amtsblatt-3-2018
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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hochbitratige Endkundenprodukte zur Verfügung stellen. Diese Wettbewerbsdynamik wirke
sich auch auf den Telefonanschlussmarkt aus.
4.7.4 Rolle von kommunikativen OTT-Diensten in Bezug auf
Wettbewerbsverhältnisse
In Bezug auf die Frage der Rolle von kommunikativen OTT-Diensten sind sehr
unterschiedliche Auffassungen gegeben. So stellen einige Unternehmen fest, dass solche
Dienste durchaus einen Einfluss auf die Wettbewerbsverhältnisse im gegenständlichen
Markt haben. Dabei geben viele dieser Unternehmen an, dass zu beobachten sei, dass sich
Kommunikation weg von der klassischen leitungsgebundenen Telefonie hin zu der
Inanspruchnahme von OTT-Diensten verändere. Aus Sicht der WOBCOM GmbH [BuG]. Die
wilhelm tel GmbH führt aus, dass Festnetze zwar nicht entbehrlich würden, da auch die OTT-
Dienste letztendlich Festnetze benötigen. Dennoch könne es selbstverständlich zu
Verschiebungen kommen.
Andere Unternehmen können hingegen keine Auswirkungen durch OTT-Dienste auf den
vorliegend zu untersuchenden Markt feststellen. Sie stützen diese Auffassung hauptsächlich
auf die unterschiedliche Qualität, die bei OTT-Diensten derzeit nicht in gleichem Maße
gesichert werden könne, wie dies bei Sprachverbindungen über PSTN- oder NGN-
Technologie möglich sei. So stellt die Vodafone Kabel Deutschland GmbH des Weiteren fest,
dass vor allem auch Geschäftskunden qualitätsgesicherte Verbindungen denen ohne
Qualitätssicherung vorziehen würden. Ferner seien breitbandige Anschlüsse mit einer
Mindestbandbreite von 50 Mbit/s noch nicht flächendeckend verfügbar. Die Unternehmen
Verizon Deutschland GmbH, Vodafone GmbH, Tele Columbus AG, QSC AG, PrimaCom
Berlin GmbH, pepcom GmbH, willy.tel GmbH und 1&1 Telecom GmbH [BuG].
Die Telekom Deutschland GmbH stellt ebenfalls auf vorgenannte qualitative Unterschiede ab
und sieht gleichzeitig funktionale Unterschiede. So seien bspw. nicht alle Dienste im
öffentlichen Telefonnetz über Dienste wie Skype erreichbar. Allerdings sei zu beobachten,
dass zunehmend eine Substitution von Telefongesprächen über PSTN/gemanagte IP-
Anschlüsse durch OTT-Diensten stattfinde. Neben OTT-VoIP-Diensten (z. B. Skype,
WhatsApp-Call, Google etc.) könne zudem eine Substitution von Telefongesprächen durch
OTT-Messaging-Dienste wie WhatsApp festgestellt werden. Daher sei ein indirekter
Wettbewerbsdruck von Internetzugängen mit OTT-Diensten auf den hier betrachteten
Telefonanschlussmarkt, insbesondere auf die Preisgestaltung und Preishöhen bei
Bündeltarifen, festzustellen.
4.7.5 Rolle von Festnetz- und Mobilfunknetzbetreibern
Die Mehrheit der antwortenden Unternehmen gibt an, dass Unternehmen, die sowohl
Festnetz als auch Mobilfunkzugangsdienste zum Telefondienst anbieten bzw. anbieten
können, einen entscheidenden Einfluss auf den Wettbewerb hätten. Dies wird überwiegend
mit der Möglichkeit solcher Unternehmen begründet, ein breiteres Spektrum an
Produktbündeln anbieten zu können. Der Vorteil für Kunden liege darin, alles aus einer Hand
zu beziehen.
Wenige Unternehmen schätzen die Rolle von Festnetz- und Mobilfunknetzbetreibern als
gering ein. Sie sind der Auffassung, dass für die Wettbewerbsverhältnisse bei
schmalbandigen Anschlussprodukten die Frage, ob ein Anbieter sowohl Fest- als auch
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Mobilfunkdienste anbieten könne, keine Rolle spiele. Außerdem wird vorgetragen, dass reine
Festnetzbetreiber die Möglichkeit hätten, ihren Endkunden Mobilfunkprodukte als
Diensteanbieter anzubieten. Konvergente und/oder Bündel-Angebote seien daher möglich.
