemeindlichen
Aufgaben mit einem theoretisch unbegrenzten Bedarf an Finanzmitteln ist eine
ständige Bedarfsprüfung unter Berücksichtigung der örtlichen Aufgabenstellun-
gen und der finanziellen Leistungsfähigkeit in jeder Gemeinde notwendig.
Grundsatz Der Grundsatz der „Sicherung der Aufgabenerfüllung schließt die Verpflichtung
„Sicherung der der Gemeinde zum Erhalt ihrer Leistungsfähigkeit und damit des dafür benötig-
Aufgabenerfüllung“ ten Vermögens sowie der notwendigen Erträge im Haushaltsjahr als auch bezo-
(§ 75 GO NRW) gen auf die Zukunft (auf Dauer) ein. Für die wirtschaftliche Lage und die Weiter-
entwicklung der Gemeinde kommt es auf die Ergebnisse der jährlichen Haus-
haltswirtschaft der Gemeinde an, die von der Gemeinde durchaus gestaltbar
sind, auch wenn durch Gesetze und andere Vorschriften die Produkte der Ge-
meinde und deren Abnehmer ortbezogene Beschränkungen bestehen. Die
Sicherung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung soll auch dem Erhalt einer
Vielzahl von Dienstleistungen der Gemeinde und damit dem Nutzen der örtli-
chen Gemeinschaft dienen. Daher kommt es bei der Beurteilung vielfach auf
eine adressatenbezogene Betrachtung der Art und des Umfanges der gemeind-
lichen Aufgabenerfüllung an.
Die in die Zukunft gerichtete Forderung nach Sicherung der Aufgabenerfüllung
durch die Gemeinde setzt somit nicht nur eine sorgfältige Planung für das
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nächste Haushaltsjahr, sondern auch für die weiteren Jahre im Rahmen der
mittel- bis langfristigen Entwicklung der Gemeinde voraus. Ein Bestandteil der
Reform des Haushaltsrechts war deshalb, die mittelfristige Ergebnis- und Fi-
nanzplanung in den Haushaltsplan der Gemeinde zu integrieren (vgl. § 84 GO
NRW). Aus diesen Gegebenheiten heraus soll der gemeindliche Haushaltsplan
auch örtlich so gestaltet werden, dass er den Informationszwecken genügt. Der
sich daran anschließende Jahresabschluss stellt dabei einen Indikator dar, der
aufzeigen kann, inwieweit die Gemeinde noch dem Grundsatz der stetigen
Aufgabenerfüllung nachkommt.
Der Haushaltsgrundsatz „Sparsamkeit“ soll die Verschwendung der den Ge-
meinden anvertrauten Haushaltsmittel verhindern. Die Gemeinde soll bei der
Erledigung ihrer Aufgaben prüfen, wie die einzelne Aufgabe bei vernünftiger
Betrachtung angemessen wahrgenommen und finanziert wird. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass die für die Haushaltsausführung vom Rat beschlossenen
Ermächtigungen eine Höchstgrenze für die verfügbaren Haushaltsmittel darstel-
len, wenn kein Änderungsbedarf im Rahmen der Ausführung des Haushalts-
plans entsteht. Auch verlangt der Grundsatz, die gemeindlichen Maßnahmen
kostengünstig durchzuführen und Finanzmittel nur zu dem Zeitpunkt zu verbrau-
chen, wenn sie benötigt werden.
Grundsatz Der Grundsatz soll darüber hinaus dazu anhalten, die Ertrags- und Einzah-
„Sparsamkeit“ lungsmöglichkeiten zu nutzen und auch von der Einziehung Gebrauch zu ma-
(§ 75 GO NRW) chen, d.h. bestehende Ansprüche rechtzeitig und vollständig geltend zu machen.
Dieser Haushaltsgrundsatz hat somit auch eine Schutzfunktion für das Budget-
recht des Rates und soll gleichzeitig zu Sicherung des gesetzlich geforderten
Haushaltsausgleichs beitragen. Die Anwendung dieses Grundsatzes darf jedoch
insgesamt die erforderliche Aufgabenerledigung nicht beeinträchtigen. Eine
wirtschaftliche Haushaltsführung schließt dabei grundsätzlich das sparsame
Handeln ein. Auch hier verbleibt den Gemeinden ein erheblicher Handlungs-
spielraum.
