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14.8 Das Informationsinteresse des Kreditgebers

Die Kreditgeber der Gemeinde haben im Rahmen ihrer Angebotsabgabe ein besonderes Interesse an gemeindli-
chen Daten, um die Leistungsfähigkeit der Gemeinde zur Erbringung von Tilgungen und Zinsen einschätzen zu
können. Dieses Interesse besteht dann bei gewährten Krediten während der gesamten Laufzeit. Aus den Jahres-
abschlüssen der Gemeinde ist dazu besonders die gemeindliche Finanzrechnung nutzbar. Sie bietet die Möglich-
keit, die Fähigkeit der Gemeinde zu beurteilen, den Kapitaldienst bei aufgenommenen Krediten zu erbringen.

Für die Beurteilung werden daher von den Kreditgebern nicht die verfügbaren Informationen über die wirtschaftli-
che Lage der Gemeinde in den Mittelpunkt gestellt, sondern die tatsächliche finanzielle Entwicklung der Gemein-
de. Aus der Finanzrechnung der Gemeinde ist dabei besonders wichtig, dass die Zahlungsströme aus der laufen-
den Verwaltungstätigkeit direkt erfasst werden. Bei der Beurteilung dieses Finanzbereiches müssen daher nicht
erst die nicht-zahlungswirksamen Vorgänge aus dem Jahresergebnis der gemeindlichen Ergebnisrechnung elimi-
niert werden. Es werden aufgrund der direkten Erfassung der gemeindlichen Zahlungsströme auch bewertungsre-
levante Effekte nicht berücksichtigt.

Die Finanzrechnung der Gemeinde erhält aber auch ihre Wertigkeit für den Kreditgeber noch dadurch, dass sie
den Interessen eines Geldgebers entsprechend aufzeigt, ob und in welchem Umfang der Gemeinde liquide Mittel
in Form eines Überschusses aus der laufenden Verwaltungstätigkeit zugeflossen sind. Das Jahresergebnis in der
gemeindlichen Ergebnisrechnung, das zur Veränderung des Eigenkapitals der Gemeinde führt, hat daher für die
gemeindliche Fremdfinanzierung nicht eine so große Bedeutung.

Die Informationen aus der direkten Erfassung der gemeindlichen Investitionstätigkeit in der Finanzrechnung wer-
den ebenfalls nicht vernachlässigt. Der Saldo aus der Investitionstätigkeit der Gemeinde soll dabei über den Um-
fang und die Maßnahmen informieren. Er kann i. V. m. den Zahlungsströmen für Sachanlagen aufzeigen, ob die
Gemeinde lediglich Ersatzinvestitionen getätigt hat oder durch Investitionen ihr Vermögen vermehrt hat. Der
Nachweis des Erwerbs von Finanzanlagen kann dabei auf verfügbare, aber aktuell von der Gemeinde nicht benö-
tigte Finanzmittel hinweisen. Ebenso werden die gemeindlichen Zahlungsströme, die der Finanzierungstätigkeit
der Gemeinde zugeordnet sind, also die Aufnahme und Tilgung von Darlehen näher betrachtet.

Es ist davon auszugehen, dass derartige Informationen über die gemeindliche Zahlungsabwicklung bzw. die
finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinde (nicht die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit) bei den Kreditgebern in
die Angebote einfließen, die sie gegenüber der Gemeinde bei deren Fremdkapitalbedarf abgeben. Hierin beste-
hen zusätzlich zu den haushaltsrechtlichen Geboten und den GoB ein weiterer Grund für die Gemeinde, ihre
Zahlungsströme im Haushaltsjahr ordnungsgemäß in ihrer Finanzbuchhaltung zu erfassen und die einzelnen
Zahlungen korrekt der laufenden Verwaltungstätigkeit, der Investitionstätigkeit und der Finanzierungstätigkeit
zuzuordnen. Eine ordnungsgemäße Buchung erleichtert der Gemeinde die örtliche Liquiditätssteuerung.



15. Die bilanzielle Behandlung von Krediten

15.1 Das Vorliegen von Verbindlichkeiten

Eine gemeindliche Verbindlichkeit liegt z. B. immer dann vor, wenn für die Gemeinde gegenüber einem Dritten zu
einer Leistungserbringung aufgrund eines aufgenommenen Kredites für Investitionen besteht. Die Verbindlichkeit
bezieht sich in diesem Fall auf Geldleistungen seitens der Gemeinde, bei denen die Zahlungsverpflichtung durch
Vertrag hinreichend konkret bestimmt sein muss. Während der Vertragslaufzeit besteht dann zum jeweiligen
gemeindlichen Abschlussstichtag noch eine rechtliche Außenverpflichtung, die noch nicht oder noch nicht voll-
ständig erfüllt wurde und die vor dem Abschlussstichtag wirtschaftlich entstanden ist.




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Eine wirtschaftliche Belastung ist dabei für die Gemeinde deshalb gegeben, weil die Gemeinde sicher von einer
Verminderung ihres Vermögens ausgehen kann. Quantifizierbar ist eine gemeindliche Verbindlichkeit aus der
Aufnahme von Krediten für Investitionen, weil diese Verbindlichkeit zum Abschlussstichtag der Höhe nach konkret
benannt werden kann, z. B. durch den Rückzahlungsbetrag bzw. den Erfüllungsbetrag (vgl. § 91 Absatz 2 GO
NRW).

