amtsblatt-20-2018
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2124 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2018
überschlägiger Rechnung der Bundesnetzagentur schnell zu vierstelligen Eurobeträgen füh-
ren.
Bei der analogen Verbreitung, die auf eine möglichst hohe Reichweite des einzelnen Sen-
ders angewiesen ist, um eine effiziente Nutzung der knappen Frequenzressourcen zu ge-
währleisten, kommen zudem regelmäßig nur exponierte Lagen in Betracht. Die Anzahl der
Standorte, die dieser Voraussetzung genügen, ist begrenzt. Neben Kostengründen stehen
zudem auch oft bauplanungsrechtliche Beschränkungen oder umwelt- und naturschutzrecht-
liche Hindernisse der Errichtung eines weiteren (in unmittelbarer Nähe zu einem bereits be-
stehenden gelegenen) Senderstandortes entgegen.
Bezeichnend für die wirtschaftlichen Hürden einer umfänglichen Eigenrealisierung von Sen-
derstandorten mittels Masten, Türmen und anderen Sendeträgern ist, dass auch die MEDIA
BROADCAST GmbH, als bislang größter Anbieter der gegenständlichen Sendeübertra-
gungsleistungen, keinen einzigen ihrer Senderstandorte selber realisiert, sondern weiterhin
ausschließlich auf die Angebote dritter Anbieter und hierbei insbesondere der Deutsche
Funkturm GmbH zurückgegriffen hatte. Nach Aussage der Deutsche Funkturm GmbH miete-
te die MEDIA BROADCAST GmbH mehr als 730 Standorte für den UKW-Hörfunk von ihr an,
während sonstige Rundfunkkunden 103 Standorte angemietet hatten. In Hinsicht auf den
Aspekt des Vorliegens von Marktzutrittshürden für eine mögliche Eigenrealisierung von
Standorten durch alternative Anbieter ist zu beachten, dass die Infrastruktur der Deutsche
Funkturm GmbH selbst allerdings fast ausschließlich nicht unter Wettbewerbsbedingungen
errichtet wurde.
So wie sich schon für die MEDIA BROADCAST GmbH eine Selbstrealisierung von Sender-
standorten – nicht einmal in kleinerem Umfang – rechnete, dürfte es für alternative Anbieter
bei geringeren Skaleneffekten umso problematischer sein, in relevantem Umfang eine
Selbstrealisierung von Senderstandorten anzustreben. Dementsprechend wird auch von den
alternativen Anbietern insoweit überzeugend vorgetragen, dass die Option der Selbstrealisie-
rung von Senderstandorten nur für Randbereiche Bedeutung hat und keine grundsätzlich
tragfähige Markteinstiegsoption darstellen dürfte.
Schließlich lässt sich aus den Äußerungen und Gebaren aller beteiligten Marktteilnehmer
seit Ankündigung der MEDIA BROADCAST GmbH, sich ihrer UKW-Antenneninfrastruktur
entledigen zu wollen, entnehmen, dass eine Eigenrealisierung von Senderstandorten keine
wirtschaftliche und tatsächliche Option ist. Nur so erklärt sich der bis zur vertraglichen Eini-
gung erbittert geführte und zwischenzeitlich beigelegte Streit zwischen den Sendernetzbe-
treibern und den Antennenerwerbern über die Höhe der für die Antennen(mit)benutzung zu
zahlenden Entgelte, der so weit gegangen ist, dass zwischenzeitlich die Abschaltung von
Standorten im Raum stand.
Festgehalten werden kann, dass ein Marktzutritt mittels Eigenrealisierung von Standorten mit
Türmen und Masten regelmäßig nur unter Überwindung höchster Hürden möglich wäre und
zudem mit wirtschaftlichen Risiken verbunden ist. Das Angebot wird insbesondere von der
Deutsche Funkturm GmbH dominiert, deren Infrastruktur selbst weitestgehend nicht unter
Wettbewerbsbedingungen errichtet wurde.
56
Bonn, 17. Oktober 2018
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2018 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2125
9.1.1.1.3. Eigenrealisierung von Sendeanlagen
Auch die Errichtung von Sendeanlagen ist mit Skalenvorteilen (Betrieb mehrerer Sendeanla-
gen auf einem Standort) und erheblichen versunkenen Kosten verbunden.
Somit ist festzuhalten, dass potenzielle Nachfrager einer UKW-Antennen(mit)benutzung er-
heblich in Vorleistung treten müssten, um mit Hilfe eigener Standort- bzw. Senderinfrastruk-
tur in den Markt einzutreten. Der Aufbau eines solchen komplett neuen eigenen Netzes ist
mit hohen versunkenen Kosten verbunden. Zudem entstehen wesentliche Risiken. Gerade
im Bereich der Standortneukoordinierung, die ggf. auch grenzüberschreitend abzustimmen
ist, kann es zu wesentlichen Verzögerungen kommen, die eine rechtzeitige Übernahme der
Ausstrahlung der Inhalte gefährden könnten. Ein Weg, die Kosten für die Errichtung von
Senderstandorten sowie Antenneninfrastruktur und damit Marktzutrittshürden senken zu
können, bestünde in der Anmietung bzw. Mitbenutzung bereits realisierter Senderstandorte
sowie installierter Antennen.
