nkf-handreichung7
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
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§ 79 GO NRW
4. Die Zeitreihe im Haushaltsplan
Die Gemeinde hat ihrer Haushaltsplanung nicht allein das Haushaltsjahr als kurzfristigen Zeitraum zugrunde zu
legen, sondern vielmehr einen fünfjährigen Planungszeitraum, der vom laufenden Haushaltsjahr ausgeht und in
den das Haushaltsjahr als erstes Planungsjahr eingebunden ist (vgl. § 84 GO NRW). Für diesen Planungszeit-
raum muss die Gemeinde ihre Leistungskraft offenlegen, aber auch zeigen, wie sie die stetige Aufgabenerfüllung
im Haushaltsjahr sichert. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft wird dabei anhand des aufgezeigten Ressourcen-
aufkommens und des Ressourcenverbrauchs sowie des Bedarfs der Gemeinde an Finanzmitteln innerhalb der
mehrjährigen Ergebnis- und Finanzplanung gemessen.
Diese Planungsweise erfordert, im Zeitraum der mehrjährigen Planung die gemeindlichen Erträge und Aufwen-
dungen in ihrer voraussichtlichen Höhe sowie die Einzahlungen in der zu erzielenden Höhe und die Auszahlun-
gen in Höhe der voraussichtlich zu leistenden Beträge jahresbezogen und nach ihren Arten abzubilden. Dadurch
werden die haushaltswirtschaftlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinde vorausschauend aufgezeigt. Die
mittelfristige Planung der Gemeinde ist sowohl im gemeindlichen Ergebnisplan und im Finanzplan als auch in
jedem produktorientierten Teilplan abzubilden.
Die Vorgaben führen durch weitere Ergänzungen insgesamt zu einer mehrjährigen Zeitreihe, bei der im Haus-
haltsplan den für das Haushaltsjahr zu veranschlagenden Erträgen und Aufwendungen sowie Einzahlungen und
Auszahlungen die Ergebnisse der Rechnung des Vorvorjahres und die Haushaltspositionen des Vorjahres voran-
zustellen und die Planungspositionen der dem Haushaltsjahr folgenden drei Jahre anzufügen sind (vgl. § 1 Ab-
satz 3 GemHVO NRW). Die gemeindliche Haushaltsplanung ist in dieser mehrjährigen Zeitreihe, bezogen auf die
einzelnen Haushaltspositionen im Ergebnisplan und Finanzplan sowie in den Teilplänen, sorgsam und gewissen-
haft durchzuführen.
Die Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan verändert aber nicht den
dafür bestimmten fünfjährigen Planungszeitraum, in dessen Mittelpunkt das neue Haushaltsjahr steht. Vielmehr
wird mit der tatsächlichen mehrjährigen Zeitreihe ein Überblick über die Erträge und Aufwendungen im Ergebnis-
plan und den Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzplan sowie in den Teilplänen in zwei vergangenen
Haushaltsjahren, im aktuellen Haushaltsjahr und in den folgenden drei Planungsjahren gegeben. Der Rat hat
dadurch bei seinen Beratungen und der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen auch die
mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung mit ihren Wirkungen unmittelbar im Blickfeld.
5. Haushaltsplan und Planfortschreibung
Im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft können die im Haushaltsplan der Gemeinde
veranschlagten Ermächtigungen vielfachen Anpassungen bzw. Fortschreibungen unterliegen. Die Veränderung
einer haushaltswirtschaftlichen Ermächtigung wird z. B. durch eine Nachtragssatzung ausgelöst (vgl. § 81 GO
NRW). Der dazugehörige Nachtragshaushaltsplan muss dann für die Haushaltspositionen eine Erhöhung oder
Minderung der veranschlagten Ermächtigung (Planansatz) enthalten (vgl. § 10 GemHVO NRW).
Die haushaltsrechtlich vorgesehenen Ermächtigungsübertragungen verursachen ebenfalls die Fortschreibung der
im Ergebnisplan oder im Finanzplan enthaltenen Planansätze, denn diese Übertragungen erhöhen die entspre-
chenden Positionen im Haushaltsplan des folgenden Haushaltsjahres (vgl. § 22 Absatz 1 GemHVO NRW). Derar-
tige Anpassungen der Haushaltspositionen des Haushaltsplans werden als „Planfortschreibungen“ bezeichnet
und führen zum „fortgeschriebenen Planansatz“ im Ergebnisplan oder im Finanzplan bzw. den Teilplänen.
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In diesen Fällen ist noch zu berücksichtigen, dass die Übertragung von Aufwandsermächtigungen zwar zu einer
Ergebnisverbesserung im abgelaufenen Haushaltsjahr führt, daraus aber auch eine Ergebnisverschlechterung im
neuen Haushaltsjahr entstehen kann. Dieser Situation kann von der Gemeinde nicht dadurch begegnet werden,
dass erneut eine Ermächtigungsübertragung vorgenommen wird, denn die haushaltswirtschaftlichen Ermächti-
gungen gelten regelmäßig nur bis zum Ende des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres.