Bei den von der Gemeinde aufgenommenen Krediten kann ggf. eine Differenz zwischen dem Rückzahlungsbe-
trag und dem Auszahlungsbetrag bestehen, z. B. durch ein Disagio. In den Fällen der gemeindlichen Kreditauf-
nahme für Investitionen, in denen der vereinbarte Rückzahlungsbetrag höher ist als der erhaltene Auszahlungs-
betrag, darf der Unterschiedsbetrag in den aktiven Rechnungsabgrenzungsposten aufgenommen werden. Dieser
Betrag ist dann durch planmäßige jährliche Aufwendungen (Abschreibungen) aufzulösen, die auf die gesamte
Laufzeit der gemeindlichen Verbindlichkeit zu verteilen sind (vgl. § 42 Absatz 2 GemHVO NRW).



15.2 Der Bilanzausweis von Verbindlichkeiten

In der gemeindlichen Bilanz sind die Verbindlichkeiten der Gemeinde anzusetzen, wenn diese am Abschluss-
stichtag wirtschaftlich noch bestehen, weil die Gemeinde ihre Verpflichtung noch nicht oder noch nicht vollständig
gegenüber Dritten erfüllt hat. Die Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen dabei regelmäßig aus den Ge-
schäftsbeziehungen mit Dritten im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung, z. B. aus der Aufnahme von
Krediten für Investitionen, aus Lieferungen und Leistungen, aus Transferleistungen Dritter. Es können in Einzelfäl-
len aber auch Anleihen sein, die am Kapitalmarkt aufgenommen wurden und der Finanzierung von Investitionen
oder der Sicherung der Liquidität dienen.

Solche Gegebenheiten führen z. B. bei der Bilanzierung zu einem Fall der Mitzugehörigkeit, weil durch eine be-
stehende Verbindlichkeit der Gemeinde zwei eigenständige Posten in der gemeindlichen Bilanz betroffen sind.
Für den Ansatz von Verbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz hat die Gemeinde auch deshalb zu beachten,
dass die Verbindlichkeiten zu ihrem Rückzahlungsbetrag ansetzen sind (vgl. § 91 Absatz 2 GO NRW). Sie hat die
Bewertung der Verbindlichkeiten unter Beachtung der GoB, insbesondere aber das Vorsichtsprinzips und des
Höchstwertprinzips sowie das Vollständigkeitsprinzip vorzunehmen.

Durch diese Vorgehensweise wird gewährleistet, dass die wirtschaftliche Belastung in schuldrechtlicher Form von
der Gemeinde zutreffend offengelegt wird. Die Anwendung des Höchstwertprinzips bei den gemeindlichen Ver-
bindlichkeiten ergibt sich auch aus der haushaltsrechtlichen Vorgabe, dass die Gemeinde im Rahmen ihres Jah-
resabschlusses alle vorhersehbaren Risiken und Verluste zu berücksichtigen hat (vgl. § 32 Absatz 1 Nummer 3
GemHVO NRW). Aufgrund dieser Festlegung darf die Gemeinde den Bilanzansatz von Verbindlichkeiten jedoch
nicht darauf ausrichten, damit zusätzliche stille Reserven zu bilden.

Die Gliederung des Bilanzbereichs „Verbindlichkeiten“ in der gemeindlichen Bilanz orientiert sich daher im We-
sentlichen an den möglichen Arten von gemeindlichen Verbindlichkeiten. Unter dem Gesichtspunkt der gemeind-
lichen Aufgabenerfüllung ist es nicht zwingend erforderlich, den Bilanzbereich insgesamt nach den Fremdkapital-
gebern der Gemeinde zu gliedern. Nur bei den Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen ist haushaltsrecht-
lich eine weitere Untergliederung des Bilanzpostens nach bestimmten Gruppen von Kreditgebern vorgegeben. Es
treten ggf. aber auch andere juristische Personen als Kreditgeber auf sowie auch natürliche Personen, z. B. Bür-
gerinnen und Bürger der Gemeinde, sodass dafür ein weiterer Bilanzposten „von Sonstigen“ anzusetzen ist.

Dem Ansatz von Verbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz muss in Einzelfällen eine Abgrenzungsprüfung
durch die Gemeinde vorausgehen, insbesondere dann, wenn unter dem Bilanzposten „Sonstige Verbindlichkei-
ten“ ein Ansatz erfolgen soll. Zudem ist zu beachten, dass die kurzfristigen Kredite für Investitionen haushalts-
rechtlich keine Kredite zur Liquiditätssicherung darstellen und deshalb auch nicht unter dem gesonderten Bilanz-




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posten "Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditätssicherung" anzusetzen sind. Von der Gemeinde muss zu-
dem beurteilt werden, ob nicht statt einer Verbindlichkeit eine Rückstellung auf der Passivseite der gemeindlichen
Bilanz anzusetzen ist oder ein nicht zu bilanzierendes Haftungsverhältnis besteht.



15.3 Das Ausbuchen von Verbindlichkeiten

Die Verbindlichkeiten der Gemeinde, z. B. die Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen, entstehen aus den
gemeindlichen Geschäftsbeziehungen mit Dritten und sind in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen. Sie sind von
der Gemeinde mindestens dann auszubuchen, wenn sie erloschen sind. Die Verbindlichkeiten erlöschen regel-
mäßig durch Erfüllung, d. h. wenn die Gemeinde ihrer Rückzahlungsverpflichtung vollständig nachgekommen ist
(vgl. § 362 BGB).