9.1.1.1.4. Anmietung von Senderstandorten
Angesichts der kaum tragbaren Investitionskosten und -risiken für die Errichtung von Tür-
men, Masten und Dachstandorten für die Zwecke der Übertragung von analogen terrestri-
schen UKW-Hörfunkprogrammen könnte die Möglichkeit der Anmietung von Senderstandor-
ten von Seiten Dritter auf eine Senkung dieser Marktbarriere abzielen und den Markteintritt
erleichtern. So setzte etwa, wie bereits dargestellt, MEDIA BROADCAST GmbH ausschließ-
lich auf entsprechende Vorleistungsprodukte, insbesondere der Deutsche Funkturm GmbH.
Auch diese Geschäftsstrategie, d. h. die Anmietung der Infrastrukturen impliziert jedoch, wie
bereits im Rahmen der letzten Analyse dargelegt, substanzielle und vorweg sowie laufend zu
tätigende Investitionen in Infrastrukturelemente, wie die Anbindung der entsprechenden
Standorte mit eigener oder angemieteter Leitungsinfrastruktur und schließlich der Beschaf-
fung, Installation sowie Wartung von Antennen und Sendertechnik.
Neben dem Standort des Senders ist auch die Höhe der Mietfläche an dem Turm bzw. Mast,
an der die Antenne angebracht wird, von wesentlicher Bedeutung. Aus dem Zusammenspiel
von Standort, Höhe und Leistung der Senderinfrastruktur ergibt sich das Verbreitungsgebiet,
das wiederum für den Inhalteanbieter von entscheidender Bedeutung ist. Marktakteure
müssten demnach nicht nur Kapazitäten auf bestehenden Standorten erhalten bzw. neue
Standorte errichten, sie müssten darüber hinaus auch das Sendernetz so konfigurieren, dass
damit die medien- und frequenzrechtlichen Vorgaben erfüllt werden können. Gleichzeitig
führt jedoch ein Standortwechsel eines Senders bzw. die Höhenänderung an einem beste-
henden Standort ggf. dazu, dass – wie bereits oben dargestellt – eine aufwändige und zeitin-
tensive Neukoordinierung der Frequenzen erforderlich wird. Insbesondere bei Standortwech-
seln kann auch eine Veränderung des Empfangsgebietes resultieren, die ggf. dazu führen
kann, dass der Inhalteanbieter keinen Vertrag mit einem neuen Sendernetzbetreiber ab-
schließt, um keine Hörer zu verlieren.
Somit ist die Montagehöhe der Antennen an einem Turm oder Mast von entscheidender Be-
deutung. Gerade die Kapazitäten in der technisch optimalen Höhe und Ausrichtung sind je-
doch historisch bedingt häufig bereits langfristig angemietet worden. Ebenso muss berück-
57
Bonn, 17. Oktober 2018
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2126 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2018
sichtigt werden, dass Planung und Errichtung der bestehenden Standorte nicht unter Wett-
bewerbsgesichtspunkten erfolgt sind.
So sind die Standorte grundsätzlich dafür ausgelegt, die optimale Versorgung des umliegen-
den Gebietes zu ermöglichen, nicht jedoch unbedingt dafür, den Antennen mehrerer konkur-
rierender Anbieter Platz zu bieten. Zwar verfügte die Deutsche Funkturm GmbH in der Ver-
gangenheit nach eigener Auskunft an noch mehr als der Hälfte ihrer für die terrestrische ana-
loge UKW-Hörfunkübertragung verwendeten Türme und Masten über ausreichende Kapazi-
tät für weitere UKW-Antennen. Dies bedeutet allerdings zugleich, dass für einen nicht uner-
heblichen Teil der Senderstandorte zumindest aktuell schon keine entsprechenden Kapazitä-
ten mehr vorhanden sind. Darüber hinaus sei noch einmal darauf hingewiesen, dass es aus
einer Vielzahl von Gründen nicht alleine darauf ankommt, ob auf einem Mast oder einem
Turm noch Kapazitäten zur Antennenbefestigung vorhanden sind, sondern ob auf der im
Einzelfall benötigten konkreten Montagehöhe Kapazitäten bestehen. Dass dies offensichtlich
nicht der Fall ist, zeigten die monatelangen Auseinandersetzungen der Marktakteure um den
Zugang zur bestehenden UKW-Antenneninfrastruktur.
Auch die Landesrundfunkanstalten, die über eigene Standorte verfügen, können die Kapazi-
tätsprobleme nicht in einem relevanten Umfang auflösen. So sind sie in Teilen Deutschlands,
insbesondere in den neuen Bundesländern, nicht vertreten. In den alten Bundesländern ver-
fügen sie über eigene Standorte. Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, dass auch auf diesen
Standorten Überkapazitäten regelmäßig nicht vorhanden sind. Weiterhin würde die Nutzung
dieser Standorte ebenfalls zu einer Situation führen, in der eine Neukoordinierung bzw. eine
Veränderung des Empfangsgebietes notwendig werden könnte, was mit den bereits be-
schriebenen Eintrittshürden verbunden ist.
