nkf-handreichung7
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „NKF-Handreichung für Kommunen“
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form ist für bestimmte haushaltsrechtliche Sachverhalte ausdrücklich übernommen worden. Mit dieser gesetzli-
chen Vorgabe wird u. a. der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen und Verpflichtungen zu
schützen. Sie soll sich außerdem vor der Unterzeichnung eines Vertrages eine ausreichende Klarheit über den
Inhalt der neuen Verpflichtung verschaffen und auch die interne Entscheidungszuständigkeit klären.
Die Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, sind i. d. R. vom Bürgermeister oder dem
allgemeinen Vertreter und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen, soweit es sich nicht um
ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt. Bestehende Formvorschriften sind dabei zu beachten. Sofern
Erklärungen der Gemeinde nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung entsprechen, wird die Gemeinde
nicht dadurch gebunden (vgl. § 64 Absatz 4 GO NRW).
17. Die Kreditgeber
17.1 Die Kreditgeber als Kapitalgeber
Die Finanzierung der Investitionen im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung erfolgt vielfach mithilfe von
Fremdkapital, das von natürlichen oder juristischen Personen der Gemeinde zur Verfügung gestellt wird (Kredit-
geber). Die Gemeinde hat bei der Aufnahme von Krediten nicht nur ihre eigenen Möglichkeiten zur künftigen
Rückzahlung eines aufgenommenen Fremdkapitals beurteilen, sondern muss auch darüber entscheiden, welcher
Kreditgeber ihr Kapital bereitstellen soll.
Die Gemeinde hat für die Aufnahme von Fremdkapital z. B. zu beachten, dass die Gewährung von Gelddarlehen
(Kreditgeschäft) als Bankgeschäft gilt (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 2 KWG). Derartige Geschäfte bedürfen einer
Genehmigung der BaFin (vgl. § 32 KWG). Die Inanspruchnahme einer natürlichen oder juristischen Person als
Kreditgeber sollte daher auch eine Beurteilung ihrer Seriosität und ggf. Bonität durch die Gemeinde vorausgehen.
Die Vornahme und Entscheidung darüber obliegt der Gemeinde im Rahmen ihrer Finanzverantwortung. Sie kann
dafür geeignete Hilfsmittel sowie ggf. auch die Erfahrungen anderer Gemeinden nutzen. Als mögliche Kreditgeber
kommt eine Vielzahl von natürlichen und juristischen Personen in Betracht (vgl. Abbildung 131).
DIE KREDITGEBER DER GEMEINDE
Zu den Kreditgebern der Gemeinde sind zu zählen:
- Sparkassen, Landesbanken
- Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)
- Banken mit Sonderaufgaben
- NRW.BANK
- Geschäftsbanken, Universalbanken
- Genossenschaftsbanken, Kreditgenossenschaften
GEMEINDEORDNUNG 927
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DIE KREDITGEBER DER GEMEINDE
Zu den Kreditgebern der Gemeinde sind zu zählen:
- Spezialbanken (z. B. Emissionshäuser, Privatbanken)
- Bausparkassen
- Wohnungsunternehmen mit Spareinrichtungen
- Sonstige Finanzdienstleister
- Sonstige Personen
Abbildung 131 „Die Kreditgeber der Gemeinde“
Jede Möglichkeit der Auswahl eines Kreditgebers hat i. d. R. Vor- und Nachteile, die herausgefunden werden
müssen. Nicht alle Kreditgeber, die verschiedene Darlehen auf unterschiedlichem Wege anbieten, können als
seriös bezeichnet werden. Allen Kreditgebern ist aber gemeinsam, dass sie der Gemeinde keinen Kredit gewäh-
ren ohne die Gewissheit zu haben, das zur Verfügung gestellte Kapital auch zurückzuerhalten.
17.2 Die Kreditgeber als Adressaten
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die Aufgabenerfüllung der Gemeinde erfordern, die davon betroffenen
Adressaten ausreichend zu berücksichtigen. Als Adressaten sind dabei Gruppen und/oder Personen anzusehen,
die durch das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde beeinflusst werden oder die ein besonderes Inte-
resse an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft haben. Der Adressatenkreis besteht dabei aus einer unbestimm-
ten Zahl von Interessengruppen und Personen mit unterschiedlichen Informationsbedürfnissen und Transparenz-
ansprüchen, z. B. die Kreditgeber der Gemeinde.
Der Informationsbedarf ist dabei abhängig von den jeweiligen Interessen der Adressaten und deren wirtschaftli-
cher Beziehung zur Gemeinde sowie deren Beurteilungsmöglichkeiten über die gemeindliche Haushaltswirt-
schaft. Die Interessen der Adressaten sind für die Gemeinde so gewichtig, dass diese in die gemeindliche Haus-
haltswirtschaft einbezogen werden müssen. Sie erstrecken sich z. B. auf eine zutreffende Darstellung der wirt-
schaftlichen Lage der Gemeinde sowie auf bedeutende und wesentliche gemeindliche Geschäftsvorfälle.
Ein wichtiger Gesichtspunkt ist dabei immer, dass die Informationen zeitnah verfügbar sind. Die Kreditgeber ste-
hen dabei in besonderen Geschäftsbeziehungen mit der Gemeinde, denn die Gemeinde darf im Rahmen ihrer
Investitionstätigkeit und zur Sicherung der rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen die notwendigen Kredite
aufnehmen (vgl. § 86 und 89 GO NRW). Sie haben daher ein potentielles Interesse an Informationen über die
wirtschaftliche Lage der Gemeinde, über ihre Abschlüsse und die künftigen Risiken und Chancen.