Der im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft anzuwendende Grund-
satz der Wesentlichkeit gehört zwar zu den allgemeinen Grundsätzen, ist aber
nicht ausdrücklich gesetzlich bestimmt worden. Er beinhaltet, dass eine Informa-
tion im gemeindlichen Haushaltswesen dann wesentlich ist, wenn durch ihr
Weglassen oder ihre fehlerhafte Darstellung wirtschaftliche Entscheidungen
beeinflusst werden können, z.B. im Rahmen des gemeindlichen Jahresab-
schlusses oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde. Er ist bei auftretenden
Abweichungen vom Regelfall im Einzelfall unter Betrachtung der örtlichen Ver-
hältnisse anzuwenden.
Grundsatz
„Wesentlichkeit“ Die Gemeinden sind z.B. verpflichtet, bei einer dauerhaften Wertminderung
(§ 116 GO NRW) eines Vermögensgegenstandes ihres Anlagevermögens eine außerplanmäßige
Abschreibung vorzunehmen. Bei der Entscheidung darüber ist der Grundsatz
der Wesentlichkeit zu beachten, zumal nach dem Vorsichtsprinzip die Abschrei-
bungsmethode für den Vermögensgegenstand und seine Nutzungsdauer so
festgelegt werden sollen, dass eine außerplanmäßige Abschreibung als Wert-
minderung des Vermögensgegenstandes möglichst nicht auftritt (vgl. § 35
GemHVO NRW). Auch bei der Bildung der Rechnungsabgrenzungsposten ist
der Grundsatz der Wesentlichkeit zu beachten (vgl. § 42 GemHVO NRW).
Der Haushaltsgrundsatz „Wirtschaftlichkeit“ ist auch bei der Gemeinde auf das
Verhältnis von Finanzmitteleinsatz und zu erzielendem Ergebnis ausgerichtet.
Damit soll der möglichst produktive Einsatz der bei der Gemeinde verfügbaren
Ressourcen beurteilt werden. Nach dem „Minimax-Prinzip“ ergibt sich eine
Auswahl: Entweder soll das gesetzte Ziel mit einem Minimum an Finanzmittel
erreicht werden oder mit den zur Verfügung stehenden Finanzmitteln soll ein
maximales Ergebnis erreicht werden.
Grundsatz
„Wirtschaftlichkeit“ Für die Gemeinde gilt dabei nicht, eine Gewinnmaximierung zu erreichen, son-
(§ 75 GO NRW) dern ergebnisorientiert in jedem Haushaltsjahr den optimalen Ressourcenein-
satz bei der gemeindlichen Aufgabenerfüllung zu erreichen. Daher besteht auch
keine Verpflichtung für die Gemeinde, bei einer örtlichen Maßnahme das nied-
rigste Angebot umzusetzen. Vielmehr kann die gemeindliche Aufgabenerfüllung
es erfordern, darüber hinaus zu gehen, wenn sich aus der Gesamtbetrachtung
ergibt, dass ein anderes Ergebnis nicht unangemessen ist. Die Gemeinden
haben hier einen weiten Gestaltungsspielraum im Rahmen der gesetzlich garan-
tierten Selbstverwaltung.
NKF- ARBEITSHILFEN 4676
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Im kaufmännischen System ist trotz der Vorschriften über die Buchführung und
den Jahresabschluss ein Spielraum geblieben, aus dem durch Auslegungen und
Interpretationen die gesetzesergänzenden „Grundsätze ordnungsmäßiger Buch-
führung (GoB)“ entwickelt worden sind. Sie sind Regeln, nach denen zu verfah-
ren ist, damit eine dem Gesetzeszweck entsprechende Buchführung vorge-
nommen und ein Jahresabschluss sowie ein Gesamtabschluss aufgestellt wer-
den. Außerdem sind sie Beurteilungsmaßstäbe für die Entscheidung, ob die
Buchführung und der Jahresabschluss sowie der Gesamtabschluss ordnungs-
gemäß sind, d.h. ob sie formell und materiell den gesetzlichen Anforderungen
entsprechen.
Das gemeindliche Haushaltsrecht macht die GoB zur Grundlage der gemeindli-
Grundsätze chen Buchführung, da beide Rechtsvorschriften nicht alle bilanzierungsfähigen
ordnungsmäßiger und -pflichtigen Sachverhalte sowie die dazu erforderlichen Grundsätze detail-
Buchführung liert regeln können. Bestehen gesetzliche Regelungen gehen diese den
(§ 95 GO NRW / Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung vor. Die GoB sind daher ein ge-
§ 27 GemHVO NRW) setzlich verankertes Regelungssystem, stehen jedoch nicht über dem Gesetz.
