nkf-handreichung7
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 84 GO NRW
Ergebnis- und Finanzplanung soll dazu beitragen, dem Rat die haushaltspolitischen Entscheidungen zu erleichtern.
Sie soll aber auch eine Orientierung für die Ratsentscheidungen für das Haushaltsjahr und für die sich daran an-
schließenden drei Planungsjahre bieten.
1.2 Die zeitliche Haushaltsplanung
1.2.1 Der mittelfristige Zeitraum
Die Gemeinde hat ihre örtliche Haushaltsplanung auf den fünfjährigen Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und
Finanzplanung auszurichten, sofern nicht im Rahmen eines Haushaltssicherungskonzeptes ein längerer Zeitraum
erforderlich ist (vgl. § 76 Absatz 2 GO NRW). Die gemeindliche Haushaltsplanung hat sich daher nicht allein auf
das künftige Haushaltsjahr, sondern vielmehr auch auf die drei folgenden Planungsjahre zu erstrecken. Bei dieser
Planung ist vom laufenden Haushaltsjahr auszugehen, dass als erstes Planungsjahr die Basis für die weitere Pla-
nung in diesem Zeitrahmen der Haushaltsplanung darstellt.
Für die Gemeinde besteht durch diese Vorgaben ein Zwang zur Prognose unter Berücksichtigung der gemeindli-
chen Aufgabenerfüllung. Durch die jahresbezogene Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in
den gemeindlichen Haushaltsplan werden die voraussichtlichen Auswirkungen der haushaltsmäßigen Entschei-
dungen für die weiteren Planungsjahre transparent gemacht. Anhand der Zeitreihe soll im gemeindlichen Haus-
haltsplan das voraussichtliche Ressourcenaufkommen und der Ressourcenverbrauch sowie der Bedarf der Ge-
meinde an Finanzmitteln für die einzelnen Jahre angegeben werden.
Die Gemeinde hat daher in ihrem Haushaltsplan die Erträge und Aufwendungen für das Haushaltsjahr in ihrer
voraussichtlichen Höhe nach ihren Arten sowie die Einzahlungen in der zu erzielenden Höhe und die Auszahlungen
in Höhe der voraussichtlich zu leistenden Beträge jahresbezogen nach ihren Arten zu veranschlagen (vgl. § 11
GemHVO NRW). Sie zeigt dadurch für den gesamten mehrjährigen Planungszeitraum auf, wie sie in diesem Zeit-
raum ihre Haushaltswirtschaft führen will, damit die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist.
Die Umsetzung dieser Zielsetzungen soll auch durch die Einhaltung der haushaltsrechtlichen Vorgaben durch die
Gemeinde gewährleisten, ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen und dabei den
Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Über den fünfjährigen Zeitraum
der Haushaltsplanung legt daher die Gemeinde ihre Leistungskraft konkret offen. Sie zeigt dadurch auch die vo-
raussichtliche Stabilität ihrer Haushaltswirtschaft in diesem Zeitrahmen auf (vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW).
1.2.2 Der langfristige Zeitraum
Die gemeindliche Haushaltsplanung geht grundsätzlich vom Zeitrahmen eines Haushaltsjahres aus. Die Gemeinde
muss über den Weg der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung aber auch langfristige Zeiträume berücksich-
tigen. Vielfach werden von der Gemeinde langfristige Verträge abgeschlossen, z.B. Mietverträge oder Kreditver-
träge. Sie kann auch ein Haushaltssicherungskonzept umzusetzen haben, dessen Zeitraum zehn Jahre betragen
kann. Der fünfjährige Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung ermöglicht daher der Gemeinde
auch einen geeigneten Einstieg in die langfristige Planung, um auch dabei einen Überblick über die voraussichtli-
chen künftigen haushaltswirtschaftlichen Entwicklungen zu erreichen.
In der Planung des langfristigen Zeitraums hat die Gemeinde vergleichbare Maßstäbe wie im mittelfristigen Zeit-
raum anzulegen. Sie hat dafür Sorge zu tragen, dass im gesamten Zeitraum eine geordnete Haushaltswirtschaft
besteht, jährlich der Haushaltsausgleich erreicht wird und soll rechtzeitig geeignete Gegenmaßnahmen einleiten,
wenn Risiken erkennbar werden, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben voraussichtlich nicht mehr gesichert ist
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(vgl. § 75 Absatz 1 und 2 GO NRW). Die Gemeinde muss daher langfristig ihre Verpflichtungen gegenüber Dritten
nachhalten und diese entsprechend dem Zeitablauf in ihre mittelfristige Planung einfließen lassen.
Eine Verpflichtung besteht auch für die Ansprüche der Gemeinde, die als langfristige Forderungen gegenüber Drit-
ten bestehen. Es gilt daher für die Gemeinde, eine entsprechende Übersicht zu behalten und fortzuschreiben, auch
wenn die jeweiligen Gesamtbeträge in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen sind. Eine Möglichkeit für eine Über-
sicht über haushaltswirtschaftliche Auswirkungen wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung 121).