Aufgrund der fehlenden Substituierbarkeit von Festnetz und Mobilfunk sei der Einfluss
deshalb zusätzlich begrenzt.
4.7.6 Sonstige Aspekte
Außerhalb der vorgenannten Fragen, konnten die Unternehmen weitere Aspekte
adressieren.
Die Communication Services Tele2 GmbH erklärt hierzu, [BuG].
[BuG] QSC AG, dass im Rahmen der Marktanalyse die exponierte Stellung der Deutschen
Telekom AG zu berücksichtigen sei. So verfüge diese als ehemals staatseigenes
Unternehmen als einzige über ein bundesweites und flächendeckendes Anschlussnetz.
Aufgrund dessen sei ihre Marktmacht nicht nur auf dem vorliegend zu untersuchenden
Markt, sondern auf sämtlichen noch regulierten Märkten unbestritten. Dies führe dazu, dass
sie nicht nur Zugriff auf sämtliche notwendige Vorleistungen habe, um schmal- und
breitbandige Anschlüsse anzubieten, sondern auch im Bereich der Gesamtverträge und
Systemlösungen unstreitig Marktführer sei. Zudem könne sie die Marktmacht leicht vom
Vorleistungs- auf den Endkundenmarkt übertragen. Weiterhin solle die Pflicht zur
Betreiber(vor)auswahl zur Sicherstellung des Wettbewerbs aufrecht erhalten bleiben.
Schließlich führt die willy tel. GmbH aus, dass aktuelle Regularien zum Ausbau bestimmter
kupferbasierter Zugangstechniken faktisch andere Anbieter, die die gleichen Techniken
nutzen möchten, ausschließen bzw. deren Ausbaumöglichkeiten erschweren würden. Ein
kurzfristiger Ausbau der alten Kupfertechnik werde damit forciert, was wiederum zu
Verzögerung beim Glasfaserausbau führe.
4.8 Regulierungsbedürftigkeit
Im Folgenden geht es um die Einschätzung der Adressaten zur Regulierungsbedürftigkeit.
4.8.1 Wettbewerbsbehinderungen ohne Regulierungsmaßnahmen
Die überwiegende Zahl der Unternehmen sieht bereits jetzt Wettbewerbsprobleme auf dem
betrachteten Markt bzw. würde diese im Falle einer Deregulierung erwarten. Demgegenüber
argumentiert die Telekom Deutschland GmbH, dass es durch die umfassende
Vorleistungsregulierung nicht zu Wettbewerbsbehinderungen auf dem Endkundenmarkt
kommen könne. Auf dem hier betrachteten Markt sei aufgrund der regulierten Vorleistungen
kein Missbrauch möglich, der nicht über das allgemeine Wettbewerbsrecht ausreichend
verfolgt werden könnte. Über die regulierten Vorleistungen bekämen Unternehmen Zugang
zum Markt. Es existiere bereits selbsttragender Wettbewerb. Auch die teliko GmbH erwartet
keine Wettbewerbsbehinderungen.
Im Gegensatz dazu sieht die überwiegende Zahl der Unternehmen die Gefahr, dass das
marktmächtige Unternehmen durch missbräuchliches Verhalten die
Wettbewerbsbedingungen so verändern könnte, dass dadurch eine Remonopolisierung
eintrete. Insbesondere wird befürchtet, dass Preis-Kosten-Scheren und eine hieraus
resultierende Marktverdrängung entstehen könnten. Auch mit gezielter Verdrängung durch
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Dumping-Angebote sei zu rechnen. Ungerechtfertigte Bündeltarife könnten genutzt werden,
um Wettbewerber zu verdrängen, indem den Kunden Tarife mit unlimitiertem Volumen
angeboten werden, während alle Wholesale-Anschlusskosten mit erheblichen
Volumenkosten versehen seien. Dadurch stiegen für Wettbewerber seit Jahren die Kosten.
Darüber hinaus wäre es dem marktmächtigen Unternehmen möglich, durch ein großes Netz
und das „Calling Party Network Pays“-Abrechnungsmodell Flatrate-Tarife mit deutlich
geringeren Kosten anzubieten. Auch Diskriminierungspraktiken wie die Bevorzugung eigener
Kunden würden dann keine Anschlussgewinne bei den Wettbewerbern zulassen. Durch
Quersubventionierungsmöglichkeiten könnte ein Auszehrungswettbewerb länger
durchgehalten werden als bei den Wettbewerbern.