Sie können sich als unbestimmte Rechtsbegriffe nur im Rahmen der gesetzli-
chen Regelungen unter Beachtung von Sinn und Zweck des Gesetzes oder
einzelner Vorschriften weiter entwickeln. Zur Auslegung sind i.d.R. die juristi-
schen Auslegungskriterien heranzuziehen.
Als GoB ist daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu
führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall ihrem Sinn und Zweck ent-
sprechend angewandt werden. Mit der Verwendung des unbestimmten Rechts-
begriffs der GoB wird gewährleistet, dass auf neue Sachverhalte in der Praxis
den gesetzlichen Anforderungen gemäß reagiert werden kann. Auf eine ab-
schließende Regelung über die GoB hat der Gesetzgeber bewusst verzichtet,
um die fortlaufende Entwicklung und Veränderung nicht zu beeinträchtigen.
In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kommt der Inventur eine große Bedeu-
tung zu, denn das gemeindliche Inventar, das auf der Inventur aufbaut, stellt
eine Grundlage für die Bilanz im jährlich aufzustellenden Jahresabschluss dar.
Bei der Inventur handelt es sich um ein unabhängig von der Buchführung zu
erstellendes vollständiges, detailliertes Erfassen aller Vermögensgegenstände
und Schulden der Gemeinde zu einem Stichtag. Die Inventur hat dabei den
Zweck der Sicherung und Überwachung des gemeindlichen Vermögens und
führt zum Inventar.
Bei der Durchführung der Inventur sind die Grundsätze ordnungsmäßiger Inven-
Grundsätze tur (GoI) zu beachten. Sie beinhalten z.B. dass als Ergebnis der Inventur ein
ordnungsmäßiger Verzeichnis (Inventar) vorliegen muss, das sämtliche Vermögensgegenstände
Inventur und Schulden enthält, wobei die für die Bewertung relevanten Informationen mit
(§ 91 GO NRW / zu erfassen sind. Auch sind die Vermögensgegenstände und die Schulden der
§ 28 GemHVO NRW) Gemeinde einzeln nach ihrer Art, nach ihrer Menge und ihrem Wert zu erfassen,
wobei eine Stichprobeninventur, die Festbewertung und die Gruppenbewertung
zulässig sind.
Die Durchführung der Inventur ist in jedem Fall in einem Inventurrahmenplan zu
dokumentieren und die Ergebnisse der Inventur sind in Zähllisten nachzuweisen.
Diese Unterlagen müssen für einen sachverständigen Dritten in einer angemes-
senen Zeit nachprüfbar sein. In diesem Zusammenhang kann die Gemeinde
abwägen, ob der Aufwand, der im Rahmen der Durchführung der Inventur zu
erwarten ist, in einem angemessenen Verhältnis zu den erwartenden Ergebnis-
sen steht. Sie muss dabei die zulässigen Vereinfachungen bei der Inventur in
die Beurteilung einbeziehen.
H
Die Gemeinde hat in ihrem Verbindlichkeitenspiegel auch die Haftungsverhält-
nisse aus der Bestellung von Sicherheiten (vgl. § 87 GO NRW), gegliedert nach
Arten und unter Angabe des jeweiligen Gesamtbetrages, nachrichtlich auszu-
weisen. Mit diesen Angabepflichten sollen die Verpflichtungen der Gemeinde
Haftungsverhältnisse offen gelegt werden, die nicht oder noch nicht zu Ansätzen in der gemeindlichen
(§ 87 GO NRW/
Bilanz geführt haben. Der Ausweis der gemeindlichen Haftungsverhältnisse
§ 47 GemHVO NRW) sollte daher entsprechend ihrer örtlichen Bedeutung erfolgen.
Die Quantifizierung der angabepflichtigen Haftungsverhältnisse der Gemeinde
hat dabei immer mit dem Betrag zu erfolgen, für den die Gemeinde am Bilanz-
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stichtag haftet. Bezieht sich die Haftung auf die Schuld eines Dritten, wie etwa
im Fall einer Bürgschaft, ist eine Betragsangabe in Höhe der aktuell gültigen
Haftungszusage erforderlich. Die Höhe der Verbindlichkeit des Dritten, für den
die Bürgschaft übernommen wurde, kann am jeweiligen Bilanzstichtag für die
Ermittlung der Betragsangabe herangezogen werden. Für den Nachweis der
Verbindlichkeiten aus Bürgschaften ist ein Nachweis über das Bestehen der
Hauptschuld erforderlich.
