amtsblatt-10-2018

Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
10 2018 – Regulierung, Telekommunikation – 809

ligten die Ableitung der Knappheitssituation wegen der strikten Vertraulichkeit der Be-
darfsanmeldungen nicht überprüfen könnten.
Darüber hinaus fuße sie auf unsicherer Grundlage, da das Bedarfsermittlungsverfahren
verfrüht durchgeführt worden sei.
Die Reservierung von Spektrum für regionale Nutzungen führe zu einer regulierungsin-
duzierten Knappheit; daher habe die Bundesnetzagentur zum einen zu prüfen, ob auch
bei einer Bereitstellung von 400 MHz im 3,6-GHz-Band der Knappheitsfall eingetreten
wäre. Zum anderen vermöge auch das Ziel der Vermeidung regulierungsindizierter
Knappheit die Einbeziehung der 2025 auslaufenden 2-GHz-Nutzungsrechte in das Ver-
fahren nicht rechtfertigen. Man könne auch alle 2-GHz-Nutzungsrechte zeitgleich bereit-
stellen, indem die Laufzeiten der jeweiligen Nutzungsrechte auf ein gemeinsames End-
datum ab 2026 angepasst würden.
Auch das Argument, durch die Einbeziehung sämtlicher 2-GHz-Frequenzen (und der
3,6-GHz-Frequenzen) in ein gemeinsames Verfahren könne die Durchführung mehrerer
aufwändiger Vergabeverfahren vermieden werden, könne nicht überzeugen. So würden
Ende 2025 neben den besagten 2-GHz-Nutzungsrechten auch Zuteilungen in anderen
Frequenzbändern (800 MHz, 1800 MHz, 2,6 GHz) auslaufen, so dass vor Ende 2025
ohnehin ein weiteres Verfahren zur künftigen Bereitstellung dieser Frequenzen unver-
meidlich sei.
Dass die Bundesnetzagentur über die Festlegung der Frequenzbereiche für bundeswei-
te bzw. regionale Anwendungen bereits vor Beginn der Frequenzbedarfsabfrage über
den Umfang der verfügbaren Frequenzen bestimme und somit wesentlichen Einfluss auf
die Wahrscheinlichkeit einer Knappheitssituation habe, wird kritisch gesehen.
Zuletzt sei aufgrund der fehlenden Substituierbarkeit eine kumulative Knappheitsfeststel-
lung nicht hinreichend. So seien die Bänder bei 2 GHz und 3,6 GHz aufgrund ihrer un-
terschiedlichen Ausbreitungseigenschaften und der zumindest mittelfristig unterschiedli-
chen Nutzungsszenarien (3G/LTE in 2 GHz vs. 5G in 3,6 GHz) nicht substituierbar. In
der Folge müssten auch Bedarfsprognosen für beide Bänder getrennt vorgenommen
werden. Es sei somit denkbar, dass in einem Band Knappheit bestehe und im anderen
nicht und in der Folge nur in einem der Bänder ein Vergabeverfahren stattfinde, während
im anderen Band ein Antragsverfahren gewählt werde.
Ein Vergabeverfahren sei dann durchzuführen, wenn für Frequenzzuteilungen nicht in
ausreichendem Umfang Frequenzen zur Verfügung stünden. Nach der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts müsse die Bundesnetzagentur zur Feststellung eines
solchen Bedarfsüberhangs in einem ersten Schritt eine Prognosebasis ermitteln. Ausge-
hend hiervon müsse die Behörde im zweiten Schritt eine Prognoseentscheidung treffen,
ob im Zuteilungszeitpunkt eine das verfügbare Frequenzspektrum übersteigende Anzahl
von Zuteilungsanträgen gestellt werden wird.
Mit Blick auf die noch bis zum 31. Dezember 2025 zugeteilten 2-GHz-Frequenzen sei
eine ordnungsgemäße Feststellung der Prognosebasis für eine Entscheidung nicht mög-
lich. Interessierten Unternehmen sei es kaum möglich, einen Frequenzbedarf für den
Zeitraum ab 2026 und damit rund acht Jahre im Voraus so konkret zu beziffern, dass
damit eine genügende Prognosebasis für die Prognoseentscheidung ermittelt werden
könne.
Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
Die Kammer ist aufgrund der qualifizierten Bedarfsanmeldungen vom
30. September 2017 und unter Berücksichtigung der Anhörungen der betroffenen sowie
der interessierten Kreise vom 20. Dezember 2016 (Orientierungspunkte; vgl. oben Ver-
fahrensverlauf) davon überzeugt, dass die Nachfrage nach Frequenzen in den oben ge-
nannten Bereichen 2 GHz und 3.400 MHz – 3.700 MHz das zur Verfügung stehende
Spektrum übersteigt und die Frequenzen mithin im Sinne des § 55 Abs. 10 Satz 1
1. Alt. TKG knapp sind.

