nkf-handreichung7
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
DIE GEMEINDLICHE SANIERUNGSBILANZ
aus Krediten zur Restlaufzeiten im Rah-
Liquiditäts- men des rechtlich zuläs-
sicherung sigen anpassen, wenn
keine kurzfristige Til-
gung möglich ist.
Verbindlichkeiten Verbindlichkeiten aus
aus Vorgängen, solchen Vorgängen auf
die Kreditaufnah- das zwingend notwen-
men wirtschaftlich dige minimieren.
gleichkommen
Möglichkeiten der Zah-
lungsverrechnung prü-
Verbindlichkeiten
fen, ggf. Abwicklung im
aus Lieferungen
Rahmen eines wirt-
und Leistungen
schaftlichen Handelns
anpassen.
Restlaufzeiten, Be-
Verbindlichkeiten standsvolumen überprü-
aus Transfer- fen, unnötig lange
leistungen Fristvereinbarungen ver-
meiden.
Sonstige
Verbindlichkeiten
Passive
Rechnungs-
abgrenzung
Abbildung 64 „Die gemeindliche Sanierungsbilanz“
Von der Gemeinde muss ein Überblick geschaffen werden, der ausgehend von der aktuellen tatsächlichen Vermö-
gens- und Schuldenlage der Gemeinde den Ist-Stand und den künftigen Soll-Stand darstellen soll. Eine solche
Sanierungsbilanz ist zusätzlich zum jährlichen Jahresabschluss aufzustellen. Sie soll auch keine „echte“ Planbilanz
darstellen, die jährlich aufzustellen wäre, weil mit einer Sanierungsbilanz das vermögens- und schuldenmäßige
Veränderungspotenzial und die Wirkungen daraus darzustellen.
7.2.7.4.4 Die Darstellung des Eigenkapitalaufbaus
Die Gemeinde hat eigenverantwortlich die notwendigen Festlegungen zum Aufbau des Eigenkapitals in ihrem Sa-
nierungskonzept zu treffen und darzustellen. Ausgehend von der örtlichen Ursachenanalyse und der Festlegung
des Sanierungspotenzials durch die Gemeinde ist mithilfe geeigneter Konsolidierungsmaßnahmen ein ausreichen-
des Eigenkapitalvolumen wieder zu erreichen. Die Entscheidungen der Gemeinde über die notwendigen örtlichen
Sanierungsmaßnahmen sollen zu einem umsetzbaren örtlichen Konzept führen, das folgende Angaben enthalten
kann (vgl. Abbildung 65).
GEMEINDEORDNUNG 543
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
DIE PLANUNG DES EIGENKAPITALAUFBAUS
HAUSHALTSENTWICKLUNG
Haushalt ZEITREIHE
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
Jahr Jahr Jahr Jahr Jahr Jahr Jahr Jahr Jahr Jahr
Erträge
(nach Arten)
Aufwendungen
(nach Arten)
Jahresergebnis
EIGENKAPITALENTWICKLUNG
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
Ausgangsjahr
Jahr Jahr Jahr Jahr Jahr Jahr Jahr Jahr Jahr Jahr
Anfangs-
bestand
Inan-
Aus-
spruch-
nahme
X
gleichs-
rück-
lage
Zufüh-
rung X
End-
bestand
Anfangs-
bestand
Verringe-
rung X
Allgem.
Rück-
lage
Zufüh-
rung X
End-
bestand
Abbildung 65 „Die Planung des Eigenkapitalaufbaus“
Die Festlegung einer Eigenkapitalzielgröße als wichtige Zielbestimmung in einem gemeindlichen Sanierungsplan
zur Beseitigung der gemeindlichen Überschuldung wird dabei die von der Gemeinde umzusetzenden Sanierungs-
maßnahmen erheblich prägen. Es hängt dabei von den wirtschaftlichen Gegebenheiten und dem Willen der Ge-
meinde ab, das gesetzte Ziel auch zu erreichen.