Im gemeindlichen Bereich unterscheiden sich die gemeindlichen Haftungsver-
hältnisse von den Verbindlichkeiten und Rückstellungen der Gemeinde durch
den Grad der Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme der Gemeinde. In Ein-
zelfällen, in denen bereits bei der Übernahme einer Haftung für einen Dritten
durch die Gemeinde eine hohe Wahrscheinlichkeit für eine künftige Inanspruch-
nahme der Gemeinde besteht, ist von der Gemeinde und im Rahmen der Anzei-
gepflicht von der Aufsichtsbehörde zu prüfen, ob die Übernahme eines solchen
Haftungsverhältnisses im Rahmen der Vorschrift des § 87 GO NRW überhaupt
zulässig ist.
Vor diesem Hintergrund können die Angaben im gemeindlichen Verbindlichkei-
tenspiegel entsprechend gestaltet werden, so dass z.B. im Einzelnen über die
Höhe der übernommenen Ausfallbürgschaften (vgl. § 87 Absatz 2 GO NRW) mit
Datum des Ratsbeschlusses sowie über den Stand der gesamten gemeindlichen
Haftungsverhältnisse zum Abschlussstichtag mit ihrer entsprechenden Quantifi-
zierung informiert werden kann. Dabei ist örtlich zu entscheiden, ob dazu auch
„Restlaufzeiten“ (vgl. § 47 Absatz 2 GemHVO NRW) angegeben werden.
Der Begriff „Haushalt“ umfasst die Werke, mit deren Hilfe die jährlich die ge-
meindliche Haushaltswirtschaft geplant, ausgeführt und abgerechnet wird. So
fallen unter den Begriff „Haushalt“ die gemeindliche Haushaltssatzung mit dem
Haushaltsplan (Ergebnisplan, Finanzplan und Teilpläne nach § 79 Absatz 2 GO
NRW) als auch der gemeindliche Jahresabschluss (Ergebnisrechnung, Finanz-
rechnung, Teilrechnungen, Bilanz und Anhang nach § 95 Absatz 1 GO NRW)
Haushalt sowie der gemeindliche Gesamtabschluss (Gesamtergebnisrechnung, Gesamt-
(§ 75 GO NRW)
finanzrechnung, Gesamtbilanz und Gesamtanhang nach § 116 Absatz 1 GO
NRW). Der Haushalt der Gemeinde ist und bleibt dabei das zentrale Steue-
rungs- und Rechenschaftsinstrument in der gemeindlichen Kernverwaltung. Der
Rahmenbegriff „Haushalt“ stellt daher im gemeindlichen Haushaltsrecht einen
Teilbereich des Rahmenbegriffs „Haushaltswirtschaft“ dar.
Nach der Vorschrift ist der jährliche gemeindliche Haushalt ausgeglichen, wenn
der Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendun-
gen erreicht oder übersteigt. Durch diese Ausgleichsregel im NKF müssen die
Erträge insgesamt mindestens die Höhe der vorgesehenen Aufwendungen
erreichen (decken). Dieses gilt ausdrücklich sowohl im Rahmen der gemeindli-
chen Haushaltsplanung (Ausgleich in der Planung) als auch im Rahmen des
Jahresabschlusses der Gemeinde (Ausgleich in der Rechnung).
Um negative Auswirkungen auf die Zukunft früher als bisher zu erkennen und zu
vermeiden, dass auch in den Folgejahren weiter Eigenkapital verzehrt wird, ist
bestimmt worden, dass die fünfjährige Ergebnis- und Finanzplanung in den
Haushaltsplan einzubeziehen ist und jedes Planungsjahr der mittelfristigen
Ergebnisplanung ausgeglichen sein soll (vgl. § 84 GO NRW). Wird eine Haus-
haltssatzung aber für zwei Haushaltsjahre erlassen, die Festsetzungen getrennt
Haushaltsausgleich
für jedes Haushaltsjahr enthalten muss (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2 GO NRW),
„originär“ bezieht sich die Haushaltsausgleichsregel jeweils auf das einzelne Haushalts-
(§ 75 GO NRW) jahr.