17.3 Nicht zulässige Kreditgeber
Im Zusammenhang mit den Kreditgeschäften ist für die Gemeinde nicht nur das Verbot von Bedeutung, dass von
der Gemeinde kein eigenes Bankunternehmen errichtet, übernommen oder betrieben werden darf (vgl. § 107
Absatz 6 GO NRW). Sie hat auch zu beachten, dass sie nicht als Kreditgeber gegenüber anderen Gemeinden
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tätig werden darf, denn sie würde dann Bankgeschäfte nicht nur gewerbsmäßig betreiben, sondern auch den
Rahmen ihrer gemeindlichen Aufgabenerfüllung überschreiten.
In den 1990er Jahren vermittelte ein Finanzmakler kurzfristige Kredite zwischen deutschen Gemeinden, die dabei
als Kreditgeber oder Kreditnehmer auftraten. Das Prinzip dabei war, dass aktuell nicht benötigte Zahlungsmittel
über den Finanzmakler einer Gemeinde verfügbar gemacht wurden, die Zahlungsmittel benötigte. Die dabei ver-
sprochene Verzinsung lag über dem branchenüblichen Niveau. Die Gemeinde zahlten ohne Sicherheiten hohe
Kredite an eine Privatperson ohne ggf. den tatsächlichen Kreditnehmer zu kennen oder umgekehrt.
Daraus entstand ein nicht mehr beherrschbares System, sodass für Beteiligte nicht mehr nachvollziehbar war,
gegenüber welcher Gemeinde welche Ansprüche oder Verpflichtungen in welchem Umfang bestanden. Insge-
samt entstand ein erheblicher Schaden für die Gemeinden, auch deshalb, weil einerseits Gemeinden einen oder
mehrere Kredite einer natürlichen Person gewährt hatten und „erhöhte“ Zinsen gezahlt hatten. Andererseits wur-
den Zahlungen von Gemeinden an Gemeinden ggf. auf das Konto des Finanzmaklers „zurückgerufen“ oder von
ihm wurden selbst auch „Kredite“ an Gemeinden vergeben.
Die Sache führte zu vielen jahrelangen Gerichtsverfahren auch bei Gemeinden in NRW, um Ansprüche und ggf.
Verpflichtungen zu klären. Im Jahre 1995 hat das IM NRW bereits in einem Erlass gegenüber den Gemeinden
klargestellt, dass „Kreditgeschäfte“ nach dem Muster des Finanzmaklers „langfristig nicht unbedenklich“ seien.
Nicht diese Sachlage, sondern andere Gegebenheiten haben dann zur Beendigung der aufgezeigten Finanzge-
schäfte geführt, wobei ein bekanntes Gerichtsverfahren erst im Jahre 2014 zugunsten der Gemeinde endete.
18. Die unwirksamen Rechtsgeschäfte
In einem unmittelbaren Zusammenhang mit der gemeindlichen Vorschrift über das Verbot der Bestellung von
Sicherheiten für einen gemeindlichen Kredit steht die Vorschrift über unwirksame Rechtsgeschäfte der Gemeinde
(vgl. § 130 GO NRW). Nach dieser besonderen Vorschrift sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die von ihr
ohne die aufgrund von Vorschriften der Gemeindeordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde
abgeschlossen werden, unwirksam.
Bei einem Genehmigungsbedarf sind derartige Verträge bis zur Erteilung der Genehmigung schwebend unwirk-
sam, z. B. privatrechtliche Darlehensverträge. Bei einer Ablehnung der Genehmigung sind derartige Verträge
dann endgültig unwirksam. Die Vorschrift dient daher gleichzeitig auch dem Schutz des Vermögens der Gemein-
de im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.
In der benannten Vorschrift wird zudem ausdrücklich bestimmt, dass gemeindliche Rechtsgeschäfte, die gegen
das Verbot der Bestellung von Sicherheiten für gemeindliche Kredite verstoßen, nichtig sind (vgl. § 86 Absatz 5
GO NRW). Aus dieser Festlegung lässt sich schließen, dass in solchen Fällen gemeindliche Kreditverträge
schuldrechtlich und dinglich nichtig sind. Aus der Nennung von bestimmten gemeindlichen Sachverhalten kann
zudem abgeleitet werden, dass bei gemeindlichen Rechtsgeschäften die Verletzung anderer gemeinderechtlicher
Vorschriften nicht zur Nichtigkeit des betreffenden Rechtsgeschäftes führt.
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II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Kreditaufnahmen und Leistungsfähigkeit):
1.1 Zu Satz 1 (Kredite für Investitionen und zur Umschuldung):
1.1.1 Kreditaufnahmen für Investitionen
1.1.1.1 Allgemeine Grundlagen
Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben
gesichert ist. Außerdem ist die Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. Die Aufgaben-
erfüllung der Gemeinde ist daher wesentlich mitbestimmend für die Kreditaufnahme für Investitionen. Für die
Finanzierung kommunaler Investitionen sind daher besondere Maßstäbe anzulegen, sodass bei der Aufnahme
von Krediten für Investitionen formelle Voraussetzungen erfüllt sein müssen, z. B. eine Kreditermächtigung in der
Haushaltssatzung (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1c GO NRW).