GEMEINDEORDNUNG 544
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
7.2.7.5 Die Sanierungsziele aufzeigen
7.2.7.5.1 Allgemeine Ziele
Ausgehend von der bestehenden defizitären Haushaltslage der Gemeinde, ihrer Analyse u. a. mithilfe von Kenn-
zahlen sowie der Identifikation der örtlichen Ursachen für die unzureichende wirtschaftliche Lage der Gemeinde
wären die zu erreichenden Sanierungsziele der Gemeinde festzulegen und im Sanierungskonzept darzustellen, zu
denen z. B. das künftig notwendige Volumen des gemeindlichen Eigenkapitals gehört. Diesem Konzeptbestandteil
müssten in einem weiteren Schritt die vorgesehenen Sanierungsstrategien sowie die gewählten und umsetzbaren
Sanierungsmaßnahmen folgen.
Der Weg der Gemeinde zum Eigenkapitalaufbau muss erkennbar und nachvollziehbar werden. Dabei muss ge-
währleistet werden, dass die Sanierungsziele und Sanierungsmaßnahmen aufeinander und die vorgesehenen
Maßnahmen auch untereinander abgestimmt sind, um die gewünschten Wirkungen entfalten zu können. In dieses
Zusammenspiel von Zielen und Maßnahmen ist die zeitliche Umsetzungsplanung durch die Gemeinde sowie das
von ihr gewählte Controlling einzubinden.
7.2.7.5.2 Die Zielgröße „Eigenkapital“
Der Aufbau des gemeindlichen Eigenkapitals erfordert zielorientiert die Festlegung einer sinnvollen und sachge-
rechten Eigenkapitalgröße für die Gemeinden als Wertansatz der allgemeinen Rücklage (vgl. § 41 Absatz 4 Num-
mer 1 GemHVO NRW). Eine solche Größe lässt sich betragsmäßig nicht in den haushaltsrechtlichen Vorschriften
festlegen. Sie ist vielmehr für die einzelne Gemeinde aus den tatsächlichen Vermögens- und Schuldenverhältnis-
sen sowie der Ertragskraft und sonstiger örtlicher tatsächlicher Gegebenheiten zu entwickeln.
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften über den jährlichen Haushaltsausgleich dürfen dabei nicht unberücksichtigt
bleiben. Sie stellen von der Gemeinde zu erfüllende Anforderungen dar, die auch die Zielgröße für die Beseitigung
der Überschuldung und für die Wiederherstellung der allgemeinen Rücklage und der Ausgleichsrücklage prägen.
Als Zielgröße bietet sich z. B. ein Eigenkapitalvolumen an, bei dem es möglich ist, Fehlbeträge in der gemeindlichen
Ergebnisrechnung aufgrund auftretender Schwankungen bei der gemeindlichen Ertragskraft im Zeitraum der mit-
telfristigen Ergebnis- und Finanzplanung mit der Ausgleichsrücklage zu verrechnen.
Unter Beachtung der Vorgaben für die Gemeinde, ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu
führen sowie so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist, kann die Zielgröße
nicht allein darin bestehen, auf den Bilanzposten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ auf der Aktivseite
der gemeindlichen Bilanz verzichten zu können bzw. die allgemeine Rücklage mit einem Betrag von null Euro auf
der Passivseite anzusetzen. Der Eigenkapitalaufbau muss vielmehr unter Berücksichtigung des Erhalts der dau-
ernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde weitergehend sein.
Unter Berücksichtigung der Ausgleichsfunktion der Ausgleichsrücklage und der Schwankungen bei der gemeindli-
chen Ertragskraft sowie von Jahresfehlbeträgen in einem der mittelfristigen Ergebnisplanung entsprechenden fünf-
jährigen Zeitraum könnte von der Gemeinde eine gemeindebezogene Zielgröße für das gemeindliche Eigenkapital
ermittelt werden. Der Berechnung könnte ein Durchschnittswert aus diesem Zeitraum zugrunde gelegt werden, der
aus dem Volumen der Schwankungen im Ergebnis der jährlichen Haushaltswirtschaft in Form der Jahresüber-
schüsse und Jahresfehlbeträge zu ermitteln wäre.
