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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Stellungnahme der Expertenkommission zum LfV-GE

ER CARSTENSEN WIRTSCHAFTSRECHT Angela Carstensen Rechtsanwältin Kaiserstrasse 61 60329 Frankfurt T 069-269 480 37 F 069-269 480 36 ac@acarstensen,.de Verwaltungsgericht Wiesbaden Mainzer Straße 124 65189 Wiesbaden www.acarstensen.de Datum 13.08.2019 Per eNachricht Unser Zeichen: 08/19-ac/wz Klage des Wilko Zicht ./. Hessisches Ministerium des Innern und für Sport wegen Informationsfreiheit (HDSIG) In der Verwaltungsstreitsache des - Klägers- Prozessbevollmächtigte: CARSTENSENWirtschaftsrecht, Kaiserstraße 61, 60329 Frankfurt am Main gegen das Land Hessen, vertreten durch das Hessische Ministerium des Inneren und für Sport, Friedrich-Ebert- Allee 12, 65185 Wiesbaden - Beklagten- wegen Informationsfreiheit (HDSIG) Streitwert EUR5.000,00 erheben wir namens und in Vollmacht des Klägers Klage und beantragen: Seiten 1 von 8
EN CARSTENSEN WIRTSCHAFTSRECHT Der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger die Stellungnahme der „Expertenkommission für die Umsetzung der Empfehlungen des Zweiten Bundestagsuntersuchungsausschusses der 17. Wahlperiode (NSU-Untersuchungsausschuss ‚Rechtsterrorismus‘)“ zu den am 10. Oktober 2014 öffentlich gemachten Entwürfen für ein Gesetz zur Neufassung des hessischen Gesetzes über das Landesamt für Verfassungsschutz (LfV-GE 2014) zu übersenden. I. Sachverhalt Der Kläger stellte über das Portal FragDenStaat.de am 31. August 2018 bei dem Beklagten den Antrag auf Übersendungder Stellungnahmeder „Expertenkommission für die Umsetzung der Empfehlungen des Zweiten Bundestagsuntersuchungsausschusses der 17. Wahlperiode (NSU-Untersuchungsausschuss ‚Rechtsterrorismus‘)“ zu den am 10. Oktober 2014 öffentlich gemachten Entwürfen für ein Gesetz zur Neufassung des hessischen Gesetzes über das Landesamtfür Verfassungsschutz (LfV-GE 2014), Anlage K1. Am 2. Oktober 2018 erinnerte der Kläger den Beklagten über das Portal FragDenStaat.de an seinen bisher unbearbeiteten Antrag, Anlage K2. Am 8. Oktober 2018 schrieb der Kläger den Hessischen Informationsbeauftragten über das Portal FragDenStaat.de an und bat um Vermittlung, Anlage K3. Der Beklagte antwortete mit E-Mail vom 17. Oktober 2018 über das Portal FragDenStaat.de und gab an, dass die Prüfung des Antrages des Klägers noch nicht abgeschlossen werden konnte, Anlage KA. Am 14. Dezember 2018 erinnerte der Kläger den Beklagten erneut an seine gestellte und bisher unbeantwortete Anfrage, Anlage K5. Der Kläger schrieb am selben Tag den Hessischen Informationsfreiheitsbeauftragten über das Portal FragDenStaat.de an und bat um Vermittlung, Anlage K6. Zuletzt erinnerte der Beklagte mit E-Mail vom 25. Januar 2019 den Beklagten an seine weiterhin unbeantwortete Anfrage, Anlage K 7. Seiten 2 von 8
IR RER CARSTENSEN WIRTSCHAFTSRECHT Der Beklagte lehnte mit E-Mail vom 22. Februar 2019 über das Portal FragDenStaat.de den Antrag des Klägers vom 31. August 2018 ab. Er begründete die Ablehnung unter Verweis auf 8 84 Abs. 2 5.1 Nr. 1 HDSIG. Zwar handele es sich bei der Stellungnahme der Expertenkommission um die Maßnahmeeines externen Gremiums, jedoch dürfe der Schutz des Kernbereichs der Willens- und Entscheidungsbildung der Landesregierung nicht davon abhängig gemacht werden, dass Dritte in die politischen Beratungen der Landesregierung einbezogen würden. Daes sich bei der Stellungnahme der Expertenkommission um eine meinungsbildende Maßnahme im Entstehungsprozess eines Gesetzentwurfs handele, sei die Vertraulichkeit politischer Entscheidungsbildung zu gewährleisten. Zudem sei die Stellungnahme nicht als Ergebnisprotokoll im Sinne des $ 84 Abs. 25.2 HDSIG zu sehen, Anlage K®. II. Rechtliche Würdigung 1. Zulässigkeit Die Klage ist zulässig. Die Verpflichtungsklage gemäß 8 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGOist statthaft. Der Klägerist klagebefugt, denn er kann erfolgreich geltend machen, durch die Versagung des Informationszugangs in seinen Rechten verletzt zu sein, 8 42 Abs. 2 VwGO. Die sofortige Klageerhebungist zulässig. Ein Vorverfahren gemäß & 68 VwGO findet nicht statt, 8 87 Abs. 55.2 HDSIG. Der Bescheid erging ohne Rechtsbehelfsbelehrung. Die Klagefrist gemäß 8 58 Abs. 2 5. 