Vor der Annahme von Kreditangeboten zur Finanzierung von Investitionen hat die Gemeinde zu prüfen, welches
Angebot ihren finanzwirtschaftlichen Belangen am ehesten entspricht. Dabei sind auch andere qualitative und
quantitative Verpflichtungen der Gemeinde gegenüber dem Kreditgeber zu betrachten. Die Gemeinde hat im
Zusammenhang mit einer Kreditaufnahme auch die Subsidiarität der Kreditaufnahme zu beachten (vgl. § 77 Ab-
satz 3 GO NRW). Der in dieser Vorschrift enthaltene Grundsatz der Subsidiarität der Kreditaufnahme gegenüber
anderen Finanzierungsmöglichkeiten wird durch zulässige Wirtschaftlichkeitsbewertungen modifiziert. Die Ge-
meinde darf daher einen Kredit nur zur Deckung eines gegenwärtigen Bedarfs im Rahmen der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung aufnehmen.
Die Kredite für Gemeinden für Investitionen in Form des Kommunalkredits stellen keine eigenständige Kreditform
dar, vielmehr unterliegen sie den Formen der Kredite aus der allgemeinen Geldwirtschaft. Der Begriff des Kredi-
tes ist daher von dort übernommen worden und entspricht dem Darlehensbegriff nach §§ 488 BGB. Er umfasst
daher für die Gemeinden nur Geldschulden und nicht darlehensweise empfangene Sachen (vgl. §§ 607 ff. BGB).
Bei einem Festbetragskredit wird z. B. der Kreditbetrag am Ende der Laufzeit insgesamt in einem Betrag fällig,
dagegen sind bei einem Ratenkredit jährlich gleiche Tilgungsraten zu zahlen. Bei einem Annuitätenkredit bleibt
die Jahresleistung für den Kredit insgesamt gleich, sodass ersparte Zinsen die Tilgungsleistungen erhöhen.
Die Gemeinde hat ihre Verpflichtungen aus aufgenommenen Krediten in ihrer Bilanz differenziert anzusetzen (vgl.
§ 41 Absatz 4 Nummer 4.2 GemHVO NRW). Sie hat dabei zu berücksichtigen, dass die gemeindlichen Kredite im
Rahmen privatrechtlicher Rechtsgeschäfte aufgenommen werden, z. B. als Schuldscheindarlehen, Anleihen. Die
Kredite können daher nach ihren Arten, nach Kreditgebern, nach ihrer Laufzeit, nach ihrer Rückzahlung oder
nach ihrer Herkunft (Inland oder Ausland) sowie nach ihrer Ausgabe in Euro oder in einer Fremdwährung) unter-
schieden werden. Der Gemeinde sind dazu über die Bilanzgliederung hinaus keine besonderen haushaltsrechtli-
chen Vorgaben gemacht worden (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4 GemHVO NRW).
1.1.1.2 Die Auslegung des Begriffs „Kredit“
Für die Finanzierung von Investitionen hat die Gemeinde zu prüfen, welches Angebot eines Kapitalgebers ihren
finanzwirtschaftlichen Belangen am ehesten entspricht. Sie ist trotz der Verwendung des Begriffs „Kredit“ in der
haushaltsrechtlichen Vorgabe „Kredite dürfen nur für Investitionen aufgenommen werden“ nicht streng an den
bankrechtlichen Kreditbegriff und dadurch an die Aufnahme von Fremdkapital am Kreditmarkt gebunden. Die
Vorgabe grenzt vielmehr ab, dass die Gemeinde notwendiges Fremdkapital nur zur Finanzierung von Investitio-
nen aufnehmen darf, ohne gleichzeitig eine Marktbeschränkung zu beinhalten.
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Für die Gemeinde können deshalb auch Anleihen eine langfristige Finanzierungsform darstellen, bei der das
Kapital von der Gemeinde als Emittent am Kapitalmarkt durch den Verkauf von Wertpapieren aufgenommen wird.
Dieses Fremdkapital wird von einer unbestimmten Zahl von Kapitalgebern durch den Kauf von Wertpapieren
aufgebracht wird. Bei dem Fremdkapital vom Kapitalmarkt steht dem Kapitalgeber wie den Kreditgebern am Kre-
ditmarkt ein Recht auf Rückzahlung und Verzinsung des zur Verfügung gestellten Kapitals innerhalb eines dazu
festgelegten Zeitrahmens zu. Die Laufzeiten können dabei nach den Erfordernissen und Möglichkeiten der Ge-
meinde ausgerichtet sein.
Von der Gemeinde sind die aufgenommenen Kredite und Anleihen als gemeindliche Verbindlichkeiten auf der
Passivseite in ihrer Bilanz anzusetzen. Sie sind dort mindestens differenziert nach ihrer Mittelherkunft vom Kapi-
talmarkt (Anleihen) oder vom Kreditmarkt (Kredite) zu bilanzieren, sofern nicht weitere Vorgaben für die Bilanzan-
sätze bestehen (vgl. § 41 Absatz 4 GemHVO NRW). Die Gemeinde sollte ggf. erweitere Erläuterungen im An-
hang im Jahresabschluss zu ihrer Finanzrechnung machen, wenn dort nicht wie in der Bilanz die Mittelherkunft
differenziert aufgezeigt wird.
