nkf-handreichung7
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
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§ 79 GO NRW
Die Gemeinde muss eine hohe Sorgfaltspflicht bei der Feststellung der Veranschlagungsreife zeigen. Sie sollte
sich daher z. B. bei ihrer Finanzmittelbeschaffung nicht allein auf Absichtserklärungen von Zuwendungsgebern
und sonstigen Zahlungspflichtigen verlassen. Es bedarf zwar keiner schriftlichen Zusage der Finanzgeber, jedoch
sollten mehr Anhaltspunkte für den Eingang einer Einzahlung bzw. den künftigen Ertrag sprechen als dagegen.
Für die Gemeinde muss grundsätzlich eine Vorhersehbarkeit des Eintritts vorliegen. Sie kann z. B. bei gesetzge-
berischen Vorhaben frühestens angenommen und bewertet werden, wenn der Gesetzgeber seine Beratungen
darüber aufgenommen hat. Die Gemeinde muss daher auch eine Bewertung in zeitlicher Hinsicht vornehmen. Im
Rahmen der Haushaltsplanung muss dann von der Gemeinde auch beurteilt werden, ob und wie bzw. in welchem
Umfang die Haushaltswirtschaft der Gemeinde durch das geplante Vorhaben oder die Maßnahmen unmittelbar
berührt wird. Sie muss dabei einschätzen können, welche Jahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
voraussichtlich in welchem Umfang betroffen sein werden.
Der Vorbericht des Haushaltsplans dieser Jahre muss in solchen Fällen sachgerechte Erläuterungen enthalten, in
deren Rahmen auch bestehende Unsicherheiten nicht verschwiegen werden sollten. Die Veranschlagungsreife
von gemeindlichen Vorgängen kann zudem einer ständigen Veränderung unterliegen. Die Gemeinde ist daher
gehalten, im zeitlichen Ablauf die Realitätsgegebenheit sowie die Veranschlagungsreife zu überprüfen, die ggf.
auch zu einer Anpassungspflicht führen kann. Sie muss daher z. B. zeitnah vor der Beschlussfassung über die
gemeindliche Haushaltssatzung durch den Rat noch prüfen, ob Anpassungen vorzunehmen sind.
Diese Wirklichkeitsnähe kann ggf. bedeuten, dass bei einzelnen Sachverhalten die Veranschlagungsreife infrage
zu stellen ist oder auch nicht mehr besteht. Insbesondere wenn gemeindliche Sachverhalte in Planungswerke
aufgenommen werden, weil Dritte an der Finanzierung von Projekten beteiligt werden oder die einer Genehmi-
gungspflicht unterliegen, muss die Gemeinde sehr strenge Anforderungen an das Vorliegen der Veranschla-
gungsreife festlegen.
2.4.3 Unzulässige Veranschlagungen
2.4.3.1 Der „globale Minderaufwand“
Die Anwendung der allgemeinen Planungsgrundsätze lässt die Veranschlagung eines „globalen Minderaufwands“
im Haushalt der Gemeinde grundsätzlich nicht zu. Als „globaler Minderaufwand“ gilt die Veranschlagung eines
pauschalen Kürzungsbetrages für Aufwendungen im Ergebnisplan, um möglichst den gesetzlich vorgesehenen
Haushaltsausgleich zu erreichen. Der Inhalt einer solchen Veranschlagung soll dabei dann erst in der Ausführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft näher bestimmt werden.
Bereits in der Vergangenheit ist die Veranschlagung einer „globalen Minderausgabe“ als unzulässig eingestuft
worden. Diese Sachlage gilt auch weiterhin. Eine solche gemeindliche Haushaltsführung, bei der die Festlegun-
gen über die notwendigen Einsparungen nicht durch den Rat durch entsprechende Reduzierungen der im Entwurf
des Haushaltsplans veranschlagten Ermächtigungen, sondern erst später durch die Gemeindeverwaltung erfol-
gen, steht dem Budgetrecht des Rates der Gemeinde entgegen (vgl. § 41 GO NRW).
Der Veranschlagung eines „globalen Minderaufwands“ stehen außerdem die allgemeinen Veranschlagungs-
grundsätze entgegen, z. B. sachliche Bindung, Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit. Es widerspricht auch
den Zwecken des gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes, wenn notwendige haushaltswirtschaftliche
Einschränkungen lediglich pauschal benannt und nicht konkret bestimmt werden (vgl. § 76 GO NRW). Zudem
erfordert auch die Ausführung der Haushaltswirtschaft eine differenzierte Zuordnung unter Berücksichtigung der
gemeindlichen Aufgabenerfüllung.
GEMEINDEORDNUNG 677
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Die veranschlagten Ermächtigungen müssen der Bedeutung der einzelnen Aufgaben der Gemeinde gerecht
werden und in das haushaltswirtschaftliche Konzept passen. Es bleibt dadurch zwar noch ein Ermessensspiel-
raum für die Gemeindeverwaltung im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans, jedoch darf
der Rat der Gemeindeverwaltung nicht seine Entscheidungsbefugnisse überlassen, sondern muss diese Rechte
selbst ausüben. Bei der Veranschlagung eines „globalen Minderaufwands“ wandert jedoch die Entscheidungsbe-
fugnis vom Rat an die Gemeindeverwaltung, sodass auch deshalb eine solche Veranschlagung im gemeindlichen
Haushaltsplan nicht in Betracht kommen kann.
