nkf-handreichung7
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Die Gemeinde kann durch ein derartiges Schema offenlegen, ob sie im Rahmen ihres Eigenkapitals den gesetzlich
erforderlichen Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr erreicht oder nicht erreicht hat. Eine defizitäre haushaltswirt-
schaftliche Lage der Gemeinde zeigt sich in einem Jahresfehlbetrag, denn dann ist im Haushaltsjahr ein wesentlich
höherer Ressourcenverbrauch gegenüber dem Ressourcenaufkommen entstanden oder geplant. Der dadurch ent-
stehende Jahresfehlbetrag führt zu einem ggf. auch vermeidbaren Verzehr des gemeindlichen Eigenkapitals.
Die Darstellung der Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals schließt zudem die drei dem Haushaltsjahr fol-
genden Planungsjahre ein, sodass auch für diese Jahre von der Gemeinde aufgezeigt wird, ob aufgrund der vo-
raussichtlichen Jahresergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ein weiterer Verzehr des Eigenkapitals
auftreten kann. Diese Sachlage muss von der Gemeinde bei der Festlegung der weiteren Erfordernisse zur Krisen-
bewältigung und der möglichen Maßnahmen zur nachhaltigen Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben und der Wie-
dererreichung des Haushaltsausgleichs berücksichtigt werden.
5. Zu Absatz 5 (Nicht geplanter Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung):
5.01 Der Zweck der Vorschrift
Im Rahmen der Neukonzeption der gemeindlichen Haushaltssicherung in der Vergangenheit durch die Einführung
eines Haushaltssicherungskonzeptes wurden Festlegungen für die Gemeinde getroffen. Gleichzeitig sollte aber
auch erreicht werden, dass durch die Aufsichtsbehörde das Ziel der Haushaltssicherung und das Interesse der
Gemeinde, die dauernde Leistungsfähigkeit wiederherzustellen und künftig zu erhalten, unterstützt werden.
Für diesen Zweck wurde die im Rahmen der gemeindlichen Haushaltssatzung erforderliche Genehmigung des
Haushaltssicherungskonzeptes um konkrete Instrumentarien der Aufsichtsbehörde, bezogen auf die Umsetzung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr und gemessen an deren Ergebnis, ergänzt. Dadurch soll
der Aufsichtsbehörde bei einer erheblichen negativen Abweichung von der Haushaltsplanung in Form eines Fehl-
betrages oder eines höheren Fehlbetrages als geplant ein aufsichtsrechtliches Tätigwerden unter Beachtung des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ermöglicht werden.
Die Gemeinde ist verpflichtet, das Eintreten derartiger Ergebnisse bzw. Fehlbeträge der Aufsichtsbehörde unver-
züglich anzuzeigen. Dabei wird davon ausgegangen, dass eine negative Entwicklung im Rahmen der Ausführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr erkennbar ist. In den Fällen, in denen ein Fehlbetrag oder
größerer Fehlbetrag nicht verhindert werden kann, besteht eine unverzügliche Anzeigepflicht der Gemeinde, denn
im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses lässt sich der Fehlbetrag betragsmäßig konkre-
tisieren. Eine Anzeige soll daher die Gemeinde innerhalb der gesetzlichen Aufstellungsfrist des Jahresabschlusses,
also bis zum 31. März des Folgejahres des Haushaltsjahres vornehmen (vgl. § 95 Absatz 3 GO NRW).
5.1 Zu Satz 1 (Anzeigepflicht bei der Aufsichtsbehörde):
5.1.1 Die Maßnahmen bei nicht geplantem Fehlbetrag
Die Verpflichtung der Gemeinde zum jährlichen Haushaltsausgleich erstreckt sich nicht nur auf die gemeindliche
Haushaltsplanung, sondern auch auf die Rechnung bzw. den Jahresabschluss der Gemeinde (vgl. nach § 75 Ab-
satz 2 GO NRW). Dieser gesetzlichen Festlegung trägt diese Vorschrift Rechnung. Aus der Haushaltsbewirtschaf-
tung und der wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde im Haushaltsjahr kann sich ergeben, dass zum Zeitpunkt
der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister (vgl. § 95 Abs. 3 GO NRW) die Ergebnisrechnung
GEMEINDEORDNUNG 519
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
trotz eines ursprünglich ausgeglichenen Ergebnisplans einen Fehlbetrag oder einen höheren Fehlbetrag als im
Ergebnisplan ausgewiesen ausweist (vgl. § 38 GemHVO NRW).
Ein solcher Sachverhalt löst für die Gemeinde eine gesonderte Anzeigepflicht gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde
aus. Die Feststellung, ob in der Ergebnisrechnung ein Fehlbetrag oder ein höherer Fehlbetrag als geplant ausge-
wiesen wird, baut auf dem in der gemeindlichen Ergebnisrechnung vorzunehmenden Plan-/Ist-Vergleich auf (vgl. §
38 Absatz 2 GemHVO NRW). Sie ist daher im Rahmen der Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresab-
schlusses möglich.
In einem solchen Fall ist zu beachten, dass dabei der nur dann von den originären Haushaltsansätzen im gemeind-
lichen Haushaltsplan auszugehen ist, wenn es im Haushaltsjahr nicht zu einer Planfortschreibung von Haushalts-
ansätzen gekommen ist, z. B. durch tatsächliche Ermächtigungsübertragungen nach § 22 GemHVO NRW. Für die
Auslösung der Anzeigepflicht der Gemeinde gegenüber der Aufsichtsbehörde besteht daher im Zeitpunkt des Ent-
wurfs des Jahresabschlusses eine besondere ergebnisrelevante Grundlage.