1.1.1.3 Der Begriff „Investitionstätigkeit“
Die Gemeinde muss bei ihren Vermögensgegenständen neben den Erfordernissen der Finanzierung und den
Folgekosten in Form jährlicher Haushaltsbelastungen über die Nutzungszeit auch verschiedene fachliche Aspek-
te, von den aufgabenbezogenen Vorgaben bis hin zu den baufachlichen Erfordernissen berücksichtigen. Als
gemeindliche „Investitionstätigkeit“ wird daher die Anlage von Finanzmitteln der Gemeinde in materielle und im-
materielle Wirtschaftsgüter bezeichnet, die für die Gemeinde von Nutzen sind und für die gemeindliche Aufga-
benerfüllung benötigt werden.
Die Gemeinde darf ihre frei verfügbaren Finanzmittel bzw. Geldmittel grundsätzlich nur zur Gestaltung ihrer Auf-
gabenerfüllung einsetzen. Die Vermögensgegenstände, für die gemeindliche Zahlungen erfolgen, müssen daher
dazu bestimmt sein, der Aufgabenerfüllung der Gemeinde zu dienen. Die zeitliche Dimension der Nutzung zum
Gebrauch oder Verbrauch ist dabei kein ausschlaggebendes Kriterium, auch wenn es im Rahmen der gemeindli-
chen Bilanzierung relevant ist.
Für die Zuordnung von Einzahlungen und Auszahlungen zur Investitionstätigkeit kommt es deshalb darauf an, ob
die Zahlungsströme für die Gemeinde tatsächlich vermögenswirksam sind, d. h. der Veränderung des Vermögens
durch Anschaffungen oder Veräußerungen von Vermögenswerten dienen. Unter diese Vorgaben fallen der Er-
werb und die Veräußerung von Gegenständen des Anlagevermögens und von sonstigen finanziellen Vermö-
genswerten, z. B. die Anlage von vorhandenen Finanzmittelbeständen in Wertpapieren.
Bei der Veranschlagung von Auszahlungen für gemeindliche Investitionen im Finanzplan ist zudem darauf zu
achten, dass diese als Herstellungskosten oder Anschaffungskosten der Gemeinde zu bewerten sind und daher
grundsätzlich zu einem in der gemeindlichen Bilanz aktivierbaren Vermögensgegenstand führen (vgl. § 33 Absatz
2 und 3 GemHVO NRW). Diese Sachlage besteht unabhängig von haushaltsrechtlichen Wertgrenzen und den
vom Rat der Gemeinde festgelegten Wertgrenzen, z. B. die Wertgrenze nach § 35 Absatz 2 GemHVO NRW.
Die Bilanzierung von gemeindlichen Vermögensgegenständen ist allein nicht ausschlaggebend dafür, ob die
Anschaffung oder Herstellung eines Vermögensgegenstandes für die Gemeinde eine Investition darstellt, denn
der Begriff „Investition“ ist vorrangig auf den haushaltsrechtlichen Finanzierungsvorgang ausgerichtet. Entspre-
chend stellen auch Grundstücke, die wegen einer beabsichtigten kurzfristigen Veräußerung in der gemeindlichen
Bilanz im Umlaufvermögen anzusetzen sind, für die Gemeinde eine Investition dar.
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In den Fällen, in denen dagegen von der Gemeinde kein neues gemeindliches Vermögen für ihre Aufgabenerfül-
lung geschaffen wird, sondern die angeschafften Wirtschaftsgüter für den Verbrauch und nicht für den Gebrauch
erworben und sofort abgeschrieben oder als Aufwand erfasst werden sollen, stellen die von der Gemeinde dafür
geleisteten Auszahlungen gleichzeitig zahlungswirksame Aufwendungen dar, die in der gemeindlichen Ergebnis-
rechnung zu erfassen sind.
1.1.1.4 Die Formen der Investitionstätigkeit
Im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung kann die Gemeinde auch Investitionsmaßnahmen Dritter mit Krediten finan-
zieren, soweit sie wirtschaftlicher Eigentümer des finanzierten Verfügungsgegenstandes wird oder durch eine
festgelegte Gegenleistungsverpflichtung des Dritten eine aktivierbare Zuwendung schafft (vgl. § 43 Absatz 2
GemHVO NRW). Dabei ist zu beachten, dass die bilanzielle Abgrenzung zwischen Anlagevermögen und Umlauf-
vermögen in der gemeindlichen Bilanz nicht dazu führt, dass nur Vermögensgegenstände, die dem Anlagever-
mögen der Gemeinde zuzuordnen sind, als Investitionen im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschriften gelten.
Der Investitionstätigkeit der Gemeinde werden die nachfolgend aufgezeigten Einzahlungs- und Auszahlungsarten
zugeordnet, die im gemeindlichen Finanzplan des Haushaltsplans jeweils als gesonderte Haushaltspositionen
auszuweisen sind (vgl. Abbildung 132).