2.4.4.2 Die Haushaltssperre
Die allgemeine Festsetzung in der Haushaltssatzung, dass für die Ausführung der Haushaltswirtschaft im Haus-
haltsjahr ein bestimmter Anteil an den veranschlagten Ermächtigungen nicht in Anspruch genommen werden
darf, steht den von der Gemeinde anzuwendenden allgemeinen Planungsgrundsätze entgegen. Eine solche
Festsetzung steht in der Wirkung der unzulässigen Veranschlagung eines „globalen Minderaufwands“ im Haus-
halt der Gemeinde gleich.
Wie bei dem „globalen Minderaufwand“ wird ein pauschaler Kürzungsbetrag für Aufwendungen bestimmt, um im
Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft möglichst den gesetzlich vorgesehenen Haus-
haltsausgleich zu erreichen. Bei einer allgemeinen Haushaltssperre werden daher nicht die Ermächtigungen im
Haushaltsplan erforderlichen Maß verringert. Vielmehr soll der Umfang der Inanspruchnahme der veranschlagten
Ermächtigungen tatsächlich erst im Rahmen der Ausführung der Haushaltswirtschaft näher bestimmt werden.
Eine gemeindliche Haushaltsführung, bei der die Festlegungen über die notwendigen Einsparungen nicht konkret
durch den Rat durch entsprechende Reduzierungen der im Entwurf des Haushaltsplans veranschlagten Ermäch-
tigungen, sondern erst später durch die Gemeindeverwaltung erfolgen, steht dem Budgetrecht des Rates der
Gemeinde entgegen (vgl. § 41 GO NRW). Eine solche Veranschlagung würde dem Zweck des gemeindlichen
Haushaltssicherungskonzeptes widersprechen, weil notwendige haushaltswirtschaftliche Einschränkungen ledig-
lich pauschal benannt und nicht konkret bestimmt werden (vgl. § 76 GO NRW).
Die Erfordernisse von Vorgaben des Rates für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfordern
bereits bei der Veranschlagung von Ermächtigungen im Haushaltsplan eine differenzierte Zuordnung unter Be-
rücksichtigung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung. Die veranschlagten Ermächtigungen müssen auch der
Bedeutung der einzelnen Aufgaben der Gemeinde gerecht werden.
Eine allgemein geltende Haushaltssperre verstößt daher auch gegen die Haushaltsgrundsätze der Wahrheit und
Klarheit. Die Ermächtigungen müssen daher bedarfsgerecht unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse
und bezogen auf das Haushaltsjahr bemessen werden. Vor diesem Hintergrund kommt die Festsetzung einer
Haushaltssperre in der gemeindlichen Haushaltssatzung nicht in Betracht.
2.4.4 Kein Verzicht auf die Veranschlagung
Die Gemeinde kann grundsätzlich nicht auf die Veranschlagung von Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan
sowie auf die Veranschlagung von Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzplan verzichten, wenn von ihre
eine wirtschaftliche Entwicklung im Haushaltsjahr erwartet wird, die zu Ansprüchen und Verpflichtungen der Ge-
meinde führt. Sie kann nicht auf die sachlich gebotenen Ermächtigungen im Haushaltsplan zur Bedarfsdeckung
im Haushaltsjahr verzichten.
Die Ermächtigungen im Ergebnisplan und im Finanzplan sowie in den Teilplänen des gemeindlichen Haushalts-
plans müssen zudem ausreichend konkretisiert sein. Ein Verzicht auf die Veranschlagung von Ermächtigungen
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kann deshalb nur dann in Betracht kommen, wenn eine tatsächliche Unmöglichkeit für die Gemeinde besteht. Sie
muss einen betragsmäßigen Haushaltsansatz weder rechnerisch noch im Rahmen einer Schätzung ermitteln
können und das Erlangen von Kenntnissen über die wirtschaftlichen Wirkungen von Vorgängen oder Geschäfts-
vorfällen auf den gemeindlichen Haushalt muss tatsächlich unmöglich sein.
Vor einem Verzicht auf eine Veranschlagung darf daher die Gemeinde nichts unversucht lassen, Informationen
über Rahmendaten und fachliche Gegebenheiten zu erlangen. Eine dann noch notwendige Aufbereitung der
erlangten Informationen gehört dabei zu den gemeindlichen Pflichten. Die Gemeinde darf ihren Informationsbe-
darf und dessen Aufbereitung für die gemeindliche Haushaltsplanung nicht davon abhängig machen, ob bis zur
Beschlussfassung des Rates über die gemeindliche Haushaltssatzung die übliche „Veranschlagungsreife“ von
gemeindlichen Geschäftsvorfällen und Vorgängen erreichbar ist.
Die Gemeinde darf auch nicht für das Haushaltsjahr vermutete oder zu erwartende Veränderungen von Ermäch-
tigungen zum Anlass nehmen, auf die Veranschlagung von Ermächtigungen im Haushaltsplan zu verzichten. Es
kommt dabei auch nicht auf deren Bedeutung oder Wesentlichkeit für die gemeindliche Haushaltswirtschaft an.