Die Aufsichtsbehörde kann wegen des bei der Gemeinde entstandenen schlechteren Jahresergebnisses bzw. we-
gen des höheren Fehlbetrages von den ihr zustehenden Rechten Gebrauch machen und die notwendigen Maß-
nahmen ergreifen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde wiederherzustellen. Die Gemeinde
muss bereits mit ihrer Kenntnis über die Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Jahres sofort geeignete Maßnah-
men im laufenden Haushaltsjahr ergreifen, um grundsätzlich einer weiteren defizitären Haushaltswirtschaft entge-
gen zu wirken. Es gilt, schnellstmöglich den jährlichen Haushaltsausgleich wieder zu erreichen sowie die dauerhafte
Leistungsfähigkeit wieder zu sichern (vgl. § 75 Absatz 1 und 2 GO NRW).
5.1.2 Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung und Haushaltssicherungskonzept
Bei der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister nach § 95 Absatz 3 GO NRW kann der Fall
eintreten, dass in der Ergebnisrechnung ein Fehlbetrag oder ein höherer Fehlbetrag als geplant ausgewiesen wer-
den muss. Die das Ergebnis auslösenden Veränderungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bzw. die wirt-
schaftliche Entwicklung der Gemeinde können im abgelaufenen Haushaltsjahr so umfangreich gewesen sein, dass
zum Abschlussstichtag am Ende des Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des Vorjahres enthaltene Ansatz
der allgemeinen Rücklage erheblich zu verringern ist.
In solchen Fällen löst diese Sachlage, soweit der Schwellenwert des § 76 Absatz 1 Nummer 1 GO NRW überschrit-
ten wird, für die Gemeinde unmittelbar die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes aus.
Bei solchen gemeindlichen Gegebenheiten soll die Aufsichtsbehörde wegen des Ergebnisses aus den erheblichen
haushaltswirtschaftlichen Veränderungen die notwendigen Anordnungen zur Aufstellung eines Haushaltssiche-
rungskonzeptes treffen, erforderlichenfalls diese Anordnungen selbst durchführen oder – wenn und solange diese
Befugnisse nicht ausreichen – einen Beauftragten bestellen (vgl. §§ 119 ff. GO NRW).
5.1.3 Der Zeitbezug der Anzeigepflicht
Die Gemeinde hat ihrer Aufsichtsbehörde unverzüglich das Jahresergebnis bzw. den Jahresfehlbetrag in der Er-
gebnisrechnung, die im Zeitpunkt der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister bestehen, an-
zuzeigen. Der Zeitbezug dieser Anzeige wird dabei durch die haushaltsrechtlichen Vorgaben für die Aufstellung
des gemeindlichen Jahresabschlusses in der Vorschrift des § 95 Absatz 3 GO NRW geprägt. Die Gemeinde soll
bei einem schlechteren Jahresergebnis als geplant, ihre Aufsichtsbehörde zeitnah nach Ablauf des betreffenden
Haushaltsjahres unterrichten.
GEMEINDEORDNUNG 520
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Nach der genannten haushaltsrechtlichen Vorschrift hat der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf des
gemeindlichen Jahresabschlusses innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres dem
Rat der Gemeinde zur Feststellung zuzuleiten. Grundsätzlich gilt daher der 31. März des dem Haushaltsjahr fol-
genden Jahres als letzter Tag für die Aufstellung dieses Jahresabschlusses. Die gesetzliche Frist erfordert, dass
der Kämmerer als der gesetzliche Verantwortliche für diese Aufgabe den Entwurf des gemeindlichen Jahresab-
schlusses unter Beachtung dieser Vorgabe rechtzeitig aufstellt.
Die gesetzliche Fristvorgabe soll dabei den Informationsbedürfnissen des Rates und seinen Kontroll- und Überwa-
chungsaufgaben ausreichend Rechnung tragen. Sie soll aber ebenfalls dazu beitragen, dass die Gemeindeverwal-
tung im Rahmen des Aufstellungsverfahrens die notwendigen wirtschaftlichen Entscheidungen zeitnah trifft. Die
Gemeinde muss dafür die Ist-Ergebnisse aus dem haushaltswirtschaftlichen Handeln des abgelaufenen Haushalts-
jahres sowie die daraus resultierenden Wertansätze der Bilanz schnellstmöglich ermitteln. Entsprechend hat des-
halb bei der Feststellung einer eingetretenen Verschlechterung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft die Ge-
meinde ihre Aufsichtsbehörde umgehend einzubinden.
5.1.4 Die Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsplan
In den Fällen, in denen ein Haushaltssicherungskonzept im Rahmen der Bestätigung über den Jahresabschluss
aufzustellen ist, bewirkt die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan, dass dieses Haus-
haltssicherungskonzept ein Bestandteil eines Haushaltsplans sein muss (vgl. § 79 Absatz 2 Satz 2 GO NRW). Für
das Haushaltsjahr, in dem der Jahresabschluss für das vorherige Haushaltsjahr aufgestellt wird, verfügt die Ge-
meinde i. d. R. bereits über eine geltende Haushaltssatzung und damit auch über einen bestandskräftigen und
ausführbaren Haushaltsplan.