Bei der Gemeinde kann eine Verbindlichkeit auch durch eine Aufrechnung erlöschen, wenn z. B. vertraglich ver-
einbart wurde, dass bei gegenseitigen gleichartigen Leistungen jeder Vertragspartner auch einseitig seine Forde-
rung gegen die Forderung des Anderen aufrechnen darf, sofern die eigene Forderung voll wirksam, einredefrei
und fällig ist (vgl. § 387 BGB). Die Ausbuchung einer gemeindlichen Verbindlichkeit ist jedoch grundsätzlich nicht
von der Art ihrer Beendigung abhängig.

Die Art der Beendigung einer gemeindlichen Verbindlichkeit wirkt sich bestimmend auf den Zeitpunkt der Ausbu-
chung der Verbindlichkeit aus. In Einzelfällen kann daher das Ausbuchen von gemeindlichen Verbindlichkeiten
aufgrund einer Schuldumwandlung oder durch einen Erlass der Schuld durch den Gläubiger erfolgen. Durch den
Gläubiger der Gemeinde ist dazu konkret festzulegen, ob er vollständig oder nur zum Teil auf seine Forderung
gegenüber der Gemeinde als Schuldner verzichtet.



15.4 Kredite und Tilgungszuschuss

Im Rahmen gemeindlicher Kreditaufnahmen kann die Gemeinde die Möglichkeit haben, von einem Dritten einen
Tilgungszuschuss für einen speziellen Kredit zu erhalten. Sie muss dazu beachten, dass dadurch zwei voneinan-
der getrennte eigenständige Geschäfte vorliegen. Sie dürfen weder im Rahmen der gemeindlichen Finanzpla-
nung noch bei der Bilanzierung des aufgenommenen Kredites von der Gemeinde miteinander verrechnet werden.

Die Gemeinde muss bei einer solchen Sachlage sowohl das Bruttoprinzip und speziell bei der Bilanz auch das
Saldierungsverbot beachten. Sie darf daher einen Tilgungszuschuss auch nicht von der Kreditsumme in Abzug
bringen und auch nicht die Kreditermächtigung in der Haushaltssatzung entsprechend mindern. Die Gewährung
eines Tilgungszuschusses setzt regelmäßig voraus, dass die Gemeinde einen speziellen Kredit aufgenommen
hat. Erst dann ist eine Berechtigung der Gemeinde gegeben, um einen bestimmten Anteil von Tilgungsleistungen
entlastet zu werden.

Eine derartige Leistung eines Dritten stellt eine finanzielle Förderung der Gemeinde in Form einer Zuwendung
dar. Sie kann in verschiedenen Formen gewährt werden, z. B. als Minderung der laufenden Tilgungszahlungen
oder auch als einmaliger Abzug vom Gesamtbetrag der gemeindlichen Rückzahlungsverpflichtungen. Diese Form
der Unterstützung dient wie die Gewährung geringerer Zinsen oftmals der Förderung der gemeindlichen Investiti-
onstätigkeit.



16. Die Schriftform bei der Abgabe von Erklärungen

Die Aufnahme von Krediten für Investitionen durch schuldrechtliche Verträge stellen gemeindliche Verpflich-
tungserklärungen dar. Sie bedürfen daher der Schriftform (vgl. § 64 Absatz 1 GO NRW). Die Vorgabe der Schrift-




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form ist für bestimmte haushaltsrechtliche Sachverhalte ausdrücklich übernommen worden. Mit dieser gesetzli-
chen Vorgabe wird u. a. der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen und Verpflichtungen zu
schützen. Sie soll sich außerdem vor der Unterzeichnung eines Vertrages eine ausreichende Klarheit über den
Inhalt der neuen Verpflichtung verschaffen und auch die interne Entscheidungszuständigkeit klären.

Die Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, sind i. d. R. vom Bürgermeister oder dem
allgemeinen Vertreter und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen, soweit es sich nicht um
ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt. Bestehende Formvorschriften sind dabei zu beachten. Sofern
Erklärungen der Gemeinde nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung entsprechen, wird die Gemeinde
nicht dadurch gebunden (vgl. § 64 Absatz 4 GO NRW).



17. Die Kreditgeber

17.1 Die Kreditgeber als Kapitalgeber

Die Finanzierung der Investitionen im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung erfolgt vielfach mithilfe von
Fremdkapital, das von natürlichen oder juristischen Personen der Gemeinde zur Verfügung gestellt wird (Kredit-
geber). Die Gemeinde hat bei der Aufnahme von Krediten nicht nur ihre eigenen Möglichkeiten zur künftigen
Rückzahlung eines aufgenommenen Fremdkapitals beurteilen, sondern muss auch darüber entscheiden, welcher
Kreditgeber ihr Kapital bereitstellen soll.

Die Gemeinde hat für die Aufnahme von Fremdkapital z. B. zu beachten, dass die Gewährung von Gelddarlehen
(Kreditgeschäft) als Bankgeschäft gilt (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 2 KWG). Derartige Geschäfte bedürfen einer
Genehmigung der BaFin (vgl. § 32 KWG). Die Inanspruchnahme einer natürlichen oder juristischen Person als
Kreditgeber sollte daher auch eine Beurteilung ihrer Seriosität und ggf. Bonität durch die Gemeinde vorausgehen.