Auf eine Veranschlagung darf die Gemeinde auch dann nicht verzichten, wenn ein Dritter im Auftrag der Gemein-
de eine gemeindliche Aufgabe durchführt und die Gemeinde ihn dabei zusätzlich wirtschaftlich unterstützt, z. B.
durch investive Zuwendungen oder Betriebskostenzuschüsse.
Insbesondere entsteht auch dann kein Verzichtsgrund, wenn die Gemeinde für die Aufgabe, die der Dritte erfüllen
soll, selbst gesonderte Leistungen von einem anderen Dritten erhält, z. B. Zuwendungen des Landes. Die für die
Gemeinde vorgesehenen Leistungen müssen ebenso wie die dem Dritten gewährten Leistungen im gemeindli-
chen Haushalt veranschlagt werden. Die Gemeinde darf auf die Veranschlagung von gemeindlichen Aufwendun-
gen und Auszahlungen im Haushaltsplan auch nicht mit dem Hinweis verzichten, dass für im Ablauf des Haus-
haltsjahres abzuwickelnde Vorgänge und Geschäftsvorfälle auch über- und außerplanmäßige Aufwendungen und
Auszahlungen möglich sind.
Die Gemeinde hat bei diesen Gegebenheiten zu beachten, dass der Mehrbedarf erst im Haushaltsjahr entstan-
den sein darf und im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung vor dem Haushaltsjahr nicht bekannt und
auch nicht einschätzbar war. Der Weg zu über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen wird
daher auch nicht dadurch möglich, dass in der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr sachbezogene oder zeit-
bezogene Gegebenheiten als unerheblich erklärt worden sind, denn es muss immer eine betragsmäßige Abgren-
zung zu einer Haushaltsposition vorliegen.
3. Die Anwendung des Bruttoprinzips
3.1 Die Inhalte des Bruttoprinzips
Im gemeindlichen Haushaltsplan sind die Erträge und Aufwendungen sowie die Einzahlungen und Auszahlungen
der Gemeinde getrennt voneinander und in voller Höhe zu veranschlagen (vgl. § 11 GemHVO NRW). Diese Art
der Veranschlagung wird als „Bruttoprinzip“ bezeichnet, denn es dürfen die Haushaltspositionen im Haushaltsplan
weder saldiert noch in einer anderen Form verrechnet werden. Das Gebot für eine getrennte Veranschlagung
besteht, weil es nicht Zweck des gemeindlichen Haushaltsplans ist, lediglich die wirtschaftliche Belastung oder
den möglichen Vorteil der Gemeinde im Haushaltsjahr als Nettogröße aufzuzeigen.
Der gemeindliche Haushaltsplan muss zudem nicht nur im Ergebnisplan das voraussichtliche Ressourcenauf-
kommen und den Ressourcenverbrauch sowie im Finanzplan die voraussichtlichen Zahlungen der Gemeinde für
das Haushaltsjahr vollständig enthalten, sondern diese betragsmäßigen Angaben müssen zudem mindestens
nach bestimmten Arten untergliedert werden (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO NRW). In den produktorientierten Teilplä-
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nen sind unter steuerungsrelevanten Gesichtspunkten die gemeindlichen Ziele und Leistungen messbar aufzu-
zeigen (vgl. § 4 GemHVO NRW).
Diese Art der Umsetzung des Bruttoprinzips wirkt sich auf die Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle
und deren Erfassung in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde aus. Unterschiedliche Rechtsgeschäfte dürfen nur
in zulässiger Weise durch Aufrechnung und Verrechnung gestaltet werden. Bei einem Verzicht auf die Anwen-
dung des Bruttoprinzips durch die Gemeinde würde die Darstellung der geplanten Haushaltswirtschaft für das
Haushaltsjahr erheblich eingeschränkt und eine Beurteilung erschwert. Es beständen zudem Risiken hinsichtlich
einer zutreffenden Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans im Auftrag des Rates der Gemeinde.
Bei der Gemeinde könnte auch die Übersicht über die gemeindlichen Ressourcen und die gemeindlichen Fi-
nanzmittel erheblich beeinträchtigt werden oder sogar die Übersicht ggf. verloren gehen. Eine Verrechnung bei
den gemeindlichen Ressourcen und den Finanzmitteln im Sinne einer Aufrechnung würde zudem gegen die
Buchführungsgrundsätze „Klarheit“ und „Übersichtlichkeit“ verstoßen. Bei der Gemeinde entstehende Aufwen-
dungen dürfen nur dann bei den Erträgen sowie Auszahlungen bei den Einzahlungen abgesetzt werden, soweit
dieses durch Gesetz oder Verordnung zugelassen worden ist (vgl. § 23 Absatz 2 GemHVO NRW).