Im Sinne der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist es als sachgerecht und vertretbar anzusehen, das aufgestellte
Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des Haushaltsplans des nächsten der Bestätigung des Jahresab-
schlusses folgenden Haushaltsjahres zu machen. Die Gemeinde muss gleichwohl aufgrund ihrer Kenntnis über
das negative Jahresergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres und der daraus ggf. entstehenden Pflicht zur Auf-
stellung eines Haushaltssicherungskonzeptes die notwendigen Gegenmaßnahmen sofort einleiten.
Die Gemeinde kann daher bereits im laufenden Haushaltsjahr durch eine freiwillige Nachtragssatzung ein geneh-
migungsfähiges Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des Haushaltsplans dieses Haushaltsjahres ma-
chen. Dieses Vorgehen dürfte in vielen Fällen sinnvoll sein, um auch die Sofortmaßnahmen in die Strategie des
Haushaltssicherungskonzeptes förmlich einzubinden. Sie muss den jährlichen Haushaltsausgleich nach § 75 Ab-
satz 2 GO NRW möglichst schnell anstreben bzw. wieder erreichen und ihre dauernde Leistungsfähigkeit (Gebot
in § 75 Absatz 1 GO NRW) auf Dauer wieder sichern.
5.1.5 Der Beginn der Frist zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs
Bei der Bestätigung über den Jahresabschluss kann für die Gemeinde die Pflicht zur Aufstellung eines Haushalts-
sicherungskonzeptes entstehen. Das Haushaltssicherungskonzept wird in solchen Fällen aber nicht zum Bestand-
teil dieses Jahresabschlusses, sondern des nächsten aufzustellenden Haushaltsplans, denn ein Haushaltssiche-
rungskonzept ist immer ein Bestandteil des Haushaltsplans (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO NRW). Die Frist
zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs knüpft aber nicht an diesen Tatbestand, sondern an die Kenntnis
der Gemeinde über das Ergebnis ihrer Haushaltswirtschaft und damit an die Ursache der Aufstellungspflicht an.
Wie bei einem Haushaltssicherungskonzept im Rahmen der Haushaltsplanung ist auch bei einem Haushaltssiche-
rungskonzept aus Anlass des Jahresabschlusses eine Frist von zehn Jahren nach dem Ursachenjahr zur Errei-
GEMEINDEORDNUNG 521
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
chung des Haushaltsausgleichs einzuhalten, damit eine Genehmigungsfähigkeit des gemeindlichen Haushaltssi-
cherungskonzeptes gegeben ist. Mit der Vorschrift ist dagegen nicht beabsichtigt, ein bereits durch den bestätigten
Jahresabschluss abgeschlossenes Haushaltsjahr wieder zu öffnen, um es als Ursachenjahr für die Wiederherstel-
lungsfrist für den Haushaltsausgleich heranziehen zu können (vgl. Abbildung 61).
DIE WIEDERERREICHUNG DES HAUSHALTSAUSGLEICHS
Sachverhalt: (Jahr)
Abgelaufenes Haushaltsjahr 2016
Vorliegen eines bestätigten Jahresabschlusses mit Fehlbetrag
2017
in der Ergebnisrechnung
Fristfestlegung:
Ursachenjahr für den defizitären Haushalt
2016
Kenntnis über die Pflicht zur Aufstellung eines
2017
Haushaltssicherungskonzeptes
Beginn der Frist zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs
2017
nach § 76 Absatz 2 GO NRW
Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs (nach zehn Jahren) 2027
Abbildung 61 „Die Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs“
Die Haushaltsbewirtschaftung des abgeschlossenen Haushaltsjahres kann zwar als Auslöser der Ursache für die
Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes angesehen werden, gleichwohl bedarf die Gemeinde
erst der Kenntnisse im Rahmen der Aufstellung und Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses für das
abgelaufene Haushaltsjahr. Erst zu diesen Zeitpunkten im Folgejahr ist eine Beurteilung seitens der Gemeinde
möglich, welchen Eigenkapitalverzehr der entstandene Fehlbetrag für das abgelaufene Haushaltsjahr sowie für die
folgenden Jahre bewirkt und ob dadurch die für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes bestimmten
Schwellenwerte tatsächlich überschritten werden (vgl. § 76 GO NRW).
5.2 Zu Satz 2 (Rechte der Aufsichtsbehörde):
Bei der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister kann in der Ergebnisrechnung für das Haus-
haltsjahr ein Fehlbetrag oder ein höherer Fehlbetrag als geplant ausgewiesen sein (vgl. § 95 Absatz 3 GO NRW).
Eine solche Veränderung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr kann so erheblich
sein, dass zum Abschlussstichtag am Ende dieses Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des Vorjahres enthal-
tene Ansatz der allgemeinen Rücklage erheblich zu verringern ist. Sofern in einem solchen Fall ein Schwellenwert
überschritten wird, löst dieser Vorgang für die Gemeinde unmittelbar die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haus-
haltssicherungskonzeptes aus (vgl. § 76 Absatz 1 GO NRW und § 5 GemHVO NRW).
In den einschlägigen Vorschriften der Gemeindeordnung sind die Rechte und Pflichten der Aufsicht des Landes
über die Gemeinden verankert, denn das Land schützt die Gemeinden in ihren Rechten und sichert die Erfüllung
GEMEINDEORDNUNG 522
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
ihrer Pflichten (vgl. § 11 GO NRW). Die Aufsicht des Landes verfügt über die nachfolgend aufgezeigten Aufsichts-
mittel (vgl. § 119 Absatz 1 GO NRW). Sie erstreckt sich darauf, dass die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen
verwaltet werden.