Die Vornahme und Entscheidung darüber obliegt der Gemeinde im Rahmen ihrer Finanzverantwortung. Sie kann
dafür geeignete Hilfsmittel sowie ggf. auch die Erfahrungen anderer Gemeinden nutzen. Als mögliche Kreditgeber
kommt eine Vielzahl von natürlichen und juristischen Personen in Betracht (vgl. Abbildung 131).



                                   DIE KREDITGEBER DER GEMEINDE


             Zu den Kreditgebern der Gemeinde sind zu zählen:

             -    Sparkassen, Landesbanken


             -    Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)


             -    Banken mit Sonderaufgaben


             -    NRW.BANK


             -    Geschäftsbanken, Universalbanken


             -    Genossenschaftsbanken, Kreditgenossenschaften




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                                   DIE KREDITGEBER DER GEMEINDE


             Zu den Kreditgebern der Gemeinde sind zu zählen:
             -    Spezialbanken (z. B. Emissionshäuser, Privatbanken)


             -    Bausparkassen


             -    Wohnungsunternehmen mit Spareinrichtungen


             -    Sonstige Finanzdienstleister


             -    Sonstige Personen

                                  Abbildung 131 „Die Kreditgeber der Gemeinde“

Jede Möglichkeit der Auswahl eines Kreditgebers hat i. d. R. Vor- und Nachteile, die herausgefunden werden
müssen. Nicht alle Kreditgeber, die verschiedene Darlehen auf unterschiedlichem Wege anbieten, können als
seriös bezeichnet werden. Allen Kreditgebern ist aber gemeinsam, dass sie der Gemeinde keinen Kredit gewäh-
ren ohne die Gewissheit zu haben, das zur Verfügung gestellte Kapital auch zurückzuerhalten.



17.2 Die Kreditgeber als Adressaten

Die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die Aufgabenerfüllung der Gemeinde erfordern, die davon betroffenen
Adressaten ausreichend zu berücksichtigen. Als Adressaten sind dabei Gruppen und/oder Personen anzusehen,
die durch das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde beeinflusst werden oder die ein besonderes Inte-
resse an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft haben. Der Adressatenkreis besteht dabei aus einer unbestimm-
ten Zahl von Interessengruppen und Personen mit unterschiedlichen Informationsbedürfnissen und Transparenz-
ansprüchen, z. B. die Kreditgeber der Gemeinde.

Der Informationsbedarf ist dabei abhängig von den jeweiligen Interessen der Adressaten und deren wirtschaftli-
cher Beziehung zur Gemeinde sowie deren Beurteilungsmöglichkeiten über die gemeindliche Haushaltswirt-
schaft. Die Interessen der Adressaten sind für die Gemeinde so gewichtig, dass diese in die gemeindliche Haus-
haltswirtschaft einbezogen werden müssen. Sie erstrecken sich z. B. auf eine zutreffende Darstellung der wirt-
schaftlichen Lage der Gemeinde sowie auf bedeutende und wesentliche gemeindliche Geschäftsvorfälle.

Ein wichtiger Gesichtspunkt ist dabei immer, dass die Informationen zeitnah verfügbar sind. Die Kreditgeber ste-
hen dabei in besonderen Geschäftsbeziehungen mit der Gemeinde, denn die Gemeinde darf im Rahmen ihrer
Investitionstätigkeit und zur Sicherung der rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen die notwendigen Kredite
aufnehmen (vgl. § 86 und 89 GO NRW). Sie haben daher ein potentielles Interesse an Informationen über die
wirtschaftliche Lage der Gemeinde, über ihre Abschlüsse und die künftigen Risiken und Chancen.



17.3 Nicht zulässige Kreditgeber

Im Zusammenhang mit den Kreditgeschäften ist für die Gemeinde nicht nur das Verbot von Bedeutung, dass von
der Gemeinde kein eigenes Bankunternehmen errichtet, übernommen oder betrieben werden darf (vgl. § 107
Absatz 6 GO NRW). Sie hat auch zu beachten, dass sie nicht als Kreditgeber gegenüber anderen Gemeinden




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tätig werden darf, denn sie würde dann Bankgeschäfte nicht nur gewerbsmäßig betreiben, sondern auch den
Rahmen ihrer gemeindlichen Aufgabenerfüllung überschreiten.

In den 1990er Jahren vermittelte ein Finanzmakler kurzfristige Kredite zwischen deutschen Gemeinden, die dabei
als Kreditgeber oder Kreditnehmer auftraten. Das Prinzip dabei war, dass aktuell nicht benötigte Zahlungsmittel
über den Finanzmakler einer Gemeinde verfügbar gemacht wurden, die Zahlungsmittel benötigte. Die dabei ver-
sprochene Verzinsung lag über dem branchenüblichen Niveau. Die Gemeinde zahlten ohne Sicherheiten hohe
Kredite an eine Privatperson ohne ggf. den tatsächlichen Kreditnehmer zu kennen oder umgekehrt.