Bonn, 30. Mai 2018

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Nach § 55 Abs. 10 Satz 1 TKG kann unbeschadet des § 55 Abs. 5 TKG angeordnet
werden, dass der Zuteilung der Frequenzen ein Vergabeverfahren aufgrund der von der
Kammer festzulegenden Bedingungen nach § 61 TKG voranzugehen hat, wenn Fre-
quenzen knapp sind. Die in den beiden Alternativen des § 55 Abs. 10 Satz 1 TKG vor-
ausgesetzte Frequenzknappheit kann sich entweder aus der bereits feststehenden Tat-
sache eines Antragsüberhangs (§ 55 Abs. 10 Satz 1, 2. Alt. TKG) oder aus der Progno-
se einer nicht ausreichenden mengenmäßigen Verfügbarkeit von Frequenzen ergeben
(§ 55 Abs. 10 Satz 1, 1. Alt. TKG).
Unter Berücksichtigung des Gesetzeswortlautes wie auch des systematischen Zusam-
menhangs der beiden Fallvarianten des § 55 Abs. 10 Satz 1 TKG bezieht sich die in der
ersten Alternative genannte Prognose darauf, dass zum Zuteilungszeitpunkt eine das
verfügbare Frequenzspektrum übersteigende Anzahl von Zuteilungsanträgen gestellt
sein wird. Grundlage dieser Prognose ist die Feststellung der Kammer, dass die Fre-
quenznachfrage das Frequenzangebot übersteigt.
Um die Frequenznachfrage festzustellen, steht mit dem Bedarfsermittlungsverfahren ein
in der Praxis erprobtes und aussagekräftiges mehrstufiges Verfahren zur Verfügung. Es
trägt den Kriterien der Objektivität, Transparenz und Diskriminierungsfreiheit hinreichend
Rechnung und räumt allen Bewerbern eine gleichmäßige Chance auf Zugang zu Fre-
quenzen ein. Mit dem Bedarfsermittlungsverfahren fordert die Kammer zur Vorbereitung
ihrer Entscheidung über den Erlass einer Vergabeanordnung öffentlich dazu auf, inner-
halb einer angemessenen Frist Bedarfsanmeldungen in Bezug auf bestimmte Frequen-
zen einzureichen.
Ein förmliches Bedarfsermittlungsverfahren ist in § 55 Abs. 10 TKG nicht ausdrücklich
vorgeschrieben. Überdies greift die Kammer auch auf Erkenntnisse zurück, die eine ver-
gleichbare Gewähr für die zutreffende Erfassung des aktuellen Frequenzbedarfs bieten
und somit als Grundlage für die Prognose einer – unter Umständen nicht – ausreichen-
den Verfügbarkeit von Frequenzen nicht weniger geeignet sind (vgl. hierzu auch
BVerwG 6 C 3.10, Rn. 25). Die Feststellung der Knappheit wird insoweit nicht aus-
schließlich durch die angemeldeten Bedarfe bestimmt.
Die Kammer hat es für zweckmäßig und effizient erachtet, mit den Eckpunkten vom
27. Juni 2017 ein Bedarfsermittlungsverfahren zur Feststellung des Frequenzbedarfs im
2-GHz-Band und im 3,6-GHz-Band einzuleiten, um bei der Zuteilung der Frequenzen ein
offenes, objektives, transparentes und diskriminierungsfreies Verfahren einzuhalten
(siehe im Einzelnen Eckpunktepapier vom 27. Juni 2017, a. a. O.).
Soweit von Kommentatoren ausgeführt wird, dass das Bedarfsermittlungsverfahren zu
früh durchgeführt worden sei und daher eine unsichere Grundlage für die Knappheits-
feststellung bilde, weist die Kammer auf Folgendes hin:
Das Bedarfsermittlungsverfahren wurde zeitnah vor Auslaufen der 2-GHz-
Frequenznutzungsrechte im Jahr 2020 (2 x 40 MHz) und der 3,6-GHz-
Frequenznutzungsrechte im Jahr 2021/2022 durchgeführt. Auch in der Vergangenheit
wurden die Bedarfsermittlungsverfahren bzw. Vergabeverfahren mit einem Vorlauf von
zwei bis drei Jahren vor Ende der Zuteilungen durchgeführt, um Investitions- und Pla-
nungssicherheit zu gewähren. Insoweit ergeben sich hieraus keine Anhaltspunkte dafür,
dass der Zeitpunkt zu früh gewählt wäre. Etwas anderes ergibt sich auch nicht für die
Frequenznutzungsrechte im Bereich 2 GHz, die erst 2025 auslaufen. Diese Frequenzen
im Umfang von 2 x 20 MHz wurden in das Bedarfsermittlungsverfahren einbezogen, um
den Unternehmen größtmögliche Planungs- und Investitionssicherheit, insbesondere mit
Blick auf die Einführung neuer Techniken – z. B. 5G –, zu geben. Eine Unsicherheit ist
hierin gerade nicht zu sehen.
Gegen eine gemeinsame frühzeitige Bereitstellung spricht auch nicht, dass Zuteilungs-
nehmer bereits jetzt eine Prognose für den Frequenzbedarf ab 2026 vornehmen müs-
sen. Von einem Antragsteller kann erwartet werden, dass dieser eine effiziente Fre-
quenznutzung über die gesamte Laufzeit darzulegen und sicherzustellen hat. Dabei