GEMEINDEORDNUNG 545
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§ 75 GO NRW
In den Fällen, in denen wegen der defizitären Haushaltslage jährlich jedoch nur Fehlbeträge entstehen oder ent-
stehen werden, sollte das Volumen dieser Fehlbeträge die Ausgangsgröße darstellen und die Bildung eines Durch-
schnittswertes nicht zulässig sein. Auf dieser Grundlage würde sich beispielhaft für eine Gemeinde ergeben, dass
bei einer durchschnittlichen Schwankungsbereite von fünf Mio. Euro, die auf die Jahre der fünfjährigen Ergebnis-
planung zu beziehen ist, eine Summe von 25 Mio. Euro ergeben. Dieser Wert wird als möglicher zulässiger „Aus-
gleichsbetrag“ betrachtet und daher fiktiv vergleichbar der Ausgleichsrücklage eingestuft.
Unter Berücksichtigung der Höchstgrenze der Ausgleichsrücklage (ein Drittel des Eigenkapitals) entstände dann
ein betragsmäßiges Volumen in der Größenordnung von 75 Mio. Euro für das gemeindliche Eigenkapital, das wie-
der zu erreichen wäre und daher eine Eigenkapitalzielgröße im Rahmen eines gemeindlichen Sanierungskonzeptes
darstellen kann. Das Beispiel zeigt dabei nur eine Möglichkeit zur Bestimmung von gemeindlichem Eigenkapital
auf. Diese aufgezeigte Möglichkeit bedarf jedoch der Weiterentwicklung, denn im Rahmen von Sanierungskonzep-
ten müssen die Ausgangsgrundlagen in inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht eindeutig bestimmt werden.
Von der Gemeinde ist dazu festzulegen, ob und welche Anpassungen bei wesentlichen haushaltswirtschaftlichen
Verbesserungen zulässig und bei Verschlechterungen unabdingbar wären. Die Anpassungen aufgrund von Ver-
besserungen der haushaltswirtschaftlichen Lage sollten dabei nur nach einem mehrjährigen Zeitraum vorgenom-
men werden dürfen. Sie können im Rahmen des Jahresabschlusses für das dritte Jahr, das dem betreffenden
Haushaltsjahr folgt, erfolgen, auch wenn jährlich zum Abschlussstichtag der Stand der Eigenkapitalentwicklung und
der Zielerreichung zu ermitteln sind.
Die Beurteilung der gemeindlichen Eigenkapitalentwicklung durch die Gemeinde und die Aufsichtsbehörde sollte
durch eine geeignete Kennzahl unterstützt und erleichtert werden. Für eine solche Kennzahl wären als Messgrößen
das zum Abschlussstichtag erreichte Volumen des gemeindlichen Eigenkapitals und die Bilanzsumme der ge-
meindlichen Bilanz geeignet, die ins Verhältnis zu setzen wären. Diese Betrachtung des erreichten bilanziellen
Eigenkapitals steht nicht der Verteilung des Jahresüberschusses auf die allgemeine Rücklage und die Ausgleichs-
rücklage ab dem Zeitpunkt der Beseitigung der Überschuldung entgegen.
Bei einem Jahresüberschuss von 100.000 Euro und einem Stand des Eigenkapitals von null Euro wäre es möglich,
entsprechend der gesetzlichen Begrenzung der Ausgleichsrücklage auf 1/3 des Eigenkapitals, dieser Rücklage
einen Betrag von 33.000 Euro zuzuführen. In den Folgejahren kann dann entsprechend weiter verfahren werden,
wenn Jahresüberschüsse als Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft entstehen.
7.2.7.6 Die Angabe von Risiken und Hindernissen
Die Ausgestaltung des örtlichen Sanierungsplans ist abhängig von der aktuellen wirtschaftlichen Lage der Ge-
meinde, der Identifikation der Krisenursachen, der Ziele der Sanierung sowie der örtlichen Sanierungsstrategie.
Eine möglichst strukturierte Umsetzung der Sanierung durch die Gemeinde schließt dabei nicht aus, dass Risiken
und Hindernisse auftreten können, denen rechtzeitig entgegen zu wirken ist bzw. die es zu bewältigen gilt. Es muss
verhindert werden, dass die schlechte wirtschaftliche Lage zu einer Gefährdung der gemeindlichen Aufgabenerfül-
lung führt.