Daraus entstand ein nicht mehr beherrschbares System, sodass für Beteiligte nicht mehr nachvollziehbar war,
gegenüber welcher Gemeinde welche Ansprüche oder Verpflichtungen in welchem Umfang bestanden. Insge-
samt entstand ein erheblicher Schaden für die Gemeinden, auch deshalb, weil einerseits Gemeinden einen oder
mehrere Kredite einer natürlichen Person gewährt hatten und „erhöhte“ Zinsen gezahlt hatten. Andererseits wur-
den Zahlungen von Gemeinden an Gemeinden ggf. auf das Konto des Finanzmaklers „zurückgerufen“ oder von
ihm wurden selbst auch „Kredite“ an Gemeinden vergeben.

Die Sache führte zu vielen jahrelangen Gerichtsverfahren auch bei Gemeinden in NRW, um Ansprüche und ggf.
Verpflichtungen zu klären. Im Jahre 1995 hat das IM NRW bereits in einem Erlass gegenüber den Gemeinden
klargestellt, dass „Kreditgeschäfte“ nach dem Muster des Finanzmaklers „langfristig nicht unbedenklich“ seien.
Nicht diese Sachlage, sondern andere Gegebenheiten haben dann zur Beendigung der aufgezeigten Finanzge-
schäfte geführt, wobei ein bekanntes Gerichtsverfahren erst im Jahre 2014 zugunsten der Gemeinde endete.



18. Die unwirksamen Rechtsgeschäfte

In einem unmittelbaren Zusammenhang mit der gemeindlichen Vorschrift über das Verbot der Bestellung von
Sicherheiten für einen gemeindlichen Kredit steht die Vorschrift über unwirksame Rechtsgeschäfte der Gemeinde
(vgl. § 130 GO NRW). Nach dieser besonderen Vorschrift sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die von ihr
ohne die aufgrund von Vorschriften der Gemeindeordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde
abgeschlossen werden, unwirksam.

Bei einem Genehmigungsbedarf sind derartige Verträge bis zur Erteilung der Genehmigung schwebend unwirk-
sam, z. B. privatrechtliche Darlehensverträge. Bei einer Ablehnung der Genehmigung sind derartige Verträge
dann endgültig unwirksam. Die Vorschrift dient daher gleichzeitig auch dem Schutz des Vermögens der Gemein-
de im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.

In der benannten Vorschrift wird zudem ausdrücklich bestimmt, dass gemeindliche Rechtsgeschäfte, die gegen
das Verbot der Bestellung von Sicherheiten für gemeindliche Kredite verstoßen, nichtig sind (vgl. § 86 Absatz 5
GO NRW). Aus dieser Festlegung lässt sich schließen, dass in solchen Fällen gemeindliche Kreditverträge
schuldrechtlich und dinglich nichtig sind. Aus der Nennung von bestimmten gemeindlichen Sachverhalten kann
zudem abgeleitet werden, dass bei gemeindlichen Rechtsgeschäften die Verletzung anderer gemeinderechtlicher
Vorschriften nicht zur Nichtigkeit des betreffenden Rechtsgeschäftes führt.




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II. Erläuterungen im Einzelnen

1. Zu Absatz 1 (Kreditaufnahmen und Leistungsfähigkeit):

1.1 Zu Satz 1 (Kredite für Investitionen und zur Umschuldung):

1.1.1 Kreditaufnahmen für Investitionen

1.1.1.1 Allgemeine Grundlagen

Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben
gesichert ist. Außerdem ist die Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. Die Aufgaben-
erfüllung der Gemeinde ist daher wesentlich mitbestimmend für die Kreditaufnahme für Investitionen. Für die
Finanzierung kommunaler Investitionen sind daher besondere Maßstäbe anzulegen, sodass bei der Aufnahme
von Krediten für Investitionen formelle Voraussetzungen erfüllt sein müssen, z. B. eine Kreditermächtigung in der
Haushaltssatzung (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1c GO NRW).

Vor der Annahme von Kreditangeboten zur Finanzierung von Investitionen hat die Gemeinde zu prüfen, welches
Angebot ihren finanzwirtschaftlichen Belangen am ehesten entspricht. Dabei sind auch andere qualitative und
quantitative Verpflichtungen der Gemeinde gegenüber dem Kreditgeber zu betrachten. Die Gemeinde hat im
Zusammenhang mit einer Kreditaufnahme auch die Subsidiarität der Kreditaufnahme zu beachten (vgl. § 77 Ab-
satz 3 GO NRW). Der in dieser Vorschrift enthaltene Grundsatz der Subsidiarität der Kreditaufnahme gegenüber
anderen Finanzierungsmöglichkeiten wird durch zulässige Wirtschaftlichkeitsbewertungen modifiziert. Die Ge-
meinde darf daher einen Kredit nur zur Deckung eines gegenwärtigen Bedarfs im Rahmen der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung aufnehmen.

Die Kredite für Gemeinden für Investitionen in Form des Kommunalkredits stellen keine eigenständige Kreditform
dar, vielmehr unterliegen sie den Formen der Kredite aus der allgemeinen Geldwirtschaft. Der Begriff des Kredi-
tes ist daher von dort übernommen worden und entspricht dem Darlehensbegriff nach §§ 488 BGB. Er umfasst
daher für die Gemeinden nur Geldschulden und nicht darlehensweise empfangene Sachen (vgl. §§ 607 ff. BGB).
Bei einem Festbetragskredit wird z. B. der Kreditbetrag am Ende der Laufzeit insgesamt in einem Betrag fällig,
dagegen sind bei einem Ratenkredit jährlich gleiche Tilgungsraten zu zahlen. Bei einem Annuitätenkredit bleibt
die Jahresleistung für den Kredit insgesamt gleich, sodass ersparte Zinsen die Tilgungsleistungen erhöhen.