DIE ÜBERSICHT ÜBER LANGFRISTIGE WIRTSCHAFTLICHE AUSWIRKUNGEN
Jahr … Jahr … Jahr …
Ergebniswirksam: Ergebniswirksam: Ergebniswirksam:
Erträge: Erträge: Erträge:
Aufwendungen Aufwendungen Aufwendungen
Langfristige Planung ►
Zahlungswirksam: Zahlungswirksam: Zahlungswirksam:
Einzahlungen: Einzahlungen: Einzahlungen:
Auszahlungen: Auszahlungen: Auszahlungen:
Haushaltsjahr … Planungsjahr … Planungsjahr …
Ergebniswirksam: Ergebniswirksam: Ergebniswirksam:
Erträge: Erträge: Erträge:
Aufwendungen Aufwendungen Aufwendungen
Mittelfristige (fünfjährige) Planung ►
Zahlungswirksam: Zahlungswirksam: Zahlungswirksam:
Einzahlungen: Einzahlungen: Einzahlungen:
Auszahlungen: Auszahlungen: Auszahlungen:
Haushaltsjahr …
Ergebniswirksam:
Erträge:
Aufwendungen
Haushaltsjahrbezogene Planung ►
Zahlungswirksam:
Einzahlungen:
Auszahlungen:
Abbildung 121 „Die Übersicht über langfristige wirtschaftliche Auswirkungen“
Bei gemeindlichen Investitionen ist der Zeitraum der mittelfristigen Haushaltsplanung grundsätzlich nicht als aus-
reichend anzusehen. Der Zeitraum muss über die Anschaffungs- oder Herstellungsphase hinaus um den Nutzungs-
zeitraum erweitert werden und insgesamt den Lebenszyklus des jeweils erworbenen oder selbst geschaffenen
Vermögensgegenstandes umfassen (vgl. § 14 GemHVO NRW).
Bei einem solchen langfristigen Betrachtungszeitraum für die gemeindlichen Vermögensgegenstände können die
Kriterien „Generationengerechtigkeit“ und „Nachhaltigkeit“ die notwendige Beachtung bei der Gemeinde finden.
Von der Gemeinde ist daher auch sicherzustellen, dass die Nutzung der gemeindlichen Vermögenswerte für die
Aufgabenerfüllung auch langfristig bzw. über die vorgesehene Nutzungszeit möglich wird.
Für die Erfassung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle mit haushaltsmäßigen Auswirkungen auf künftige Jahre ist
es daher nicht als ausreichend anzusehen, die geschäftlichen Bindungen nur im Rahmen der jährlich aufzustellen-
den Bilanz nachzuhalten. Die Gemeinde sollte vielmehr durch besondere Unterlagen und Nebenrechnungen einen
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ständigen Überblick über die künftigen Belastungen des gemeindlichen Haushalts haben. Sie kann dann bei wei-
teren Vereinbarungen auf eine einfache Art einen Vergleich bzw. eine Verträglichkeitsprüfung hinsichtlich ihrer
Leistungsfähigkeit und der Aufgabenerfüllung vornehmen.
1.2.3 Keine Bindung an § 76 GO NRW
Der Gemeinde wird zur Erfüllung ihrer Verpflichtung, den Haushaltsausgleich im Rahmen der Umsetzung eines
Haushaltskonsolidierungskonzeptes wiederherzustellen, ein Zeitraum von zehn Jahren nach dem Haushaltsjahr, in
dem die Ursache für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes liegt, eingeräumt (vgl. § 76 Absatz 2 GO
NRW). Dieser Zeitraum umfasst dadurch auch den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung.
Die Zehn-Jahres-Frist für das Haushaltssicherungskonzept erweitert zwar die zeitliche Dimension der gemeindli-
chen Ergebnis- und Finanzplanung, verändert jedoch nicht den förmlichen Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis-
und Finanzplanung, die von der Gemeinde in den jährlichen Haushaltsplan einzubeziehen ist. Für die drei dem
Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre lassen sich die haushaltsmäßigen Wirkungen der vorgesehenen Sanie-
rungsmaßnahmen, wegen deren Einbeziehung in den gemeindlichen Haushaltsplan, unmittelbar aus den Jahres-
spalten dieser drei Planungsjahre ablesen.
Für die Zeit nach dem Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung müssen aber grundsätzlich ver-
gleichbare Konkretisierungen der haushaltswirtschaftlichen Verhältnisse geschaffen werden, um die geplanten Um-
setzungsmaßnahmen zielorientiert nachvollziehbar und messbar zu machen. Die Gemeinde soll deswegen nicht
nur die voraussichtlich entstehenden jahresbezogenen Erträge und Aufwendungen transparent machen, sondern
dazu auch deren Berechnung sowie die Prognosegrundlagen und die zugrunde gelegten Annahmen aufzeigen.