9.1.1.1.5. Auswirkungen des technologischen Wandels
Bei der Frage, ob Nachfrager der UKW-Antennen(mit)benutzung eigene Antennenanlagen
aufbauen können, muss berücksichtigt werden, dass es sich bei der UKW-Hörfunkübertra-
gung um eine hergebrachte Technologie handelt. Eine neue und effizientere Technologie ist
durch den digitalen Hörfunk bereits verfügbar und in Deutschland auch in Betrieb. Obwohl
die digitale Hörfunkübertragung wesentliche Vorteile für Anbieter, Sendernetzbetreiber und
Nachfrager bietet, wird sie derzeit in Deutschland bisher nur in vergleichsweise geringem,
wenngleich stetig wachsendem Umfang genutzt. Wie bereits im Rahmen der Marktabgren-
zung ausgeführt, liegt dies an der derzeit noch zu geringen Verbreitung digitaler Empfangs-
geräte. Demgegenüber sind nach wie vor viele Millionen analoger UKW-Empfangsgeräte im
Gebrauch. Durch die Anstrengungen einiger Marktteilnehmer ist davon auszugehen, dass
sich die digitalen Empfangsgeräte weiter verbreiten werden. Obwohl dieser Prozess derzeit
noch nicht weit genug fortgeschritten ist, um eine Änderung bzw. einen Wegfall der Regulie-
rung zu begründen, ist dennoch davon auszugehen, dass der digitale Hörfunk den analogen
Hörfunk mittelfristig ersetzen wird.
Damit einhergehend muss davon ausgegangen werden, dass insbesondere neu zu tätigende
Investitionen in UKW-Hörfunkinfrastruktur nur eine zeitlich begrenzte Lebensdauer haben.
Obwohl der Gesetzgeber ein verbindliches Abschaltdatum für die UKW-Hörfunkübertragung
aus dem TKG gestrichen hat, muss dennoch angenommen werden, dass die Abschaltung,
auch gerade vor dem Hintergrund knapper Frequenzressourcen und knapper Standortver-
58
Bonn, 17. Oktober 2018
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2018 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2127
fügbarkeiten, dann wieder thematisiert werden wird, wenn die Umstellung auf digitale Emp-
fangsgeräte weit genug fortgeschritten ist bzw. ein bestimmtes Ausmaß angenommen haben
wird.
Vor diesem Hintergrund ist die Doppelung von Antennenanlagen kritisch zu hinterfragen. Für
Nachfrager würde der Aufbau eigener Infrastruktur mit wesentlichen Kosten und wesentli-
chem Prozessaufwand verbunden sein. Neben der Planung bzw. Anmietung der Sender-
standorte wäre eine Frequenz(neu)koordinierung durchzuführen. Zudem müssten die techni-
schen Anlagen beschafft, installiert und dauerhaft betrieben und gewartet werden. Dieser
Aufwand würde sich jedoch kaum lohnen, wenn nur eine begrenzte Anzahl von Frequenzen
an einem Standort ausgestrahlt werden könnte und wenn die Investitionen nur eine be-
schränkte Lebensdauer hätten, an deren Ende auch kein alternativer Verwendungszweck für
die angeschafften Anlagen mehr erkennbar wäre.
Nach Angaben der MEDIA BROADCAST GmbH werden an den Standorten eher wenige
Frequenzen gleichzeitig ausgestrahlt. Im Durchschnitt seien dies zwei Frequenzen, an grö-
ßeren Standorten zumeist nicht mehr als vier oder fünf. Diese Durchschnittszahl macht un-
mittelbar deutlich, dass eine Doppelung der Antenneninfrastruktur zu betriebswirtschaftlicher
Ineffizienz führen wird. Da nachfragende Sendernetzbetreiber jeweils nur einen Teil der
Nachfrager (Endkunden) versorgen würden, würden Situationen eintreten, in denen die Neu-
installation einer Antennenanlage (einschließlich der Standortsuche und der Fre-
quenz(neu)koordinierung) für wenige ausgestrahlte Frequenzen an einem Standort durchge-
führt werden müssten. Dadurch entstehen weitere Kosten, z. B. für den Stromverbrauch,
Wartungs- und Überwachungsleistungen, die für mehrere Antennenanlagen erbracht wer-
den, wodurch sich auch die Gesamtkosten erhöhen würden, während die Zahl der Nachfra-
ger konstant bleibt.
Zusammengefasst muss davon ausgegangen werden, dass die Doppelung bestehender An-
tennenanlagen betriebswirtschaftlich vielfach nicht sinnvoll ist und eine wesentliche Marktein-
trittshürde darstellen dürfte. Vor allem muss bezweifelt werden, ob die Nachfrager nach der
Endnutzerleistung langfristig bereit sein werden, nach wie vor UKW-Hörfunkübertragung
nachzufragen, oder ob sie nicht vielmehr den Umstieg auf digitale Hörfunkübertragung mit
DAB+ fördern werden. In diesem Fall könnten getätigte Investitionen vorzeitig an Wert verlie-
ren.
Vor diesem Hintergrund wurde die Thematik der Antennen(mit)benutzung aufgebracht, die
von der Bundesnetzagentur im Rahmen der letzten Marktanalyse erstmals untersucht wurde.