Die Gemeinde hat ihre Verpflichtungen aus aufgenommenen Krediten in ihrer Bilanz differenziert anzusetzen (vgl.
§ 41 Absatz 4 Nummer 4.2 GemHVO NRW). Sie hat dabei zu berücksichtigen, dass die gemeindlichen Kredite im
Rahmen privatrechtlicher Rechtsgeschäfte aufgenommen werden, z. B. als Schuldscheindarlehen, Anleihen. Die
Kredite können daher nach ihren Arten, nach Kreditgebern, nach ihrer Laufzeit, nach ihrer Rückzahlung oder
nach ihrer Herkunft (Inland oder Ausland) sowie nach ihrer Ausgabe in Euro oder in einer Fremdwährung) unter-
schieden werden. Der Gemeinde sind dazu über die Bilanzgliederung hinaus keine besonderen haushaltsrechtli-
chen Vorgaben gemacht worden (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4 GemHVO NRW).



1.1.1.2 Die Auslegung des Begriffs „Kredit“

Für die Finanzierung von Investitionen hat die Gemeinde zu prüfen, welches Angebot eines Kapitalgebers ihren
finanzwirtschaftlichen Belangen am ehesten entspricht. Sie ist trotz der Verwendung des Begriffs „Kredit“ in der
haushaltsrechtlichen Vorgabe „Kredite dürfen nur für Investitionen aufgenommen werden“ nicht streng an den
bankrechtlichen Kreditbegriff und dadurch an die Aufnahme von Fremdkapital am Kreditmarkt gebunden. Die
Vorgabe grenzt vielmehr ab, dass die Gemeinde notwendiges Fremdkapital nur zur Finanzierung von Investitio-
nen aufnehmen darf, ohne gleichzeitig eine Marktbeschränkung zu beinhalten.




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Für die Gemeinde können deshalb auch Anleihen eine langfristige Finanzierungsform darstellen, bei der das
Kapital von der Gemeinde als Emittent am Kapitalmarkt durch den Verkauf von Wertpapieren aufgenommen wird.
Dieses Fremdkapital wird von einer unbestimmten Zahl von Kapitalgebern durch den Kauf von Wertpapieren
aufgebracht wird. Bei dem Fremdkapital vom Kapitalmarkt steht dem Kapitalgeber wie den Kreditgebern am Kre-
ditmarkt ein Recht auf Rückzahlung und Verzinsung des zur Verfügung gestellten Kapitals innerhalb eines dazu
festgelegten Zeitrahmens zu. Die Laufzeiten können dabei nach den Erfordernissen und Möglichkeiten der Ge-
meinde ausgerichtet sein.

Von der Gemeinde sind die aufgenommenen Kredite und Anleihen als gemeindliche Verbindlichkeiten auf der
Passivseite in ihrer Bilanz anzusetzen. Sie sind dort mindestens differenziert nach ihrer Mittelherkunft vom Kapi-
talmarkt (Anleihen) oder vom Kreditmarkt (Kredite) zu bilanzieren, sofern nicht weitere Vorgaben für die Bilanzan-
sätze bestehen (vgl. § 41 Absatz 4 GemHVO NRW). Die Gemeinde sollte ggf. erweitere Erläuterungen im An-
hang im Jahresabschluss zu ihrer Finanzrechnung machen, wenn dort nicht wie in der Bilanz die Mittelherkunft
differenziert aufgezeigt wird.



1.1.1.3 Der Begriff „Investitionstätigkeit“

Die Gemeinde muss bei ihren Vermögensgegenständen neben den Erfordernissen der Finanzierung und den
Folgekosten in Form jährlicher Haushaltsbelastungen über die Nutzungszeit auch verschiedene fachliche Aspek-
te, von den aufgabenbezogenen Vorgaben bis hin zu den baufachlichen Erfordernissen berücksichtigen. Als
gemeindliche „Investitionstätigkeit“ wird daher die Anlage von Finanzmitteln der Gemeinde in materielle und im-
materielle Wirtschaftsgüter bezeichnet, die für die Gemeinde von Nutzen sind und für die gemeindliche Aufga-
benerfüllung benötigt werden.

Die Gemeinde darf ihre frei verfügbaren Finanzmittel bzw. Geldmittel grundsätzlich nur zur Gestaltung ihrer Auf-
gabenerfüllung einsetzen. Die Vermögensgegenstände, für die gemeindliche Zahlungen erfolgen, müssen daher
dazu bestimmt sein, der Aufgabenerfüllung der Gemeinde zu dienen. Die zeitliche Dimension der Nutzung zum
Gebrauch oder Verbrauch ist dabei kein ausschlaggebendes Kriterium, auch wenn es im Rahmen der gemeindli-
chen Bilanzierung relevant ist.