6. Haushaltsplan und Produktorientierung
6.1 Die Produktorientierung
6.1.1 Allgemeine Grundlagen
Mit dem NKF besteht in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft eine sachliche Produktorientierung, aufgrund
dessen die Gemeinde Auskunft über die Verwendung der eingesetzten Mittel und über die erzielten Ergebnisse
geben kann. Sie macht die Aufgabenerfüllung transparenter und das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde wird
gestärkt. Aufbauend auf der haushaltswirtschaftlichen Produktorientierung ist daher der NKF-Produktrahmen
entwickelt worden.
Diese Grundlage führt zu der haushaltsrechtlichen Festlegung, dass die produktorientierten Teilpläne im ge-
meindlichen Haushaltsplan auf der Grundlage der verbindlichen Produktbereiche des NKF-Produktrahmens zu
bilden sind (vgl. § 4 GemHVO NRW). Die haushaltswirtschaftliche Produktorientierung soll durch das nachfolgen-
de Schema aufgezeigt werden (vgl. Abbildung 87).
DIE PRODUKTORIENTIERUNG NACH DEM NKF-PRODUKTRAHMEN
POLITIK- PRODUKT- PRODUKT- PRODUKTE LEISTUNGEN
FELDER BEREICHE GRUPPEN
1 Zentrale 01 Innere
Verwaltung Verwaltung
2 Schule und Kultur ...
3 Soziales 05 Soziale Bildung Bildung Festlegung
und Jugend Leistungen von von von
4 Gesundheit und ... Produktgruppen Produkten Leistungen
Sport 07 Gesundheits- nach den örtlichen nach den örtlichen nach den örtlichen
5 Gestaltung der dienste Bedürfnissen Bedürfnissen Bedürfnissen
Umwelt ...
6 Zentrale Finanz-
Leistungen 17 Stiftungen
Abbildung 87 „Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen“
Es ist dabei jedoch von den örtlichen Gegebenheiten in der Gemeinde abhängig, ob eine bestimmte Aufgabe zum
Aufgabenkatalog der Gemeinde gehört, in welchem Umfang sie zu erfüllen ist und ob sie durch die Gemeinde-
verwaltung oder einen gemeindlichen Betrieb oder sonstige Dritte erfüllt wird.
6.1.2 Die Produktbereiche
Die Gemeinde ist verpflichtet, bei ihrer jährlichen Haushaltsplanung für Steuerungs- und Informationszwecke und
aus Gründen der Vergleichbarkeit sowie für die Prüfung der Haushaltssatzung durch die Aufsichtsbehörde die
erste Gliederungsstufe ihres Haushaltsplans auf der Grundlage der Produktbereiche des NKF-Produktrahmens
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auszugestalten. Sie hat ihren Haushaltsplan in produktorientierte Teilpläne in der Reihenfolge der 17 für verbind-
lich erklärten Produktbereiche zu gliedern.
Die Gemeinde hat die Erträge und Aufwendungen sowie die Einzahlungen und Auszahlungen in den produktori-
entierten Teilplänen sachgerecht und ausreichend zu veranschlagen und dabei die zur Abgrenzung der einzelnen
Produktbereiche getroffenen Zuordnungen zu beachten (vgl. Nummer 1.2.3 des Runderlasses des Innenministe-
riums vom 24. Februar 2005; SMBl. NRW. 6300). Die verbindlichen Produktbereiche werden nachfolgend aufge-
zeigt (vgl. Abbildung 88).
DIE PRODUKTBEREICHE IM NKF-PRODUKTRAHMEN
01 Innere Verwaltung 07 Gesundheitsdienste 13 Natur- und Landschaftspflege
02 Sicherheit und Ordnung 08 Sportförderung 14 Umweltschutz
09 Räumliche Planung und 15 Wirtschaft und Tourismus
03 Schulträgeraufgaben
Entwicklung, Geoinformationen
04 Kultur und Wissenschaft 10 Bauen und Wohnen 16 Allgemeine Finanzwirtschaft
05 Soziale Leistungen 11 Ver- und Entsorgung 17 Stiftungen
06 Kinder-, Jugend- und 12 Verkehrsflächen und - anlagen,
………………………..
Familienhilfe ÖPNV
Abbildung 88 „Die Produktbereiche im NKF-Produktrahmen“
Der NKF-Produktrahmen lässt den Gemeinden jedoch noch den notwendigen Gestaltungsfreiraum für weitere
Untergliederungen nach Produktgruppen oder Produkten unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten
und Bedürfnisse. In eigener Verantwortung sollen die örtlichen Produkte sollen unter Berücksichtigung der ge-
meindlichen Aufgabenerfüllung aus den landesweit verbindlichen Produktbereichen entwickelt werden, deren
Ausgangsbasis die einzelnen Politikfelder darstellen (vgl. § 4 Absatz 1 Satz 2 GemHVO NRW).