Eine solche UKW-Antennen(mit)benutzung hat den wesentlichen Vorteil, dass bestehende
Standorte mit bereits installierten Antennenanlagen auch von Nachfragern genutzt werden
können. Dadurch können trotz unüberwindbarem Engpass die Sendernetzbetreiber dennoch
einen Standort nutzen und ein Angebot für Endnutzer unterbreiten, oder die Endnutzer neh-
men die Abstrahlung an den angemieteten Antennen selbst vor.
9.1.1.1.6. UKW-Antennen(mit)benutzung
Eine UKW-Antennen(mit)benutzung ermöglicht es den Nachfragern, auf dem Endnutzer-
markt ein Angebot zu unterbreiten, ohne dass dafür zwingend in jedem Fall eigene Anten-
nenanlagen errichtet und Verfahren zur Frequenz(neu)koordinierung durchlaufen werden
59
Bonn, 17. Oktober 2018
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2128 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2018
müssen. Vielmehr kann sich der Nachfrager eines UKW-Antennen(mit)benutzungsprodukts
auf die Zuleitung des Signals zu dem Standort und auf die Errichtung der notwendigen Anla-
gen im Technikbereich des Standortes beschränken. Die passive Antennenanlage jedoch,
die nahezu ausnahmslos (wie bereits ausgeführt) nur mit erheblichem Aufwand und Risiko
selbst errichtet werden kann, wird von dem bereits dort ansässigen Anbieter angemietet.
Eine Mitbenutzung der bereits installierten Antennen senkt somit die Marktzutrittshürden:
Neben der bereits angesprochenen Besonderheit, dass in den allermeisten Fällen die Instal-
lation alternativer Antennen für die Übertragung von analogen terrestrischen UKW-Hörfunk-
signalen wegen Kapazitätsproblemen und aus Gründen der Wirtschaftlichkeit bereits grund-
sätzlich äußerst schwierig ist, ist in diesem Zusammenhang ebenfalls zu berücksichtigen,
dass es sich bei dem gegenständlichen Bereich wegen der bestehenden Frequenzengpässe
um einen gesättigten Markt handelt. Im Ergebnis wird daher die Installation einer weiteren
Antenne regelmäßig nicht zu einer besseren Versorgung, sondern vielmehr zu einer Erhö-
hung der jeweiligen Fixkosten bei gleicher Gesamtumsatzmenge führen.
9.1.1.2. Vorleistungsmarkt – Markt für die UKW-Antennen(mit)benutzung
Die in den vorangegangenen Abschnitten dargestellten Ausführungen lassen sich auf den zu
untersuchenden Markt für die UKW-Antennen(mit)benutzung größtenteils übertragen. Sie
führen dazu, dass die Bundesnetzagentur auch in diesem Vorleistungsbereich beträchtliche,
anhaltende strukturelle bzw. rechtlich bedingte Marktzutrittsschranken feststellt.
Insbesondere die Ausführungen zur Wirtschaftlichkeit bzw. Sinnhaftigkeit einer Doppelung
von Infrastruktur in dem langsam auslaufenden Segment für die UKW-Hörfunkübertragung
sind direkt übertragbar. Ein Markteintritt in diesen Vorleistungsbereich wird für potenzielle
Wettbewerber mit erheblichen Risiken verbunden sein. So besteht die Gefahr, dass sich die
getätigten Investitionen nicht amortisieren werden, da die UKW-Hörfunkübertragung früher
als geplant an Bedeutung verlieren könnte. Zudem wird sich die Doppelung von Sendeinfra-
struktur schon bereits deshalb vielfach nicht lohnen, da an den Standorten nicht genug Fre-
quenzen ausgestrahlt werden, um parallele Infrastrukturen zu finanzieren.
Nicht zuletzt deshalb konnte MEDIA BROADCAST GmbH seine gesamte UKW-Antennenin-
frastruktur an eine Vielzahl von Erwerbern veräußern, während gleichzeitig nur in sehr gerin-
gem Ausmaß eine parallele Infrastruktur errichtet wurde. Nunmehr verteilt sich diese Infra-
struktur der MEDIA BROADCAST GmbH auf dreißig Erwerber, wobei rund siebzig Prozent
der Infrastrukturen an fünf branchenfremde Finanzinvestoren verkauft wurden. Nachfrager
nach UKW-Antennen(mit)benutzung, d. h. Sendernetzbetreiber und/oder Radioveranstalter
sind weiterhin zwingend darauf angewiesen, Zugang zu den UKW-Antennen zwecks (Mit)be-
nutzung zu erlangen. Die weiter oben bereits ausführlich beschriebenen Marktzutrittsschran-
ken gelten für diese nach wie vor, während sich die UKW-Antenneneigentümer in betreiber-
individuellen quasi-Monopolpositionen befinden.
Somit bestehen bereits durch die vorangegangenen Ausführungen in diesem und den letzten
Abschnitten beträchtliche, anhaltende strukturelle Marktzutrittsschranken. Diese werden
nach Einschätzung der Bundesnetzagentur dazu führen, dass weiterhin keine parallelen Inf-
rastrukturen für die UKW-Antennen(mit)benutzung aufgebaut werden.
60
Bonn, 17. Oktober 2018
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2018 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2129
Zusammenfassend muss festgestellt werden, dass auf dem betrachteten Markt für die UKW-
Antennen(mit)benutzung beträchtliche, anhaltende strukturelle bzw. rechtliche Marktzutritts-
schranken bestehen und auch weiter bestehen werden. Dieses Kriterium ist somit für den
Vorleistungsbereich über alle betreiberindividuellen Märkte hinweg als erfüllt anzusehen.