Für die Zuordnung von Einzahlungen und Auszahlungen zur Investitionstätigkeit kommt es deshalb darauf an, ob
die Zahlungsströme für die Gemeinde tatsächlich vermögenswirksam sind, d. h. der Veränderung des Vermögens
durch Anschaffungen oder Veräußerungen von Vermögenswerten dienen. Unter diese Vorgaben fallen der Er-
werb und die Veräußerung von Gegenständen des Anlagevermögens und von sonstigen finanziellen Vermö-
genswerten, z. B. die Anlage von vorhandenen Finanzmittelbeständen in Wertpapieren.

Bei der Veranschlagung von Auszahlungen für gemeindliche Investitionen im Finanzplan ist zudem darauf zu
achten, dass diese als Herstellungskosten oder Anschaffungskosten der Gemeinde zu bewerten sind und daher
grundsätzlich zu einem in der gemeindlichen Bilanz aktivierbaren Vermögensgegenstand führen (vgl. § 33 Absatz
2 und 3 GemHVO NRW). Diese Sachlage besteht unabhängig von haushaltsrechtlichen Wertgrenzen und den
vom Rat der Gemeinde festgelegten Wertgrenzen, z. B. die Wertgrenze nach § 35 Absatz 2 GemHVO NRW.

Die Bilanzierung von gemeindlichen Vermögensgegenständen ist allein nicht ausschlaggebend dafür, ob die
Anschaffung oder Herstellung eines Vermögensgegenstandes für die Gemeinde eine Investition darstellt, denn
der Begriff „Investition“ ist vorrangig auf den haushaltsrechtlichen Finanzierungsvorgang ausgerichtet. Entspre-
chend stellen auch Grundstücke, die wegen einer beabsichtigten kurzfristigen Veräußerung in der gemeindlichen
Bilanz im Umlaufvermögen anzusetzen sind, für die Gemeinde eine Investition dar.




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In den Fällen, in denen dagegen von der Gemeinde kein neues gemeindliches Vermögen für ihre Aufgabenerfül-
lung geschaffen wird, sondern die angeschafften Wirtschaftsgüter für den Verbrauch und nicht für den Gebrauch
erworben und sofort abgeschrieben oder als Aufwand erfasst werden sollen, stellen die von der Gemeinde dafür
geleisteten Auszahlungen gleichzeitig zahlungswirksame Aufwendungen dar, die in der gemeindlichen Ergebnis-
rechnung zu erfassen sind.



1.1.1.4 Die Formen der Investitionstätigkeit

Im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung kann die Gemeinde auch Investitionsmaßnahmen Dritter mit Krediten finan-
zieren, soweit sie wirtschaftlicher Eigentümer des finanzierten Verfügungsgegenstandes wird oder durch eine
festgelegte Gegenleistungsverpflichtung des Dritten eine aktivierbare Zuwendung schafft (vgl. § 43 Absatz 2
GemHVO NRW). Dabei ist zu beachten, dass die bilanzielle Abgrenzung zwischen Anlagevermögen und Umlauf-
vermögen in der gemeindlichen Bilanz nicht dazu führt, dass nur Vermögensgegenstände, die dem Anlagever-
mögen der Gemeinde zuzuordnen sind, als Investitionen im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschriften gelten.

Der Investitionstätigkeit der Gemeinde werden die nachfolgend aufgezeigten Einzahlungs- und Auszahlungsarten
zugeordnet, die im gemeindlichen Finanzplan des Haushaltsplans jeweils als gesonderte Haushaltspositionen
auszuweisen sind (vgl. Abbildung 132).



                DIE INVESTITIONSTÄTIGKEIT IM GEMEINDLICHEN FINANZPLAN


             ZAHLUNGSBEREICH                                  ZAHLUNGSARTEN

                                         -   aus Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen,
                  Einzahlungen           -   aus der Veräußerung von Sachanlagen,
             aus Investitionstätigkeit   -   von Beiträgen u. ä. Entgelten und
                                         -   sonstige Investitionseinzahlungen,


                                         -   für den Erwerb von Grundstücken und Gebäuden,
                                         -   für Baumaßnahmen,
                  Auszahlungen           -   für den Erwerb von beweglichem Anlagevermögen,
             aus Investitionstätigkeit   -   für den Erwerb von Finanzanlagen,
                                         -   von aktivierbaren Zuwendungen und
                                         -   sonstige Investitionsauszahlungen,

                      Abbildung 132 „Die Investitionstätigkeit im gemeindlichen Finanzplan“

Die Gewährung von langfristigen Darlehen im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde kann dann mit Kre-
diten finanziert werden, wenn das von der Gemeinde gewährte Darlehen als Ausleihungen zu klassifizieren sind.
Als Ausleihungen werden langfristige Finanzforderungen der Gemeinde, denen Geld- oder Finanzgeschäfte zu-
grunde liegen, betrachtet. Die Langfristigkeit der gewährten Darlehen ist jedoch allein noch kein ausreichendes
Abgrenzungskriterium, um eine Zuordnung zur gemeindlichen Investitionstätigkeit vorzunehmen.

Die Zuordnung zur gemeindlichen Investitionstätigkeit erfordert auch, dass das gemeindliche Darlehen dem Be-
trieb der Gemeinde unter dem Zweck gewährt wird, dass die Kapitalhingabe dauernd den Verwaltungsbetrieb der
Gemeinde zu dienen hat bzw. diesem zu dienen bestimmt ist. Durch die Festlegungen im gemeindlichen Finanz-
plan werden die Formen der Investitionstätigkeit der Gemeinde weiter ausgefüllt. Die dort zu veranschlagenden
Arten von gemeindlichen Einzahlungen und Auszahlungen für die Investitionstätigkeit bestimmen dabei deren
Rahmen (vgl. § 3 Absatz 1 Nummern 15 bis 25 GemHVO NRW).