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kann es keinen Unterschied machen, ob der Zeitpunkt der Nutzungsaufnahme infolge
unterschiedlicher Laufzeiten different ist.
In der Summe übersteigen die qualifizierten Bedarfsanmeldungen den Umfang der ver-
fügbaren Frequenzen in beiden Bereichen bei 2 GHz und 3.400 MHz – 3.700 MHz. Im
Bedarfsermittlungsverfahren haben mehrere Unternehmen qualifizierte Bedarfe ange-
meldet, die zu einem Bedarfsüberhang in beiden Frequenzbereichen führen. Soweit vor-
getragen wurde, es sei weder erkennbar, worauf die Knappheitsfeststellung basiere,
noch in welchem Frequenzband Knappheit festgestellt worden sei, stellt die Kammer
klar, dass in jedem Frequenzband Knappheit festgestellt wurde. Die qualifizierten Bedar-
fe bzw. der Überhang können mit Blick auf die Marktstruktur und zum Schutz von Be-
triebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht veröffentlicht werden.
Grundlage der Knappheitsfeststellung sind die Frequenzen, die für bundesweite Fre-
quenzzuteilungen zur Verfügung stehen (vgl. hierzu Verfügbarkeit). Darauf basierten das
Eckpunktepapier und die Bedarfsermittlung und somit auch die Knappheitsfeststellung.
Die Kammer stellt 300 MHz bundesweit zur Verfügung, obwohl die Frequenzen aufgrund
ihrer Ausbreitungseigenschaften eher für einen lokalen/regionalen Netzausbau geeignet
sind (vgl. hierzu im Einzelnen Aufteilung des 3,6 GHz-Bereichs). Die Nachfrage nach
bundesweiten Zuteilungen übersteigt das zur Verfügung stehende Spektrum für bun-
desweite Zuteilungen. Der Vortrag von Kommentatoren, es sei zu prüfen, ob auch bei
einer Bereitstellung von 400 MHz im 3,6-GHz-Band der Knappheitsfall eingetreten wäre,
überzeugt demnach nicht. Eine behauptete regulierungsinduzierte Knappheit ist hierin
nicht zu sehen.
Soweit von Kommentatoren vorgetragen wird, dass bereits vor Beginn der Frequenzbe-
darfsabfrage über den Umfang der verfügbaren Frequenzen bestimmt und somit wesent-
lich Einfluss auf die Knappheitssituation genommen worden sei, stimmt die Kammer die-
sem Vortrag nicht zu. Die Eckpunkte und die Bedarfsabfrage beruhten auf den Orientie-
rungspunkten. Zweck dieser Anhörung war es, insbesondere für die Einführung der
nächsten Mobilfunkgeneration „5G“ frühzeitig geeignete Frequenzen zu identifizieren
und bereitzustellen. Mit Blick auf die Vielzahl denkbarer Frequenznutzungen wurde allen
interessierten Unternehmen die Gelegenheit gegeben, Nutzungsszenarien für die jewei-
ligen Frequenzbereiche zu erläutern. Im Rahmen dieser Anhörung gab es sowohl bun-
desweite als auch regionale Nachfragen nach Frequenzen im Bereich 3,6 GHz. Daher
hält es die Kammer für erforderlich, jedenfalls bis zu 100 MHz für regionale Zuteilungen
in einem Antragsverfahren bereitzustellen. Damit werden für bundesweite Zuteilungen
im Bereich 3,6 GHz Frequenzen im Umfang von 300 MHz zur Verfügung stehen. Damit
wurde aber gerade nicht auf die Knappheitsfeststellung Einfluss genommen. Diese Tat-
sachen wurden im Rahmen der Eckpunkte und der Bedarfsermittlung für bundesweite
Zuteilungen offen und transparent gemacht. Die Kammer ist vielmehr der Ansicht, dass
es eine „regulierungsinduzierte“ bzw. „künstliche“ Knappheit darstellen würde, wenn zu-
nächst 400 MHz zur Verfügung gestellt worden wären und dann aufgrund einer bereits
bekannten regionalen Nachfrage nach der Bedarfsermittlung nur 300 MHz bundesweit
bereitgestellt worden wären und nur aufgrund dessen eine Knappheit festgestellt worden
wäre.
Bei ihrer Betrachtung der Frequenznachfrage für den drahtlosen Netzzugang hat die
Kammer diejenigen Bedarfe berücksichtigt, bei denen die interessierten Unternehmen
nach Maßgabe eines qualifizierten Bedarfsermittlungsverfahrens die Ernsthaftigkeit ihrer
Frequenznachfrage glaubhaft gemacht haben. In die Feststellung einer möglichen Fre-
quenzknappheit hat die Kammer also solche Bedarfsanmeldungen einbezogen, bei de-
nen die interessierten Unternehmen schlüssig und nachvollziehbar dargelegt haben,
dass eine effiziente und störungsfreie Frequenznutzung im Sinne des § 55 Abs. 5 Satz 1
Nr. 4 TKG durch sie zum Zeitpunkt der Zuteilung sichergestellt sein wird. Dabei hat sich
die schlüssige und nachvollziehbare Darlegung sowohl auf die subjektiven Vorausset-
zungen der Zuverlässigkeit, Leistungsfähigkeit und Fachkunde als auch auf die Vorlage
eines schlüssigen Konzepts für die beabsichtigte Nutzung der zuzuteilenden Frequen-

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zen zu erstrecken. Bloße Interessensbekundungen oder Bedarfsankündigungen sind
nicht ausreichend für eine Berücksichtigung im Rahmen der Bedarfsermittlungen.
Die Kammer hat demzufolge im Bedarfsermittlungsverfahren hohe Anforderungen an die
Bedarfsanmeldungen gestellt, um die Ernsthaftigkeit der angemeldeten Bedarfe sicher-
zustellen. Die Anforderungen an die inhaltliche Darlegung im Bedarfsermittlungsverfah-
ren orientierten sich im Wesentlichen an denen eines Zulassungsverfahrens im Rahmen
eines Versteigerungsverfahrens im Sinne der §§ 55 Abs. 4 und 5, 61 Abs. 4 Satz 3 TKG,
ohne jedoch entsprechende Nachweise zu verlangen. Hierzu wurde in den Erwägungen
der Eckpunkte vom 27. Juni 2017 Folgendes ausgeführt (siehe Eckpunkte, a. a. O.,
S. 26):
„Entsprechend dem Zweck einer Bedarfsabfrage sind solche Bedarfsanmeldun-
gen besonders aussagekräftig, die bei ihrer Darlegung eines Interesses an der
konkreten Nutzung der Frequenzen auch die sachlichen und subjektiven Kriterien
für eine künftige Frequenzzuteilung berücksichtigen (§ 55 Abs. 3, 4 und 5 TKG).
(…) Dabei hat sich die schlüssige und nachvollziehbare Darlegung sowohl auf
die subjektiven Voraussetzungen der Zuverlässigkeit, Leistungsfähigkeit und
Fachkunde als auch auf die Vorlage eines schlüssigen Konzepts für die beab-
sichtigte Nutzung der zuzuteilenden Frequenzen zu erstrecken (…).“
Über die Glaubhaftmachung des Frequenzbedarfs hinausgehende Nachweise der Zutei-
lungspetenten (wie z. B. Finanzierungszusagen) würden diese zu diesem Verfahrens-
zeitpunkt über Gebühr belasten – nicht zuletzt auch wegen der damit verbundenen Ko-
sten – und sind mithin nicht verhältnismäßig.
In diesem Zusammenhang weist die Kammer darauf hin, dass die Bedarfsanmeldungen
der Ermittlung eines möglichen Bedarfsüberhangs und der sich hieraus ergebenden ge-
setzlich vorgesehenen Verfahrensschritte für die Frequenzzuteilungen dienen. Die Be-
darfsermittlung erfolgt nach Maßgabe des § 55 TKG sowie diskriminierungsfrei auf der
Grundlage nachvollziehbarer und objektiver Verfahren. Hierfür ist es erforderlich, dass
die Kammer Frequenzbedarfe zugrunde legt, die auf objektiven Tatsachen beruhen und
die tatsächlichen Bedarfe interessierter Unternehmen widerspiegeln. Daher ist es mit
dem Zweck des Bedarfsermittlungsverfahrens unvereinbar, wenn dieses objektive Ver-
fahren bzw. die Bedarfslage im Markt strategisch beeinflusst wird.
Die Frequenzen werden durch die Bundesnetzagentur erst auf schriftlichen Antrag der
Bewerber und erst nach Teilnahme an einem Vergabeverfahren zugeteilt. Hierfür wird
die Bundesnetzagentur zeitnah vor der Durchführung eines Vergabeverfahrens auffor-
dern, die Zulassung zu dem Vergabeverfahren zu beantragen, § 61 Abs. 4 Satz 3 TKG.
Auch die Bewerber, die ihr Interesse an konkreten Nutzungen der Frequenzen in den
Bereichen 2 GHz und 3.400 MHz – 3.700 MHz bereits während des Bedarfsermittlungs-
verfahrens qualifiziert dargelegt haben, müssen gemäß § 55 Abs. 4 und 5 TKG entspre-
chende konkretere Darlegungen und auch Nachweise für die Erfüllung der gesetzlichen
Zuteilungsvoraussetzungen erbringen, § 61 Abs. 4 Satz 5 TKG.
Die Kammer hält alle qualifizierten Bedarfsanmeldungen für hinreichend aussagekräftig,
um eine Prognose darüber treffen zu können, dass mit einer die verfügbaren Frequen-
zen im 2-GHz- und 3,6-GHz-Band übersteigenden Anzahl von Anträgen zu rechnen ist
(vgl. § 55 Abs. 10 Satz 1 Alt. 1 TKG).
Die interessierten Unternehmen haben nach Maßgabe des Bedarfsermittlungsverfah-
rens (s. Eckpunktepapier vom 27. Juni 2017, a. a. O.) schlüssige und nachvollziehbare
Konzepte vorgelegt.
Die Kammer ist nach Prüfung der Bedarfsanmeldungen zu dem Ergebnis gelangt, dass
die Bedarfsanmeldungen in der Summe das verfügbare Spektrum in den Bereichen
2 GHz und 3.400 MHz – 3.700 MHz übersteigen.
Diese qualifizierten Bedarfsanmeldungen und der sich daraus ergebende Nachfrage-
überhang bilden bereits eine hinreichende Tatsachengrundlage für die Prognoseent-