6.2 Die örtliche Ausgestaltung
Der gemeindliche Haushaltsplan ist für örtliche Steuerungszwecke im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
in produktorientierte Teilpläne zu untergliedern, die nach der Produktorientierung inhaltlich zu gliedern sind, und
die Ziele und Leistungskennzahlen sowie Teilergebnispläne und Teilfinanzpläne enthalten sollen (vgl. §§ 4 und 12
GemHVO NRW). Für die Ausgestaltung der örtlichen Teilpläne und die haushaltswirtschaftliche Steuerung ist es
erforderlich, eine Verbindung zwischen den Produkten der Aufgabenerfüllung, den Ergebnisgrößen und Finanz-
größen sowie den örtlichen Zielen zu schaffen.
Eine systematische Ordnung und Darstellung der gemeindlichen Leistungen (Produkte) erleichtert die haushalts-
wirtschaftliche Zuordnung von Erträgen und Aufwendungen. Der Ressourcenorientierung muss ausreichend
Rechnung getragen werden, um die Aufgabenerfüllung für die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
verstehbar zu machen. Der Rahmen für die produktorientierte Gliederung des Haushaltsplans in Teilplänen durch
die Gemeinde wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung 89).
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DIE BILDUNG VON PRODUKTORIENTIERTEN TEILPLÄNEN
GLIEDERUNGSART BESCHREIBUNG
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan sind nach den ver-
Teilpläne
bindlich vorgegebenen Produktbereichen mit Angabe der jeweils
nach
dazugehörigen Produktgruppen und wesentlichen Produkte zu
Produktbereichen
bilden.
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Pro-
Teilpläne duktgruppen (eigene oder aus dem NKF- oder dem „Länder-
nach Produktrahmen“) mit mindestens der Angabe der Summen der
Produktgruppen untergliederten Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produkt-
bereiche aufgestellt werden.
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produk-
Teilpläne
ten mit mindestens der Angabe der Summen der untergliederten
nach
Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche aufge-
Produkten
stellt werden.
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach örtli-
Teilpläne
chen Verantwortungsbereichen mit Angabe der Aufgaben und der
nach
dafür gebildeten Produkte sowie mit der Angabe der Summen der
Verantwortungs-
untergliederten Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produkt-
bereichen
bereiche aufgestellt werden.
Abbildung 89 „Die Bildung von produktorientierten Teilplänen“
Die Produktorientierung verlangt dabei, dass die systematische Gliederung der gemeindlichen Produkte mit dem
landesweit geltenden „NKF-Produktrahmen“ in Einklang steht. Die örtliche Produktorientierung der Gemeinde
kann dann zu einer wirtschaftlicheren Gestaltung der Arbeitsprozesse und zur Optimierung von Organisationsab-
läufen in der Gemeindeverwaltung beitragen.
6.3 Die Verbindung mit den Zielen
Die strategischen Zielsetzungen des Rates der Gemeinde müssen mit der gemeindlichen Produktorientierung
sachgerecht verknüpft werden, damit die Umsetzung im gemeindlichen Haushaltsplan sachgerecht aufgezeigt
werden kann. Die für die Gemeinde verbindlichen Produktbereiche können dabei zur Konkretisierung der örtli-
chen Politikfelder und Zielsetzungen beitragen. Sie sind aber auch als einzelne Zielbereiche nutzbar, für die vom
Rat strategische Ziele festgelegt werden können. Anhand der örtlichen Ziele sollen dann konkrete Produkte be-
stimmt und sinnvolle Teilpläne aufgestellt werden.
Für die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft lässt sich dann anhand der Zielsetzungen unmittelbar
erkennen, welche Produkte in welchem Umfang notwendig sind und zusammengehören, um die ausgewählten
Ziele der Aufgabenerfüllung erreichen zu können. Es werden dadurch der erforderliche Aufwand und die Finanz-
leistungen vor Ort transparent gemacht. Gleichwohl lassen sich oftmals produktbereichsübergreifende Ziele vor
Ort nicht ausschließen, z. B. „Verbesserung der Lage von Kindern und Jugendlichen“.
Ein breitgefächertes Ziel soll nicht die Produktbereiche aufheben, bedarf aber eines gesonderten „Gesamtteil-
plans“, um den zur Zielerreichung erforderlichen Aufwand und die Finanzleistungen insgesamt transparent zu
machen. Bei einem solchen „Gesamtteilplan“ muss geprüft werden, ob sachlich gewichtige oder bedeutende
Teilziele bestehen, für die produktbezogene Teilpläne gebildet werden können, damit erforderliche Teilschritte zur
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Zielerreichung umgesetzt, kontrolliert und nachgewiesen werden können. Der gemeindliche Haushaltsplan muss
in solchen Fällen so gestaltet werden, dass er seiner Programmfunktion in geeigneter Weise gerecht wird.