In diesem Zusammenhang steht auch der Aufbau des Ergebnisplans bzw. der
Ergebnisrechnung, denn der Haushaltsausgleich wird auf dieser Grundlage
gemessen. So wird dazu durch § 79 GO NRW bestimmt, dass der Haushalts-
plan die im Haushaltsjahr voraussichtlich anfallenden Erträge und die entste-
henden Aufwendungen in einem Ergebnisplan enthalten muss, der nach dem
Grundsatz der Ergebnisspaltung aufgebaut ist. Dadurch müssen die ordentli-
chen und die außerordentlichen Ergebniskomponenten getrennt voneinander
aufgezeigt werden. Als Planungsinstrument ist der Ergebnisplan der wichtigste
Bestandteil des neuen Haushaltsplans. Die Ergebnisrechnung (vgl. § 39 GemH-
VO NRW) entspricht der kaufmännischen Gewinn- und Verlustrechnung und ist
ein Bestandteil des gemeindlichen Jahresabschlusses (vgl. § 95 GO NRW i.V.m.
§ 37 GemHVO NRW).
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Die Berücksichtigung des vollständigen Ressourcenverbrauchs, der den Werte-
verzehr des gemeindlichen Vermögens durch Abschreibungen (im Ergebnisplan
und in der Ergebnisrechnung enthalten) einschließt, hat erhebliche Auswirkun-
gen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Dieses erfordert einen erweiterten
Spielraum der Gemeinden, der es ihnen ermöglicht, eigenverantwortlich eine
haushaltswirtschaftlich verträgliche Anpassung ihres örtlichen Haushalts an die
geltende Ausgleichsregel des Ressourcenverbrauchskonzeptes vornehmen zu
können.
Die Ausgleichsregelung trägt diesem Erfordernis Rechnung, nach der der Haus-
halt als ausgeglichen gilt, sofern der Fehlbedarf im Ergebnisplan und der Fehl-
betrag in der Ergebnisrechnung durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrückla-
ge, die Teil des Eigenkapitals ist, gedeckt werden kann. Dazu ist zu beachten,
dass die zulässige Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage für den „fiktiven
Haushaltsausgleich“ weder in den Ergebnisplan noch in die Ergebnisrechnung
ertragswirksam einzubeziehen ist. In der gemeindlichen Haushaltssatzung wird
für solche Fälle lediglich im Rahmen der Festsetzungen bestimmt, dass eine
Haushaltsausgleich
Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage voraussichtlich erforderlich wird. Erst
„fiktiv“ im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses ist dann festzustellen, ob der
(§ 75 GO NRW) in der Ergebnisrechnung ausgewiesene Jahresfehlbetrag mit der bilanzierten
Ausgleichsrücklage verrechnet werden kann, so dass der fiktive Ausgleich als
gegeben angesehen werden kann.
Mit der gesetzlichen Fiktion des Haushaltsausgleichs soll verdeutlicht werden,
dass einerseits die materielle Ausgleichsregel uneingeschränkt Geltung bean-
spruchen soll, andererseits die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage mit
einer geordneten Haushaltswirtschaft noch in Einklang steht, auch wenn es bei
ihrer Inanspruchnahme bereits zu einer an sich regelwidrigen Verringerung des
Eigenkapitals kommt. Dieser Sachverhalt hat zur Folge, dass die Inanspruch-
nahme der Ausgleichsrücklage durch die Gemeinde nicht zu Maßnahmen ihrer
Aufsichtsbehörde führt. Der Fiktion des Haushaltsausgleichs liegt auch die
Erkenntnis zu Grunde, dass nicht aus jeder Verringerung des gemeindlichen
Eigenkapitals gefolgert werden kann, die Haushaltswirtschaft der Gemeinde sei
dadurch dauerhaft gefährdet. Ihre Inanspruchnahme zeigt vielmehr, dass die
voraussichtlichen Aufwendungen im Haushaltsjahr regelwidrig nicht durch Erträ-
ge „gedeckt“ werden können.