Der örtlich zuständigen Aufsichtsbehörde über die Gemeinde stehen daher Aufsichtsmittel im Rahmen der Vor-
schriften der Gemeindeordnung zur Verfügung, von denen sie z. B. im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung
und des Jahresabschlusses oder und bei Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes Gebrauch machen
kann (vgl. §§ 76, 80 und 96 GO NRW). Mit den im 13. Teil der Gemeindeordnung aufgeführten Aufsichtsmitteln ist
unmittelbar das Tätigwerden der Aufsichtsbehörde erforderlich, denn es soll ihr damit ermöglicht werden, beim
haushaltswirtschaftlichen Handeln der Gemeinde einen rechtmäßigen Zustand wieder zu erreichen.
Die für die Gemeinde zuständige Aufsichtsbehörde kann entsprechend den Erfordernissen und des haushaltswirt-
schaftlichen Verhaltens der Gemeinde die notwendigen Anordnungen treffen, erforderlichenfalls die Anordnungen
selbst durchführen oder – wenn und solange diese Befugnisse nicht ausreichen – einen Beauftragten bestellen,
um eine geordnete Haushaltswirtschaft wiederherzustellen. Mit dem Verweis auf den 13. Teil der GO NRW werden
die Beziehung zwischen der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde ausdrücklich verdeutlicht.
5.3 Zu Satz 3 (Verweis auf die §§ 123 und 124 der Gemeindeordnung):
Der Verweis in der Vorschrift „§§ 123 und 124 gelten sinngemäß“ soll die Bedeutung der Regelung und die Zuläs-
sigkeit eines ggf. erforderlich werdenden Einschreitens der die für die Gemeinde zuständigen Aufsichtsbehörde
besonders verdeutlichen. Damit wird auf die Möglichkeit einer Anordnung und einer möglichen Ersatzvornahme
durch Aufsichtsbehörde (vgl. § 123 GO NRW) sowie der möglichen Bestellung eines Beauftragten (vgl. § 124 GO
NRW) besonders hingewiesen.
Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde hat unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und der gesetzlichen
Festlegungen, dass das Land die Gemeinden in ihren Rechten schützt und die Erfüllung ihrer Pflichten sichert, zu
beurteilen, ob wegen der Haushaltswirtschaft der Gemeinde davon im Einzelfall Gebrauch gemacht werden muss
(vgl. § 11 GO NRW).
6. Zu Absatz 6 (Sicherstellung der Liquidität und der Finanzierung von Investitionen):
6.1.1 Allgemeine Grundlagen
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft hat die Liquidität der Gemeinde eine erhebliche Bedeutung,
denn die Gemeinde muss ihre Zahlungsfähigkeit erhalten bzw. ständig sicherstellen. Daher enthält die haushalts-
rechtliche Vorschrift ein entsprechendes Gebot für die Gemeinde. Die Bedeutung der Sicherstellung der Liquidität
spiegelt sich aber auch im Drei-Komponentensystem des NKF wieder, denn neben der Ergebnisrechnung und der
Bilanz hat die Gemeinde auch eine Finanzrechnung aufzustellen.
Für die gemeindliche Haushaltsplanung ist daher von der Gemeinde neben dem Ergebnisplan auch ein Finanzplan
aufzustellen. In diesem Bestandteil des gemeindlichen Haushaltsplans werden die Zahlungen der Gemeinde ver-
anschlagt, denn der gemeindliche Finanzplan dient der gesamten Finanzierungsplanung der Gemeinde. So weist
dieser neben den Zahlungen für Investitionen auch die Finanzbedarfe für die laufende Verwaltungstätigkeit und die
Bedarfe aus der Finanzierungstätigkeit (Kreditaufnahme für Investitionen und Tilgung von Krediten) aus.
GEMEINDEORDNUNG 523
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Im NKF bezieht sich zwar die haushaltswirtschaftliche Steuerung der Gemeinde auf die Erträge und Aufwendungen
im Ergebnisplan, gleichwohl darf deren Zahlungswirksamkeit, insbesondere auch die Finanzierung der gemeindli-
chen Investitionen, nicht vernachlässigt werden. Diese Sachlage hat zum gemeindlichen Haushaltsgrundsatz „Si-
cherung der Liquidität“ geführt.
6.1.2 Die Regelungsvorgaben
Die Sicherstellung der Liquidität hat für die Gemeinden so eine große Bedeutung, dass dafür eine besondere Pflicht
zur angemessenen Liquiditätsplanung bestehen muss. In diesem Zusammenhang umfasst der Begriff „Liquidität“
die Fähigkeit der Gemeinde, ihren Zahlungsverpflichtungen termingerecht und betragsgenau nachzukommen. Der
Bürgermeister ist dazu gehalten, besondere örtliche Vorschriften zu erlassen, die sachlich notwendige Bestimmun-
gen über die gemeindliche Liquiditätsplanung enthalten müssen (vgl. § 31 GemHVO NRW).
Bei der Ausgestaltung der örtlichen Liquiditätsplanung müssen zudem die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung
Anwendung finden sowie die Grundsätze für die gemeindliche Kreditaufnahme beachtet werden (vgl. §§ 77, 86 und
89 GO NRW). Außerdem darf dabei nicht unberücksichtigt bleiben, ob und in welchem Umfang die Gemeinde die
Einziehung von Ansprüchen in Form der Stundung hinausschiebt oder durch Niederschlagung und Erlass auf die
Durchsetzung ihrer Ansprüche verzichtet (vgl. § 23 Absatz 3 und 4 und § 26 GemHVO NRW). Aber ggf. sind auch
weitere spezielle Regelungen notwendig.