7. Haushaltsplan und Budgetierung
7.1 Die „internen“ Budgets
7.1.1 Das Verständnis von Budgetierung
Das NKF beinhaltet neben dem Ressourcenverbrauchskonzept auch die dezentrale Ressourcenverantwortung
zur flexiblen Haushaltsbewirtschaftung für die Gemeinde. Die dazu gefasste Vorschrift erkennt die Budgets als
Bewirtschaftungsinstrument für die Gemeinde an (vgl. § 21 GemHVO NRW). Unter dem Begriff „Budgetierung“
wird dabei verstanden, den einzelnen Organisationseinheiten der Gemeindeverwaltung bestimmte Ressourcen
zur eigenverantwortlichen Bewirtschaftung zu übertragen (dezentrale Ressourcenverantwortung).
Unter einem Budget ist somit als ein mit finanziellen Mitteln ausgestatteter Aufgaben- oder Handlungsrahmen zu
verstehen, der einem abgegrenzten Verantwortungsbereich in der Gemeindeverwaltung unter bestimmten Ziel-
setzungen übertragen wird, z.B. einem Fachbereich oder Amt. Das Verständnis von Budgetierung als einen ei-
genverantwortlichen Bewirtschaftungsprozess ist daher an die verwaltungsmäßigen Organisationseinheiten in-
nerhalb der Gemeinde gekoppelt und bedarf einer eindeutigen Festlegung von Verantwortlichkeiten.
Die Budgetierung hat deshalb für die Gemeinde eine erhebliche Steuerungsrelevanz im Rahmen der jährlichen
Haushaltsbewirtschaftung. Es ist deshalb auch die Bildung der gemeindlichen Budgets von Relevanz, denn es ist
von Bedeutung, ob örtlich eine Vollbudgetierung oder eine Teilbudgetierung erfolgt oder beide Arten zur Anwen-
dung kommen. Die örtlichen Möglichkeiten bei der Budgetierung erfordern ein hohes Maß an Budgetverantwor-
tung und eindeutige Budgetregeln durch die Gemeinde.
Bei einer Vollbudgetierung fließen alle veranschlagten Ermächtigungen, die dem Budget zuzuordnen sind, in die
Budgetierung ein, bei einer Teilbudgetierung entsprechend der örtlichen Festlegungen. Bei der Teilbudgetierung
können dagegen unterschiedliche Zusammenhänge innerhalb der örtlichen Budgetierung hergestellt werden, z.
B. Sachausgabenbudgetierung, Budgetierung von Investitionszahlungen u.a. Außerdem kann die Budgetbildung
auch nach Zuschussbudgets (Aufwendungen höher als Erträge), Überschussbudgets (Erträge höher als Aufwen-
dungen) und ausgeglichene Budgets unterschieden werden. Das Budgetergebnis berührt dabei regelmäßig un-
mittelbar den gemeindlichen Haushaltausgleich (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW).
7.1.2 Die Budgetgestaltung
Durch die gesonderte haushaltsrechtliche Vorschrift erhält die Budgetierung für den gemeindlichen Haushalt
einen hohen Stellenwert (vgl. § 21 GemHVO NRW). Gleichwohl entsteht dadurch nicht die Pflicht der Gemeinde,
den gemeindlichen Haushaltsplan nur organisatorisch aufzustellen, um die örtlichen Budgets darin abzubilden.
Die in den Haushaltsplan aufzunehmenden Teilpläne stellen vielmehr auch eine gute Grundlage für die vor Ort zu
bildenden Budgets dar. Es hängt aber von der Ausgestaltung der örtlichen Produktorientierung und von der Über-
tragung der dezentralen Ressourcenverantwortung innerhalb der Gemeindeverwaltung ab, ob und inwieweit eine
Übereinstimmung zwischen diesen beiden haushaltswirtschaftlichen Betrachtungen hergestellt werden kann.
Der vollständigen produktorientierten Gliederung sollte im gemeindlichen Haushaltsplan den Vorzug gegeben
werden, um den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft die Leistungserstellung durch die Gemeinde
und die dafür eingesetzten Ressourcen in verständlicher und nachvollziehbarer Weise offen zu legen. Darauf
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kann die Budgetbildung aufbauen, um als Managementinstrument die Haushaltsbewirtschaftung im Haushaltsjahr
sachgerecht erfüllen zu können.
Die Budgetierung stellt eine „interne Bewirtschaftungsform“ dar, bei der die Bedürfnisse der für die Budgetierung
vorgesehenen Organisationseinheiten sowie Budgetverantwortlichen in der Gemeindeverwaltung ausreichend
berücksichtigt werden können. Die örtlichen Budgetpläne sollten dann nicht zusätzlich zu den produktorientierten
Teilplänen im gemeindlichen Haushaltsplan enthalten sein.
7.2 Die „Externen“ Budgets
Die Verbindung zwischen dem gemeindlichen Haushaltsplan und der örtlichen Budgetierung kann aber auch
dadurch in zulässiger Weise hergestellt werden, dass die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan nach örtli-
chen Verantwortungsbereichen aufgestellt werden. Ein so gestalteter Haushaltsplan kann die Budgetbildung der
Gemeinde vereinfachen, wenn z. B. die gebildeten Verantwortungsbereiche eine Stufe in der örtlichen Budgethie-
rachie darstellen, auf der unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse die Budgetbildung weiter auf- und
ausgebaut werden kann.