Im Rahmen der Maßnahmen zur Vorbereitung der Sanierung muss die Gemeinde daher die möglichen Risiken und
Hindernisse für die Sanierung untersuchen und bewerten sowie in ihren Wirkungen sorgfältig einschätzen und
möglichst umfassend aufzeigen. Eine Vorbereitung durch die Gemeinde muss daher auch Belastungsszenarien
einschließen, um mögliche Gefährdungspotentiale für die Gemeinde und Mängel in der Sanierungsplanung erken-
nen und identifizieren zu können.
GEMEINDEORDNUNG 546
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§ 75 GO NRW
Der gemeindliche Sanierungsplan soll daher die im Rahmen der Sanierung ggf. auftretenden Risiken und Hinder-
nisse benennen, damit örtliche Maßnahmen bestimmt werden können, durch die Risiken minimiert und Sanierungs-
hindernisse beseitigt werden können. Dabei ist ggf. gesondert aufzuzeigen, ob wegen der Risiken und Hindernisse
die Sanierungsziele nicht erreicht oder diese nur unter unverhältnismäßigen wirtschaftlichen Bedingungen zu errei-
chen sind. Die Benennung und Bewertung von Risiken und Hindernissen für die gemeindliche Sanierung ermöglicht
der Aufsichtsbehörde, die bei der Gemeinde bestehenden wirtschaftlichen Verhältnisse und das Sanierungspoten-
tial besser einschätzen zu können.
7.2.7.7 Die Entscheidungen über Sanierungsmaßnahmen
Nach den Zielsetzungen der §§ 75 und 76 GO NRW i. V. m. § 5 GemHVO NRW müssen die Sanierungsmaßnah-
men schwerpunktmäßig gesetzt werden, um schnellstmöglich die notwendigen Wirkungen zu entfalten. Sie dürfen
sich daher nicht nur auf die Aufwendungen im Ergebnisplan bzw. in der Ergebnisrechnung konzentrieren, sondern
es müssen gleichermaßen auch die Erträge darin einbezogen werden. Diese Betrachtung gilt aber auch für den
Finanzplan bzw. die Finanzrechnung, denn die Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit lösen mit der Anschaf-
fung oder Herstellung neuer abnutzbarer Vermögensgegenstände neue zukunftsbezogene Belastungen, z. B. jähr-
lich Abschreibungen und Unterhaltungsaufwendungen aus.
In diesem Zusammenhang sind auch die Einzahlungen aus Kreditaufnahmen, die zur Erhöhung der Liquidität der
Gemeinde führen, zu betrachten. Abhängig von der Laufzeit kommt es wegen der erforderlichen Zinszahlungen für
diese Kredite zu einer haushaltsmäßigen Belastung bei der Gemeinde. Unter Wahrung des Grundsatzes der Si-
cherung der stetigen Aufgabenerfüllung sowie unter Berücksichtigung der derzeitigen absehbaren besonderen fi-
nanzwirtschaftlichen Belastungen und einer flexiblen Anwendung von Sanierungsmaßnahmen muss die Zielerrei-
chung mit den tatsächlichen Möglichkeiten der Gemeinde abgewogen werden.
Ein solches Vorgehen kann dann tragfähig sein, wenn bei der Gemeinde auf eingefahrene Wege verzichtet werden
kann und Anstrengungen unternommen werden, das tatsächlich Mögliche zur Wiedererreichung des Haushalts-
ausgleichs und seines dauerhaften Erhalts und des Eigenkapitalaufbaus umzusetzen. Einer schematischen Be-
nennung und Anwendung von Sanierungsmaßnahmen, die sich aus dem Prüfungsgeschehen der Aufsichtsbehör-
den oder aus möglichen Auflagen zur Genehmigung von Sanierungskonzepten anderer Gemeinden ableiten las-
sen, stehen die erheblichen örtlichen Unterschiede in der Ertrags- und Aufwandsstruktur und der Finanzentwicklung
der einzelnen Gemeinde entgegen.
Bei der Gemeinde kann es aber durch aus notwendig werden, in die Sanierungsmaßnahmen und auch zukünftig
nicht nur die Verwaltung der Gemeinde, sondern auch die gemeindlichen Betriebe einzubeziehen, jedenfalls dann,
wenn sie nach § 116 Absatz 2 GO NRW i. V. m. § 50 Absatz 1 und 2 GemHVO NRW in den gemeindlichen
Gesamtabschluss als Tochtereinheiten einbezogen werden.