9.1.2. Ergebnis
Hat die letztmalige Untersuchung des in Rede stehenden UKW-Antennen(mit)benutzungs-
markts ergeben, dass dort beträchtliche Marktzutrittsschranken vorlagen, so kann dies nach
der Auswertung der auf das durchgeführte Auskunftsersuchen eingegangenen Antworten
erneut bestätigt werden.
Die Neuregelung des TKG im Jahr 2012 hat zwar die Frequenzvergabe wesentlich liberali-
siert. Nunmehr haben auch Wettbewerber und Inhalteanbieter selbst die Chance, Frequenz-
zuteilungen zu erhalten. Tatsächlich jedoch bestehen insbesondere im Vorleistungsbereich
noch wesentliche, fast absolute Markteintrittshürden. Im Rahmen der Ermittlungen hat sich
gezeigt, dass insbesondere der Aufbau eigener Infrastruktur eine nahezu absolute Marktzu-
trittsschranke darstellt. Nur durch die Festlegung eines Markts für die UKW-Antennen(mit)be-
nutzung konnte in diesem Bereich Abhilfe geschaffen werden.
Insgesamt sieht die Bundesnetzagentur auch weiterhin erhebliche, fast absolute Marktzu-
trittsschranken auf dem betreiberindividuellen Markt für die UKW-Antennen(mit)benutzung.
9.2. Längerfristig keine Tendenz zu wirksamem Wettbewerb
Im Rahmen des zweiten Kriteriums sind vorwiegend Marktanteile, Marktpreise, Ausmaß und
Verbreitung konkurrierender Netze und Infrastrukturen zu bewerten.116 Werden beispielswei-
se konstant sehr hohe Marktanteile festgestellt, so ist dies als Indiz für das Fehlen einer Ten-
denz zu wirksamem Wettbewerb zu werten. Auf weitere individuelle Besonderheiten des
Marktes ist bei der Anwendung des Drei-Kriterien-Tests nicht notwendigerweise einzugehen.
9.2.1. Markt für die UKW-Antennen(mit)benutzung
Da der Eintritt von Wettbewerbern in den UKW-Antennen(mit)benutzungsmarkt der jeweili-
gen Antennenbetreiber faktisch nicht möglich ist, sind die einzelnen UKW-Antennen(mit)be-
nutzungsmärkte Monopolmärkte, d. h. jeder Antennenbetreiber hat einen Marktanteil von ein-
hundert Prozent. Konkurrierende Netze oder Infrastrukturen, welche die vorliegend in Rede
stehende UKW-Antennen(mit)benutzung erbringen können, existieren nicht. Wirksamer
Wettbewerb könnte daher allenfalls dann entstehen, wenn eine entgegengerichtete Nachfra-
gemacht besteht. Dies kann sowohl die direkte Macht der Nachfrager auf der Vorleistungs-
ebene sein als auch eine indirekte – von der Endkundenebene abgeleitete – Nachfrage-
macht, wenn die Endkunden offenbar auf Alternativen zurückgreifen, um hohe Antennenent-
gelte zu umgehen. Dies ist allerdings nicht der Fall.
116
Siehe dazu vorstehende Ausführungen unter Punkt I.
61
Bonn, 17. Oktober 2018
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2130 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2018
9.2.2. Ergebnis
Auf dem betreiberindividuell abgegrenzten Markt für die UKW-Antennen(mit)benutzung ist
keine längerfristige Tendenz zu wirksamem Wettbewerb erkennbar. Wie bereits ausgeführt,
werden derzeit nahezu alle privaten Hörfunkprogramme sowie ein Teil der öffentlich-
rechtlichen Hörfunkprogramme über die ehemals der MEDIA BROADCAST GmbH gehören-
den und nun an eine Vielzahl an Erwerbern verkauften UKW-Antennen ausgestrahlt. Poten-
zielle Anbieter auf dem Endnutzermarkt, die die Ausstrahlung der existierenden Frequenzen
übernehmen wollen, sind dabei ausnahmslos auf die Nutzung der gleichen Standorte ange-
wiesen. Somit sind Anbieter auf der Endkundenebene auch nach der Marktöffnung weiterhin
auf die gleichen Standorte angewiesen, die auch bisher genutzt wurden. Damit müssen die-
se Anbieter insbesondere auch auf ein UKW-Antennen(mit)benutzungsprodukt zurückgrei-
fen, das jeweils nur von den Erwerbern der UKW-Antenneninfrastrukturen der MEDIA
BROADCAST GmbH bezogen werden kann. Diese halten jeder für sich einen Marktanteil
von einhundert Prozent.
Als Ergebnis lässt sich festhalten, dass unter Berücksichtigung der vorgenannten Aspekte
längerfristig eine Tendenz zu wirksamem Wettbewerb nicht gegeben ist. Somit ist das zweite
Kriterium für den Markt für die UKW-Antennen(mit)benutzung weiterhin erfüllt.
9.3. Dem Marktversagen kann nicht allein durch die Anwendung des allgemeinen
Wettbewerbsrechts begegnet werden
Bei der Entscheidung, ob ein Markt für eine Vorabregulierung in Betracht kommt, ist ab-
schließend zu prüfen, ob dem Marktversagen allein durch Anwendung des allgemeinen
Wettbewerbsrechts begegnet werden kann.