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scheidung der Kammer. Danach geht die Kammer davon aus, dass für Zuteilungen nicht
in ausreichendem Umfang geeignetes Spektrum verfügbar sein wird. Ihrer Prognoseent-
scheidung nach § 55 Abs. 10 Satz 1 Alt. 1 TKG legt die Kammer nach umfassenden
Sachverhaltsermittlungen alle Tatsachen zugrunde, die zur Klärung der Verfügbarkeit
ausreichenden Frequenzspektrums zum Zeitpunkt der Vergabe von Belang sind.
Neben dem Bedarfsermittlungsverfahren stützt sich die Präsidentenkammer in ihrer Pro-
gnose über einen gegebenenfalls bestehenden Bedarfsüberhang an Frequenzen aber
auch auf weitere Tatsachen. Diese Tatsachen beziehen sich im Folgenden auf das wett-
bewerbliche Umfeld, die Erwartungen steigender Frequenznutzungen sowie die techni-
schen Entwicklungen.
Grundsätzlich ist in einem wettbewerblichen Umfeld, wie hier vorliegend im Bereich des
drahtlosen Netzzugangs als Grundlage für Dienste des öffentlichen Mobilfunks, davon
auszugehen, dass die Ressource Frequenz in hohem Maße nachgefragt wird. Es ist an-
zunehmen, dass Mobilfunknetzbetreiber in ihren Erwägungen für eine Frequenznachfra-
ge nicht nur technische Aspekte im Hinblick auf die Bereitstellung von Diensten für ihre
eigenen Kunden berücksichtigen. Ein Frequenzbedarf wird sich nicht nur absolut auf die
Kapazitätsanforderungen im eigenen Netz, sondern auch relativ im Vergleich zur Fre-
quenzausstattung der anderen Marktteilnehmer ergeben. Aus einer besseren Frequenz-
ausstattung kann ein Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Anbietern resultieren.
Die Leistungsfähigkeit eines Mobilfunknetzes bestimmt sich neben dem Umfang des
Netzaufbaus und der eingesetzten Technik vor allem aus der Frequenzausstattung. Ins-
besondere mit Blick auf die Entwicklung der Nachfrage nach mobilen Datendiensten bie-
tet jeder zusätzliche Frequenzblock einen Mehrwert für den Netzbetreiber, da dieser
damit entweder zusätzliche Dienste anbieten oder die Qualität eines Datendienstes ver-
bessern kann, bspw. in Form einer höheren Datenrate.
Auch aufgrund des rasanten Anstiegs der Kapazitätsanforderungen ist davon auszuge-
hen, dass zusätzliche Frequenzen nachgefragt werden. Während sich in den Jahren von
2010 bis 2017 die insgesamt verfügbare Frequenzausstattung um ca. 20 % erhöht hat,
hat sich im selben Zeitraum das über Mobilfunknetze transportierte Datenverkehrsvolu-
men von 65 Mio. Gigabyte auf 1.470 Mio. Gigabyte um über 2000 % erhöht (vgl. Tätig-
keitsbericht Telekommunikation 2016/2017 der Bundesnetzagentur, S. 40).
Die Nachfrage nach mobilen, zunehmend breitbandigen Datendiensten wird auch künftig
weiter zunehmen, sowohl weltweit als auch in Europa und Deutschland. Studien gehen
von einer Wachstumsrate in Höhe von ca. 45 % bezogen auf Europa für die Folgejahre
bis 2022 aus (vgl. Ericsson Mobility Report und Cisco Visual Networking Index). Eine
Verdichtung des Netzes oder der Einsatz effizienterer Technik allein dürften nicht aus-
reichen, um die für diese Nachfrage nach Datendiensten zusätzlich notwendige Kapazi-
tät bereitzustellen. Somit ist auch aufgrund der höheren Kapazitätsanforderungen mit ei-
ner hohen Nachfrage nach Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz zu rech-
nen.
Zudem ist zu berücksichtigen, dass der Frequenzbereich 3,6 GHz in Europa als Pionier-
band für 5G-Anwendungen identifiziert wurde. Dies treibt die Entwicklung eines Stan-
dards voran, der für die Bereitstellung von Technik benötigt wird. Vor diesem Hinter-
grund ist eine baldige Nutzung des Frequenzbereichs für breitbandige 5G-Anwendungen
zu erwarten. Der Bereich 3,6 GHz bietet im Vergleich zu niedrigeren Frequenzen des
drahtlosen Netzzugangs den Vorteil großer, zusammenhängender Frequenzblöcke, so
dass dieser Bereich dafür prädestiniert ist, breitbandige Funkanwendungen bereitzustel-
len. Aus diesem Grund ist zu erwarten, dass für diese Frequenzen eine hohe Nachfrage
besteht.
Der Bereich 2 GHz wird derzeit für UMTS- und zunehmend auch für LTE-Systeme ge-
nutzt. Mittelfristig werden diese Frequenzen auch für zukünftige 5G-Anwendungen benö-
tigt. Somit ist sowohl von einer intensiven UMTS- als auch von einer LTE-Nutzung über