Eine unmittelbare haushaltsrechtliche Bindung zwischen den Vorgaben zur mittelfristigen Ergebnis- und Finanzpla-
nung und der langfristigen Haushaltskonsolidierungs- oder Sanierungszeit besteht nicht. Sie ergibt sich jedoch
dann, wenn langfristige Konsolidierungsmaßnahmen in den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzpla-
nung vorgezogen oder im Ablauf der Konsolidierungszeit in diesen Zeitraum „hineinwachsen“. Einer bis dahin mög-
lichen Vereinfachung bei der Darstellung der Maßnahmen muss dann die entsprechende Konkretisierung folgen.
Grundsätzlich gilt immer, dass mögliche schnell oder sofort zu realisierende Maßnahmen wegen des Zehnjahres-
zeitraumes nicht zeitlich verschoben oder über den gesamten Konsolidierungszeitraum gestreckt werden sollen.
1.3 Die Planungssicherheit
Die Gemeinde muss sich ständig einen realitätsbezogenen Überblick über den Planungszeitraum der mittelfristigen
Ergebnis- und Finanzplanung verschaffen und sich darüber klarwerden, welche Arten von Erträgen und Aufwen-
dungen durch die Aufgabenerfüllung voraussichtlich entstehen werden und welche Arten von Einzahlungen zu er-
zielen und von Auszahlungen im Einzelnen zu leisten sein werden.
Durch eine fundierte mehrjährige Haushaltsplanung soll möglichst eine hohe Planungssicherheit erreicht werden,
denn mögliche Planabweichungen bergen immer auch Risiken für die Gemeinde in sich. Im Rahmen ihrer Haus-
haltsplanung soll die Gemeinde daher auch die notwendige Transparenz darüber schaffen, sodass der Vorbericht
zum Haushaltsplan entsprechende Erläuterungen enthalten sollte. Die Planungssicherheit wird verstärkt, wenn ab-
hängig von den örtlichen Gegebenheiten im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft auch
unterjährig bedarfsgerecht die Zielerreichung gemessen und beurteilt wird.
Die Veranschlagung der Ermächtigungen im gemeindlichen Haushaltsplan muss daher ausgehend von der strate-
gischen Planung und den Zielen der Gemeinde das auf das Haushaltsjahr bezogene und geplante operative Er-
gebnis wieder spiegeln und damit Lösungsmöglichkeiten für die Realisation der gemeindlichen Ziele aufzeigen. Bei
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der Darstellung sollten auch die Informationsbedürfnisse der Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
ausreichend berücksichtigt werden, denn vielfach bedarf es auch deren Mitwirkung.
Die mit den Zielen der Gemeinde verbundenen örtlichen Leistungskennzahlen sind dabei ein wichtiges Steuerungs-
instrument für die Verantwortlichen in der Gemeinde. Diese Kennzahlen ermöglichen, die Zielerreichung jährlich zu
messen, sodass deren Ist-Werte wichtig für die Planungsentscheidungen der Gemeinde sind (vgl. § 12 GemHVO
NRW). Die gemeindlichen Leistungskennzahlen sind jedoch nur im Sinne einer Planungssicherheit nutzbar, wenn
auch der vorgesehene Zielbereich durch Sollgrößen oder Schwellenwerte angegeben bzw. abgegrenzt und
dadurch konkretisiert wird.
1.4 Die Planungsinhalte
Die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung unterstützt die gemeindliche Haushaltsplanung, weil sie die Ge-
meinde zwingt, im Rahmen einer mehrjährigen Planung örtliche Schwerpunkte zu setzen und umsetzungsgeeig-
nete Maßnahmen und Dringlichkeiten festzulegen und konkret in einen fünfjährigen jahresbezogenen Zeitplan ein-
zustellen. Die Bindung der Gemeinde an diese mehrjährige Planung ist jedoch nicht so stark, dass die Gemeinde
die einmal festgelegten Planungsentscheidungen und Planungsinhalte in den Folgejahren des Haushaltsjahres
vollständig umsetzen muss.
Die Gemeinde kann in der mittelfristigen Haushaltsplanung neue Prioritäten setzen oder gewichtige Einflüsse von
außen anders gewichten. Sie hat daher jährlich zu prüfen, ob und in welchen Umfang festgelegte Planungsinhalte
einer Anpassung bedürfen. In diese mittelfristige Haushaltsplanung sind von der Gemeinde aber auch alle örtlichen
Bedürfnisse aus ihrer laufenden Verwaltungstätigkeit, aus der Investitions- und aus der Finanzierungstätigkeit ein-
zubeziehen. Im Zusammenhang mit der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung im gemeindlichen Haushalts-
plan können ggf. Schwierigkeiten für die Gemeinde bestehen, die Höhe der staatlichen Zuweisungen über mehrere
Jahre im Voraus möglichst zutreffend zu schätzen.
Zur Erstellung der mittelfristigen örtlichen Haushaltsplanung gehören daher bei den gemeindlichen Investitions-
maßnahmen nicht nur die Entscheidungen über deren Finanzierung, sondern unter Beachtung des Grundsatzes
der Wirtschaftlichkeit und Generationengerechtigkeit auch die Beherrschung der Folgekosten aus der Nutzung der
angeschafften oder hergestellten Vermögensgegenstände, z. B. Abschreibungen, Unterhaltungsaufwendungen.