DIE INVESTITIONSTÄTIGKEIT IM GEMEINDLICHEN FINANZPLAN
ZAHLUNGSBEREICH ZAHLUNGSARTEN
- aus Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen,
Einzahlungen - aus der Veräußerung von Sachanlagen,
aus Investitionstätigkeit - von Beiträgen u. ä. Entgelten und
- sonstige Investitionseinzahlungen,
- für den Erwerb von Grundstücken und Gebäuden,
- für Baumaßnahmen,
Auszahlungen - für den Erwerb von beweglichem Anlagevermögen,
aus Investitionstätigkeit - für den Erwerb von Finanzanlagen,
- von aktivierbaren Zuwendungen und
- sonstige Investitionsauszahlungen,
Abbildung 132 „Die Investitionstätigkeit im gemeindlichen Finanzplan“
Die Gewährung von langfristigen Darlehen im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde kann dann mit Kre-
diten finanziert werden, wenn das von der Gemeinde gewährte Darlehen als Ausleihungen zu klassifizieren sind.
Als Ausleihungen werden langfristige Finanzforderungen der Gemeinde, denen Geld- oder Finanzgeschäfte zu-
grunde liegen, betrachtet. Die Langfristigkeit der gewährten Darlehen ist jedoch allein noch kein ausreichendes
Abgrenzungskriterium, um eine Zuordnung zur gemeindlichen Investitionstätigkeit vorzunehmen.
Die Zuordnung zur gemeindlichen Investitionstätigkeit erfordert auch, dass das gemeindliche Darlehen dem Be-
trieb der Gemeinde unter dem Zweck gewährt wird, dass die Kapitalhingabe dauernd den Verwaltungsbetrieb der
Gemeinde zu dienen hat bzw. diesem zu dienen bestimmt ist. Durch die Festlegungen im gemeindlichen Finanz-
plan werden die Formen der Investitionstätigkeit der Gemeinde weiter ausgefüllt. Die dort zu veranschlagenden
Arten von gemeindlichen Einzahlungen und Auszahlungen für die Investitionstätigkeit bestimmen dabei deren
Rahmen (vgl. § 3 Absatz 1 Nummern 15 bis 25 GemHVO NRW).
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1.1.1.5 Aktivierbare Eigenleistungen der Gemeinde
In Einzelfällen kann die Gemeinde die Planung, Bauleitung oder sonstige Maßnahmen einer konkreten Investiti-
onsmaßnahme auch durch eigenes Personal oder durch Hilfsbetriebe der Gemeinde erbringen, z. B. Bauhof,
Fuhrpark u. a. Die durch die Eigenleistungen entstandenen Aufwendungen darf die Gemeinde dann der Investiti-
onsmaßnahme zurechnen. In solchen Fällen sind dann in der gemeindlichen Ergebnisrechnung den für eine
einzelne konkrete Investitionsmaßnahme entstandenen Aufwendungen in entsprechender Höhe Erträge unter der
Position „Aktivierte Eigenleistungen“ gegenüberzustellen.
Die gemeindlichen Aufwendungen werden dadurch in die Herstellungskosten eines gemeindlichen Vermögens-
gegenstandes einbezogen und durch die künftigen Abschreibungen auf die Nutzungsdauer verteilt. Diese er-
tragsmäßige Zurechnung verändert daher nicht die bei der Gemeinde tatsächlich entstandenen Aufwendungen,
die weiterhin entsprechend ihrer Entstehung in der Ergebnisrechnung nachgewiesen werden müssen. Zu beach-
ten ist dabei, dass durch die Zurechnung bzw. die Klassifizierung von aktivierten Eigenleistungen in der Ergebnis-
rechnung kein zusätzlicher Zahlungsbedarf für die Gemeinde entsteht.
Durch eine solche Zurechnung werden die eigenen zahlungswirksamen Personal- und/oder Sach- und Dienstleis-
tungen nicht zu Auszahlungen, die in der gemeindlichen Finanzrechnung unter der Investitionstätigkeit der Ge-
meinde nachzuweisen sind. Die Zurechnung bzw. die Aktivierung von gemeindlichen Eigenleistungen löst daher
auch keinen Veränderungsbedarf für die in der Haushaltssatzung der Gemeinde festgesetzte Kreditermächtigung
für Investitionen aus.
1.1.1.6 Aktivierbare Zuwendungen der Gemeinde
Die Gemeinde erfüllt ihre öffentlichen Aufgaben nicht nur durch eigene Einrichtungen, sondern auch durch das
Handeln Dritter. Unter Berücksichtigung der damit in Verbindung stehenden Ziele und volkswirtschaftlichen Effek-
te ist es sachgerecht, die eigenen Investitionen der Gemeinde mit den gemeindlichen Investitionsförderungsmaß-
nahmen an Dritte gleichzusetzen. Diese haushaltswirtschaftliche Gleichbehandlung setzt dabei voraus, dass die
Investitionsförderungsmaßnahmen durch eine Nutzungsbindung auf die Erfüllung gemeindlicher Aufgaben durch
den Dritten ausgerichtet sind.
Die von der Gemeinde gewährten Zuwendungen für Investitionen Dritter werden im NKF daher wie gemeindliche
Investitionsmaßnahmen behandelt und in der gemeindlichen Bilanz aktiviert. In diesem Sinne ist daher die ge-
sonderte Nennung des Begriffes „Investitionsförderungsmaßnahmen“ entbehrlich geworden und in der Vorschrift
des § 86 GO NRW nicht mehr enthalten. Eine gemeindliche Investitionszuwendung an Dritte kann dann der ge-
meindlichen Investitionstätigkeit zugeordnet werden, wenn die Gemeinde wirtschaftlicher Eigentümer des mithilfe
ihrer Finanzmittel vom Dritten angeschafften oder hergestellten Vermögensgegenstandes ist.