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bestehende Infrastruktur und demzufolge von einem entsprechenden künftigen Interesse
an den Frequenzen im Bereich 2 GHz auszugehen.
Somit sprechen nicht nur die konkreten Ergebnisse des Bedarfsermittlungsverfahrens,
sondern auch abstrakte technische und wirtschaftliche Entwicklungen dafür, dass die
Nachfrage nach Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3.400 MHz – 3.700 MHz das
zur Verfügung stehende Spektrum übersteigt und die Frequenzen mithin im Sinne des
§ 55 Abs. 10 Satz 1 1. Alt. TKG knapp sind.
Dem Vortrag, konkrete Bedarfsanmeldungen seien mit prognostischen Elementen auf
unzulässige Weise vermischt worden, kann nicht gefolgt werden. Sowohl bei separater
Betrachtung der Ergebnisse des Bedarfsermittlungsverfahrens sowie der weiteren Tat-
sachen als auch in der Gesamtschau kommt die Kammer zu dem Schluss, dass mit ei-
ner die verfügbaren Frequenzen im 2-GHz- und 3,6-GHz-Band übersteigenden Anzahl
von Anträgen zu rechnen ist.
Es kann dahinstehen, ob die Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3.400 MHz –
3.700 MHz substituierbar sind, denn die Kammer kommt zu dem Schluss, dass in beiden
Bereichen jeweils mit einem Bedarfsüberhang (bzw. mit einer die verfügbaren Frequen-
zen übersteigenden Anzahl von Anträgen) zu rechnen ist. Die Frage der Substituierbar-
keit ist somit im vorliegenden Fall für die Ermittlung der Knappheit nicht erheblich.
Soweit vorgetragen wurde, die Entscheidung der Kammer zur Knappheit könne nicht
überprüft werden, stellt die Kammer klar, dass gegen die Entscheidung der Präsidenten-
kammer Rechtsmittel eingelegt werden können.

2.1.4 Anordnung eines Vergabeverfahrens
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Einige Kommentatoren halten die Feststellung der Knappheit und in der Folge die An-
ordnung eines Vergabeverfahrens für nachvollziehbar. Die Anordnung und Wahl des
Verfahrens über die Vergabe des 3.400 MHz – 3.700 MHz-Spektrums sei der nächste
logische Schritt.
Anderseits wird die Anordnung eines Vergabeverfahrens abgelehnt.
Es wird ein nationaler Mobilfunkpakt, ähnlich wie dies aktuell in Frankreich zwischen
Regulierungsbehörde und Mobilfunknetzbetreibern vereinbart wurde, befürwortet. Jeder
Mobilfunknetzbetreiber solle eine wettbewerbsfähige Frequenzausstattung in den Berei-
chen 2 GHz und 3,6 GHz erhalten. Die Frequenzbereitstellung könne durch Verlänge-
rung, Ausschreibung, durch Frequenzreservierungen oder eine Kombination dieser In-
strumente erfolgen. Im Gegenzug könne den Netzbetreibern die Schließung weißer
Flecken auferlegt werden.
Es stehe im Einklang mit der Verwaltungspraxis der Bundesnetzagentur im Rahmen ei-
ner Ermessensentscheidung auch bei bestehender Frequenzknappheit bei der Fre-
quenzzuteilung im Interesse der Regulierungsziele von einem Vergabeverfahren abzu-
sehen. Hierfür wird auf die GSM-Entscheidung im Jahre 2005 verwiesen.
Eine Bereitstellung von Frequenzen auf dem Wege der Verlängerung oder per Fre-
quenzreserve sei deutlich besser zur Erreichung der Regulierungsziele geeignet als ein
Vergabeverfahren. So würde vermieden, dass dem Markt dringend für den Netzausbau
benötigte Finanzmittel entzogen würden. Hiervon profitierten in erster Linie die Verbrau-
cher. Auch könne sichergestellt werden, dass jeder Netzbetreiber eine Frequenzausstat-
tung erhalte, die es ihm ermögliche, seine Kunden mit wettbewerbsfähigen Produkten
und Diensten zu bedienen. Durch die Vermeidung kostenintensiver Vergabeverfahren
würden die Netzbetreiber in die Lage versetzt, bestmöglich in ihren Netzausbau zu inve-
stieren.