1, 1. Alt. VwGO ist eingehalten. 2. Begründetheit Die Klage ist begründet. Der ablehnende Bescheid verletzt den Kläger in seinen Rechten gemäß 8 113 Abs. 55.1 VwGO. Der Kläger hat einen Anspruch auf Informationszugang gemäß 8 80 Abs. 15. 1 HDSIG. Unstreitig ist der Kläger als natürliche Person „jeder“ im Sinne des $ 80 Abs. 1S. 1 HDSIG. Vgl. Schoch, 2. Aufl. 2016, IFG, $ 1 Rn. 57. Der Beklagte als Ministerium ist eine Behörde des Landes und mithin eine öffentliche Stelle gemäß & 80 Abs. 15.1 HDSIG iVm 8 2 Abs. 18. 1 HDSIG undals solche grundsätzlich auskunftsverpflichtet. Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 2011-7 C 3/11 -, juris Rn. 12ff. Mit der Normierung des HDSIG ist eine zukünftig offenere und transparentere Gestaltung des Verwaltungshandelns intendiert. Nach Ansicht des Landesgesetzgebers hat die Schaffung eines Seiten 3 von 8
BR ER CARSTENSEN WIRTSCHAFTSRECHT Anspruchs auf Informationszugang eine wichtige demokratische und rechtsstaatliche Funktion. Der freie Zugang zu bei Öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen ist wesentlicher Bestandteil öffentlicher Partizipation und der Kontrolle staatlichen Handelns und fördert die demokratische Meinungs- und Willensbildung. Vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN für ein Hessisches Gesetz zur Anpassung des Hessischen Datentschutzrechts an die Verordnung (EU) Nr. 2016/679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) Nr. 2016/680 und zur Informationsfreiheit, Drucksache 19/5728, S. 1f., 97; siehe zudem BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 4/11 -, juris Rn. 20. Insbesondere hat der Landesgesetzgeber den Anwendungsbereich des Gesetzes gerade nicht unter die Einschränkung der Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Verwaltungsaufgaben gestellt, so dass er sich grundsätzlich auf das Regierungshandeln erstreckt. So aber 82 Abs. 1 LIFG BW; vgl. dazu auch VGStuttgart, Urteil vom 2. Februar 2018 - 14 K 2909/16 -, juris, Rn. 40f.; siehe zudem BVerwG, Urteil vom 03. November 2011 - 7 C 3/11 -, juris Rn. 19ff. Die Kommission wurde durch den Hessischen Minister des Inneren und für Sport damit beauftragt, zu den am 10. Oktober 2014 Öffentlich gemachten Entwürfen für ein Gesetz zur Neufassung des hessischen Gesetzes über das Landesamtfür Verfassungsschutz (LfV-GE 2014) und für ein Gesetz zur Parlarnen- tarischen Kontrolle Stellung zu nehmen. Siehe Bericht der Expertenkommission der Hessischen Landesregierung, Bewertungen und Handlungsempfehlungenbetreffend die Umsetzung der einvernehmlichen Empfehlungen des 2. Untersuchungsausschusses des Deutschen Bundestages — 17. Wahlperiode -— (NSU-Untersuchungsausschuss „Rechtsterrorismus“) in Hessen vom 15. September 2015, Rn. 3. Ihre Stellungnahmeerging mithin im Rahmen der ministeriellen Vorbereitung eines Landesgesetzes. Die ministerielle Vorbereitung von Gesetzen stellt eine Verwaltungshandlung dar und ist somit grundsätzlich dem Informationsanspruch zugänglich. Die Stellungnahme der Expertenkommission fällt darunter. Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 2. Juni 2015 — 15 A 2062/12, Rn. 40ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 5. Oktober 2010 - OVG 12 B 5.08 -,, juris Rn. 20, 23, 27.; Urteil vom 5. Oktober 2010 - OVG 12B 6.10 -, juris Rn. 28f. Das HDSIG geht von einem gesetzlichen Anspruch auf Informationszugang zu den bei öffentlichen Stellen des Landes vorhandenen amtlichen Informationen aus. Der Zugang ist allgemein und materiellrechtlich voraussetzungslos und nur bei Vorliegen eines Ausschlussgrundes zu versagen. Vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNENfür ein Hessisches Gesetz zur Anpassung des Hessischen Datenschutzrechts an die Verordnung (EU) Nr. 2016/679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) Nr. 2016/680 und zur Informationsfreiheit, Drucksache 19/5728, S. 2. Seiten 4 von 8