Bei der Budgetierung von Organisationseinheiten der Gemeindeverwaltung können die zwischen Rat und Verwal-
tung geschlossenen Vereinbarungen auf Grundlage der gemeindlichen Produkte und Leistungskennzahlen und
der zur Verfügung stehenden Ressourcen zutreffend abgegrenzt auf die einzelnen gebildeten Budgets übertragen
werden. Die Art und Weise der Bildung der Budgets innerhalb der Gemeindeverwaltung obliegt dabei eigenver-
antwortlich der Gemeinde, die auch bei dieser Art von Budgetierung einen individuellen Gestaltungsspielraum
unter Berücksichtigung ihrer Aufgabenerfüllung hat.
In diesem Zusammenhang sind jedoch auch die haushaltsrechtlichen Maßgaben zu beachten, sodass die Aufga-
ben der Verantwortungsbereiche bzw. Budgets und die dafür gebildeten Produkte sowie die Ziele und die Kenn-
zahlen zur Messung der Zielerreichung beschrieben werden müssen (vgl. § 4 Absatz 2 Nummer 3 GemHVO
NRW). Den Teilplänen sind zudem in einer Übersicht die sachlichen Produktbereiche voranzustellen, deren Teil-
ergebnispläne dann die Summen der Erträge und der Aufwendungen und deren Teilfinanzpläne die Summen der
Einzahlungen und der Auszahlungen für Investitionen ausweisen müssen.
8. Haushaltsplan und Transparenz
Der gemeindliche Haushaltsplan soll unter Einhaltung der haushaltsrechtlichen Bedingungen und Erfordernisse
so gestaltet werden, dass dadurch eine Grundlage für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im
Haushaltsjahr und für die örtliche Steuerung geschaffen wird. Bei seiner Aufstellung sind gleichzeitig auch die
Informationsbedürfnisse der Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ausreichend zu berücksichtigen.
Aus diesem örtlich zu gestalteten Zusammenspiel sollen sachgerechte und geeignete Informationen über die
gemeindliche Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr für alle Interessenten verfügbar werden.
Die gemeindlichen Geschäftsvorfälle sollen dadurch verständlich und nachvollziehbar werden. Die Schaffung von
Transparenz ist eine Chance für die Gemeinde, die von ihr gewollt sein muss. Sie stellt einen Wert dar, aus dem
ein Vertrauen und ein Nutzen für die Gemeinde entstehen können. Auf den Haushaltsplan der Gemeinde bezo-
gen, erfordert der Wunsch nach Transparenz die Teilhabe an haushaltswirtschaftlichen Informationen. Es sind
von der Gemeinde nicht nur Angaben über die Größenordnung der Haushaltswirtschaft erwünscht, sondern die
Offenlegung von weiteren Informationen, z. B. über die konkret erwartete Mittelherkunft und die geplante Mittel-
verwendung im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung.
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Die notwendige Transparenz darüber ist von der Gemeinde anhand ihrer Haushaltsplanung herzustellen. Die
sachlichen Daten und Erläuterungen zu den haushaltswirtschaftlichen Sachverhalten müssen klar und verständ-
lich dargeboten werden. Sie müssen den Erwerb sinnvoller Kenntnisse über die Vorhaben und Maßnahmen der
Gemeinde im Haushaltsjahr ermöglichen. Bei der Informationsgestaltung ist deshalb von der Gemeinde darauf zu
achten, dass nicht alle Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft als sachverständige Dritte eingestuft
werden, von denen ggf. Vorkenntnisse über haushaltswirtschaftliche Bedingungen oder Gepflogenheiten erwartet
werden können.
Bei der Gestaltung des Haushaltsplans sollen auch andere Adressatengruppen ausreichend berücksichtigt wer-
den. Einen Einstieg in die Überprüfung einer ausreichenden Transparenz über das geplante haushaltswirtschaftli-
che Handeln im Haushaltsjahr bieten die in den Teilplänen des Haushaltsplans enthaltenen Informationen. Sie
müssen so aufbereitet sein, dass die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erkennen können, wel-
che Leistungen von der Gemeinde in einem abgegrenzten Aufgabenbereich erbracht werden sollen.
Die Gemeinde sollte ergänzend zu den im einzelnen Teilplan veranschlagten Ressourcen und Zahlungen auch
die angestrebten Ziele sowie Informationen über die sonstigen geldwerten Leistungen und über die möglichen
bzw. beabsichtigten Wirkungen geben. Ein wichtiger Beitrag zur Transparenz über die gemeindliche Haushalts-
wirtschaft kann mit der Veröffentlichung von Haushaltsunterlagen im Internet geleistet werden. Eine solche zeit-
gemäße Form kann dazu beitragen, den Bürgern bzw. den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
den Zugang zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde zu erleichtern.