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Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
Die Anordnung eines Vergabeverfahrens erfolgt gemäß § 55 Abs. 10, § 61 TKG, § 2
Abs. 2 und 3, § 55 Abs. 4 und 5 TKG dergestalt, dass der Zuteilung der Frequenzen für
den drahtlosen Netzzugang in den Bereichen 2 GHz und 3.400 MHz – 3.700 MHz ein
Vergabeverfahren voranzugehen hat.
Nach § 55 Abs. 10 TKG „kann“ die Bundesnetzagentur unbeschadet des Absatzes 5 an-
ordnen, dass der Zuteilung von Frequenzen ein Vergabeverfahren nach § 61 TKG vor-
anzugehen hat. Im Falle einer Knappheit besteht eine gesetzliche Vorprägung, dass ein
Vergabeverfahren anzuordnen ist.
In den Frequenzbereichen 2 GHz und 3.400 MHz – 3.700 MHz sind für Frequenzzutei-
lungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhanden. Für diese
Frequenzbereiche besteht nach § 55 Abs. 10 TKG aufgrund der festgestellten Knappheit
der Frequenzen grundsätzlich eine gesetzliche Vorprägung für die Anordnung eines
Vergabeverfahrens.
Im Zusammenhang mit dieser gesetzlichen Vorprägung wird in der Kommentierung dar-
auf hingewiesen, im Einklang mit der Verwaltungspraxis der Bundesnetzagentur könne
auch bei bestehender Frequenzknappheit im Interesse der Regulierungsziele von einem
Vergabeverfahren abgesehen werden. Dies betrifft – auch gemessen an der Verwal-
tungspraxis – jedoch nur den Ausnahmefall. Gründe von hinreichender Art und hinrei-
chendem Gewicht, die eine Abweichung vom gesetzlich vorgesehen Regelverfahren
rechtfertigen, liegen nicht vor.
Das Vergabeverfahren ist geeignet, den gesetzlichen Auftrag der Bundesnetzagentur
sicherzustellen. Demgegenüber wird in der Kommentierung ein sog. „Mobilfunkpakt“ ge-
fordert, der u. a. durch eine Verlängerung von Frequenznutzungsrechten umgesetzt
werden könne. Eine Verlängerung von Frequenznutzungsrechten wäre jedoch nicht
gleichermaßen geeignet, die Regulierungsziele nach § 2 Abs. 2 TKG sicherzustellen.
Jedenfalls liegen nach Ansicht der Präsidentenkammer keine Gründe von hinreichender
Art und Gewicht vor, um ein Absehen von einem Vergabeverfahren für die Frequenzen
in den Bereichen 2 GHz und 3.400 MHz – 3.700 MHz zu rechtfertigen.
Mit der Durchführung eines Vergabeverfahrens wird den Regulierungszielen der Ver-
braucherinteressen nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 und 2 TKG mit Blick auf die Vorteile der Ver-
braucher in Bezug auf Auswahl, Qualität und Preis grundsätzlich Rechnung getragen.
Das objektive, transparente und diskriminierungsfreie Vergabeverfahren ist geeignet,
Impulse für den Wettbewerb zu geben und somit den Ausbau der Breitbandinfrastruktur
sowie die Einführung innovativer 5G-Anwendungen abhängig von den Geschäftsmodel-
len der Mobilfunknetzbetreiber und der Nachfrage zu fördern. Hierdurch kann dem Ver-
braucherinteresse in größtmöglichen Umfang Rechnung getragen werden.
Die Anordnung eines Vergabeverfahrens dient der Sicherstellung einer effizienten Fre-
quenznutzung gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG.
Mit dem Vergabeverfahren werden Anreize gesetzt, dass die Frequenzen schnellstmög-
lich und effizient genutzt werden, damit für den Verbraucher innovative Dienste zu er-
schwinglichen Preisen bereitgestellt werden (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG). Im Falle einer Ver-
längerung ist nicht gleichermaßen sichergestellt, dass auch der Breitbandausbau
schnellstmöglich erfolgt (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG). In diesem Zusammenhang wurde in der
Kommentierung vorgetragen, dass auch ohne eine Vergabe Anreize zur schnellstmögli-
chen und effizienten Frequenznutzung bestünden. Die Kammer verkennt bei ihrer Ent-
scheidung nicht, dass die Zuteilungsinhaber unabhängig von einer Vergabe Anreize ha-
ben könnten, ihre Mobilfunknetze anhand ihrer jeweiligen Geschäftsmodelle auszubau-
en. Ein wesentlicher Anreiz zum Netzausbau könnte insbesondere der Infrastrukturwett-
bewerb sein. Der Netzausbau im Wettbewerb kann hierbei durch zusätzliche Basissta-
tionen sowie durch den Einsatz zusätzlicher Frequenzressourcen vorangetrieben wer-
den. Frequenzen sind jedoch eine begrenzte Ressource, deren effiziente Nutzung und