6.1.3 Das Gebot zur Liquiditätsplanung
Das haushaltsrechtliche Gebot „Sicherstellung der Liquidität“ wird durch die Verpflichtung der Gemeinde, eine an-
gemessene Liquiditätsplanung vorzunehmen, sachlich ergänzt (vgl. § 89 Absatz 1 GO NRW i. V. m. § 30 Absatz 6
GemHVO NRW). Die Liquiditätsplanung hat die Gemeinde so vorzunehmen, dass sie an den einzelnen Fälligkeits-
terminen ausreichend Finanzmittel hat, um ihre Zahlungsverpflichtungen erfüllen zu können und muss dabei auch
dafür sorgen, auftretende Liquiditätsschwankungen ausgleichen zu können.
Zur gemeindlichen Liquiditätsplanung gehört deshalb nicht nur, die kurzfristigen und langfristigen Ansprüche hin-
sichtlich ihrer Fälligkeiten zu betrachten, sondern auch sorgfältig die finanziellen Auswirkungen aus kurzfristigen
und langfristigen Verpflichtungen einzubeziehen. Dabei bedarf es eigener Annahmen zur Entwicklung dieser ge-
meindlichen Verpflichtungen, um eine langfristige Liquiditätsplanung zu erreichen. Diese Sachlage verpflichtet die
Gemeinde, sich täglich sorgfältig Kenntnisse über die Zahlungsmittelzuflüsse und die Zahlungsmittelabflüsse sowie
über Sicherheiten, Risiken und die Rentabilität von Anlagemöglichkeiten zu verschaffen.
Aus dem Gebot zur angemessenen Liquiditätsplanung entsteht auch das Erfordernis für die Gemeinde, interne
Informationspflichten zu verankern, damit die für die Liquiditätsplanung zuständige Stelle auch aus den Fachberei-
chen der Gemeindeverwaltung die notwendigen Informationen erhält, um den Liquiditätsbedarf möglichst zutreffend
abschätzen zu können. Auch wenn Dritte beauftragt werden, die Gemeinde bei der Verwaltung dieser Finanzmittel
fachlich zu beraten oder zu unterstützen, müssen diese den haushaltsrechtlichen Grundsatz einer ausreichenden
Liquiditätsplanung beachten. In solchen Fällen ist die Gemeinde verpflichtet, eine entsprechend wirksame Kontrolle
gegenüber den Dritten sicherzustellen. Sie hat in jedem Fall zu gewährleisten, dass insbesondere die ihr gesetzlich
zugewiesenen Aufgaben in ihrer Verfügungs- und Entscheidungsbefugnis verbleiben.
6.1.4 Liquiditätsrisikomessverfahren und Liquiditätssteuerungsverfahren
Für die Beurteilung einer ausreichenden Liquidität bietet sich für die Gemeinde die Einrichtung eines Liquiditätsri-
sikomessverfahren und Liquiditätssteuerungsverfahren an. Ein derartiges Verfahren muss unter Berücksichtigung
GEMEINDEORDNUNG 524
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
der örtlichen Verhältnisse der Gemeinde sowie der Arten und der Komplexität der gemeindlichen Geschäftsvorfälle
eine adäquate Ermittlung und Überwachung des Liquiditätsrisikos und der Liquiditätslage gewährleisten können.
Das Verfahren muss außerdem den notwendigen Aufschluss über zu erwartende erhebliche Mittelabflüsse und
über die Aufnahme von Finanzierungsmitteln sowie über die Auswirkungen von Liquiditätsengpässen ermöglichen,
damit von der Gemeinde die notwendigen Maßnahmen bedarfsgerecht ergriffen werden können. Für die Gemeinde
entstehen gemeindliche Liquiditätsrisiken regelmäßig aus unterschiedlichen Risikoarten. Dazu gehört z. B. das
Risiko, dass die Gemeinde im Zeitpunkt der Fälligkeit ihren Zahlungsverpflichtungen nicht nachkommen kann (Zah-
lungseinstellungsrisiko).
Für die Gemeinde gehört aber auch das Risiko dazu, dass bei Bedarf die notwendige Liquidität nicht im notwendi-
gen Umfang beschafft werden kann (Refinanzierungsrisiko). Ein damit zusammenhängendes Risiko besteht
dadurch, dass gemeindliche Finanzierungsgeschäfte mit Dritten ggf. nicht oder nur mit Verlusten abgewickelt wer-
den können (Marktrisiko). Für die Einschätzung des Liquiditätsrisikos bedarf es durch die Gemeinde einer tages-
genauen Beurteilung der gemeindlichen Finanzmittelzuflüsse und Finanzmittelabflüsse.
Im Zusammenhang mit der Einschätzung der Gemeinde, bei welchem Niveau ein mittleres oder ein hohes Risiko
für eine nicht ausreichende Liquidität entsteht, sollten geeignete Obergrenzen für Liquiditätsrisiken - wie sie ver-
gleichsweise auch im Zinsmanagement zur Anwendung kommen - bestimmt und zudem regelmäßig überprüft wer-
den. Auch bedarf es bereits im Vorfeld der Auswahl von Maßnahmen zur Beseitigung einer Gefährdung.
Werden von der Gemeinde zudem Beobachtungskennzahlen, z. B. eine Liquiditätskennzahl, die das Verhältnis
zwischen den verfügbaren Zahlungsmitteln und den Zahlungsverpflichtungen der Gemeinde in einem bestimmten
Zeitraum angeben kann, eingesetzt, können derartige Hilfsmittel oder Instrumente zu einer Verbesserung der Ein-
schätzung der Liquiditätserfordernisse bei der Gemeinde beitragen.