Die Zuordnung einer Investitionszuwendung zur gemeindlichen Investitionstätigkeit ist auch dann vorzunehmen,
wenn die Gemeinde dem Zuwendungsempfänger eine zeitlich konkrete (mehrjährige) oder eine mengenmäßige
Verpflichtung auferlegt hat (Gegenleistungsverpflichtung des Dritten). In solchen Fällen besteht eine Finanzleis-
tung, die als aktivierbare Zuwendung und bei wirtschaftlichem Eigentum der Gemeinde in der Bilanz unter der
zutreffenden Vermögensart im Bereich „Sachanlagevermögen“ anzusetzen ist.
Die Finanzleistung ist von der Gemeinde unter dem Bilanzposten „Aktive Rechnungsabgrenzung“ zu erfassen,
wenn die Zuwendung mit einer zeitbezogenen Gegenleistungsverpflichtung verbunden worden ist. Sie ist unter
dem Bilanzposten „Immaterielle Vermögensgegenstände anzusetzen, wenn eine mengenbezogene Gegenleis-
tungsverpflichtung besteht. In allen anderen Fällen einer einem Dritten gewährten Zuwendungen entstehen der
Gemeinde dadurch Aufwendungen dar, die von ihr unmittelbar in ihrer Ergebnisrechnung zu erfassen sind.
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1.1.1.7 Die Haushaltsermächtigung für die Kreditaufnahme
1.1.1.7.1 Allgemeine Grundlagen
Die von der Gemeinde vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen sind mit ihrem Gesamtbetrag, unabhän-
gig von der Laufzeit der einzelnen aufzunehmenden Kredite, in der gemeindlichen Haushaltssatzung als Kredi-
termächtigung festzusetzen (vgl. § 78 Absatz 2 Buchstabe c GO NRW). Im Rahmen dieses Satzungsrechtes und
des allgemeinen Budgetrechtes besteht dabei die Entscheidungsbefugnis des Rates, die Beschaffung von
Fremdkapital zur Finanzierung gemeindlicher Investitionen festzulegen.
Die besondere Ermächtigung in der Haushaltssatzung ist erforderlich, weil allein die Veranschlagung der Kredit-
aufnahme als Einzahlung aus der gemeindlichen Finanzierungstätigkeit im Finanzplan der Gemeinde nicht als
ausreichend anzusehen ist (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer 26 GemHVO NRW). Die Ermächtigung für die Gemeinde-
verwaltung zur Aufnahme von Fremdkapital für die Anschaffung von Vermögensgegenständen bedarf eines zuge-
lassenen Rahmens, also eines am Finanzierungsbedarf orientierten Gesamtbetrages, der vom Rat innerhalb der
gemeindlichen Haushaltssatzung festzusetzen ist.
Mit der satzungsrechtlichen Festsetzung des Gesamtbetrages der Kredite, deren Aufnahme für Investitionen der
Gemeinde im Haushaltsjahr erforderlich ist, und der Veranschlagung der geplanten Investitionsauszahlungen und
der Krediteinzahlungen im Haushaltsplan besteht eine ausreichende Grundlage (Ermächtigung) zur bedarfsge-
rechten Aufnahme einzelner Kredite durch die Gemeinde. Der Gesamtbetrag der Kreditermächtigung in der ge-
meindlichen Haushaltssatzung muss deshalb entsprechend dem haushaltsmäßigen Bedarf zur Finanzierung
gemeindlicher Investitionen bemessen werden.
Die Kreditermächtigung darf nicht mit einem geringeren Betrag ausgewiesen werden, wenn ein entsprechender
Zahlungsbedarf im Haushaltsjahr besteht. Die Gemeinde kann zwar unterjährig ihre Liquidität durch die Aufnah-
me von Krediten zur Liquiditätssicherung verstärken und mit solchen kassenmäßigen Einzahlungen auch die
Auszahlungen für Investitionen leisten. Sie muss aber im Jahresabschluss in ihrer Finanzrechnung nachweisen,
dass ihre Auszahlungen aus Investitionstätigkeit unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Gesamtdeckung
auch haushaltsmäßig gedeckt sind (vgl. §§ 20 und 39 GemHVO NRW).
1.1.1.7.2 Die Kreditweitergabe an Betriebe
Die Gemeinde kann aufgrund ihrer Stellung als Muttereinheit im Gesamtabschluss bei Bedarf auch Kredite für
ihre Betriebe aufnehmen und an die Einheiten weitergeben, die als Tochtereinheiten in den gemeindlichen Ge-
samtabschluss einzubeziehen sind. Sie darf die Finanzmittel den betreffenden Betrieben im Rahmen der Aufga-
benerfüllung zur Finanzierung der Investitionstätigkeit zur Verfügung stellen (Investitionsförderung). Bei derarti-
gen gemeindlichen Geschäften handelt es sich nach Auffassung der BaFin nicht um Bankgeschäfte im Sinne des
Kreditwesensgesetzes, denn das sogenannte Konzernprivileg nach § 2 Absatz 1 Nummer 7 KWG ist auf die
Weitergabe von Krediten durch die Gemeinde an ihre Betriebe anwendbar.