3.2 Die Ausnahmen vom Bruttoprinzip
3.2.1 Die Veranschlagung von Abgaben
Für die Gemeinde ist haushaltsrechtlich eine Ausnahme vom gemeindlichen Bruttoprinzip dadurch zugelassen
worden, dass Abgaben, abgabeähnliche Erträge und allgemeine Zuweisungen, die die Gemeinde zurückzuzahlen
hat, bei den Erträgen abzusetzen sind, auch wenn sie sich auf Erträge der Vorjahre beziehen (vgl. § 23 GemHVO
NRW). Diese haushaltsrechtlich bestimmte Ausnahme wirkt sich auf den gemeindlichen Haushaltsplan, aber
auch auf den Jahresabschluss aus, auch wenn die Regelung unter den Vorgaben für die Haushaltsbewirtschaf-
tung eingeordnet wurde. Sie erfasst auch die betreffenden Zahlungsströme.
Die genannte Vorschrift soll dabei dem Umstand der haushaltswirtschaftlichen Praxis der Gemeinden sachge-
recht Rechnung tragen, denn die Erhebung von Abgaben und deren endgültige Abrechnung können regelmäßig
nicht in einem Haushaltsjahr abschließend erfolgen. In den Fällen, in denen es sich um andauernde, regelmäßig
wiederkehrende Leistungspflichten von Dritten handelt, hat es sich bewährt, dass Erstattungen von zu viel be-
rechneten und gezahlten Beträgen mit den späteren Zahlungen verrechnet werden können. Für den Ergebnisplan
bedeutet dieses, dass die Abgaben mit dem voraussichtlichen Nettobetrag zu veranschlagen sind, der nach Ab-
zug der vorhersehbaren Erstattungen als Ertrag verbleibt, z. B. bei Steuern, Gebühren und Beiträgen.
3.2.2 Die Veranschlagung von Bestandsveränderungen
Im Ergebnisplan sind die gemeindlichen Bestandsveränderungen mit dem Nettobetrag zu veranschlagen. Die
dafür bestehende Haushaltsposition umfasst alle Bestandsveränderungen bei der Gemeinde, die bei den fertigen
und unfertigen Erzeugnissen und unfertigen Leistungen erwartet werden. Die Grundlage der Ermittlung der ge-
meindlichen Bestandsveränderungen ist die Inventur der Gemeinde zum jeweiligen Abschlussstichtag, bei der die
örtlichen Mengen- und Wertveränderungen zu ermitteln sind.
In den Fällen, in denen sich bei der Gemeinde voraussichtlich der Bestand an den fertigen oder unfertigen Er-
zeugnissen oder unfertigen Leistungen im Vergleich zum Vorjahr erhöht hat, stellt die Differenz einen Ertrag für
die Gemeinde dar, der unter dieser Haushaltsposition zu veranschlagen ist. Es ist ggf. auch ein „negativer Ertrag“
bzw. Aufwand, unter dieser Haushaltsposition zu veranschlagen, der durch eine voraussichtliche Verminderung
des Bestandes entstehen kann.
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4. Die Zeitreihe im Haushaltsplan
Die Gemeinde hat ihrer Haushaltsplanung nicht allein das Haushaltsjahr als kurzfristigen Zeitraum zugrunde zu
legen, sondern vielmehr einen fünfjährigen Planungszeitraum, der vom laufenden Haushaltsjahr ausgeht und in
den das Haushaltsjahr als erstes Planungsjahr eingebunden ist (vgl. § 84 GO NRW). Für diesen Planungszeit-
raum muss die Gemeinde ihre Leistungskraft offenlegen, aber auch zeigen, wie sie die stetige Aufgabenerfüllung
im Haushaltsjahr sichert. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft wird dabei anhand des aufgezeigten Ressourcen-
aufkommens und des Ressourcenverbrauchs sowie des Bedarfs der Gemeinde an Finanzmitteln innerhalb der
mehrjährigen Ergebnis- und Finanzplanung gemessen.
Diese Planungsweise erfordert, im Zeitraum der mehrjährigen Planung die gemeindlichen Erträge und Aufwen-
dungen in ihrer voraussichtlichen Höhe sowie die Einzahlungen in der zu erzielenden Höhe und die Auszahlun-
gen in Höhe der voraussichtlich zu leistenden Beträge jahresbezogen und nach ihren Arten abzubilden. Dadurch
werden die haushaltswirtschaftlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinde vorausschauend aufgezeigt. Die
mittelfristige Planung der Gemeinde ist sowohl im gemeindlichen Ergebnisplan und im Finanzplan als auch in
jedem produktorientierten Teilplan abzubilden.
Die Vorgaben führen durch weitere Ergänzungen insgesamt zu einer mehrjährigen Zeitreihe, bei der im Haus-
haltsplan den für das Haushaltsjahr zu veranschlagenden Erträgen und Aufwendungen sowie Einzahlungen und
Auszahlungen die Ergebnisse der Rechnung des Vorvorjahres und die Haushaltspositionen des Vorjahres voran-
zustellen und die Planungspositionen der dem Haushaltsjahr folgenden drei Jahre anzufügen sind (vgl. § 1 Ab-
satz 3 GemHVO NRW). Die gemeindliche Haushaltsplanung ist in dieser mehrjährigen Zeitreihe, bezogen auf die
einzelnen Haushaltspositionen im Ergebnisplan und Finanzplan sowie in den Teilplänen, sorgsam und gewissen-
haft durchzuführen.