Es bedarf jedoch alternativer Verfahren zur Sicherung der gemeindlichen Liquidität, wenn die Gemeinde sich nicht
eines ausgefeilten Liquiditätsrisikomessverfahren und Liquiditätssteuerungsverfahrens bedient. Einen Einstieg, um
sich einen zeitbezogenen Überblick über die verfügbaren Zahlungsmittel und der abrufbaren Forderungen und
Zahlungsverpflichtungen zu verschaffen, könnte ein Liquiditätsspiegel, vergleichbar dem Forderungsspiegel und
dem Verbindlichkeitenspiegel im Jahresabschluss, bieten.
Durch die Einstellung der Ansprüche und Zahlungsverpflichtungen in ein Zeitraster soll dabei ein Überblick erreicht
werden, durch den das gemeindliche Finanzmanagement und die notwendige Liquiditätssicherung unterstützt wer-
den. Anders als die zuvor genannten Spiegel müssen in einem Liquiditätsspiegel jedoch stärker die kurzfristigen
Zahlungserfordernisse berücksichtigt werden. Außerdem muss ein Liquiditätsspiegel in kurzen Zeitabständen, ggf.
täglich, fortgeschrieben werden.
6.1.5 Die Information im Jahresabschluss
Aus dem haushaltsrechtlichen Gebot „Sicherstellung der Liquidität“ und der Verpflichtung der Gemeinde, eine an-
gemessene Liquiditätsplanung vorzunehmen, entsteht nicht nur das Erfordernis für die Gemeinde, interne Informa-
tionspflichten zu verankern, damit die für die Liquiditätsplanung zuständige Stelle auch aus den Fachbereichen der
Gemeindeverwaltung die notwendigen Informationen erhält, um den Liquiditätsbedarf möglichst zutreffend abschät-
zen zu können.
Es entsteht auch die Pflicht für die Gemeinde, im Jahresabschluss über Maßnahmen zu informieren, die dazu
beitragen das an den einzelnen Fälligkeitsterminen ausreichend Finanzmittel verfügbar sind, damit die gemeindli-
chen Zahlungsverpflichtungen erfüllt werden können. Die Art und Weise der Liquiditätsplanung sollte deshalb zur
GEMEINDEORDNUNG 525
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Darstellung der gemeindlichen Finanzlage im Anhang des Jahresabschlusses der Gemeinde gehören, sofern nicht
bereits im Zusammenhang mit dem Bilanzposten „Liquide Mittel“ entsprechend informiert wurde.
Zu der Darstellung gehört auch das Aufzeigen der weiteren Entwicklung der gemeindlichen Liquidität, sodass die
kurzfristigen und langfristigen Ansprüche und Verpflichtungen der Gemeinde hinsichtlich ihrer Fälligkeiten von Be-
deutung sind. Die Benennung der eigenen Annahmen zur Entwicklung der Liquidität kann dabei zum Verständnis
und der Nachvollziehbarkeit durch die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft beitragen.
6.1.6 Die mögliche Zahlungsunfähigkeit
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft hat die Gemeinde ihre Liquidität sicherzustellen, denn die Ge-
meinde muss ihre Zahlungsfähigkeit dauerhaft erhalten. Von der gesetzlichen Festlegung, dass die Gemeinde
überschuldet ist, wenn nach der gemeindlichen Bilanz das Eigenkapital der Gemeinde aufgebraucht ist, ist daher
die Zahlungsunfähigkeit der Gemeinde zu unterscheiden.
Einer Zahlungsunfähigkeit liegt allgemein der Sachverhalt zugrunde, dass ein Schuldner die fälligen Zahlungsver-
pflichtungen nicht mehr erfüllen kann (vgl. § 17 Absatz 2 InsO). Ein solcher Tatbestand tritt vielfach dadurch auf,
dass ein Schuldner seine Zahlungen eingestellt hat, z. B. gegenüber der Gemeinde. Die Zahlungsunfähigkeit ist
ein allgemeiner Eröffnungsgrund für ein privatrechtliches Insolvenzverfahren (vgl. § 17 Absatz InsO).
Über die besondere gesetzliche Verpflichtung der Gemeinde hinaus, ihre Liquidität sicherzustellen, besteht haus-
haltsrechtlich keine gesonderte Regelung für den Fall einer Zahlungsunfähigkeit einer Gemeinde und den mögli-
chen Folgen daraus. Grundsätzlich besteht auch kein grundsätzlicher Bedarf dafür im öffentlichen Bereich, der
seine Finanzierung auch über die Erhebung von Steuern sicherstellen kann. Gleichwohl wurden für die Hochschu-
len des Landes ausdrücklich geregelt, dass die Zahlungsunfähigkeit als eingetreten gilt, wenn die Hochschule nicht
in der Lage ist, die fälligen Zahlungsverpflichtungen innerhalb eines Monats zu erfüllen.
Einer Hochschule droht eine Zahlungsunfähigkeit, wenn sie voraussichtlich nicht in der Lage sein wird, die innerhalb
eines Wirtschaftsjahres bestehenden Zahlungspflichten im Zeitpunkt ihrer Fälligkeit zu erfüllen (vgl. § 4 Absatz 1
HWFVO). Bei Entwicklungen, die die Zahlungsfähigkeit der Hochschule gefährden könnten, hat die Hochschule ein
geeignetes Konzept für die Abwendung der drohenden oder eingetretenen Zahlungsunfähigkeit bzw. zur Sicherung
der künftigen wirtschaftlichen Handlungsfähigkeit aufzustellen. Es ist dem zuständigen Ministerium unter Angabe
der Gründe unverzüglich anzuzeigen (vgl. § 4 Absatz 2 HWFVO).