In den Erwägungsgründen zur Empfehlung 2014/710/EU führt die EU-Kommission aus, dass
wettbewerbsrechtliche Eingriffe gewöhnlich dann nicht ausreichen, wenn umfassende
Durchsetzungsmaßnahmen zur Behebung eines Marktversagens erforderlich sind oder wenn
häufig oder schnell eingegriffen werden muss.117 Die Kommission hatte dazu auch schon in
ihrer Arbeitsunterlage zur Märkte-Empfehlung 2003/311/EG, S. 11 erläutert, dass eine Vor-
abregulierung „eine angemessene Ergänzung zum Wettbewerbsrecht darstellen [kann], [...]
wenn bei einer Maßnahme zur Behebung eines Marktversagens zahlreiche Anforderungen
erfüllt sein müssen (zum Beispiel detaillierte Buchhaltung für Regulierungszwecke, Kosten-
ermittlung, Überwachung der Bedingungen einschließlich technischer Parameter u. a.) oder
wenn ein häufiges und/oder frühzeitiges Einschreiten unerlässlich bzw. die Gewährleistung
der Rechtssicherheit vorrangig ist. In der Praxis sollten sich die nationalen Regulierungsbe-
hörden mit ihren Wettbewerbsbehörden abstimmen und deren Standpunkt berücksichtigen,
wenn sie entscheiden, ob sich der Einsatz zusätzlicher rechtlicher Instrumente empfiehlt o-
der die Instrumente des Wettbewerbsrechts ausreichen.“
Im Gegensatz zum sektorspezifischen Regulierungsrecht geht das allgemeine Wettbewerbs-
recht (GWB) davon aus, dass der Marktbeherrschung mit der Offenhaltung der Märkte be-
gegnet werden kann, die durch lediglich punktuelles Einschreiten gegen temporär miss-
bräuchliches Verhalten erfolgen kann. Sektorspezifische Regulierung ist darauf ausgerichtet,
eine strukturell vorhandene Gefährdung anzugehen, Wettbewerb in Netzindustrien zu schaf-
117
Erwägungsgrund Nr. 16 der Empfehlung 2014/710/EU, ABl. EU L 295 vom 11.10.2014, S. 79.
62
Bonn, 17. Oktober 2018
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2018 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2131
fen und zielt vornehmlich auf eine Verhinderung von zukünftigen wettbewerblichen Fehlent-
wicklungen hin. An dieser Struktur orientiert sich konsequenterweise auch die Ausgestaltung
des jeweiligen Instrumentariums. Sowohl die Zugangs- als auch die Entgeltregulierung ist
daher durch eine unterschiedliche Eingriffstiefe gekennzeichnet. Insofern ist es insbesondere
im Rahmen des dritten Kriteriums notwendig, eine Risikoabwägung zu treffen zwischen der
Schwere des Eingriffs in Unternehmenseigentum und Unternehmensfreiheit einerseits und
der Ermöglichung bzw. Sicherstellung wirksamen Wettbewerbs durch Regulierung anderer-
seits.
Die Eingriffstiefe der Marktregulierung wird maßgeblich von den originären Marktregulie-
rungsinstrumenten Zugangsverpflichtung und Entgeltregulierung bestimmt. Zugangsver-
pflichtungen nach den §§ 21 ff. und 40 TKG und laufende Entgeltkontrollen mitsamt den
flankierenden Verfahrensmaßnahmen stehen in einer solch eröffneten Breite und Intensität
dem allgemeinen Wettbewerbsrecht nicht zur Verfügung.118 Daneben gibt es auch eine Rei-
he derivativer Marktregulierungsinstrumente (vgl. §§ 19, 20 und 28 TKG), deren Eingriffstiefe
nur unwesentlich oder gar nicht über diejenige der kartellrechtlichen Missbrauchsaufsicht
hinausreicht.119 Die derivativen Marktregulierungselemente vervollständigen das Maßnah-
menportfolio der Bundesnetzagentur, indem sie dieser eine umfassende Verhaltenskontrolle
marktmächtiger Unternehmen ermöglichen. Sie bilden aber kein Alleinstellungsmerkmal des
Regulierungsrechts.
Folglich ist zu prüfen, ob sich bei typisierender Betrachtungsweise die Unternehmen mit be-
trächtlicher Marktmacht in ihrem Angebotsverhalten voraussichtlich nicht disziplinieren las-
sen, sollte die Bundesnetzagentur nicht mit der Auferlegung von Zugangsverpflichtungen
und/oder laufenden Entgeltkontrollen mitsamt den sie flankierenden Verfahrensmaßnahmen
zumindest drohen können.120 Es bedarf also einer Abschätzung, ob nur eine ernsthafte Dro-
hung mit dem Einsatz dieser Instrumente bzw. sogar erst deren Einsatz das marktrelevante
Verhalten der Anbieter in hinreichendem Umfang beeinflussen kann. Unter Berücksichtigung
der vorgenannten Argumente ist ein Abwägungsprozess zwischen der prinzipiellen Freiheit
der Unternehmen und der sektorspezifischen Regulierung in jedem Fall gesondert durchzu-
führen. Für die hier relevanten, betreiberindividuellen Märkte ist bezüglich der Frage, ob das
allgemeine Wettbewerbsrecht ausreicht oder nicht, Folgendes festzuhalten:
9.3.1. Markt für die UKW-Antennen(mit)benutzung
Die Frage, ob das allgemeine Wettbewerbsrecht ausreichend ist, um einem Marktversagen
zu begegnen, muss hinsichtlich der verschiedenen Märkte für die UKW-Antennen(mit)be-
nutzung differenziert betrachtet werden.