9. Die Steuerungsrelevanz des Haushaltsplans
Der gemeindliche Haushaltsplan soll in produktorientierte Teilpläne, die örtliche Ziele und Leistungskennzahlen
enthalten und auch für Steuerungszwecke im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung geeignet sein sollen,
gegliedert werden (vgl. §§ 4 und 12 GemHVO NRW). Dieser Ansatz erfordert für die Gemeinde, im gemeindli-
chen Haushaltsplan auch Ursachen und Wirkungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde auf-
zuzeigen, die aufgrund von Zielen und ggf. einem Leitbild der Gemeinde entstanden sind und diesen zugeordnet
bzw. untergeordnet werden können.
Zum Wesen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gehört es daher, einen ausreichenden und sachlich zweck-
bezogenen Kommunikationsprozess zwischen den Organen der Gemeinde zu führen, und auf der Grundlage von
gemeindlichem Haushaltsplan und Jahresabschluss der Gemeinde positive Effekte zu erzielen und messen zu
können. Außerdem gilt es, auch dadurch die Steuerungstauglichkeit des gemeindlichen Haushaltsplans unter
Berücksichtigung der Interessen seiner Adressaten zu erreichen.
Der gemeindliche Haushaltsplan ist daher nicht nur als eine Ermächtigungsgrundlage für das Gemeindeverwal-
tungshandeln zu verstehen, sondern auch als ein Instrument, die gemeindlichen Leistungsarten zu bemessen, zu
planen, zu bewirtschaften und zu überprüfen, um eine auf die örtlichen Bedürfnisse ausgerichtete qualitative und
quantitative Lösung zu finden. In diesem Zusammenhang gilt es, den örtlichen Haushaltsplan sachgerecht so
auszugestalten, dass für den Rat der Gemeinde die notwendigen Informationen gegeben werde.
Die inhaltliche und formale Ausgestaltung kann aber auch eine Orientierung für das wirtschaftliche Handeln der
Gemeinde bieten und dabei die Weiterentwicklung der Gemeinde mit ihren Chancen und Risiken sowie einer
Orientierung am Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit ins Blickfeld stellen. Die Produktorientierung der
Gemeinde und die gemeindliche Leistungserstellung können dabei in einem Zusammenhang gestellt werden, der
die gewünschte Transparenz über das Gemeindeverwaltungsgeschehen aufzuzeigen hilft. Es muss aber gleich-
zeitig auch für die Verantwortlichen in der Gemeinde die haushaltswirtschaftlichen Wirkungen erkennbar gemacht
und im Rahmen einer Berichterstattung bekannt gegeben werden.
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10. Die fremden Finanzmittel
Von der Gemeinde werden im Haushaltsjahr neben den eigenen Finanzmitteln auch fremde Finanzmittel von
Dritten bewirtschaftet. Diese fremden Finanzmittel sind von der Veranschlagung im Haushaltsplan der Gemeinde
regelmäßig ausgenommen (vgl. § 16 GemHVO NRW). Die Vorschrift stellt für eine Veranschlagung von fremden
Finanzmitteln im gemeindlichen Finanzplan jedoch kein absolutes Verbot dar.
Bei dieser Vorschrift wurde davon ausgegangen, dass die Dritten ihren gesamten Bedarf an Finanzmittel haus-
haltsmäßig bei sich selbst planen und in ihrem Haushaltsplan veranschlagen. Erst im Rahmen der Haushaltsbe-
wirtschaftung werden der Gemeinde dann entsprechend ihrem örtlichen Bedarf die notwendigen Finanzmittel zur
Zahlungsabwicklung zur Verfügung gestellt. Bei einer gemeindlichen Veranschlagung muss die Gemeinde in
ihrem Finanzplan entsprechende Haushaltspositionen schaffen.
Die Abwicklung der fremden Finanzmittel und ein möglicher Endbestand sind immer in die gemeindliche Finanz-
rechnung einzubeziehen. Entsprechend müssen diese Finanzmittel im Rahmen der damit zusammenhängenden
Geschäftsvorfälle in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde in Form von Einzahlungen oder Auszahlungen erfasst
(vgl. § 39 GemHVO NRW). Die Gemeinde hat den Einsatz bzw. die Verfügbarkeit der fremden Finanzmittel im
Rahmen ihrer Liquiditätsplanung zu berücksichtigen.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Inhalte des Haushaltsplans):
1.01 Allgemeines
Für die Haushaltsführung der Gemeinde im Haushaltsjahr ist der vom Rat beschlossene Haushaltsplan verbind-
lich. Diese Verbindlichkeit bezieht sich auf alle Bestandteile des gemeindlichen Haushaltsplans. Die Gemeinde-
verwaltung wird dadurch bei der Ausführung der Haushaltswirtschaft an die haushaltsmäßige Gesamtebene im
Ergebnisplan und im Finanzplan gebunden. Sie hat die in den produktorientierten Teilplänen unter den Haus-
haltspositionen veranschlagten Erträge und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen als Ermächti-
gungen für ihr Handeln einzuhalten (vgl. §§ 2, 3 und 4 GemHVO NRW).