Durch die haushaltsrechtliche Vorschrift des § 78 Absatz 4 GO NRW wird unter
Einbeziehung des Jährlichkeitsprinzips als Haushaltsjahr das Kalenderjahr als
Geschäftsjahr der Gemeinde bestimmt. Das Haushaltsjahr umfasst deshalb den
Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember, der der jahresbezogenen gemeindli-
chen Haushaltswirtschaft zu Grunde zu legen ist. Auf der Grundlage der vom
Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung ist die haushaltswirtschaft-
liche Periode auf einen Bewirtschaftungszeitraum von zwölf Monaten ausgerich-
tet, in der der gemeindliche Haushaltsplan auszuführen ist. Nach Ablauf des
Haushaltsjahres bzw. der Periode muss eine Abrechnung erfolgen und daher
zum Abschlussstichtag 31. Dezember von der Gemeinde ein Jahresabschluss
(vgl. § 95 GO NRW) aufgestellt werden.
Durch die verbindliche Festlegung der zeitlichen Deckung des Haushaltsjahres
mit dem Kalenderjahr werden die periodengerechte Zuordnung und Buchung
von gemeindlichen Erträgen und Aufwendungen, der Rahmen der Buchungen
Haushaltsjahr von Einzahlungen und Auszahlungen sowie die Rechnungsabgrenzung be-
(§ 78 GO NRW) stimmt. Durch die getroffene Regelung besteht außerdem eine Übereinstim-
mung der haushaltswirtschaftlichen Periode des gemeindlichen Haushalts mit
den sonstigen öffentlichen Haushalten sowie mit dem Steuerjahr. Auch das in
der Privatwirtschaft allgemein üblichen Wirtschaftsjahr, entspricht regelmäßig
dem Kalenderjahr. Zudem besteht in der Forstwirtschaft ebenfalls kein vom
Kalenderjahr abweichendes Wirtschaftsjahr (vgl. § 34 LFoG NRW).
Die Übereinstimmung des betrieblichen Geschäftsjahres mit dem Kalenderjahr
und dadurch mit dem gemeindlichen Haushaltsjahr besteht auch bei den meis-
ten gemeindlichen Betrieben, die in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzu-
beziehen bzw. zu konsolidieren sind. Die gemeindlichen Betriebe, die nach dem
Handelsrecht Rechnung legen, können eigenverantwortlich ihr Geschäftsjahr
bzw. Wirtschaftsjahr festlegen. In der Praxis wird das Wirtschaftsjahr aber re-
gelmäßig für die gleiche Periode (Kalenderjahr) festgelegt wie es für die Ge-
meinde gesetzlich bestimmt worden ist. In Einzelfällen, in denen gemeindlichen
Betriebe von diesem Zeitrahmen abweichen, ist vor Ort zu klären, welche Aus-
wirkungen das auf die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und
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des Gesamtabschlusses hat und es sind Maßnahmen zu ergreifen, dass auch
dann, die für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde bzw. ihre Abschlüsse benö-
tigten Informationen zeitgerecht zur Verfügung gestellt werden. Ein gleiches
Geschäftsjahr von gemeindlicher Verwaltung und gemeindlichen Betrieben
erleichtert daher die Aufstellung der gemeindlichen Abschlüsse.
Der gemeindliche Haushaltsplan als Bestandteil der jährlichen Haushaltssatzung
der Gemeinde stellt im NKF die Grundlage der Haushaltswirtschaft der Gemein-
de sowie der örtlichen politischen Planungen, Entscheidungen und Kontrollen
dar. Er steht im Zusammenhang mit der Pflicht der Gemeinde, ihre Haushalts-
wirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen sowie so zu planen und
zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist, im Zentrum der
haushaltswirtschaftlichen Planung und Rechenschaft der Gemeinde (vgl. § 75
Absatz 1 GO NRW). Der gemeindliche Haushaltsplan muss daher die Informati-
onen für das Haushaltsjahr bereitstellen, die für die Ausführung der Haushalts-
planung und damit auch für die Ausführung von in Einzelfällen ergangenen
maßnahmebezogenen Ratsbeschlüssen sowie für die Aufstellung des Jahres-
abschlusses und die Kontrolle durch den Rat wichtig sind.
Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den
gemeindlichen Haushaltsplan in Form des laufenden Haushaltsjahres und dem
Haushaltsplan folgenden Haushaltsjahr sowie den sich daran anschließenden drei folgenden
§ 79 GO NRW / Planungsjahren muss der gemeindliche Haushaltsplan auch Informationen zu
§ 1 GemHVO NRW)
den sich an das Haushaltsjahr anschließenden drei Planungsjahre enthalten. Er
stellt damit ein örtliches Programm für die Erledigung der gemeindlichen Aufga-
ben im Haushaltsjahr mit Ausblick auf die nächsten drei Jahre dar. Außerdem
ergeben sich durch Festlegungen für den mehrjährigen Zeitraum ggf. auch
rechtliche Konsequenzen für das Handeln der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbe-
hörde, z.B. im Rahmen eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 GO
NRW.