Die Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan verändert aber nicht den
dafür bestimmten fünfjährigen Planungszeitraum, in dessen Mittelpunkt das neue Haushaltsjahr steht. Vielmehr
wird mit der tatsächlichen mehrjährigen Zeitreihe ein Überblick über die Erträge und Aufwendungen im Ergebnis-
plan und den Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzplan sowie in den Teilplänen in zwei vergangenen
Haushaltsjahren, im aktuellen Haushaltsjahr und in den folgenden drei Planungsjahren gegeben. Der Rat hat
dadurch bei seinen Beratungen und der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen auch die
mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung mit ihren Wirkungen unmittelbar im Blickfeld.
5. Haushaltsplan und Planfortschreibung
Im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft können die im Haushaltsplan der Gemeinde
veranschlagten Ermächtigungen vielfachen Anpassungen bzw. Fortschreibungen unterliegen. Die Veränderung
einer haushaltswirtschaftlichen Ermächtigung wird z. B. durch eine Nachtragssatzung ausgelöst (vgl. § 81 GO
NRW). Der dazugehörige Nachtragshaushaltsplan muss dann für die Haushaltspositionen eine Erhöhung oder
Minderung der veranschlagten Ermächtigung (Planansatz) enthalten (vgl. § 10 GemHVO NRW).
Die haushaltsrechtlich vorgesehenen Ermächtigungsübertragungen verursachen ebenfalls die Fortschreibung der
im Ergebnisplan oder im Finanzplan enthaltenen Planansätze, denn diese Übertragungen erhöhen die entspre-
chenden Positionen im Haushaltsplan des folgenden Haushaltsjahres (vgl. § 22 Absatz 1 GemHVO NRW). Derar-
tige Anpassungen der Haushaltspositionen des Haushaltsplans werden als „Planfortschreibungen“ bezeichnet
und führen zum „fortgeschriebenen Planansatz“ im Ergebnisplan oder im Finanzplan bzw. den Teilplänen.
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In diesen Fällen ist noch zu berücksichtigen, dass die Übertragung von Aufwandsermächtigungen zwar zu einer
Ergebnisverbesserung im abgelaufenen Haushaltsjahr führt, daraus aber auch eine Ergebnisverschlechterung im
neuen Haushaltsjahr entstehen kann. Dieser Situation kann von der Gemeinde nicht dadurch begegnet werden,
dass erneut eine Ermächtigungsübertragung vorgenommen wird, denn die haushaltswirtschaftlichen Ermächti-
gungen gelten regelmäßig nur bis zum Ende des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres.
6. Haushaltsplan und Produktorientierung
6.1 Die Produktorientierung
6.1.1 Allgemeine Grundlagen
Mit dem NKF besteht in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft eine sachliche Produktorientierung, aufgrund
dessen die Gemeinde Auskunft über die Verwendung der eingesetzten Mittel und über die erzielten Ergebnisse
geben kann. Sie macht die Aufgabenerfüllung transparenter und das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde wird
gestärkt. Aufbauend auf der haushaltswirtschaftlichen Produktorientierung ist daher der NKF-Produktrahmen
entwickelt worden.
Diese Grundlage führt zu der haushaltsrechtlichen Festlegung, dass die produktorientierten Teilpläne im ge-
meindlichen Haushaltsplan auf der Grundlage der verbindlichen Produktbereiche des NKF-Produktrahmens zu
bilden sind (vgl. § 4 GemHVO NRW). Die haushaltswirtschaftliche Produktorientierung soll durch das nachfolgen-
de Schema aufgezeigt werden (vgl. Abbildung 87).
DIE PRODUKTORIENTIERUNG NACH DEM NKF-PRODUKTRAHMEN
POLITIK- PRODUKT- PRODUKT- PRODUKTE LEISTUNGEN
FELDER BEREICHE GRUPPEN
1 Zentrale 01 Innere
Verwaltung Verwaltung
2 Schule und Kultur ...
3 Soziales 05 Soziale Bildung Bildung Festlegung
und Jugend Leistungen von von von
4 Gesundheit und ... Produktgruppen Produkten Leistungen
Sport 07 Gesundheits- nach den örtlichen nach den örtlichen nach den örtlichen
5 Gestaltung der dienste Bedürfnissen Bedürfnissen Bedürfnissen
Umwelt ...
6 Zentrale Finanz-
Leistungen 17 Stiftungen
Abbildung 87 „Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen“
Es ist dabei jedoch von den örtlichen Gegebenheiten in der Gemeinde abhängig, ob eine bestimmte Aufgabe zum
Aufgabenkatalog der Gemeinde gehört, in welchem Umfang sie zu erfüllen ist und ob sie durch die Gemeinde-
verwaltung oder einen gemeindlichen Betrieb oder sonstige Dritte erfüllt wird.