6.2 Die Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen
6.2.1 Allgemeine Grundlagen
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft hat die Investitionstätigkeit der Gemeinde eine erhebliche Be-
deutung für die gemeindliche Aufgabenerfüllung. Daher enthält die haushaltsrechtliche Vorschrift das Gebot für die
Gemeinde, die Finanzierung der Investitionen sicherzustellen. Aber auch weitere gemeindliche Vorschriften können
für die Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen betroffen sein, z. B. die Vorschrift des § 83 GO NRW bei
einer außerplanmäßigen Umsetzung von Investitionen oder die Vorschrift des § 85 GO NRW über das Eingehen
von Verpflichtungen aus der gemeindlichen Investitionstätigkeit zulasten künftiger Haushaltsjahre.
Dieser haushaltsrechtliche Grundsatz erfordert ein Zusammenspiel verschiedener Aspekte, um ihm im Sinne der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft Genüge zu tun. Bei der Entscheidung, ob die Finanzierung einer Investition
gesichert ist und sie durchgeführt werden darf, hat die Gemeinde insbesondere die Vorschriften über die gemeind-
lichen Investitionen in § 14 GemHVO NRW, die Gesamtdeckung in § 20 GemHVO und über die Kreditaufnahme in
GEMEINDEORDNUNG 526
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
§ 86 (Kredite für Investitionen) sowie in § 89 (Kredite zur Liquiditätssicherung) haushaltsrechtlich und haushalts-
wirtschaftlich zutreffend anzuwenden.
In die Betrachtung, ob die Finanzierung von Investitionen sichergestellt ist, sind auch die erhaltenen Zuwendungen
und die Beiträge Dritter einzubeziehen. So ist z. B. ein bei der Gewährung einer investiven Zuwendung zugelasse-
ner vorzeitiger Baubeginn durch den Zuwendungsgeber ohne seine rechtliche Zusicherung der Zuwendungsge-
währung kein Anlass für die Gemeinde, von der Vorgabe der Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen
abweichen zu können. Die Gemeinde muss daher vor der Veranschlagung einer Investition im gemeindlichen Haus-
haltsplan klären, ob, die Finanzierung der Investition im Sinne des § 75 Absatz 6 GO NRW i. V. m. § 14 GemHVO
NRW sichergestellt ist.
Aus diesem Zusammenspiel ergibt sich, dass das Gebot der Sicherstellung der Finanzierung auf den gesamten
Lebenszyklus einer gemeindlichen Investition bzw. des dadurch angeschafften oder hergestellten Vermögensge-
genstandes erstreckt. Insbesondere ein Fremdkapitalbedarf der Gemeinde bei ihren Investitionen verlangt diesen
Zeitraum, auch wenn die einzelne Kreditaufnahme nicht einer bestimmten Investitionsmaßnahme zuzurechnen ist
bzw. nicht zugerechnet werden kann. Die Gemeinde ist verpflichtet, ihre Vermögensgegenstände so in ihre Aufga-
benerfüllung einzubinden und zu bewirtschaften, dass sie ihre Verpflichtungen erfüllen kann, auch z. B. die Tilgun-
gen und Zinsen aufgrund des aufgenommenen Fremdkapitals.
Im Rahmen der gemeindlichen Planung der voraussichtlichen Umsetzung einer investiven Maßnahme sollte die
Gemeinde die Maßnahme auch in ihre haushaltsmäßige Liquiditätsplanung einbeziehen. Dabei sollte auch das
Forderungssicherungsgesetz (FoSiG) vom 23.10.2008 (BGBl. I S. 2022) Beachtung finden, denn danach kann z.
B. ein Unternehmer vom Besteller eine Abschlagszahlung verlangen. Diese darf nicht verweigert werden, selbst
nicht wegen vorhandener Mängel (vgl. § 632a BGB).
6.2.2 Die Zuwendungen
6.2.2.1 Der Erhalt von Zuwendungen
Die der Gemeinde gewährten Zuwendungen enthalten regelmäßig zweckbezogene Vorgaben oder Beschränkun-
gen, die von der Gemeinde im Rahmen der Verwendung der Zuwendung zu beachten sind. Die angemessene
bilanzielle Behandlung der erhaltenen Finanzleistungen von Dritten, insbesondere in Form von investiven Zuwen-
dungen als Ertragszuschüsse, ist von der Gemeinde daher immer unter Berücksichtigung der mit der einzelnen
Zuwendung verbundenen Zwecksetzung und unter Berücksichtigung der zeitlichen Durchführung ihrer Investitions-
maßnahmen vorzunehmen.
Die Verwendungsvorgaben und Nutzungsbeschränkungen bedingen, dass die erhaltenen Zuwendungen als Son-
derposten in der gemeindlichen Bilanz zu passivieren sind. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die investiven
Zuwendungen der Gemeinde projektbezogen oder pauschal gewährt werden. Die Gemeinde hat daher im Rahmen
eines Zuwendungsverfahrens immer zu prüfen, ob ihr auferlegte Pflichten mit ihrer gemeindlichen Aufgabenerfül-
lung in Einklang stehen. Sie soll dabei auch die ggf. entstehenden Rückgabemodalitäten berücksichtigen.