Der hier relevante Teilmarkt unterfällt dem Markt für „Rundfunk-Übertragungsdienste zur
Bereitstellung von Sendeinhalten für Endnutzer“, der ursprünglich in der Empfehlung der EU-
Kommission vom 11. Februar 2003 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektroni-
118
Vgl. statt vieler Geers, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich (Hrsg.), TKG, 2. Auflage, 2015, § 10 Rn. 53.
119
Topel, ZWeR 2006, 27, 30 ff.; Geers, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich (Hrsg.), TKG, 2. Auflage, 2015, § 10
Rn. 53.
120
Geers, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich (Hrsg.), TKG, 2. Auflage, 2015, § 10 Rn. 53; siehe hinsichtlich des
Drohpotenzials einer Entgeltregulierung anhand eines Kostenmaßstabs i. S. v. § 31 TKG auch BNetzA, Festle-
gung zur Marktdefinition und -analyse der Rundfunkübertragungsdienstemärkte zur Bereitstellung von Sendein-
halten für Endnutzer vom 20.09.2006, ABl. BNetzA 2006, S. 3369, 3374.
63
Bonn, 17. Oktober 2018
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2132 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2018
schen Kommunikationssektors (Empfehlung 2003/311/EG) enthalten und unter Markt 18
aufgeführt war. In der geltenden Märkte Empfehlung der EU-Kommission vom
9.Oktober 2014 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikati-
onssektors (Empfehlung 2014/710/EU) ist der genannte Markt nicht mehr enthalten. Dies ist
insofern hier von Bedeutung, als die Empfehlung einen „Anfangsverdacht“ dahingehend be-
gründet, dass für die zur Prüfung empfohlenen Märkte eine Auferlegung von Regulierungs-
verpflichtungen zu erwarten ist;121 ein derartiger Anfangsverdacht, der widerlegt werden
müsste, besteht hier folglich nicht.
Ein regulierungsrechtlicher Handlungsbedarf ist jedenfalls schon für diejenigen Erwerber zu
verneinen, die lediglich eine geringe Anzahl von UKW-Antenneninfrastrukturen erworben
haben. Bei einem Erwerb von weniger als zwei Prozent der UKW-Antennen spielt der jewei-
lige Anteil für das Gesamtportfolio eine nur untergeordnete Nebenrolle und der Einsatz der
Regulierungsinstrumente wäre auf Grund des Bagatellcharakters als unverhältnismäßig an-
zusehen.122 Für diese UKW-Antennenerwerber ist das allgemeine Wettbewerbsrecht auf je-
den Fall ausreichend, um einem Marktversagen zu begegnen. Gleiches gilt für die Verkäufe-
rin, nämlich die Media Broadcast GmbH, die ebenfalls nur noch über vernachlässigbare
Restbestände an UKW-Infrastrukturen verfügt.
Im Hinblick auf die übrigen sieben der insgesamt dreißig Erwerber, die jeweils mehr als zwei
Prozent der UKW-Antennen erworben haben, stellt sich ebenfalls die Frage, ob das allge-
meine Wettbewerbsrecht ausreichend ist, um einem Marktversagen zu begegnen. Hinsicht-
lich der Erforderlichkeit einer Zugangsregulierung sind eine z. T. fehlende vertikale Integrati-
on und insbesondere die von den betreffenden Unternehmen signalisierte Bereitschaft, zu-
nächst über Zugänge zu verhandeln und der tatsächliche Abschluss von Verträgen, zu be-
rücksichtigen. So haben sich die Sendernetzbetreiber DIVICON MEDIA HOLDING GmbH
und UPLINK Network GmbH mit den fünf bedeutendsten Antennenbetreibern über eine lang-
fristige vertragliche Regelung des UKW-Antennenzugangs geeinigt. Hierbei handelt es sich
um die Aeos Infrastruktur GmbH, Baum Broadcast GmbH, Deutsche UKW Infrastruktur- und
Vermarktungs GmbH, KIO Vermögensverwaltungs GmbH sowie die Milaco GmbH.
Im Hinblick auf die Aeos Infrastruktur GmbH, Baum Broadcast GmbH, Deutsche UKW Infra-
struktur- und Vermarktungs GmbH, Kio Vermögensverwaltungs GmbH und Milaco GmbH ist
zwar zu beachten, dass diese Unternehmen ausschließlich eine Vermarktung der UKW-
Antennen im Rahmen einer Fremdnutzung beabsichtigen. Der Umstand, dass diese ange-
sichts fehlender eigener Frequenzzuteilung eine Antennen(mit)benutzung nur Dritten, denen
Frequenzen zugeteilt worden sind, gewähren können und daher in ihren Absatzchancen
stark eingeschränkt sind, spricht ebenfalls gegen das Erfordernis einer Regulierung.