Eine wichtige Voraussetzung für eine Anwendbarkeit des sog. Konzernprivilegs ist das Bestehen einer Allein-
oder Mehrheitsgesellschafterstellung der Gemeinde als Mutter gegenüber den Betrieben oder die Verpflichtung
zur Vollkonsolidierung der betreffenden Betriebe im gemeindlichen Gesamtabschluss nach § 116 Absatz 2 und 3
GO NRW i. V. m. § 50 GemHVO NRW. Bei der Weitergabe von Krediten an Betriebe hat die Gemeinde zudem
die Vorgaben des europäischen Rechts über staatliche Beihilfen zu beachten.
Die Gemeinde hat die Weitergabe von Krediten an ihre Betriebe nicht nur unter Beachtung der dazu getroffenen
Vereinbarungen in ihrer Bilanz anzusetzen und im Anhang zu erläutern, sondern muss derartige Kreditbeträge
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auch in den Gesamtbetrag der Kreditermächtigung in ihrer Haushaltssatzung einbeziehen. Sie kann dabei die
Festsetzung in ihrer Haushaltssatzung so gestalten, dass im Rahmen des Gesamtbetrages der Kreditermächti-
gung getrennte Angaben über den Umfang der Kreditaufnahme für die Gemeindeverwaltung und den Umfang der
Kreditweitergabe an Betriebe gemacht werden (Davon-Ausweis). In der Haushaltssatzung können darüber aber
auch getrennte Festsetzungen getroffen werden.
1.1.1.8 Kredite und Kapitalanlage (Geldanlage)
Eine gemeindliche Kapitalanlage entsteht i. d. R. aus der Umwandlung von vorhandenen liquiden Mitteln (Geldbe-
trägen) der Gemeinde in eine Finanzanlage. Eine solche Investition der Gemeinde bewirkt regelmäßig eine dau-
erhafte Mehrung des gemeindlichen Vermögens. Das von der Gemeinde erworbene Finanzvermögen wird daher
in der gemeindlichen Bilanz im Anlagevermögen im Bilanzbereich „Finanzanlagen“ angesetzt. Dieser Erwerb stellt
wie die Umwandlung von liquiden Mitteln der Gemeinde in Sachanlagen haushaltsrechtlich ebenfalls eine Investi-
tion dar. Die in diesem Zusammenhang zu leistenden Auszahlungen sind von der Gemeinde in ihrer Finanzrech-
nung unter der Haushaltsposition „Auszahlungen für den Erwerb von Finanzanlagen“ nachzuweisen (vgl. § 3
Absatz 1 Nummer 23 GemHVO NRW).
Die haushaltsrechtliche Zuordnung der Auszahlungen zum Erwerb einer Kapitalanlage zur Investitionstätigkeit der
Gemeinde lässt den Schluss zu, dass der Erwerb einer Kapitalanlage von der Gemeinde auch durch Kredite
finanziert werden kann. Die Gemeinde darf Kredite nur für Investitionen aufnehmen. Die Voraussetzungen für
eine Kreditaufnahme für eine Kapitalanlage sind dann grundsätzlich als erfüllt anzusehen, wenn durch die Kapi-
talanlage angesammelten Finanzmittel künftig für gemeindliche Investitionsmaßnahmen eingesetzt werden.
Der Kreditaufnahme für künftige Investitionen dürfen jedoch auch die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung
nicht entgegenstehen. Sie ist nach dieser Vorschrift zulässig, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder
unzweckmäßig wäre (vgl. § 77 Absatz 3 GO NRW). Von der Gemeinde wäre daher auch zu prüfen, ob durch den
Erwerb einer Kapitalanlage mithilfe von Geldmitteln, die der Gemeinde durch die Aufnahme eines Investitionskre-
dites zugegangenen sind (Fremdkapital), es zu einer dauerhaften Vermögensmehrung bei der Gemeinde kommt.
Bei einer Kreditaufnahme für eine gemeindliche Kapitalanlage könnte ggf. auch das Spekulationsverbot in § 90
GO NRW berührt sein. Es müsste für diesen Fall unterstellt werden können, dass die Kapitalanlage der Gemein-
de vorrangig der Erzielung eines Gewinns aus der Differenz zwischen den Kreditkosten (aus der Kreditaufnahme)
und dem Zinsertrag (aus der Kapitalanlage) dient, und dabei von der Gemeinde auf die weitere „ungewisse“ Zins-
entwicklung gesetzt wird. Andererseits dient aber eine solche Differenz erst einmal dazu, eine Wirtschaftlichkeit
der gemeindlichen Kapitalanlage anzunehmen.
Bei der Finanzierung einer Kapitalanlage durch Fremdkapital ist auch der künftige Verwendungszweck in die
Bewertung einzubeziehen. Die fremdfinanzierte Kapitalanlage der Gemeinde darf nicht dazu dienen, in künftigen
Haushaltsjahren zahlungswirksame Aufwendungen zu ermöglichen. Mit einem solchen Zweck verliert der Erwerb
einer Kapitalanlage den Charakter einer gemeindlichen Investition und damit die Grundlage für eine zulässige
Kreditaufnahme durch die Gemeinde.