6.1.2 Die Produktbereiche
Die Gemeinde ist verpflichtet, bei ihrer jährlichen Haushaltsplanung für Steuerungs- und Informationszwecke und
aus Gründen der Vergleichbarkeit sowie für die Prüfung der Haushaltssatzung durch die Aufsichtsbehörde die
erste Gliederungsstufe ihres Haushaltsplans auf der Grundlage der Produktbereiche des NKF-Produktrahmens
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auszugestalten. Sie hat ihren Haushaltsplan in produktorientierte Teilpläne in der Reihenfolge der 17 für verbind-
lich erklärten Produktbereiche zu gliedern.
Die Gemeinde hat die Erträge und Aufwendungen sowie die Einzahlungen und Auszahlungen in den produktori-
entierten Teilplänen sachgerecht und ausreichend zu veranschlagen und dabei die zur Abgrenzung der einzelnen
Produktbereiche getroffenen Zuordnungen zu beachten (vgl. Nummer 1.2.3 des Runderlasses des Innenministe-
riums vom 24. Februar 2005; SMBl. NRW. 6300). Die verbindlichen Produktbereiche werden nachfolgend aufge-
zeigt (vgl. Abbildung 88).
DIE PRODUKTBEREICHE IM NKF-PRODUKTRAHMEN
01 Innere Verwaltung 07 Gesundheitsdienste 13 Natur- und Landschaftspflege
02 Sicherheit und Ordnung 08 Sportförderung 14 Umweltschutz
09 Räumliche Planung und 15 Wirtschaft und Tourismus
03 Schulträgeraufgaben
Entwicklung, Geoinformationen
04 Kultur und Wissenschaft 10 Bauen und Wohnen 16 Allgemeine Finanzwirtschaft
05 Soziale Leistungen 11 Ver- und Entsorgung 17 Stiftungen
06 Kinder-, Jugend- und 12 Verkehrsflächen und - anlagen,
………………………..
Familienhilfe ÖPNV
Abbildung 88 „Die Produktbereiche im NKF-Produktrahmen“
Der NKF-Produktrahmen lässt den Gemeinden jedoch noch den notwendigen Gestaltungsfreiraum für weitere
Untergliederungen nach Produktgruppen oder Produkten unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten
und Bedürfnisse. In eigener Verantwortung sollen die örtlichen Produkte sollen unter Berücksichtigung der ge-
meindlichen Aufgabenerfüllung aus den landesweit verbindlichen Produktbereichen entwickelt werden, deren
Ausgangsbasis die einzelnen Politikfelder darstellen (vgl. § 4 Absatz 1 Satz 2 GemHVO NRW).
6.2 Die örtliche Ausgestaltung
Der gemeindliche Haushaltsplan ist für örtliche Steuerungszwecke im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
in produktorientierte Teilpläne zu untergliedern, die nach der Produktorientierung inhaltlich zu gliedern sind, und
die Ziele und Leistungskennzahlen sowie Teilergebnispläne und Teilfinanzpläne enthalten sollen (vgl. §§ 4 und 12
GemHVO NRW). Für die Ausgestaltung der örtlichen Teilpläne und die haushaltswirtschaftliche Steuerung ist es
erforderlich, eine Verbindung zwischen den Produkten der Aufgabenerfüllung, den Ergebnisgrößen und Finanz-
größen sowie den örtlichen Zielen zu schaffen.
Eine systematische Ordnung und Darstellung der gemeindlichen Leistungen (Produkte) erleichtert die haushalts-
wirtschaftliche Zuordnung von Erträgen und Aufwendungen. Der Ressourcenorientierung muss ausreichend
Rechnung getragen werden, um die Aufgabenerfüllung für die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
verstehbar zu machen. Der Rahmen für die produktorientierte Gliederung des Haushaltsplans in Teilplänen durch
die Gemeinde wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung 89).
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DIE BILDUNG VON PRODUKTORIENTIERTEN TEILPLÄNEN
GLIEDERUNGSART BESCHREIBUNG
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan sind nach den ver-
Teilpläne
bindlich vorgegebenen Produktbereichen mit Angabe der jeweils
nach
dazugehörigen Produktgruppen und wesentlichen Produkte zu
Produktbereichen
bilden.
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Pro-
Teilpläne duktgruppen (eigene oder aus dem NKF- oder dem „Länder-
nach Produktrahmen“) mit mindestens der Angabe der Summen der
Produktgruppen untergliederten Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produkt-
bereiche aufgestellt werden.
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produk-
Teilpläne
ten mit mindestens der Angabe der Summen der untergliederten
nach
Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche aufge-
Produkten
stellt werden.
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach örtli-
Teilpläne
chen Verantwortungsbereichen mit Angabe der Aufgaben und der
nach
dafür gebildeten Produkte sowie mit der Angabe der Summen der
Verantwortungs-
untergliederten Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produkt-
bereichen
bereiche aufgestellt werden.
Abbildung 89 „Die Bildung von produktorientierten Teilplänen“
Die Produktorientierung verlangt dabei, dass die systematische Gliederung der gemeindlichen Produkte mit dem
landesweit geltenden „NKF-Produktrahmen“ in Einklang steht. Die örtliche Produktorientierung der Gemeinde
kann dann zu einer wirtschaftlicheren Gestaltung der Arbeitsprozesse und zur Optimierung von Organisationsab-
läufen in der Gemeindeverwaltung beitragen.