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diskriminierungsfreie Bereitstellung sicherzustellen ist. Eine Verlängerung der Frequenz-
zuteilungen könnte den Anreiz zum Netzausbau aber deutlich reduzieren, weil der vor-
gelagerte Wettbewerb um die dafür notwendige Ressource entfallen würde. Ein objekti-
ves, transparentes und diskriminierungsfreies Vergabeverfahren beinhaltet eine Dyna-
mik, die geeignet ist, den Wettbewerb und damit auch den Netzausbau zu stimulieren.
Nicht zuletzt wäre bei einer Verlängerung jedoch fraglich, ob der jeweilige Zuteilungsin-
haber für sein Geschäftsmodell auch in der Zukunft noch genau die Frequenzmenge be-
nötigt, über die er auch bisher verfügte. Soweit dies nicht der Fall ist, bestünde kein An-
reiz, die „überschüssigen“ Frequenzen zum weiteren Netzausbau einzusetzen. Vielmehr
könnte dies die Hortung von Spektrum fördern, da die ungenutzten Frequenzen anderen
potenziellen Nutzern vorenthalten werden. Im Rahmen einer Verlängerung wäre admini-
strativ vorgegeben, ob und in welchem Umfang ein Zuteilungspetent Frequenzen erhält.
Sinn und Zweck eines Vergabeverfahrens ist es, festzustellen, welcher Petent Frequen-
zen effizient nutzen wird. Jedem Petenten, auch möglichen Neueinsteigern, soll es er-
möglicht werden, Frequenzen entsprechend seinem Geschäftsmodell zu erwerben.
Soweit vorgetragen wurde, dass ein Vergabeverfahren in Form einer Auktion dem Markt
Finanzmittel für den Netzausbau entziehe, stellt die Kammer Folgendes fest:
Die vergangenen Auktionen konnten diese These gerade nicht bestätigen. Es liegen
keine Anhaltspunkte dafür vor, dass Unternehmen, die höhere Beträge in den Fre-
quenzerwerb investiert haben, anschließend weniger in den Netzausbau investierten als
Unternehmen, die weniger Frequenznutzungsrechte verbunden mit entsprechend niedri-
geren Zahlungsverpflichtungen erworben haben.
Darüber hinaus ist anzumerken, dass die Zahlungsverpflichtungen aus zurückliegenden
Vergabeverfahren bezogen auf den Gesamtumsatz nur eine untergeordnete Rolle ein-
nehmen dürften und somit nicht ausschlaggebend für Investitionen in den Netzausbau
sein dürften. So wurden in den letzten acht Jahren zwei Auktionen mit einem Gesamter-
lös von 9,4 Mrd. Euro durchgeführt. Im selben Zeitraum betrug der Gesamtumsatz im
Mobilfunk mehr als 200 Mrd. Euro, sodass die Auktionskosten der Netzbetreiber weniger
als 5 Prozent des Gesamtumsatzes entsprachen (vgl. Tätigkeitsberichte Telekommuni-
kation 2014/2015 und 2016/2017 der Bundesnetzagentur). Aus Sicht der Kammer sind
für Entscheidungen über Investitionen in den Netzausbau die jeweiligen Geschäftsmo-
delle, die Nachfrageentwicklung und das im Markt geltende Wettbewerbsniveau maß-
geblich.
Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass auch eine Verlängerung von Nutzungsrechten
der hier infrage stehenden wirtschaftlich wertvollen Frequenzen erhebliche Finanzmittel
erfordern würde.
Insoweit vorgetragen wird, ein Refarming könne auch ohne ein Vergabeverfahren vor-
genommen werden, weist die Kammer darauf hin, dass die gemeinsame Vergabe der
Frequenzen im Bereich 2 GHz zweckmäßig ist (vgl. Zeitpunkt der Anordnung). Das „Re-
farming“ der Frequenzbereiche 2 GHz und 3,6 GHz ist aus regulatorischer Sicht ange-
zeigt, um möglichst frühzeitig Innovationspotenziale zu schaffen, die im Falle einer Ver-
längerung einzelner Zuteilungen nicht sichergestellt wären.
Mit einem Vergabeverfahren wird auch das Regulierungsziel der Sicherstellung chan-
cengleichen Wettbewerbs und Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte (§ 2
Abs. 2 Nr. 2 TKG) gefördert. Das Vergabeverfahren ist ein objektives, offenes, transpa-
rentes und diskriminierungsfreies Verfahren, das sowohl den etablierten Mobilfunknetz-
betreibern als auch Markteinsteigern für die jeweiligen Geschäftsmodelle den chancen-
gleichen Zugang zu der Ressource Frequenz ermöglicht. Ein chancengleicher Wettbe-
werb für Marktteilnehmer und Neueinsteiger kann insbesondere durch ein Vergabever-
fahren mit geeigneten Verfahrensregelungen sichergestellt werden. Eine Zugangsmög-
lichkeit eines Neueinsteigers wäre im Fall der Verlängerung der Frequenzzuteilungen
ausgeschlossen. Gerade mit Blick auf die geänderte Marktstruktur gilt es, den Zugang
zu Frequenzressourcen in einem offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Ver-

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fahren sicherzustellen, um hierdurch den Wettbewerb auf Infrastruktur- und Diensteebe-
ne zu fördern.
Auch wenn – wie von Kommentatoren vorgetragen wurde – in den vergangenen Jahren
kein Markteintritt eines Neueinsteigers erfolgte, ist das Verfahren unter Berücksichtigung
potenzieller Neueinsteiger zu gestalten. Dies ist Ausfluss eines objektiven, transparenten
und diskriminierungsfreien Verfahrens. Der Umstand, dass in der Vergangenheit kein er-
folgreicher Markteintritt erfolgte, schließt ein Interesse von Neueinsteigern an diesem
Verfahren nicht aus. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass das Interesse eines po-
tenziellen Neueinsteigers von den Regelungen des Vergabeverfahrens abhängig sein
könnte. Demgegenüber könnte die Ankündigung einer Absicht, Frequenznutzungsrechte
zu verlängern, potenzielle Neueinsteiger frühzeitig hemmen.
Zur Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2
TKG müssen auch bei der Bereitstellung von Frequenzen für Wettbewerber die Rah-
men- und Verfahrensbedingungen so gestaltet werden, dass in möglichst weiten Berei-
chen funktionsfähiger Wettbewerb fortbestehen und intensiviert werden kann. Das Ver-
gabeverfahren ist geeignet, mögliche negative wettbewerbliche Auswirkungen in Bezug
auf die Frequenzausstattung zu verhindern. Im Gegensatz zu einer Verlängerung kann
erreicht werden, dass auch die bestehenden Netzbetreiber ihre Frequenzausstattungen
in Bezug auf die sich ändernden marktlichen Rahmenbedingungen und ihre jeweiligen
Geschäftsmodelle anpassen können.
Demgegenüber wurde in der Kommentierung teilweise vorgetragen, jeder der existie-
renden Wettbewerber solle eine Frequenzausstattung – oder zumindest Frequenzreser-
ve – zum Angebot wettbewerbsfähiger Produkte erhalten. Diesem Argument kann die
Präsidentenkammer – auch mit Blick auf die obigen Ausführungen zu den Anreizen hin-
sichtlich eines Netzausbaus – nicht folgen. Wie bereits dargestellt, dient das Vergabe-
verfahren dazu, die Allokation auslaufender Frequenznutzungsrechte in einem objekti-
ven, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren zu überprüfen. Demgegenüber
wäre bei einer Verlängerung oder vergleichbaren Einzelzuteilung der knappen Fre-
quenzressource fraglich, wie die geforderte Frequenzausstattung zum Angebot wettbe-
werbsfähiger Produkte ausgestaltet sein solle. Insbesondere könnte diese je nach Wett-
bewerber und Geschäftsmodell unterschiedlich sein. Dies wäre nicht diskriminierungsfrei
und würde den Regulierungszielen gemäß § 2 Abs. 2 TKG widersprechen.
Ebenso folgt die Kammer nicht dem Vorschlag einer teilweisen Verlängerung oder Ein-
zelzuteilung im Sinne einer Frequenzreserve. Anhaltspunkte von hinreichender Art und
hinreichendem Gewicht, die für eine Frequenzreserve streiten, liegen nicht vor. Vielmehr
verfügen alle derzeitigen Netzbetreiber über Frequenzen in den Bändern unterhalb und
oberhalb 1 GHz, sodass vorgetragene irreversible Nachteile für Netzbetreiber und in der
Folge für die Verbraucher nicht zu besorgen sind.
Durch ein Vergabeverfahren kann dem Regulierungsziel, den Ausbau hochleistungsfä-
higer öffentlicher Telekommunikationsnetze der nächsten Generation zu beschleunigen
(§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG), Rechnung getragen werden. Mit der technologieneutralen Be-
reitstellung der Frequenzen in einem Vergabeverfahren werden Anreize gesetzt, die
Frequenzen schnellstmöglich und effizient für hochleistungsfähige mobile Breitbandnet-
ze zu nutzen. Eine Verlängerung stellt nicht gleichermaßen sicher, dass der Ausbau
hochleistungsfähiger öffentlicher Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation
schnellstmöglich erfolgt. Für den Breitbandausbau ist ein geeignetes Kanalraster von
5 MHz oder einem Vielfachen hiervon förderlich, was bei einer Verlängerung der Fre-
quenznutzungsrechte im Bereich 2 GHz nicht gegeben wäre.
Das Vergabeverfahren ist geeignet, die effiziente Frequenznutzung im Sinne des § 2
Abs. 2 Nr. 7 TKG sicherzustellen. Mit dem Vergabeverfahren kann festgestellt werden,
welche der Zuteilungspetenten am besten geeignet sind, die zu vergebenden Frequen-
zen effizient zu nutzen. Wie die Eignung der Zuteilungsnehmer festgestellt werden kann,
richtet sich im Einzelnen nach der Verfahrensart sowie den jeweiligen Vergaberegeln.