In diesem Sinne wäre bei einer Fremdkapitalfinanzierung der Kapitalanlage auch der Grundsatz der intergenera-
tiven Gerechtigkeit tangiert (vgl. § 1 Absatz 1 GO NRW). Die Voraussetzungen bedingen, dass die Gemeinde
dann nicht eine Kapitalanlage mithilfe von aufgenommenen Investitionskrediten erwerben darf, wenn künftig mit
den durch die Kapitalanlage verfügbaren Finanzmitteln gemeindliche Aufwendungen finanziert werden sollen, die
der laufenden Verwaltungstätigkeit zuzurechnen sind, z. B. Aufwendungen für die künftigen Versorgungsleistun-
gen der gemeindlichen Beamten.
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Ein derartiger haushaltswirtschaftlicher Vorgang steht einerseits nicht mit den haushaltsrechtlichen Grundsätzen
und Vorgaben für Investitionen der Gemeinde in Einklang. Andererseits kommt zur haushaltsmäßigen Finanzie-
rung der laufenden Verwaltungstätigkeit auch kein Kredit zur Liquiditätssicherung in Betracht (vgl. § 89 Absatz 2
GO NRW). Das Fremdkapital aus derartigen Kreditaufnahmen der Gemeinde dient ausschließlich dazu, zu Fällig-
keitsterminen im Haushaltsjahr die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde aufrechtzuerhalten. Durch derartige Kredite
kann von der Gemeinde keine haushaltsmäßige Finanzierung herbeigeführt werden.
1.1.2 Die Voraussetzungen des § 77 Absatz 3 GO NRW
1.1.2.1 Die Nachrangigkeit der Kreditaufnahme
1.1.2.1.1 Allgemeine Grundlagen
Die Aufnahme von Krediten für Investitionen unterliegt der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinde. Sie bleibt auch
bei der Prüfung der Nachrangigkeit einer Kreditaufnahme gegenüber einer anderen Finanzierung bestehen. Für
die Gemeinde besteht haushaltsrechtlich keine Pflicht zur Aufnahme von Fremdkapital bzw. kein rechtlicher An-
spruch, die Verschuldung zu erhöhen. Im Rahmen des Bedarfsdeckungsprinzips wird in der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft die Aufnahme von Krediten durch die Gemeinde zugelassen, wenn eine andere Finanzierung
durch die Gemeinde nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre (vgl. § 77 Absatz 3 GO NRW).
Die Gemeinde hat daher vor der Aufnahme von Krediten für Investitionen auch zu prüfen, ob und inwieweit ande-
re Finanzierungsmöglichkeiten für die vorgesehene Investitionsmaßnahme bestehen, z. B. einem Überschuss
aus der laufenden Verwaltungstätigkeit oder Rückflüsse aus der Darlehensgewährung, die nicht zur Tilgung von
Krediten benötigt werden. In diesem Sinne ist auch zu prüfen, ob Landeszuweisungen für die gemeindliche Inves-
tition gewährt werden, z. B. als Projektförderung oder in pauschaler Form. Sofern eine derartige Finanzierungsun-
terstützung nicht oder nur anteilig möglich ist, besteht kein Hindernis für die Gemeinde, zur Finanzierung ge-
meindlicher Investitionen eine Kreditaufnahme vorzunehmen.
Der haushaltsrechtlich benutzte Begriff „Kredit“ ist dabei umfassend im Sinne einer Aufnahme von Fremdkapital
durch die Gemeinde zu verstehen. Er ist daher nicht allein nach den bankrechtlichen Gegebenheiten anzuwen-
den. Im Rahmen der Aufnahme von Krediten durch die Gemeinde ist dann die Einhaltung der Nachrangigkeit der
Kreditaufnahme als Vorgabe sowie die Verwendung der Kreditmittel für gemeindliche Investitionen nachvollzieh-
bar zu gewährleisten und zu dokumentieren.
1.1.2.1.2 Die Gesamtbetrachtung
Die Gemeinde hat zur Klärung der Frage, ob im Haushaltsjahr neue Kredite zur Finanzierung von Investitionen
aufgenommen werden sollen, nicht nur den Zahlungsbedarf im Haushaltsjahr sowie den Zeitraum der mittelfristi-
gen Finanzplanung zu betrachten, sondern den gesamten Zeitraum der vorgesehenen Laufzeit der gemeindli-
chen Kredite. Nur dann ist es der Gemeinde möglich, die möglichen künftigen Risiken aus einer Kreditfinanzie-
rung nicht zu unterschätzen oder als unvorhersehbar zu betrachten. Sie muss dabei auch die noch geltenden
Kreditermächtigungen aus ihrer Haushaltssatzung in die Betrachtung und Beurteilung einbeziehen.
Für die Gemeinde ist außerdem eine Gesamtbetrachtung Im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschrift für ihr
gesamtes Portfolio geboten, denn sachliche Rückschlüsse betreffen immer ihre gesamten bestehenden Schul-
den. Die Gemeinde kann nur aufgrund einer systematischen Prüfung festzustellen, ob und in welchem Umfang
die Wirtschaftlichkeit einer Kreditaufnahme durch mögliche künftige Risiken beeinträchtigt werden könnte. Zur
Feststellung der Wirtschaftlichkeit gehört dann auch dazu, dass ein neuer gemeindlicher Kredit in das Schulden-
GEMEINDEORDNUNG 936