Entsprechend der wertorientierten Steuerung und der örtlich zu erfüllenden Aufgaben sind die Maßnahmen sowie
die Chancen und Risiken für die künftige wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde abzuwägen.
1.5 Die Planungsverfahren
Die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung erfordert von der Gemeinde geeignete Methoden und Verfahren, um
einer mehrjährigen Planungsperspektive gerecht zu werden. Dazu gehört z. B. die Festlegung sachgerechter um-
fassender Haushaltsziele, bei denen die Erreichung der für die Gemeinde festgelegten Ziele sowie die Fortführung
der getroffenen politischen Entscheidungen eine wichtige Ausgangsgrundlage darstellt. Die Haushaltsgrundsätze
gebieten zudem, auch die künftigen Auswirkungen aus der Ausführung des Haushalts im Haushaltsjahr für die
Sicherstellung der stetigen Aufgabenerfüllung einzuschätzen.
Im Rahmen der jährlichen Haushaltsplanung bzw. der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung sind deshalb
ausreichende Informationen zu geben bzw. die getroffenen Entscheidungen transparent zu machen. Das örtliche
Planungsverfahren muss deshalb darauf ausgerichtet sein, dass die jährliche Haushaltssatzung mit den Festlegun-
gen der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in Einklang steht. Die Gemeinde muss unter den gesetzten
Rahmenbedingungen die jahresbezogenen Konkretisierungen vornehmen.
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Für die Gemeinde ist es nicht als ausreichend anzusehen, nur haushaltsmäßige Gesamtbeträge für den Ergebnis-
plan und den Finanzplan zu ermitteln. Das örtliche Verfahren muss vielmehr sicherstellen, dass diese Pläne sach-
gerechte Beträge nach den Arten der Erträge und Aufwendungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit (Ergeb-
nisplan) und nach den voraussichtlichen Investitionsmaßnahmen in Form bestimmter Einzahlungs- und Auszah-
lungsarten enthalten. Deren Umfang muss zudem im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung produktorientiert
differenziert und den entsprechenden Teilplänen sachgerecht zugeordnet werden.
2. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Planung
2.1 Die allgemeine Sachlage
Im Zusammenhang mit der gemeindlichen Haushaltsplanung stellt die Festlegung strategischer Ziele eine Aus-
gangsgrundlage dar, auf der die Planungstätigkeit der Gemeinde aufbauen soll. Die Visionen oder Leitbilder der
Gemeinde bilden eine Zielbestimmung für das haushaltswirtschaftliche Gesamtbild der Gemeinde in allgemeiner
und spezieller Form und dienen der zukunftsbezogenen Orientierung. Sie bestimmen auch die weiteren Zielsetzun-
gen und Dimensionen, ggf. auch in verschiedenen Arten, sodass auch die spätere Zielerreichung bereits bei der
Planung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft messbar gemacht werden muss.
Die jahresbezogenen Schritte können anhand des im gemeindlichen Haushaltsplan aufgezeigten voraussichtlichen
Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs sowie des Bedarfs der Gemeinde an Finanzmitteln für
die einzelnen Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung gemessen werden. Die Gemeinde
muss sich deshalb ständig einen realitätsbezogenen Überblick über die Erfordernisse und Bedürfnisse im fünfjäh-
rigen Planungszeitraum verschaffen. Sie muss sich darüber klarwerden, welche Erträge und Aufwendungen durch
die örtliche Aufgabenerfüllung voraussichtlich entstehen werden und welche Einzahlungen zu erzielen und Aus-
zahlungen im Einzelnen zu leisten sein werden.
Bei der Gestaltung der Festlegungen der mehrjährigen Haushaltsplanung sind von der Gemeinde auch die ein-
schlägigen Grundsätze zu beachten, damit ein den gemeindlichen Bedürfnissen gerecht werdender haushaltswirt-
schaftlicher Rahmen zur Erledigung der laufenden Verwaltungstätigkeit, der Investitionstätigkeit und der Finanzie-
rungstätigkeit entsteht. Die Planungsgrundsätze können dazu beitragen, dass die haushaltswirtschaftlichen Ent-
scheidungen der Gemeinde unter der Einbeziehung wirtschaftlicher Gesichtspunkte erfolgen und die Aufgabener-
füllung nicht nur im Haushaltsjahr, sondern auch zukunftsbezogen gesichert werden.
2.2 Die einzelnen Grundsätze
Mit den Grundsätzen ordnungsgemäßer Planung (GoP) werden die Notwendigkeit einer Analyse als Ausgangs-
punkt der zukunftsbezogenen Planung und die Bedeutung der strategischen und der operativen Planung ausdrück-
lich hervorgehoben und betont. Folgende Grundsätze sollen deshalb auch bei der gemeindlichen Haushaltsplanung
zur Anwendung kommen (vgl. Abbildung 122).