Mit dem Beschluss des Rates der Gemeinde über die Haushaltssatzung der
Gemeinde wird der gemeindlichen Verwaltung die Ermächtigung zur Umsetzung
des im Haushaltsplan dargestellten haushaltswirtschaftlichen Jahresprogramms
erteilt. Es ist deshalb nicht ausreichend, im gemeindlichen Haushaltsplan nur
den voraussichtlichen Ressourcenverbrauch und das mögliche Ressourcenauf-
kommen im Ergebnisplan sowie Finanzzahlen im Finanzplan aufzuzeigen. Durch
aussagefähige Erläuterungen, z.B. im Vorbericht, muss die Art und Weise der
örtlichen Programmumsetzung nachvollziehbar gemacht werden.
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grund-
lage für ihre Ausführung durch die gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage
schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner Zuständigkeit und seines
Budgetrechtes (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO NRW) durch den jährlichen
Erlass einer Haushaltssatzung. Diese Satzung ist dabei eine Ausprägung des
Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde, denn diese kann ihre Angelegenheiten
durch örtliche Satzungen regeln (vgl. § 7 GO NRW). Ein auf der beschlossenen
Haushaltsatzung aufbauender gemeindlicher Haushalt ist gleichzeitig aber auch
Ausdruck der Finanzhoheit der Gemeinde. Es muss dabei von der Gemeinde
gewährleistet werden, dass durch die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen min-
destens alle gesetzlich bestimmten Festsetzungen für das Haushaltsjahr getrof-
fen werden und diese alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung
enthält, die zur Ausführung und Einhaltung des Haushaltsplans der Gemeinde
Haushaltssatzung im betreffenden Haushaltsjahr sowie des Nachweises im Jahresabschluss für
(§ 78 GO NRW) dieses Haushaltsjahr notwendig sind.
Die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde unterliegt dabei nicht einer gene-
rellen Genehmigungspflicht durch die gesetzlich zuständige Aufsichtsbehörde,
sondern einer Anzeigepflicht (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW). Nur im örtlichen
Einzelfall, wenn von der Gemeinde wegen ihrer defizitären Haushaltslage ein
Haushaltssicherungskonzept aufzustellen ist (vgl. § 76 GO NRW), das dann
einen Bestandteil des gemeindlichen Haushaltsplans darstellt (vgl. § 79 Absatz 2
Satz 2 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO NRW), löst dieser
Tatbestand lediglich eine Genehmigungspflicht für das gemeindliche Haushalts-
sicherungskonzept und nicht für die gesamte Haushaltssatzung der Gemeinde
aus. Bei der vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung hat der
Bürgermeister vor der Bekanntmachung unter Beachtung der Frist in § 80 Ab-
satz 5 Satz 3 GO NRW auch zu prüfen, ob die Haushaltssatzung den materiel-
len und formellen Anforderungen entspricht und ordnungsgemäß zustande
gekommen ist (vgl. § 2 Absatz 1 Satz 1 BekanntmVO NRW). Außerdem müssen
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die für die Bekanntmachung notwendigen Verfahrensschritte nach den einschlä-
gigen Rechtsvorschriften erfolgt sein (vgl. z.B. §§ 2 und 3 BekanntmVO NRW).
Das Haushaltssicherungskonzept erfordert, Angaben zur aktuellen Ausgangsla-
ge, zu den Ursachen der entstandenen Fehlentwicklung sowie zur vorgesehe-
nen Beseitigung dieser Fehlentwicklung. Es soll auch dargestellt werden, wie
nach Umsetzung der darin enthaltenen Maßnahmen der Haushalt so gesteuert
werden kann, dass er in Zukunft dauerhaft ausgeglichen sein wird. Dabei wird
betrachtet, inwieweit die allgemeine Rücklage verringert werden soll, von einer
geringen Inanspruchnahme bis hin zu dem Fall, dass innerhalb des Zeitraumes
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung die allgemeine Rücklage aufge-
braucht werden soll.