6.3 Die Verbindung mit den Zielen
Die strategischen Zielsetzungen des Rates der Gemeinde müssen mit der gemeindlichen Produktorientierung
sachgerecht verknüpft werden, damit die Umsetzung im gemeindlichen Haushaltsplan sachgerecht aufgezeigt
werden kann. Die für die Gemeinde verbindlichen Produktbereiche können dabei zur Konkretisierung der örtli-
chen Politikfelder und Zielsetzungen beitragen. Sie sind aber auch als einzelne Zielbereiche nutzbar, für die vom
Rat strategische Ziele festgelegt werden können. Anhand der örtlichen Ziele sollen dann konkrete Produkte be-
stimmt und sinnvolle Teilpläne aufgestellt werden.
Für die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft lässt sich dann anhand der Zielsetzungen unmittelbar
erkennen, welche Produkte in welchem Umfang notwendig sind und zusammengehören, um die ausgewählten
Ziele der Aufgabenerfüllung erreichen zu können. Es werden dadurch der erforderliche Aufwand und die Finanz-
leistungen vor Ort transparent gemacht. Gleichwohl lassen sich oftmals produktbereichsübergreifende Ziele vor
Ort nicht ausschließen, z. B. „Verbesserung der Lage von Kindern und Jugendlichen“.
Ein breitgefächertes Ziel soll nicht die Produktbereiche aufheben, bedarf aber eines gesonderten „Gesamtteil-
plans“, um den zur Zielerreichung erforderlichen Aufwand und die Finanzleistungen insgesamt transparent zu
machen. Bei einem solchen „Gesamtteilplan“ muss geprüft werden, ob sachlich gewichtige oder bedeutende
Teilziele bestehen, für die produktbezogene Teilpläne gebildet werden können, damit erforderliche Teilschritte zur
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Zielerreichung umgesetzt, kontrolliert und nachgewiesen werden können. Der gemeindliche Haushaltsplan muss
in solchen Fällen so gestaltet werden, dass er seiner Programmfunktion in geeigneter Weise gerecht wird.
7. Haushaltsplan und Budgetierung
7.1 Die „internen“ Budgets
7.1.1 Das Verständnis von Budgetierung
Das NKF beinhaltet neben dem Ressourcenverbrauchskonzept auch die dezentrale Ressourcenverantwortung
zur flexiblen Haushaltsbewirtschaftung für die Gemeinde. Die dazu gefasste Vorschrift erkennt die Budgets als
Bewirtschaftungsinstrument für die Gemeinde an (vgl. § 21 GemHVO NRW). Unter dem Begriff „Budgetierung“
wird dabei verstanden, den einzelnen Organisationseinheiten der Gemeindeverwaltung bestimmte Ressourcen
zur eigenverantwortlichen Bewirtschaftung zu übertragen (dezentrale Ressourcenverantwortung).
Unter einem Budget ist somit als ein mit finanziellen Mitteln ausgestatteter Aufgaben- oder Handlungsrahmen zu
verstehen, der einem abgegrenzten Verantwortungsbereich in der Gemeindeverwaltung unter bestimmten Ziel-
setzungen übertragen wird, z.B. einem Fachbereich oder Amt. Das Verständnis von Budgetierung als einen ei-
genverantwortlichen Bewirtschaftungsprozess ist daher an die verwaltungsmäßigen Organisationseinheiten in-
nerhalb der Gemeinde gekoppelt und bedarf einer eindeutigen Festlegung von Verantwortlichkeiten.
Die Budgetierung hat deshalb für die Gemeinde eine erhebliche Steuerungsrelevanz im Rahmen der jährlichen
Haushaltsbewirtschaftung. Es ist deshalb auch die Bildung der gemeindlichen Budgets von Relevanz, denn es ist
von Bedeutung, ob örtlich eine Vollbudgetierung oder eine Teilbudgetierung erfolgt oder beide Arten zur Anwen-
dung kommen. Die örtlichen Möglichkeiten bei der Budgetierung erfordern ein hohes Maß an Budgetverantwor-
tung und eindeutige Budgetregeln durch die Gemeinde.
Bei einer Vollbudgetierung fließen alle veranschlagten Ermächtigungen, die dem Budget zuzuordnen sind, in die
Budgetierung ein, bei einer Teilbudgetierung entsprechend der örtlichen Festlegungen. Bei der Teilbudgetierung
können dagegen unterschiedliche Zusammenhänge innerhalb der örtlichen Budgetierung hergestellt werden, z.
B. Sachausgabenbudgetierung, Budgetierung von Investitionszahlungen u.a. Außerdem kann die Budgetbildung
auch nach Zuschussbudgets (Aufwendungen höher als Erträge), Überschussbudgets (Erträge höher als Aufwen-
dungen) und ausgeglichene Budgets unterschieden werden. Das Budgetergebnis berührt dabei regelmäßig un-
mittelbar den gemeindlichen Haushaltausgleich (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW).
7.1.2 Die Budgetgestaltung
Durch die gesonderte haushaltsrechtliche Vorschrift erhält die Budgetierung für den gemeindlichen Haushalt
einen hohen Stellenwert (vgl. § 21 GemHVO NRW). Gleichwohl entsteht dadurch nicht die Pflicht der Gemeinde,
den gemeindlichen Haushaltsplan nur organisatorisch aufzustellen, um die örtlichen Budgets darin abzubilden.