DIE GRUNDSÄTZE ORDNUNGSMÄßIGER PLANUNG
GRUNDSATZ INHALT
Grundsatz der Nach diesem Grundsatz sollen alle für die Planungsziele relevanten
Vollständigkeit Sachverhalte berücksichtigt werden.
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DIE GRUNDSÄTZE ORDNUNGSMÄßIGER PLANUNG
GRUNDSATZ INHALT
Grundsatz der Nach diesem Grundsatz sollen in die Planung alle Informationen und
Wesentlichkeit und Sachverhalte einbezogen werden, die zur Darstellung der voraus-
Angemessenheit sichtlichen Entwicklung aufgrund ihrer Tragweite oder ihres Betrages
bedeutsam sind.
Nach diesem Grundsatz soll die Planung eine sachlich korrekte Dar-
stellung der Ausgangssituation mit allen Prämissen der Fortentwick-
Grundsatz der
lung enthalten. Die Planung muss erkennen lassen, ob Angaben zu
Folgerichtigkeit
nachprüfbaren Tatsachen zutreffen, ob Prämissen plausibel sind,
richtig entwickelt und schlüssig sind.
Nach diesem Grundsatz soll die Planung so dokumentiert werden,
Grundsatz der
dass die Erstellung und Kontrolle für einen sachverständigen Dritten-
Dokumentation
innerhalb einer angemessenen Zeit nachvollziehbar ist.
Nach diesem Grundsatz sollen die Begriffe klar definiert und einheit-
lich verwendet werden. Die der Planung zugrundeliegenden Wertgrö-
Grundsatz der ßen müssen realistisch und damit realisierbar sein. Zudem sind
Transparenz Chancen und Gefahren sowie Ursachen von Planabweichungen zu
benennen und möglichst zu quantifizieren, um den Gesamtumfang
möglicher Planabweichungen einschätzen zu können.
Die Planansätze sollen mit den übergeordneten Grundsatzentschei-
Planungsprinzipien und
dungen und Zielen in Einklang stehen, um die Realisierbarkeit bzw.
Partizipation
die angestrebten Zwecke zu erreichen.
In den verschiedenen Phasen des Planungsprozesses gilt es Ziele
festzulegen, Informationen zu sammeln sowie eine Analyse vorzu-
Planungsprozess nehmen. Zu den Zielen sind Lösungsmöglichkeiten aufzuzeigen, aus
denen dann in der Entscheidungsphase endgültige Ziele und Maß-
nahmen festgelegt werden.
Abbildung 122 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Planung“
Die Planungsgrundsätze beeinflussen das tatsächliche Planungsgeschehen bei der Gemeinde, insbesondere,
wenn sich im Zeitablauf wesentliche Rahmenbedingungen bei der Gemeinde und in ihrem Umfeld geändert haben
oder voraussichtlich ändern werden. Sie unterstützen die operative Planung der Gemeinde und tragen dazu bei,
eine nachvollziehbare Haushaltswirtschaft planerisch aufzubauen, die sich in den Zeitraum der mittelfristigen Er-
gebnis- und Finanzplanung einbetten lässt. Die aufgezeigten „Grundsätze ordnungsgemäßer Planung“ sind vom
Institut der Unternehmensberater (IdU) herausgegeben worden.
3. Die drohende Überschuldung
Das bilanzielle Eigenkapital einer Gemeinde kann seine Funktion nur erfüllen, solange es nicht durch Verluste in
Form von Jahresfehlbeträgen in der gemeindlichen Ergebnisrechnung oder durch zulässige unmittelbare Verrech-
nungen von gemeindlichen Aufwendungen mit der allgemeinen Rücklage vollständig aufgezehrt worden ist (vgl. §
38 Absatz 1 und § 43 Absatz 3 GemHVO NRW). Aus diesem Grunde bedarf der Bestand an Eigenkapital in der
gemeindlichen Bilanz bei einer Gemeinde, deren weitere Entwicklung mit erheblichen Risiken behaftet ist, einer
besonderen Betrachtung im Rahmen der mehrjährigen gemeindlichen Haushaltsplanung.
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Aus der Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss ergibt sich stichtagsbezogen, ob eine Überschuldung der Ge-
meinde tatsächlich eingetreten ist. Sie wird sichtbar gemacht und gleichzeitig belegt. Gleichwohl muss bereits im
Rahmen der Haushaltsplanung unter Berücksichtigung der in den Haushaltsplan einbezogenen mittelfristigen Er-
gebnis- und Finanzplanung von der Gemeinde geprüft werden, ob im Haushaltsjahr oder in den dem Haushaltsjahr
folgenden drei Planungsjahren durch geplante Fehlbeträge im Ergebnisplan der Eintritt einer Überschuldung droht.