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Wie bereits ausgeführt, ergeben sich jedoch bereits aus einem wettbewerblichen Verfah-
ren um die knappe Frequenzressource Anreize zum Netzausbau, was wiederum die effi-
ziente Nutzung der Frequenzen fördert.
Überdies weist die Kammer auf Folgendes hin: Ein sog. „Mobilfunkpakt“ – wie in der
Kommentierung gefordert wurde – ist nicht gleichermaßen geeignet, die Regulierungs-
ziele des TKG zu fördern. Dadurch würden die knappen Frequenzen dem wettbewerbli-
chen Verfahren ganz oder teilweise entzogen werden. Dies könnte zu einer Abschottung
des Marktes führen („closed shop“) und wirft telekommunikationsrechtliche und kartell-
rechtliche Fragen auf. Das TKG legt fest, dass die Bundesnetzagentur durch Beschluss-
kammer in Form eines Verwaltungsakts entscheidet (§ 132 Abs. 1 Satz 2 TKG). Eine
Frequenzvergabe durch öffentlich-rechtlichen Vertrag wäre dem TKG mithin wesens-
fremd.

2.2 Zu Entscheidung II: Wahl des Vergabeverfahrens nach § 61 Abs. 1 TKG
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Überwiegend wird die Wahl des Versteigerungsverfahrens unterstützt. In diesem Zu-
sammenhang wird darauf hingewiesen, dass es extrem wichtig sei, auf ein in den Jahren
2010 und 2015 erprobtes und bewährtes Verfahren zurückzugreifen.
Mit der Durchführung eines Vergabeverfahrens in Form eines Versteigerungsverfahrens
könne den Regulierungszielen der Verbraucherinteressen nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 und
2 TKG mit Blick auf die Vorteile der Verbraucher in Bezug auf Auswahl, Qualität und
Preis grundsätzlich Rechnung getragen werden.
Ein Vergabeverfahren in Form eines Versteigerungsverfahrens sei geeignet, den Fre-
quenzwert unter Würdigung der relevanten externen Faktoren sachgerecht zu bestim-
men. Zudem würden durch die Ausgestaltung des Vergabeverfahrens Anreize gesetzt,
die Frequenzen schnellstmöglich und effizient zu nutzen, damit für den Verbraucher in-
novative Dienste zu erschwinglichen Preisen bereitgestellt würden. Als externe Faktoren
bei einem Vergabeverfahren seien insbesondere auch die Nebenbedingungen der Fre-
quenzzuteilung zu benennen. Gewünschte Faktoren wie Wettbewerb über Frequenzmit-
nutzungsbedingungen, regionale Nutzungsmöglichkeiten von Frequenzen, Versorgung
von weißen Flecken und nachfragegerechte Angebote oder Kooperation aller Netzbe-
treiber für den Lückenschluss hätten einen Einfluss auf die Bewertung des Frequenzwer-
tes.
Im Rahmen einer Auktion sei es jedem Teilnehmer möglich, die Nebenbedingungen der
Frequenzvergabe zu berücksichtigen. So könne ein wettbewerbsanaloger Preis für das
knappe Gut Frequenzen gefunden werden.
Ein Ausschreibungsverfahren stelle keine Alternative dar. Ein Auktionsverfahren dürfe
jedoch nicht so ausgestaltet sein, dass die Einnahmen des Staates maximiert würden,
auch wenn diese ggf. für den Breitbandausbau zweckgebunden verwendet werden soll-
ten. Die Tatsache, dass der größte Teil der Finanzmittel zur Breitband-förderung der
Deutschen Telekom und damit einem höchstwahrscheinlichen Teilnehmer eines etwaig
kommenden Auktionsverfahrens zufließe, wirke an sich bereits wettbewerbsverzerrend
im Auktionsverfahren und führe tendenziell zu höheren Geboten.
Im Konsultationsentwurf werde auf die Gesetzesbegründung von 2004 verwiesen. Dar-
aus werde geschlossen, dass das Versteigerungsverfahren geeignet sei, eine sparsame
und optimale Verwendung der Frequenzressourcen zu fördern. Hier werde versucht, den
aktuellen frequenzregulatorischen Herausforderungen mit althergebrachten Konzepten
zu begegnen, ohne zu hinterfragen, ob diese in der Vergangenheit die erhoffte Wirkung
erzielt hätten.
So gingen insbesondere die Ausführungen fehl, ein erfolgreiches Gebot belege die Be-
reitschaft und die Fähigkeit, die zuzuteilende Frequenz optimal einzusetzen und sich um
eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Frequenz zu bemühen. Diese Sicht-

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