Bei einer zusätzlichen entgeltseitigen Betrachtung wird jedoch deutlich, dass insbesondere
die ausgeprägten preisbezogenen Differenzen zwischen Vorleistungsanbietern und Vorleis-
tungsnachfragern zu Zugangsproblemen führen können. Dies zeigte sich daran, dass die
MEDIA BROADCAST GmbH am 06.04.2018 mit einer Abschaltung drohte und es zur Unter-
zeichnung von Übergangsverträgen durch die Nachfrager gekommen ist. Hieran wird im Üb-
rigen auch die starke Stellung der Infrastrukturinhaber deutlich, die aus verschiedenen As-
121
Vgl. Loetz/Neumann, German Law Journal 2003, 1307, 1314 ff. und Elkettani, K&R Beilage 1/2004, 11, 13 und
16.
122
Vgl. BNetzA, Festlegung v. 20.09.2006, Az: BK1-05/006, S. 80 f., hierzu Geers, in:
Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich (Hrsg.), TKG, 2. Auflage, 2015, § 10 Rn. 36.
64
Bonn, 17. Oktober 2018
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2018 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2133
pekten resultiert: Sendernetzbetreiber sehen sich mit dem Problem konfrontiert, Drittverträge
erfüllen zu müssen, und Programmveranstalter unterliegen dem Druck, ihrem Grundversor-
gungsauftrag nachkommen zu müssen. Hinzu kommt das Problem, dass laufende Einnah-
men aus Werbungen erforderlich sind, deren (allein kurzfristiges) Ausbleiben zu erheblichen
Schwierigkeiten führen kann. Da Antennen – wenn überhaupt – nur mittel- bis langfristig du-
pliziert werden können, steht auch eine Neuerrichtung nicht als kurzfristige Alternative zur
Verfügung.
Im vorliegenden Zusammenhang ist schließlich darauf hinzuweisen, dass sich der gegen-
ständliche Markt dadurch auszeichnet, dass auf der Nachfragerseite sowohl Zugangsnach-
frager als auch Endnutzer vertreten sind.
Unter einem „Zugang“ ist gemäß § 3 Nr. 32 S. 1 TKG die Bereitstellung von Einrichtungen
oder Diensten für ein anderes Unternehmen unter bestimmten Bedingungen zum Zwecke
der Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen, auch bei deren Verwendung zur
Erbringung von Diensten der Informationsgesellschaft oder Rundfunkinhaltediensten, zu ver-
stehen. Die Leistungsbereitstellung soll also das nachfragende Unternehmen in die Lage
versetzen, Telekommunikationsdienstleistungen zu erbringen. Telekommunikationsdienste
wiederum sind gemäß § 3 Nr. 24 TKG in der Regel gegen Entgelt erbrachte Dienste, die
ganz oder überwiegend in der Übertragung von Signalen über Telekommunikationsnetze
bestehen, einschließlich Übertragungsdiensten in Rundfunknetzen.
Die Sendernetzbetreiber sind danach in der Regel Zugangsnachfrager, wohingegen die Ra-
dioveranstalter – die als Eigenversorger im Schwerpunkt gerade keine Telekommunikations-
dienstleistungen erbringen werden – regelmäßig als Endnutzer zu qualifizieren sind.123
Der vorliegende Markt ist indes nur insofern von regulierungsrechtlichem Interesse, als auf
der Abhilfeseite Zugangsverpflichtungen und korrespondierende Entgeltverpflichtungen in
Rede stehen können. Denn nur mittels solcher Verpflichtungen ist es möglich, einen dauer-
haften Zugriff von Nachfragern auf preislich akzeptable Leistungen sicherzustellen. Eine Re-
gulierung der Antennenleistungen zugunsten von Endnutzern würde dagegen der Bundes-
netzagentur wegen des beschränkten regulierungsrechtlichen Instrumentariums in den §§ 39
und 42 TKG keine mit einer Zugangsregulierung gleichwertigen und für die vorliegenden
Zwecke erforderlichen Eingriffsmöglichkeiten eröffnen. Vor diesem Hintergrund könnten die
Merkmale des dritten Kriteriums nur insoweit erfüllt sein, als es sich bei den vorliegenden
Märkten um Großkundenmärkte zugunsten von Zugangsnachfragern handelt. Nur insofern
könnte eine potenzielle Regulierungsbedürftigkeit bestehen.
Dies vorausgeschickt, ist aufgrund der jeweiligen Besonderheiten eine Betrachtung der je-
weiligen Erwerber im Einzelnen erforderlich:
9.3.1.1. Aeos Infrastruktur GmbH
Die Aeos Infrastruktur GmbH ist ein bislang branchenfremder Finanzinvestor, der nach eige-
nen Angaben in erster Linie insbesondere im Energiebereich als Marktakteur und Investor
aufgetreten ist. Dementsprechend ist die Aeos Infrastruktur GmbH weder ein Inhalteanbieter
(Radioveranstalter) noch ein Sendernetzbetreiber. Nach eigenen Angaben strebt das Unter-
123
Siehe näher hierzu etwa Beschluss BK 3b-15/045 v. 09.12.2015.
65
Bonn, 17. Oktober 2018