BR RER CARSTENSEN WIRTSCHAFTSRECHT Die Versagung des Zugangs zu Informationen ist nur in den engen Grenzen, die sich der Landesgesetzgeber selbst gesteckt hat, zulässig. Der Gesetzgeber hätte es in der Hand gehabt, in einem weiten Sinne einen speziellen Ausschlussgrund für Vorgänge aus dem Bereich der politischer Entscheidungsbildung innerhalb der Landesregierung zu statuieren. Das hat er jedoch nicht getan, sondern lediglich auf den Kernbereich der Willens- und Entscheidungsbildung der Landesregierung rekurriert, insofern muss er sich hieran messen lassen. Keine Versagung auf Informationszugang gemäß $ 84 Abs. 2 S.1 Nr. 1 HDSIG Der Beklagte hat die Übersendung der Stellungnahme der Expertenkommission mit Verweis auf den Kernbereich der Willens- und Entscheidungsbildung der Landesregierung, 8 84 Abs. 25.1 Nr. 1 HDSIG, verweigert. Nach Auffassung des Beklagten betreffe das Dokument als meinungsbildende Maßnahme im Entstehungsprozess eines Gesetzentwurfes beziehungsweise im Vorlauf eines Gesetzgebungsverfahrens die Vertraulichkeit politischer Entscheidungsbildung innerhalb der Landesregierung. Der Beklagte verkennt, dass der Kernbereich der Willens- und Entscheidungsbildung Landesregierung gemäß $ 84 Abs. 2 Nr. 1 HDSIG schongar nichtberührt ist. der Dazu wie folgt: a) Reichweite des Kernbereichs Als Ausläufer des Gewaltenteilungsgrundsatzes, Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG, dient der Schutz des Kernbereichs der Willens- und Entscheidungsbildung der Wahrung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung. Vgl. BVerwG,Urteil vom 30. März 2017-7C1915-Rn.11. Darunterfällt die Willensbildung der Regierung selbst, sowohlhinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinett- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht. Vgl. dazu grundlegend BVerfG, Urteil vom 17. Juli 1984 — 2 BvE 11/83, 2 BvE 15/83, juris, Rn. 127£.; VG Berlin Beschluss vom 23. Juni 2017 - 27 L 295.17 —, juris Rn. 63£. Der Versagungsgrund in $ 84 Abs. 2 Nr. 1 HDSIG verwirklicht mithin einfachgesetzlich den verfassungsrechtlich garantierten Schutz des Kernbereichs der Willens- und Entscheidungsbildung der Landesregierung. So soll verhindert werden, dass der Schutz, den eine Regierung im Verhältnis zu anderen Verfassungsorganen genießt, unterlaufen wird. Vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 30. März 2017-7 C 19/15 - Rn. 11 unter Verweis auf BT-Drs. 15/4493 S. 12 sowie BVerfG, Beschluss vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 - Rn. 119 m.w.N.: „Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt notwendigerweise einen Seiten 5 von 8
CARSTENSEN WIRTSCHAFTSRECHT Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereicheinschließt.“ Der Schutz des Kernbereichs der Willens- und Entscheidungsbildung der Landesregierungerstreckt sich dabei vor allem auf laufende Verfahren. Die autonome Wahrnehmung der Regierungskompetenzen soll so gewahrt und ein Mitregieren Dritter verhindert werden. Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2011-7 14.11 -, juris Rn. 5; Urteil vom 3. November 2011-7 4/11, juris Rn. 35 sowie Urteil vom 13. Dezember 2018 - 7 C 19/17 -, juris Rn. 18; ; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 4. Mai 2017 - OVG 12 B 5.16 -,, juris Rn. 27; OVGBerlin- Brandenburg,Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 6.14 -, juris Rn. 42. Ist ein Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen, so fällt als funktioneller Belang nicht mehr die Entscheidungsautonomie der Regierung, sondern vor allem die Freiheit und Offenheit der Willensbildung innerhalb der Regierung ins Gewicht, die durch eine nachträgliche Veröffentlichung eingeengt werden könnte. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, Vorb. 88 3-6 Rn. 28 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 30. März 2004 - 2 BvK 1/01, Rn. 51; zudem BVerwG, Urteil vom 30. März 2017 - 7 C19/15, Rn. 11; siehe zudem VG Berlin, Urteil vom 18. Dezember 2013-2 K 249.12 -, juris Rn. 35 sowie Beschluss vom 27. Januar 2015, 27 L 494.14, Rn. 28. Der Informationszugang liefe anderenfalls leer, und es würde eine Bereichausnahme für die Tätigkeit einer grundsätzlich informationspflichtigen Stelle geschaffen werden. BVerwG, Urteil vom 30. März 2017 - 7C 19/15 -, juris Rn. 17; Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 -, juris Rn. 31 sowie Urteil vom 15. November 2012 -7C1.12 -, juris Rn. 41; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 BB 6.14 -,, juris Rn. 48, Bezieht sich der begehrte Informationszugang — wie hier — auf einen abgeschlossenen Vorgang, so kann folglich allenfalls ein Eingriff in die freie und offene Willensbildung innerhalb der Landesregierung vorliegen. b) Kein Eingriff in die freie und offene Willensbildung innerhalb der Landesregierung Es ist nicht erkennbar, inwieweit die Übersendung der Stellungnahme der Expertenkommission an den Kläger in die freie und offene Willensbildung innerhalb der Landesregierung eingreift. Der Beklagte verweist auf 8 84 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 HDSIG und behauptet, die Stellungnahmebetreffe als meinungsbildende Maßnahmeim Entstehungsprozess eines Gesetzentwurfes beziehungsweise im Vorlauf eines Gesetzgebungsverfahrens die Vertraulichkeit politischer Entscheidungsbildung innerhalb der Landesregierung. Weitergehender Ausführungenenthälter sich. Zunächst heißt „meinungsbildend“ nicht, dass die Stellungnahme der Expertenkommission an sich direkt in eine Entscheidung mündet. Erst in der Umsetzung der durch die Stellungnahmeerlangten Erkenntnisse zeigt sich ihr Gepräge. Seiten 6 von 8
RR CARSTENSEN WIRTSCHAFTSRECHT Zudem verortet der Beklagte selbst die Stellungnahme der Expertenkommission als meinungsbildende Maßnahme im Entstehungsprozess (!) des Gesetzentwurfs. Damit verdeutlicht der Beklagte, dass diese Bestandteil vorgelagerter Beratungs- und Entscheidungsabläufe ist und insoweit einen geringeren Schutz genießt. Vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30. August 2016 — 15 A 2024/13 -, juris Rn. 57. Die Stellungnahme einer externen Expertenkommission steht dem gubernativen Entscheidungsprozess wohl kaum so nah, als dass eine Verweigerung ihrer Übersendung unter Verweis auf den Kernbereich der Willens- und Entscheidungsbildung der Landesregierung im Einklang mit dem voraussetzungslosen Informationsanspruch des HDSIGsteht. Vgl. dazu VG Berlin, Urteil vom 9. Juni 2011-2 K 46.11 -, juris Rn. 42 unter Bezugnahme auf eine Ministervorlage. Im Gegenteil. Als von einer Expertenkommission verfassten Stellungnahme wird sie — wie bei Einschätzungen und Meinungsäußerungen üblich — mehrere Schlussfolgerungen zugelassen haben und kaum Rückschlüsse auf die politische Entscheidungsbildunginnerhalb der Landesregierung erlauben. Verweigert der Beklagte jedoch — so wie hier geschehen — unter Rückgriff auf & 84 Abs. 25.1 Nr. 1 HDSIG den Informationszugang, so muss er befürchtete negative Auswirkungen auf die zukünftige freie und offene Willensbildung innerhalb der Landesregierung — denn nur diese kann nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens noch betroffen sein — anhand der Umstände des Einzelfalles nachvollziehbar belegen. Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 6.14 -, juris Rn. 44. Pauschale Hinweise reichen nicht aus. Vielmehr ist von einer Umkehr der Argumentationslast auszugehen, so dass der Beklagte gehalten gewesen wäre, seine Erwägungen gegenüber dem Kläger tatsachengestützt — und zwar einzelfallbezogen, hinreichend substantiiert sowie konkret — vorzutragen. Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 30. März 2017-7 C 1915, Rn. 12f.; BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 -, juris Rn. 31; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 2. Juni 2015 - 15 A 2062/12 —, juris Rn. 54; OVGBerlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2015-12 B 16.14 -, juris Rn. 35 sowie Beschluss vom 30. Dezember 2016 - OVG 65 29.16 -, juris Rn. 25f.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29. Juni 2017 - 10 S 436/15 -,, juris Rn. 44. Das ist nicht geschehen. Der Beklagte lässt pauschale Hinweise genügen und meint, damit einen grundsätzlich voraussetzungslosen Informationszugang verweigern zu können. Die nachträgliche Offenlegung der Stellungnahme der Expertenkommission wird kaum zu einer Beeinträchtigung der zukünftigen freie und offene Willensbildung innerhalb der Landesregierung führen. Es ist höchst zweifelhaft, dass die derzeitige Landesregierung oder auch zukünftige Landesregierungen in anderen Fällen gehindert sein werden, die von ihnen politisch und rechtlich für richtig gehaltenen Entscheidungen zu treffen einzig vor dem Hintergrund der Übersendung der streitgegenständlichen Stellungnahme an den Kläger. Seiten 7 von 8
ER CARSTENSEN WIRTSCHAFTSRECHT c) Maßnahme eines externen Gremiums Hinzu kommt, dass es sich bei der Stellungnahme der Expertenkommission um die Maßnahme eines externen Gremiums handelt. Selbst wenn der Kernbereich der Willens- und Entscheidungsbildung der Landesregierung berührt wäre, so müsste zum Einen in der Stellungnahme der interne Beratungsvorgang dokumentiert sein und zum Anderen dies Rückschlüsse auf die Meinungsbildung zulassen. Das ist kaum vorstellbar. Die Stellungnahme verkörpert eine meinungsbildende Maßnahme im Entstehungsprozess eines Gesetzentwurfes. Zur Vermeidung von Redundanzen wird auf obige Ausführungen unter II. 2.b) verwiesen. Der Beklagte hat nicht dargelegt, dass die Expertenkommission im Rahmen ihrer Stellungnahme zu dem LfV-GE 2014 den internen Beratungsvorgang dergestalt dokumentierte, dass dadurch auf den meinungsbildenden Prozess geschlossen werden könnte. Die Ausführungen des Beklagten verfangen nicht, sondern sind pauschal undnicht tatsachengestützt. d) Stellungnahme als Ergebnisprotokoll im Sinne des $ 84 Abs. 2 5. 2 HDSIG Der Beklagte verweist ergänzend darauf, dass die Stellungnahme der Expertenkommission nicht als Ergebnisprotokoll im Sinne des 8 84 Abs. 2 S. 2 HDSIGzu sehen sei und auch aus diesem Grunde kein Anspruchauf Informationszugang bestünde. Da der Kernbereich der Willens- und Entscheidungsbildung der Landesregierung gemäß 8 84 Abs. 2 Nr. 1 HDSIGbereits nicht berührt ist, ist es unerheblich, ob es sich um ein Ergebnisprotokoll handelt. Gleichwohl sei angemerkt, dass der Beklagte aufgrund des voraussetzungslosen gesetzlichen Anspruchs auf Informationszugang hätte darlegen müssen, warum es sich bei der Stellungnahme der Expertenkommission gerade nicht um ein Ergebnisprotokoll im Sinne des & 84 Abs. 2 S. 2 HDSIG handelt, auf dessen Übersendung der Kläger einen Anspruchhätte. Das versäumter. Das HDSIG erfährt durch ein Regel-Ausnahme-Verhältnis sein gesetzliches Gepräge. Genau das vergisst der Beklagte. Als informationspflichtige Behörde trifft ihn die Darlegungslast für das Vorliegen eines Ausschlussgrundes. Der Beklagte beruft sich auf einen Ausschlussgrund und belässt es erneut bei einer pauschalen Aussage,statt tatsachengestützt vorzutragen. Nach Vorgesagtem ist der Klagestattzugeben. Mit freundlichen Grüßen, Angela Carstensen Rechtsanwältin Seiten 8 von 8