7.2.7.8 Die Einrichtung eines Sanierungscontrollings
Die örtlichen Verantwortlichkeiten für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordern grundsätzlich beim Aufbau
des gemeindlichen Eigenkapitals bzw. der dafür notwendigen Sanierungsmaßnahmen die Einrichtung eines Con-
trollings mit einem regelmäßigen unterjährigen Berichtswesen. Durch regelmäßige Soll-Ist-Vergleiche, z. B. im vier-
teljährlichen Rhythmus, bei Besonderheiten im Einzelfall auch monatlich, wird es den Verantwortlichen in der Ge-
meinde ermöglicht, von der Sanierungsplanung abweichende Entwicklungen und Tendenzen in der Umsetzung der
festgelegten Sanierungsmaßnahmen (Sanierungsmodell) zu erkennen.
Ein Sanierungscontrolling als ein Überwachungssystem, das es ermöglicht, risikobehaftete Entwicklungen frühzei-
tig zu erkennen, ist für die Gemeinde hilfreich. Für sie gilt im Rahmen der Umsetzung eines Sanierungskonzeptes,
GEMEINDEORDNUNG 547
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§ 75 GO NRW
den Eigenkapitalaufbau zügig voranzutreiben, damit ihre Leistungsfähigkeit und ihre stetige Aufgabenerfüllung wie-
der dauerhaft gesichert sind (vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW).
Die Gemeinde muss eine gesicherte Entscheidungsgrundlage für die Steuerungsmaßnahmen zur Beseitigung der
Überschuldung erhalten. Im Rahmen eines Sanierungscontrollings als begleitendes Überwachungssystem bedarf
es daher auf dem Weg der Umsetzung der Sanierungsmaßnahmen zu den benannten Zielen eines Vergleichsmo-
dells. Ein „Kontrollmodell“, das so konzipiert sein muss, als würde die Gemeinde die gesetzlichen Vorgaben ohne
Rücksicht auf die Unwägbarkeiten im Zeitablauf schnellstmöglich erfüllen und die gesetzten Ziele erreichen, eignet
sich für ein Sanierungscontrolling.
Für die „Sanierungsanalysen“ müssen bei der Gemeinde periodenbezogene Kontrollwerte aus aufbereiteten Ist-
werten bestehen. Diese Werte müssen um „periodenfremde“, „außerordentliche“ und nicht regelmäßige Ergebnis-
beiträge bereinigt werden, wenn diese einmaligen Effekte und Sondereffekte darstellen. Im Rahmen des Sanie-
rungscontrollings muss zur Beurteilung und zu Vergleichszwecken auch eine Verknüpfung zwischen dem „Plan-
Modell“ und dem „Ist-Modell“ sowie dem „Kontroll-Modell“ bestehen (vgl. Abbildung 66).
VERGLEICHE BEIM SANIERUNGSCONTROLLING
HAUSHALTSENTWICKLUNG
Haushalt PLAN-MODELL IST-MODELL KONTROLL-MODELL
(mit Jahresreihe) (mit Jahresreihe) (mit Jahresreihe)
Erträge
(nach Arten)
Aufwendungen
(nach Arten)
Jahresergebnis
EIGENKAPITALENTWICKLUNG
Ausgangsjahr Jahresreihe Jahresreihe Jahresreihe
Anfangs-
bestand
Inan-
spruch-
nahme
X
Aus-
gleichs-
rück-
lage Zufüh-
rung X
End-
bestand
Anfangs-
Allgem. bestand
Rück-
lage
Verringe-
rung
X
GEMEINDEORDNUNG 548
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
VERGLEICHE BEIM SANIERUNGSCONTROLLING
Zufüh-
rung X
End-
bestand
Abbildung 66 „Vergleiche beim Sanierungscontrolling“
Mit einem Sanierungscontrolling kann eine Grundlage für die Gemeinde geschaffen werden, um mithilfe dieser
Basis die zu treffenden Steuerungsentscheidungen zu erleichtern. Es erfordert bei der Gemeinde ein unterjähriges
Controlling, das für die Verantwortlichen in der Gemeinde nicht nur nach Ablauf eines Quartals maßgebliche Daten
zur Verfügung stellt. Die Geschäftsprozesse und Verwaltungsabläufe der Gemeinde müssen dazu ggf. bereits zu
Beginn von Umsetzungsmaßnahmen sowie ggf. auch unterjährig an die erforderlichen neuen Strategien sowie an
die Sanierungsziele angepasst werden.