Die Bindung an die örtlichen Teilpläne besteht unabhängig davon, ob diese Pläne aus der Steuerungssicht der
Gemeinde nach Produktbereichen, Produktgruppen oder Produkten unter Beachtung des vom Innenministerium
bekannt gegebenen Produktrahmens oder nach den örtlichen Verantwortungsbereichen (Budgets) aufgestellt
worden sind. Durch die dem Haushaltsplan beizufügenden Anlagen erfolgt eine weitere Konkretisierung für das
haushaltswirtschaftliche Handeln im Haushaltsjahr. Die haushaltsmäßige Bindung führt unter Einbeziehung der
Haushaltsgrundsätze daher dazu, dass der gemeindliche Haushaltsplan inhaltlich vollständig auf das betreffende
Haushaltsjahr ausgerichtet sein muss.
1.1 Zu Satz 1 (Veranschlagung im Haushaltsplan):
1.1.01 Die Grundlagen der Haushaltsplanung
Die haushaltsrechtlichen Grundsatzbestimmungen für den gemeindlichen Haushaltsplan berücksichtigen den
Rechnungsstoff des NKF. Im Ergebnisplan kommen deshalb für die Veranschlagung die Rechengrößen „Ertrag“
und „Aufwand“ und im Finanzplan die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ zum Einsatz. Dieser
Rechenstoff ist auch den Buchungen bei der Haushaltsbewirtschaftung sowie der Haushaltsabrechnung im Jah-
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resabschluss zugrunde zu legen. Das System der doppelten Buchführung ermöglicht dabei eine zutreffende Er-
fassung und Nachweisführung.
Die Berücksichtigung der örtlichen Steuerungserfordernisse für die Verantwortlichen in der Gemeinde und die
Beachtung der Informationsbedürfnisse der Öffentlichkeit prägen die Darstellung des gemeindlichen Haushalts-
plans in seinem Aufbau und Detaillierungsgrad. Es ist daher für die Gemeinde nicht zulässig, die Haushaltsbe-
wirtschaftung im Haushaltsjahr nach einem Haushaltsplanentwurf und einer zusätzlichen Veränderungsliste zu
führen. Es muss der Bewirtschaftung vielmehr ein Haushaltsplan zu Grunde liegen, der in vollständiger Form die
vom Rat beschlossenen Ermächtigungen enthält.
Die Gemeinde hat deshalb bei der Veranschlagung in ihrem Haushaltsplan den Grundsatz der Vollständigkeit zu
beachten. Der gemeindliche Haushaltsplan muss deshalb im Ergebnisplan alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung
der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich erzielbaren Erträge und entstehenden Aufwendungen enthalten. Er
muss im Finanzplan die voraussichtlich eingehenden Einzahlungen und zu leistenden Auszahlungen einschließ-
lich der für Investitionsmaßnahmen notwendigen Verpflichtungsermächtigungen und ggf. auch die Kreditaufnah-
men enthalten. Die Gemeinde muss die Finanzen bedarfsgerecht planen und dabei auch mögliche Veränderun-
gen in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung berücksichtigen.
Durch solche Vorgaben werden die sachlichen Rahmenbedingungen konkretisiert, die als Festsetzungen in der
Haushaltssatzung der Gemeinde verankert sind, z. B. der Gesamtbetrag der Aufwendungen des Haushaltsjahres
(vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1a GO NRW). In diesem Zusammenhang ist auch der zeitliche Rahmen für den
gemeindlichen Haushaltsplan nicht unbeachtlich, denn die Haushaltssatzung der Gemeinde tritt nach der gesetz-
lichen Regelung mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt (nur) für das Haushaltsjahr (vgl. § 78 Absatz 3
Satz 1 GO NRW).
Die im Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen entfallen daher mit dem Ende des Haushaltsjahres, so-
dass die Gemeinde aus den betreffenden Haushaltspositionen des Haushaltsplans dann i. d. R. keine Aufwen-
dungen mehr entstehen lassen und keine Auszahlungen mehr leisten darf. Sie kann aber in zulässiger Weise
bedarfsgerecht noch nicht in Anspruch genommene Ermächtigung ins folgende Haushaltsjahr übertragen (vgl. §
22 GemHVO NRW). Bei der Haushaltsplanung sind daher von der Gemeinde insbesondere der Grundsatz der
sachlichen Bindung und der Grundsatz der zeitlichen Bindung, aber auch der Grundsatz der Jährlichkeit und der
Grundsatz der Vollständigkeit von besonderer Bedeutung.
1.1.1 Zu Nummer 1 (Veranschlagung der Erträge und Einzahlungen):
1.1.1.1 Allgemeine Grundlagen
Im NKF werden über die Rechengröße „Ertrag“ das Ressourcenaufkommen und über die Rechengröße „Einzah-
lungen“ die Zugänge an Finanzmitteln der Gemeinde erfasst. Gleichzeitig soll die Finanzpolitik der Gemeinde auf
das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit ausgerichtet sein. Sie soll sicherstellen, dass der gesamte Res-
sourcenverbrauch einer Periode regelmäßig durch Erträge derselben Periode gedeckt wird, um nachfolgende
Generationen nicht zu überlasten.