GEMEINDEORDNUNG                                         932

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
                                             § 86 GO NRW


1.1.1.5 Aktivierbare Eigenleistungen der Gemeinde

In Einzelfällen kann die Gemeinde die Planung, Bauleitung oder sonstige Maßnahmen einer konkreten Investiti-
onsmaßnahme auch durch eigenes Personal oder durch Hilfsbetriebe der Gemeinde erbringen, z. B. Bauhof,
Fuhrpark u. a. Die durch die Eigenleistungen entstandenen Aufwendungen darf die Gemeinde dann der Investiti-
onsmaßnahme zurechnen. In solchen Fällen sind dann in der gemeindlichen Ergebnisrechnung den für eine
einzelne konkrete Investitionsmaßnahme entstandenen Aufwendungen in entsprechender Höhe Erträge unter der
Position „Aktivierte Eigenleistungen“ gegenüberzustellen.

Die gemeindlichen Aufwendungen werden dadurch in die Herstellungskosten eines gemeindlichen Vermögens-
gegenstandes einbezogen und durch die künftigen Abschreibungen auf die Nutzungsdauer verteilt. Diese er-
tragsmäßige Zurechnung verändert daher nicht die bei der Gemeinde tatsächlich entstandenen Aufwendungen,
die weiterhin entsprechend ihrer Entstehung in der Ergebnisrechnung nachgewiesen werden müssen. Zu beach-
ten ist dabei, dass durch die Zurechnung bzw. die Klassifizierung von aktivierten Eigenleistungen in der Ergebnis-
rechnung kein zusätzlicher Zahlungsbedarf für die Gemeinde entsteht.

Durch eine solche Zurechnung werden die eigenen zahlungswirksamen Personal- und/oder Sach- und Dienstleis-
tungen nicht zu Auszahlungen, die in der gemeindlichen Finanzrechnung unter der Investitionstätigkeit der Ge-
meinde nachzuweisen sind. Die Zurechnung bzw. die Aktivierung von gemeindlichen Eigenleistungen löst daher
auch keinen Veränderungsbedarf für die in der Haushaltssatzung der Gemeinde festgesetzte Kreditermächtigung
für Investitionen aus.



1.1.1.6 Aktivierbare Zuwendungen der Gemeinde

Die Gemeinde erfüllt ihre öffentlichen Aufgaben nicht nur durch eigene Einrichtungen, sondern auch durch das
Handeln Dritter. Unter Berücksichtigung der damit in Verbindung stehenden Ziele und volkswirtschaftlichen Effek-
te ist es sachgerecht, die eigenen Investitionen der Gemeinde mit den gemeindlichen Investitionsförderungsmaß-
nahmen an Dritte gleichzusetzen. Diese haushaltswirtschaftliche Gleichbehandlung setzt dabei voraus, dass die
Investitionsförderungsmaßnahmen durch eine Nutzungsbindung auf die Erfüllung gemeindlicher Aufgaben durch
den Dritten ausgerichtet sind.

Die von der Gemeinde gewährten Zuwendungen für Investitionen Dritter werden im NKF daher wie gemeindliche
Investitionsmaßnahmen behandelt und in der gemeindlichen Bilanz aktiviert. In diesem Sinne ist daher die ge-
sonderte Nennung des Begriffes „Investitionsförderungsmaßnahmen“ entbehrlich geworden und in der Vorschrift
des § 86 GO NRW nicht mehr enthalten. Eine gemeindliche Investitionszuwendung an Dritte kann dann der ge-
meindlichen Investitionstätigkeit zugeordnet werden, wenn die Gemeinde wirtschaftlicher Eigentümer des mithilfe
ihrer Finanzmittel vom Dritten angeschafften oder hergestellten Vermögensgegenstandes ist.

Die Zuordnung einer Investitionszuwendung zur gemeindlichen Investitionstätigkeit ist auch dann vorzunehmen,
wenn die Gemeinde dem Zuwendungsempfänger eine zeitlich konkrete (mehrjährige) oder eine mengenmäßige
Verpflichtung auferlegt hat (Gegenleistungsverpflichtung des Dritten). In solchen Fällen besteht eine Finanzleis-
tung, die als aktivierbare Zuwendung und bei wirtschaftlichem Eigentum der Gemeinde in der Bilanz unter der
zutreffenden Vermögensart im Bereich „Sachanlagevermögen“ anzusetzen ist.

Die Finanzleistung ist von der Gemeinde unter dem Bilanzposten „Aktive Rechnungsabgrenzung“ zu erfassen,
wenn die Zuwendung mit einer zeitbezogenen Gegenleistungsverpflichtung verbunden worden ist. Sie ist unter
dem Bilanzposten „Immaterielle Vermögensgegenstände anzusetzen, wenn eine mengenbezogene Gegenleis-
tungsverpflichtung besteht. In allen anderen Fällen einer einem Dritten gewährten Zuwendungen entstehen der
Gemeinde dadurch Aufwendungen dar, die von ihr unmittelbar in ihrer Ergebnisrechnung zu erfassen sind.




GEMEINDEORDNUNG                                        933