Die Gemeinde muss bei der Beantragung von Zuwendungen bei Dritten immer berücksichtigen, dass der Dritte
eine freiwillige Finanzleistung gegenüber der Gemeinde erbringt, unabhängig davon, ob der Gemeinde die Zuwen-
dung für laufende Zwecke oder für Investitionen gewährt wird. Für den Zuwendungsgeber ist die Gewährung einer
Zuwendung an die Gemeinde als öffentliche Einheit regelmäßig ein einmaliger Vorgang, um ein besonderes Vor-
haben der Gemeinde zu unterstützen.
Diese Ausrichtung spiegelt sich vielfach im festgelegten Zuwendungsanteil an dem gemeindlichen Auszahlungs-
bedarf wieder. Gleichwohl entsteht für die Gemeinde daraus kein Anspruch weder auf eine weitere Zuwendung
GEMEINDEORDNUNG 527
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
noch auf die Übernahme von Folgekosten, auch nicht aus einem hohen Förderanteil, z. B. bei Investitionen. Die
Gemeinde muss daher eigenverantwortlich eine eigene geeignete Vorsorge betreiben, um den Vermögensgegen-
stand während der vorgesehenen Nutzungszeit in einem nutzbaren Zustand dauerhaft zu erhalten.
6.2.2.2 Der Nachweis der Zuwendungen
Die mit einer Zuwendung verbundenen Vorgaben und Beschränkungen verpflichten den Zuwendungsempfänger
regelmäßig, gegenüber dem Zuwendungsgeber die zweckentsprechende Verwendung der erhaltenen Zuwendung
innerhalb einer bestimmten Frist nachzuweisen. Die Gemeinde muss aus diesem Grunde bereits ihre mit der Zu-
wendung verbundenen Geschäftsunterlagen aufbewahren, auch wenn über deren Aufbewahrung eine eigenstän-
dige haushaltsrechtliche Vorschrift besteht (vgl. § 58 GemHVO NRW).
Bei den Pauschalen im Rahmen des GFG ist bewusst auf eine einzelfallbezogene Projektförderung mit gesonder-
tem Zuwendungsbescheid und fallbezogenem Verwendungsnachweis verzichtet worden. Gleichwohl muss auch
bei einer pauschalierten Zuweisung mit einem weiten Verwendungsrahmen die bestimmungsgemäße Verwendung
der Zuwendungsmittel sichergestellt werden. Vom Land als Zuweisungsgeber wird jedoch kein Einzelnachweis
gefordert. Gleichwohl besteht für die Gemeinde als Zuwendungsempfänger der Landesmittel die grundsätzliche
Verpflichtung, im Rahmen ihrer örtlichen Haushaltswirtschaft einen sachgerechten Nachweis über die zweckge-
rechte Verwendung der Zuwendungsmittel zu führen.
Bei den fachbezogenen Pauschalen muss die Gemeinde den Einsatz der Pauschalmittel unverzüglich nach Ab-
schluss des Haushaltsjahres durch eine rechtsverbindliche Bestätigung die zweckentsprechende Verwendung der
erhaltenen Zuwendungsmittel nachweisen (vgl. § 29 Absatz 4 Satz 1 HG NRW). Auf besondere Anforderung des
Zuwendungsgebers muss die Gemeinde den Nachweis auch listenmäßig je Aufgaben- oder Produktbereich ent-
sprechend der verbindlichen Gliederung für ihren Haushaltplan durch Auszug aus den betreffenden Teilrechnungen
ihres Jahresabschlusses führen (vgl. § 29 Absatz 4 Satz 2 HG NRW).
Bei einer Nichteinhaltung der mit der Zuwendung einhergehenden Vorgaben hat das Land als Zuwendungsgeber
die Möglichkeit, ein Rückzahlungsverfahren gegen die Gemeinde anzustrengen. Es kann auch ausdrücklich zulas-
sen, dass nicht verbrauchte oder nicht nachgewiesene Zuwendungsmittel bis zu einem bestimmten Stichtag des
dem Haushaltsjahr folgenden Jahres unaufgefordert zurückzuzahlen sind und ggf. eine Verzinsung fordern (vgl. §
29 Absatz 5 HG NRW).
6.2.3 Die Kredite für Investitionen
6.2.3.1 Allgemeine Grundlagen
Im Rahmen der Finanzhoheit der Gemeinde stellt der Kredit als Finanzierungsform eine Möglichkeit für die Ge-
meinde dar, die gemeindliche Liquiditätslage zu verbessern, um die Finanzierung der Investitionen für die gemeind-
liche Aufgabenerfüllung sicherzustellen (vgl. § 75 Absatz 6 GO NRW). Über die Kreditaufnahme als Finanzierungs-
form entscheidet die Gemeinde eigenverantwortlich im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit und unter Berücksichtigung
ihrer Finanzlage. Es besteht aufgrund der haushaltsrechtlichen Vorschrift jedoch keine Pflicht für die Gemeinde,
ihre Investitionen durch die Aufnahme von Fremdkapital zu finanzieren.
Die haushaltsrechtliche Regelung dient daher dem Schutz der Kommune und soll dazu beitragen, ihre Handlungs-
fähigkeit zu erhalten. Sie soll die Gemeinde zu einer sorgfältigen Prüfung veranlassen, damit nicht ggf. größere
Anteile in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft allein auf die Abwicklung bestehender Verpflichtungen der Ge-
meinde ausgerichtet werden müssen, weil deren Erfüllung einen rechtlichen Vorrang vor anderen haushaltswirt-
schaftlichen Möglichkeiten hat.
GEMEINDEORDNUNG 528