Die Gemeinde sollte in diesem Zusammenhang prüfen, ob sie ggf. ein Risikofrüherkennungssystem einrichtet, wie
es für die gemeindlichen Eigenbetriebe vorgeschrieben ist (vgl. § 10 Absatz 1 EigVO NRW). Die Aufsichtsbehörde
der Gemeinde könnte daran beteiligt werden und begleitend tätig sein. Die Gemeinde soll dabei die Formen und
den Umfang eines Controllings im Rahmen der Umsetzung eines Sanierungskonzeptes grundsätzlich in eigener
Verantwortung ausgestalten und an ihren örtlichen Gegebenheiten ausrichten.
7.2.7.8 Die Beteiligung der Öffentlichkeit
Die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist für die Bürgerinnen und Bürger bis zum Ende der Ein-
sichtnahme in den gemeindlichen Jahresabschluss verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen Tagen auszule-
gen (vgl. § 80 Absatz 6 GO NRW). Zu Anlagen gehört daher ein Sanierungskonzept, das zur Beseitigung der
eingetretenen Überschuldung als Haushaltssicherungsmaßnahme von der Gemeinde aufgestellt wird.
Das Zusammenführen von gemeindlichem Sanierungskonzept bzw. Haushaltsplanung der Gemeinde mit dem Jah-
resabschluss des gleichen Haushaltsjahres macht die vorgesehenen Schritte und Maßnahmen zur Beseitigung der
eingetretenen Überschuldung transparent und erleichtert den Überblick über die im Haushaltsjahr dazu erzielten
Erfolge. Der Zeitraum von insgesamt etwa drei Jahren, in dem der Haushaltsplan und der Jahresabschluss für die
Bürger zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden, eröffnet neue Möglichkeiten des Nachvollziehens der ge-
meindlichen Zielerreichung aufgrund der Umsetzung der örtlichen Maßnahmen.
7.2.8 Die Unzulässigkeit eines Insolvenzverfahrens
Nach der bundesgesetzlichen Regelung ist ein Insolvenzverfahren über das Vermögen einer juristischen Person
des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Landes untersteht, unzulässig, wenn das Landesrecht dieses be-
stimmt (vgl. § 12 InsO). Der Landesgesetzgeber hat für die Gemeinde ausdrücklich festgelegt, dass ein Insolvenz-
verfahren über deren Vermögen nicht zulässig ist (vgl. § 128 GO NRW). Mit dieser gesetzlichen Festlegung sollen
der Fortbestand der Gemeinde und die Fortsetzung ihrer Aufgabenerfüllung im Falle der bilanziellen Überschuldung
oder der Zahlungsunfähigkeit gesichert werden.
Im Zusammenhang damit soll vom Landesgesetzgeber aus auch verhindert werden, dass in Vollstreckungsverfah-
ren in Vermögen der Gemeinde eingegriffen wird, das für die gemeindliche Aufgabenerfüllung unentbehrlich ist.
GEMEINDEORDNUNG 549
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Die landesrechtliche Vorschrift sieht daher bei Geldforderungen Dritter gegenüber der Gemeinde eine Zulassungs-
verfügung der Aufsichtsbehörde der Gemeinde vor (vgl. § 128 Absatz 1 GO NRW). Die Vorschriften dienen u. a.
aber auch dem Schutz der gemeindlichen Beschäftigten bei Zahlungsunfähigkeit oder Überschuldung der Ge-
meinde (vgl. § 12 Absatz 2 InsO).
Die Schutzvorschriften oder der Verzicht auf insolvenzrechtliche Konsequenzen bei einer eingetretenen Überschul-
dung sollen für die Gemeinde aber einen Anlass darstellen, das gemeindliche Handeln ggf. neu auszurichten oder
umzustellen. Es muss wieder die Ordnungsmäßigkeit der Erfüllung der Aufgaben und das ordnungsgemäße wirt-
schaftliche Handeln in den Blickpunkt rücken und dauerhaft sichergestellt werden. In solchen Zeitpunkten sollte
sich die Gemeinde bewusst haben, dass sie bei ihrer gesamten Haushaltswirtschaft an die haushaltsrechtlichen
Vorschriften gebunden ist, sofern nicht höherrangiges Recht entgegensteht.