Eine Überschuldung kann aber auch bei einem erreichbaren Haushaltsausgleich durch zulässige unmittelbare Ver-
rechnungen von Aufwendungen mit der allgemeinen Rücklage drohen. Die Gemeinde muss daher beide Wege
überwachen und ggf. mit geeigneten Maßnahmen einer Überschuldung entgegenwirken. Sie darf dabei nicht ab-
warten, bis eine förmliche haushaltsrechtliche Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
besteht. Die Festlegung des nachrichtlichen Ausweises der Verrechnungen nach dem Jahresergebnis in der Er-
gebnisrechnung steht der Berücksichtigung der voraussichtlichen Verrechnungen im Rahmen der mittelfristigen
Haushaltsplanung nicht entgegen (vgl. § 38 Absatz 3 GemHVO NRW).
Die Offenlegung des Tatbestandes der möglichen Überschuldung ist so früh wie möglich gefordert, denn die dro-
hende Überschuldung ist ein besonderes und eindeutiges Indiz für notwendige Handlungspflichten des Rates und
der Gemeindeverwaltung in Bezug auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die Sicherstellung der Aufgaben-
erfüllung. Die Gemeinde muss bei ihrem Haushaltsplan beizufügenden Übersicht über die Entwicklung des Eigen-
kapitals beifügen, sondern von Anfang aufzeigen, welche Maßnahmen sie ergreift, um eine Überschuldung zu ver-
hindern (vgl. § 1 Absatz 2 Nummer 7 GemHVO NRW).
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Satz 1 (Pflicht zur mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung):
1.1 Die Grundlage der Haushaltswirtschaft
Die Gemeinde ist verpflichtet, ihrer Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Ergebnis- und Finanzplanung zu Grunde
zu legen. Als gemeindliche Hauswirtschaft werden dabei die Haushaltsplanung, die Ausführung der Haushaltswirt-
schaft sowie die Haushaltsabrechnung in Form der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und der
Bestätigung des Gesamtabschlusses verstanden. Die Haushaltswirtschaft stellt für die Gemeinde eine allgemeine
Aufgabe im Rahmen ihrer Selbstverwaltung sowie eine unverzichtbare Grundlage für ihr wirtschaftliches Handeln
dar (vgl. § 1 Satz 2 GO NRW). Sie ermöglicht insbesondere die Erfüllung von Sachaufgaben und Fachaufgaben,
die bedeutende finanzwirtschaftliche Auswirkungen auf die wirtschaftliche Lage der Gemeinde haben können.
Die örtliche Haushaltswirtschaft ist von der Gemeinde nicht nur für das Haushaltsjahr unter dem Gesichtspunkt der
stetigen Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zu planen, sondern für den gesamten Zeitraum der mittelfristigen
Ergebnis- und Finanzplanung. Die Gemeinde hat dabei ihre Haushaltswirtschaft in eigener Verantwortung und unter
Berücksichtigung der tatsächlichen örtlichen Verhältnisse näher auszugestalten. Sie hat im Rahmen der haushalts-
rechtlichen Vorgaben über die sachlich und fachlich sowie die organisatorisch erforderlichen Maßnahmen zu ent-
scheiden und dabei auch die Auswirkungen auf die weitere wirtschaftliche Entwicklung, mindestens im Zeitraum
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, ausreichend zu berücksichtigen.
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft muss zudem auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit ausgerichtet
werden. Die Gemeinde soll deshalb jährlich erreichen, dass die Aufwendungen des Haushaltsjahres durch Erträge
derselben Periode gedeckt werden, um nachfolgende Generationen nicht zu überlasten (vgl. § 75 Absatz 2 GO
NRW). Diese Prämisse gilt nicht nur für das Haushaltsjahr, sondern auch für die folgenden drei Planungsjahre der
mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, sodass die Gemeinde zusätzlich zur Verpflichtung zum Haushaltsaus-
gleich im Haushaltsjahr einen Soll-Ausgleich in den drei Planungsjahren zu erreichen hat.
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Grundlegend für die zeitliche Planung der Gemeinde ist auch, dass zur Gestaltung der örtlichen Haushaltswirtschaft
eine fach- und sachgerechte Einordnung der im Rahmen der Aufgabenerfüllung zu erbringenden Finanz- und
Dienstleistungen gehört. Die Gemeinde hat eine Finanzleistung oder eine Dienstleistung grundsätzlich nach der
von der Gemeinde dazu festgelegten Zwecksetzung in ihre Haushaltswirtschaft periodengerecht einzuordnen.
Die Möglichkeiten des Empfängers einer gemeindlichen Leistung, die erhaltene Leistung in den Rahmen seiner
Geschäftstätigkeit einzuordnen, sind dabei nicht von grundlegender Bedeutung für die gemeindliche Haushaltswirt-
schaft. Der Umgang des Leistungsempfängers mit der gemeindlichen Leistung erhält erst dann eine haushaltswirt-
schaftliche Bedeutung für die Gemeinde, wenn der Leistungsempfänger die gemeindlichen Zwecksetzungen miss-
achtet oder seine Gegenleistung der Gemeinde schuldig bleibt.