Die in den Haushaltsplan aufzunehmenden Teilpläne stellen vielmehr auch eine gute Grundlage für die vor Ort zu
bildenden Budgets dar. Es hängt aber von der Ausgestaltung der örtlichen Produktorientierung und von der Über-
tragung der dezentralen Ressourcenverantwortung innerhalb der Gemeindeverwaltung ab, ob und inwieweit eine
Übereinstimmung zwischen diesen beiden haushaltswirtschaftlichen Betrachtungen hergestellt werden kann.
Der vollständigen produktorientierten Gliederung sollte im gemeindlichen Haushaltsplan den Vorzug gegeben
werden, um den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft die Leistungserstellung durch die Gemeinde
und die dafür eingesetzten Ressourcen in verständlicher und nachvollziehbarer Weise offen zu legen. Darauf
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kann die Budgetbildung aufbauen, um als Managementinstrument die Haushaltsbewirtschaftung im Haushaltsjahr
sachgerecht erfüllen zu können.
Die Budgetierung stellt eine „interne Bewirtschaftungsform“ dar, bei der die Bedürfnisse der für die Budgetierung
vorgesehenen Organisationseinheiten sowie Budgetverantwortlichen in der Gemeindeverwaltung ausreichend
berücksichtigt werden können. Die örtlichen Budgetpläne sollten dann nicht zusätzlich zu den produktorientierten
Teilplänen im gemeindlichen Haushaltsplan enthalten sein.
7.2 Die „Externen“ Budgets
Die Verbindung zwischen dem gemeindlichen Haushaltsplan und der örtlichen Budgetierung kann aber auch
dadurch in zulässiger Weise hergestellt werden, dass die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan nach örtli-
chen Verantwortungsbereichen aufgestellt werden. Ein so gestalteter Haushaltsplan kann die Budgetbildung der
Gemeinde vereinfachen, wenn z. B. die gebildeten Verantwortungsbereiche eine Stufe in der örtlichen Budgethie-
rachie darstellen, auf der unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse die Budgetbildung weiter auf- und
ausgebaut werden kann.
Bei der Budgetierung von Organisationseinheiten der Gemeindeverwaltung können die zwischen Rat und Verwal-
tung geschlossenen Vereinbarungen auf Grundlage der gemeindlichen Produkte und Leistungskennzahlen und
der zur Verfügung stehenden Ressourcen zutreffend abgegrenzt auf die einzelnen gebildeten Budgets übertragen
werden. Die Art und Weise der Bildung der Budgets innerhalb der Gemeindeverwaltung obliegt dabei eigenver-
antwortlich der Gemeinde, die auch bei dieser Art von Budgetierung einen individuellen Gestaltungsspielraum
unter Berücksichtigung ihrer Aufgabenerfüllung hat.
In diesem Zusammenhang sind jedoch auch die haushaltsrechtlichen Maßgaben zu beachten, sodass die Aufga-
ben der Verantwortungsbereiche bzw. Budgets und die dafür gebildeten Produkte sowie die Ziele und die Kenn-
zahlen zur Messung der Zielerreichung beschrieben werden müssen (vgl. § 4 Absatz 2 Nummer 3 GemHVO
NRW). Den Teilplänen sind zudem in einer Übersicht die sachlichen Produktbereiche voranzustellen, deren Teil-
ergebnispläne dann die Summen der Erträge und der Aufwendungen und deren Teilfinanzpläne die Summen der
Einzahlungen und der Auszahlungen für Investitionen ausweisen müssen.
8. Haushaltsplan und Transparenz
Der gemeindliche Haushaltsplan soll unter Einhaltung der haushaltsrechtlichen Bedingungen und Erfordernisse
so gestaltet werden, dass dadurch eine Grundlage für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im
Haushaltsjahr und für die örtliche Steuerung geschaffen wird. Bei seiner Aufstellung sind gleichzeitig auch die
Informationsbedürfnisse der Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ausreichend zu berücksichtigen.
Aus diesem örtlich zu gestalteten Zusammenspiel sollen sachgerechte und geeignete Informationen über die
gemeindliche Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr für alle Interessenten verfügbar werden.
Die gemeindlichen Geschäftsvorfälle sollen dadurch verständlich und nachvollziehbar werden. Die Schaffung von
Transparenz ist eine Chance für die Gemeinde, die von ihr gewollt sein muss. Sie stellt einen Wert dar, aus dem
ein Vertrauen und ein Nutzen für die Gemeinde entstehen können. Auf den Haushaltsplan der Gemeinde bezo-
gen, erfordert der Wunsch nach Transparenz die Teilhabe an haushaltswirtschaftlichen Informationen. Es sind
von der Gemeinde nicht nur Angaben über die Größenordnung der Haushaltswirtschaft erwünscht, sondern die
Offenlegung von weiteren Informationen, z. B. über die konkret erwartete Mittelherkunft und die geplante Mittel-
verwendung im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung.
GEMEINDEORDNUNG 686