GEMEINDEORDNUNG 550
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
§ 76
Haushaltssicherungskonzept
(1) 1Die Gemeinde hat zur Sicherung ihrer dauerhaften Leistungsfähigkeit ein Haushaltssicherungskonzept auf-
zustellen und darin den nächstmöglichen Zeitpunkt zu bestimmen, bis zu dem der Haushaltsausgleich wiederher-
gestellt ist, wenn bei der Aufstellung der Haushaltssatzung
1. durch Veränderungen des Haushalts innerhalb eines Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des Vorjahres
auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage um mehr als ein Viertel verringert wird oder
2. in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren geplant ist, den in der Schlussbilanz des Vorjahres auszuwei-
senden Ansatz der allgemeinen Rücklage jeweils um mehr als ein Zwanzigstel zu verringern oder
3. innerhalb des Zeitraumes der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung die allgemeine Rücklage aufge-
braucht wird.
2Dies gilt entsprechend bei der Bestätigung über den Jahresabschluss gem. § 95 Absatz 3.
(2) 1Das Haushaltssicherungskonzept dient dem Ziel, im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft die künf-
tige, dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu erreichen. 2Es bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehör-
de. 3Die Genehmigung soll nur erteilt werden, wenn aus dem Haushaltssicherungskonzept hervorgeht, dass spä-
testens im zehnten auf das Haushaltsjahr folgende Jahr der Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 wieder er-
reicht wird. 4Im Einzelfall kann durch Genehmigung der Bezirksregierung auf der Grundlage eines individuellen
Sanierungskonzeptes von diesem Konsolidierungszeitraum abgewichen werden. 5Die Genehmigung des Haus-
haltssicherungskonzeptes kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden.
Erläuterungen zu § 76:
I. Allgemeines
1. Die Sicherung der Haushaltswirtschaft
Die Gemeinde ist haushaltsrechtlich verpflichtet, ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die
stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO NRW). Sie hat ihre Haushaltswirt-
schaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Diese Vorgaben erfor-
dern grundsätzlich, dass die Gemeinde eine defizitäre Haushaltslage möglichst vermeidet. Eine Untätigkeit der
Gemeinde könnte zu erheblichen Einschränkungen führen und die stetige Aufgabenerfüllung gefährden. Sie
muss deshalb verschiedene Interessen abwägen und ein zielorientiertes Maßnahmenpaket schaffen.
Die Gemeinde soll mit ihren Möglichkeiten versuchen, negativen haushaltswirtschaftlichen Entwicklungen und
entstehenden Risiken frühzeitig entgegen zu wirken. Sie soll zukunftsorientiert ihre Ertragskraft erhalten bzw. bei
einem Einbruch möglichst bald wiederherstellen. Sie muss dazu ggf. sachgerechte Korrekturen in ihrer Haus-
haltswirtschaft vornehmen und Konsolidierungsmaßnahmen einleiten sowie ggf. einen konkreten Zeitplan aufstel-
len (Haushaltssicherungskonzept). In solchen Fällen liegt die Verantwortung für die Wiedererreichung des Haus-
haltsausgleichs und für die Sicherstellung der stetigen Aufgabenerfüllung nicht mehr allein beim Kämmerer, son-
dern bei allen Verantwortlichen in der Gemeinde.
Der Kämmerer kann in dieser Situation auch inhaltlich nicht mehr allein die Finanzverantwortung in der Gemeinde
tragen, auch wenn er diese Verantwortung formell innehat. Bei einem tatsächlich eingetretenen Jahresfehlbetrag
in der gemeindlichen Ergebnisrechnung hat die Gemeinde die notwendige Konsolidierung einzuleiten, um eine
dauerhafte defizitäre Haushaltswirtschaft nicht entstehen zu lassen bzw. eine solche Haushaltswirtschaft
schnellstmöglich zu beenden. Wie schwerwiegend die eingetretene haushaltswirtschaftliche Krise bei der Ge-
meinde ist, kann dabei nur durch eine detaillierte Analyse der Krisenursachen unter Berücksichtigung der zu
erfüllenden gemeindlichen Aufgaben herausgefunden werden.