1.2 Die Einbeziehung in den Haushaltsplan
Die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan bringt es mit
sich, dass die gesamte mehrjährige Haushaltsplanung unter Beachtung der Haushaltspositionen aufzustellen ist,
die für den Ergebnisplan und den Finanzplan sowie die Teilpläne mindestens vorgeschrieben sind (vgl. §§ 2, 3 und
4 GemHVO NRW). Die gemeindliche Haushaltsplanung ist insgesamt von der Gemeinde so produktorientiert zu
gestalten, dass sie nicht mehr oder weniger eine „Wunschliste“ der Gemeinde, sondern in fachlicher und sachlicher
Hinsicht den Leistungskatalog bzw. das Jahresprogramm der Gemeinde darstellt.
Der gemeindliche (mehrjährige) Haushaltsplan muss damit so transparent sein, dass die haushaltswirtschaftlichen
Effekte der gemeindlichen Maßnahmen, die über das Haushaltsjahr hinauswirken und dadurch die künftige wirt-
schaftliche Entwicklung der Gemeinde beeinflussen, unmittelbar erkennbar werden. Die Gemeinde soll deshalb bei
den Haushaltspositionen im Haushaltsplan dem Grundsatz der Spezialisierung sowie dem Grundsatz der Haus-
haltsklarheit in allen Planungsjahren in ausreichendem Maße Rechnung tragen. Die mehrjährige Zeitreihe im ge-
meindlichen Haushaltsplan wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung 123).
DIE ZEITREIHE IM HAUSHALTSPLAN
Ergebnis Ansatz des Ansatz Planung Planung Planung
Ergebnisplan des Vorvor- Vor- des Haus- Haushalts- Haushalts- Haushalts-
jahres jahres halts- jahr jahr jahr
sowie jahres +1 +2 +3
Finanzplan
EUR EUR EUR EUR EUR EUR
Zeitreihe der Ergebnis- und Finanzplanung
Abbildung 123 „Die Zeitreihe im Haushaltsplan“
Die Planung der Erträge und Aufwendungen für das Haushaltsjahr und für die folgenden drei Planungsjahre ist von
der Gemeinde sorgsam und gewissenhaft unter Einbeziehung der einzelnen betroffenen Haushaltspositionen im
Ergebnisplan und Finanzplan sowie in den Teilplänen durchzuführen. Der Bezug auf die verbindlichen Haushalts-
positionen fordert von der Gemeinde unter Berücksichtigung ihrer realen Möglichkeiten, eine verbesserte Prognose
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für ihre künftige Haushaltswirtschaft vorzunehmen. Dieses haushaltswirtschaftliche Gebot gilt nicht nur für den Er-
gebnisplan, sondern auch für die Veranschlagung von Maßnahmen aus der Investitionstätigkeit und der Finanzie-
rungstätigkeit der Gemeinde, die vielfach einen mehrjährigen Zeitraum benötigen.
Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan erhalten
die Haushaltspositionen der drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre bereits eine erste „bindende Form“.
Diese Bindungswirkung zeigt sich regelmäßig dann, wenn negative Jahresergebnisse geplant werden, die zu der
Pflicht der Gemeinde führen, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen. Durch die Einbeziehung der mittelfris-
tigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan wird stärker als bisher eine Sicherung der
haushaltswirtschaftlichen Planung für künftige Maßnahmen der Gemeinde herbeigeführt.
2. Zu Satz 2 (Beginn der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung):
Die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung steht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Haushalts-
jahr. Sie beginnt wie das Haushaltsjahr immer wieder neu. Wegen in der Vergangenheit aufgetretener Missver-
ständnisse ist gesetzlich klargestellt worden, dass das erste Planungsjahr das laufende Haushaltsjahr ist. Das je-
weils aktuelle Haushaltsjahr steht daher immer am Beginn des Zeitraumes der mittelfristigen Ergebnis- und Finanz-
planung. Diesem Jahr folgen das neue (zu planende) Haushaltsjahr und die weiteren drei Planungsjahre.
Die haushaltsrechtliche Festlegung des Beginns der mehrjährigen gemeindlichen Haushaltsplanung, bei der das
Haushaltsjahr im Mittelpunkt steht, sichert damit auch das Ende des fünfjährigen Zeitraumes ab. Im Rahmen der
mehrjährigen Haushaltsplanung obliegt es dem Kämmerer der Gemeinde durch die Aufstellung des Entwurfs der
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen nicht nur die Planung für das neue Haushaltsjahr vorzunehmen, sondern be-
reits die Erkenntnisse aus der Haushaltswirtschaft des Vorvorjahres, z. B. in Form von Ist-Werten aus der Aufstel-
lung des Jahresabschlusses für das Haushaltsjahr in seiner Planung zu berücksichtigen.
Der Kämmerer soll aber auch Erkenntnisse aus der Haushaltswirtschaft des laufenden Haushaltsjahres (erstes
Jahr der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung) nutzen, um die weitere jahresbezogene Planung für das
Haushaltsjahr und die folgenden drei Planungsjahre vornehmen und ergebnisorientiert abschließen zu können.