Die im NKF für den gemeindlichen Ergebnisplan zu verwendende Rechengröße „Erträge“ ist dabei der zutreffen-
de Buchungsstoff für eine „Reinvermögensrechnung“, die das Geldvermögen und das Sachvermögen der Ge-
meinde betrifft, wenn ein Geschäftsvorfall der Gemeinde das gemeindliche Eigenkapital erhöht. Die Rechengröße
„Einzahlungen“ führt im Rahmen des gemeindlichen Finanzplans zu einer Mittelherkunftsrechnung, bei der die
eingehenden Zahlungen ausschlaggebend und unter Beachtung des Kassenwirksamkeitsprinzips als Zahlungs-
ströme zu erfassen sind.
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Die Veranschlagung von Erträge und Einzahlungen im Haushaltsplan ist grundsätzlich davon abhängig, dass die
Gemeinde für das Haushaltsjahr Finanz- oder Sachleistungen von Dritten erwartet. Sie muss derartige Leistun-
gen entsprechend der dafür vorgesehenen Verwendung produktbereichsbezogen in ihrem Haushaltsplan den
Teilplänen zuordnen. Sie muss für die Veranschlagung von Erträgen und Einzahlungen aus gewährten Zuwen-
dungen auch die vorgegebenen Zwecke beachten und eine entsprechende Zuordnung vornehmen.
Die zuwendungsrechtliche Vorgabe für die Gemeinde, einen Eigenanteil zu erbringen, geht dabei jedoch nicht
soweit, dass der Nachweis darüber gegenüber dem Zuwendungsgeber durch die Veranschlagung im Haushalts-
plan zu erbringen ist. Wichtig ist, dass im Haushaltsplan die mit einer Zuwendung zu finanzierenden Maßnahmen
(Aufwendungen und Auszahlungen) veranschlagt sind.
1.1.1.2 Die Veranschlagung von Erträgen
1.1.1.1.1 Der Aufbau der Veranschlagung
Das Ressourcenverbrauchskonzept wird dadurch angemessen umgesetzt, dass im Ergebnisplan mit der Re-
chengröße „Ertrag“ das Ressourcenaufkommen zu veranschlagen ist. Die Erträge bedeuten einen Wertezufluss
an Gütern und Dienstleistungen und bewirken eine Eigenkapitalerhöhung. Der Ergebnisplan hat die Aufgabe,
über die Art, die Höhe und die Quellen der Erträge vollständig und klar zu informieren. Er weist auch einen sich
im Haushaltsjahr voraussichtlich ergebenden Überschuss oder Fehlbedarf aus, weil im Ergebnisplan auch die
gemeindlichen im Haushaltsjahr entstehenden Aufwendungen zu veranschlagen sind.
Bei der Aufstellung des gemeindlichen Ergebnisplans sind nach den allgemeinen Planungsgrundsätzen die Erträ-
ge in ihrer voraussichtlichen Höhe in dem Haushaltsjahr zu veranschlagen, dem sie wirtschaftlich zuzurechnen
sind. Dadurch hat die Gemeinde den Grundsatz der Periodenabgrenzung bei ihrer Haushaltsplanung zu beachten
(vgl. § 11 GemHVO NRW). Von der Gemeinde ist dabei zu beachten, dass der Ergebnisplan nach dem Grund-
satz der Ergebnisspaltung aufgebaut ist, sodass die ordentlichen und die außerordentlichen Erträge getrennt
voneinander zu veranschlagen sind.
Die im gemeindlichen Ergebnisplan veranschlagten Erträge stellen zudem keine Obergrenze für die örtliche
Haushaltsbewirtschaftung dar. Vielmehr spiegeln die Haushaltspositionen die Erwartungen bzw. Schätzungen der
Gemeinde bezogen auf das Haushaltsjahr wieder. Im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirt-
schaft im Haushaltsjahr können sich außerdem noch Veränderungen, ggf. in einem erheblichen Ausmaß erge-
ben. Die Gemeinde muss zudem durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass ihre Ansprüche vollständig
erfasst, rechtzeitig geltend gemacht und eingezogen werden (vgl. § 23 Absatz 3 GemHVO NRW).
1.1.1.1.2 Die Rechengröße „Ertrag“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Ertrag“ wird betriebswirtschaftlich die bewertete Leistungserstellung der
Gemeinde in einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Einen Ertrag stellt dabei jeder
gemeindliche Vorgang dar, der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde erhöht.
Mit der Rechengröße werden aber auch die der Gemeinde zustehenden Steuereinnahmen und die ihr gewährten
Zuwendungen erfasst, denn diese stellen einen erheblichen Anteil an den gemeindlichen Einnahmen dar. Die
Begriffspaare „Erträge“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl.
Abbildung 90).
GEMEINDEORDNUNG 690