GEMEINDEORDNUNG 551
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
Auf dieser Basis können auch die weiteren Wege zur Krisenbewältigung ausgewählt sowie die notwendigen
Rahmenbedingungen und möglichen Maßnahmen zur nachhaltigen Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben und
der Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs bestimmt werden. Eine defizitäre haushaltswirtschaftliche Lage
der Gemeinde zeigt sich in einem gegenüber dem Ressourcenaufkommen wesentlich erhöhten Ressourcenver-
brauch, das zu einem Verzehr des gemeindlichen Eigenkapitals führt.
Unabhängig davon, wie lange die Krise bei der Gemeinde schon besteht oder wie tiefgreifend diese ist, muss von
den Verantwortlichen in der Gemeinde ständig geprüft werden, auf welche Art und Weise und zu welchem Zeit-
punkt der eingetretene Zustand beseitigt worden ist. Dabei müssen aufeinander abgestimmte finanz- und leis-
tungsbezogene Maßnahmen ausgewählt und zeitgerecht umgesetzt sowie strategische und operative Maßnah-
men eingeleitet werden, die der Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs und auch der dauerhaften Sicherung
der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dienen.
Bei einem Eigenkapitalverzehr oberhalb der gesetzlich bestimmten Schwellenwerte führt, beginnt für die Gemein-
de die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach dieser Vorschrift. Die Sicherung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft baut auf einem Stufenmodell auf, das zu Prüffeldern führt, die im Rahmen
der Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs und zur Beseitigung einer eingetretenen Überschuldung zum
Gegenstand von Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen sachgerecht sind (vgl. Abbildung 67).
DIE SICHERUNG DER GEMEINDLICHEN HAUSHALTSWIRTSCHAFT
STATUS BEDINGUNGEN PRÜFFELDER
Weiterführung der Haus- - Sicherung und Einzie- - Vermeidung nicht
haltswirtschaft nach den hung der Erträge und notwendiger Aufwen-
Vorläufige
rechtlichen Verpflichtun- Einzahlungen; dungen;
Haushaltsführung
gen und der Unauf- - Leistung von Auszah-
schiebbarkeit (vgl. § 82 lungen nicht vor Fäl-
GO NRW). ligkeit.
Ausführung der Haus- - Sicherung und Einzie- - Aufwendungen und
haltswirtschaft unter hung der Erträge und Auszahlungen nur im
Ausgeglichener Einhaltung der Haus- Einzahlungen; Rahmen der Ermäch-
Haushalt haltssatzung und des tigungen des Haus-
Haushaltsplans (vgl. § 75 haltsplans und des
Absatz 2 und § 80 GO Haushaltsrechts ent-
NRW). stehen lassen.
- Sicherung und Einzie- - Aufwendungen und
hung der Erträge und Auszahlungen nur im
Einzahlungen; Rahmen der Ermäch-
Ausführung der Haus-
- Steigerung der Er- tigungen des Haus-
haltswirtschaft unter
tragskraft; haltsplans und des
Einhaltung der Haus-
Inanspruchnahme der - Schwankungsbreite Haushaltsrechts ent-
haltssatzung und des
Ausgleichsrücklage und das Volumen an- stehen lassen,
Haushaltsplans (vgl. § 75
passen. - Haushaltsmäßiges
Absatz 2 und § 80 GO
Veränderungspotenti-
NRW).
al feststellen,
- Leistungsziele und
fachliche Ziele an-
passen.
Ausführung der Haus-
Verringerung der
haltswirtschaft unter - Sicherung und Einzie- - Aufwendungen und
allgemeinen Rücklage
Einhaltung der Haus- hung der Erträge und Auszahlungen nur im
unterhalb der
haltssatzung und des Einzahlungen; Rahmen der Ermäch-
Schwellenwerte
Haushaltsplans sowie der - Steigerung der Er- tigungen des Haus-
Bedingungen und Aufla- tragskraft; haltsplans und des
GEMEINDEORDNUNG 552