Diese mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde stellt keinen starren Plan für den bestimmten Zeit-
raum dar, denn diese wird nicht nach Ablauf der fünf Jahre durch einen neuen „Fünfjahresplan“ abgelöst.
Bei der mehrjährigen Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde handelt es sich um eine sich ständig wandelnde
und mit der Entwicklung der Gemeinde einhergehende Fortschreibung ihrer Haushaltswirtschaft, die jährlich insbe-
sondere in der Aufstellung des Haushaltsplans ihren Niederschlag findet. In den Sonderfällen einer gemeindlichen
Haushaltssatzung für zwei Jahre (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2 GO NRW) verschiebt sich nicht der Beginn der mittel-
fristigen Ergebnis- und Finanzplanung. Es sind jedoch die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre an das
zweite Haushaltsjahr des „Doppelhaushalts“ anzuhängen, sodass ein Planungszeitraum von sechs Jahren entsteht.
3. Zu Satz 3 (Haushaltsausgleich in jedem Planungsjahr):
3.1 Allgemeine Grundlagen
Die geschaffene Gesamtheit der gemeindlichen Haushaltsplanung aus dem Haushaltsjahr und den folgenden drei
Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung wirkt sich auch dadurch aus, dass ein Haushalt-
sausgleich in jedem Planungsjahr erreicht und in den Jahresspalten der Zeitreihe im gemeindlichen Haushaltsplan
aufzuzeigen ist. Für das aktuell laufende Haushaltsjahr als erstes Jahr der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzpla-
nung sowie das neue Haushaltsjahr als zweites Jahr muss die gemeindliche Ergebnisplanung ausgeglichen sein,
damit die Gemeinde die Vorgabe über den jährlichen Haushaltsausgleich erfüllt (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW). In
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den weiteren drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahren soll die Gemeinde der Haushaltsausgleich jahres-
bezogen erreichen (Sollausgleich).
Für diese drei Planungsjahre muss sich die Gemeinde nachhaltig darum bemühen, dass der Gesamtbetrag der
Erträge möglichst den Gesamtbetrag der Aufwendungen erreicht. Diese Vorgabe ist haushaltswirtschaftlich erfor-
derlich, denn die drei Planungsjahre stellen eine „Vorplanung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft“ für die nächs-
ten Haushaltsjahre dar, bei denen dann zum späteren Zeitpunkt des Haushaltsjahres die Verpflichtung zum Haus-
haltsausgleich besteht (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW).
Die Gemeinde sollte trotz der haushaltsrechtlichen Unterscheidung im Sinne der Sicherung der stetigen Aufgaben-
erfüllung möglichst keine unterschiedliche Anwendung der Begriffe „Muss-Ausgleich“ und „Soll-Ausgleich“ anstre-
ben. Das gesetzliche Ziel des Haushaltsausgleichs ist in künftigen Haushaltsjahren durch die Gemeinde leichter
erreichbar, wenn bei einer sorgfältigen Planung die Gemeinde bereits für die drei dem Haushaltsjahr folgenden
Planungsjahre ein Haushaltsausgleich aufgezeigt werden kann.
Die jahresbezogene Planung innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung stellt zudem die Grundlage
für die weitere Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft dar. Es wird erkennbar gemacht, welche voraus-
sichtliche Entwicklung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde erwartet wird. Mit einer jahresbezogenen Aus-
gleichsvorgabe kann die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung ihrer Aufgabe in Bezug auf die künftige ge-
meindliche Haushaltswirtschaft und die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung gerecht werden.
3.2 Die jahresbezogene Ausgleichsverpflichtung
Die jahresbezogene Ausgleichsverpflichtung im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung erstreckt sich auf
das Haushaltsjahr und die folgenden drei Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung. Die Er-
füllung der Ausgleichsverpflichtung muss die Gemeinde mithilfe des Rechnungsstoffes „Ertrag“ und „Aufwand“
nachweisen. Dafür ist das Ressourcenaufkommen und der Ressourcenverbrauch im Haushaltsjahr ausschlagge-
bend und konkret zu ermitteln (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW).
Mit diesen Vorgaben soll die Umsetzung des Ressourcenverbrauchskonzeptes im Zeitablauf der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft gesichert werden. Die Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung für die ge-
meindliche Haushaltswirtschaft soll durch die nachfolgende Übersicht verdeutlicht werden (vgl. Abbildung 124).
DIE ZEITREIHE DER MITTELFRISTIGEN ERGEBNIS- UND FINANZPLANUNG
Ansatz des Ansatz Planung Planung Planung
Ergebnisplan laufenden des Haushalts- Haushalts- Haushalts-
oder Haushalts- neuen jahr jahr jahr
Finanzplan jahres Haushalts- +1 +2 +3
jahres
EUR EUR EUR EUR EUR
Abbildung 124 „Die Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung“
GEMEINDEORDNUNG 864