Die Gemeinde hat daher unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse die
Maßnahmen in ihr Konzept aufzunehmen, die geeignet sind, die ergebnis- und
finanzwirtschaftlichen Wirkungen der festgestellten Ursachen zu beseitigen bzw.
zu verändern, um ihre dauerhafte Leistungsfähigkeit zur gemeindlichen Aufga-
benerfüllung zu sichern. Die Ausgestaltung des Haushaltssicherungskonzeptes
Haushaltssicherungs-
obliegt dabei jeder Gemeinde eigenverantwortlich. Das örtliche Konzept darf
konzept jedoch nicht nur ein Bild über die örtlich notwendigen Sanierungsmaßnahmen
(§ 76 GO NRW) darstellen, sondern muss auch die Controllingmaßnahmen und Strategien ent-
halten, um die angestrebten Ziele zu erreichen.
Eine besondere Bedeutung liegt vor, wenn die Gemeinde auf der Aktivseite der
gemeindlichen Bilanz den gesonderten Posten „Nicht durch Eigenkapital ge-
deckter Fehlbetrag ausweist (vgl. § 43 Absatz 7 i.V.m. § 41 Absatz 3 Nummer 4
GemHVO NRW). In diesem Fall verstößt die Gemeinde gegen das Verbot der
Überschuldung nach § 75 Absatz 7 GO NRW. Sie muss die notwendigen Konso-
lidierungsschritte auf die Möglichkeiten des Eigenkapitalaufbaus ausrichten, um
den Verstoß gegen das Überschuldungsverbot zu beenden. Ein gemeindliches
Haushaltssicherungskonzept nach den Zwecken des § 76 Absatz 1 Nummer 3
GO NRW ist dann nicht mehr ausreichend. Es ist vielmehr ein örtliches Sanie-
rungskonzept aufzustellen, dass unter der Zielsetzung, den Verstoß zu beseiti-
gen und dauerhaft zu vermeiden, gegen ein nach dieser Vorschrift ausgerichte-
tes Haushaltssicherungskonzept abzugrenzen ist.
Der Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft“ steht einerseits im Zusammenhang mit
der haushaltsrechtlichen Kurzbezeichnung „Haushalt“, die z.B. in § 75 Absatz 2
Satz 1 GO NRW „Der Haushalt muss in jedem Jahr in Planung und Rechnung
ausgeglichen sein“ enthalten ist. Nach allgemeiner Auffassung fallen daher unter
den Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft“ alle Dinge und Tätigkeiten, die zur
Vorbereitung, Ausführung und Abrechnung der jährlichen Haushaltswirtschaft
der Gemeinde gehören, z.B. die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans
(Ergebnisplan, Finanzplan und Teilpläne nach § 79 Absatz 2 GO NRW). Dabei
ist zu beachten, dass die gemeindlichen haushaltswirtschaftlichen Daten allge-
meine öffentlich verfügbare und zugängliche Informationen für die Adressaten
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft (vgl. Abschnitt 4) darstellen, soweit nicht
personenbezogene Zuordnungen möglich sind, die dann von der Gemeinde aus
Haushaltswirtschaft datenschutzrechtlichen Gründen wie Geschäftsgeheimnisse zu behandeln sind.
(§ 75 GO NRW)
In diesen Rahmen gehören aber auch die Verwaltung des gemeindlichen Ver-
mögens und der Schulden (vgl. § 90 GO NRW) oder die Aufstellung und Fest-
stellung sowie die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses (Ergebnis-
rechnung, Finanzrechnung, Teilrechnungen, Bilanz und Anhang nach § 95
Absatz 1 GO NRW). Auch die Vorbereitung, Aufstellung und Bestätigung sowie
die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft zuzurechnen. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist
daher als prozessorientiert zu betrachten, die ergebnisorientiert gesteuert wird
und in der ökonomische Vorgänge mit ihren wirtschaftlichen Wirkungen für die
Gemeinde in Wertgrößen erfasst und beurteilt, zielgerichtet bearbeitet und sowie
dokumentiert werden.
In der Gemeinde haben der Kämmerer sowie der Bürgermeister die Verantwor-
Haushaltswirtschaftliche tung für die Ausführung der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung ein-
Sperre schließlich des Haushaltsplans. Sie haben damit auch eine Überwachungspflicht
(Erlass) bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft unter Einbeziehung
(§ 24 GemHVO NRW) der weiteren in diesem Sinne geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften.
Diesem Ziel dient die haushaltswirtschaftliche Sperre beim Eintreten wichtiger
Ereignisse, die Auswirkungen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft haben.
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