Die QSC AG sieht ebenfalls die Gefahr, dass die Telekom Deutschland GmbH im Fall der
Aufhebung der Regulierungsmaßnahmen ihre marktmächtige Stellung verfestige und andere
Anbieter, insbesondere im Hinblick auf die Betreiber(vor)auswahl, zu deren Angebot sie
dann nicht mehr verpflichtet wäre, verdränge. Ohne die Verpflichtung zu einem solchen
Angebot, befürchtet die QSC AG darüber hinaus, dass die Deutsche Telekom AG sich keine
Banklizenz beschaffe und damit die Betreiber(vor)auswahl bereits an diesem praktischen
Problem scheitern würde. Um den Wettbewerb auf dem Endkundenmarkt zu sichern sei
daher eine umfassende Regulierung notwendig und die Verpflichtung zur
Betreiber(vor)auswahl um eine korrespondierende Ab- und Verrechnungspflicht zu ergänzen.
[BuG] Vodafone Kabel Deutschland GmbH und die Vodafone GmbH [BuG].
Die Communication Services Tele2 GmbH geht, [BuG].
Die 1&1 Telecom GmbH sowie die 1&1 Versatel Deutschland GmbH führen aus, [BuG].
4.8.2 Folgen wegfallender Regulierung
Im Hinblick auf die Folgen wegfallender Regulierung befürchten fast alle der antwortenden
Unternehmen negative Folgen für das Angebot des Zugangs zum öffentlichen Telefondienst
beziehungsweise das Angebot von Sprachtelefonie-Verbindungsleistungen. Die meisten
Unternehmen sehen die Gefahr, dass Call-by-Call und Preselection dadurch langfristig nicht
mehr angeboten werde. [BuG] Vodafone GmbH und der Vodafone Kabel Deutschland
GmbH [BuG].
Die BT (Germany) GmbH & Co. oHG [BuG].
Die Telekom Deutschland GmbH führt dagegen aus, dass sie asymmetrisch von
Regulierung in dem hier untersuchten Markt betroffen sei. Dies schränke sie in der
Preissetzung und bei der Produktgestaltung ein. Diese Einschränkung sei aufgrund der
fehlenden Regulierungsbedürftigkeit des untersuchten Marktes nicht mehr zu rechtfertigen
und daher nicht mehr aufzuerlegen.
4.8.3 Berücksichtigung kommunikativer OTT-Dienste bei der Prüfung der
Regulierungsbedürftigkeit
In Bezug auf die Berücksichtigung kommunikativer OTT-Dienste sind die Meinungen sehr
gespalten. So befürworten sieben Unternehmen eine Berücksichtigung, während ebenfalls
sieben Unternehmen die Berücksichtigung solcher Dienste bei der Prüfung der
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Regulierungsbedürftigkeit ablehnen. Als Hauptargument gegen eine Berücksichtigung dieser
Dienste wird die fehlende Vergleichbarkeit bzw. Austauschbarkeit der Dienste und damit die
fehlende Marktzugehörigkeit angeführt. Im Gegensatz dazu stellen die Befürworter
hauptsächlich auf die hohe Relevanz dieser Dienste ab. Die Deutsche Telekom AG stellt
fest, dass diese Dienste einen indirekt wettbewerbsfördernden Effekt bewirken würden, der
deutlich gegen eine Regulierungsbedürftigkeit des Marktes spreche. Dieser unterstütze den
selbstragenden Wettbewerb im gegenständlich zu untersuchenden Markt Nr. 1.
4.9 Ziele und Grundsätze der Regulierung
Gemäß § 10 Abs. 1 TKG legt die Bundesnetzagentur unter Berücksichtigung der Ziele des §
2 TKG die sachlich und räumlich relevanten Telekommunikationsmärkte fest. Auf die Frage,
ob es Aspekte bezogen auf die Ziele und Grundsätze des § 2 TKG gibt, denen bei der
Marktabgrenzung eine besondere Bedeutung zukommt bzw. die eine bestimmte
Marktabgrenzung nahe legen, führt die BT (Germany) GmbH & Co. oHG § 2 Abs. 2 TKG Nr.
2 TKG, die Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs, auf. So begründet die BT
(Germany) GmbH & Co. oHG ihre Antwort damit, dass die Sicherstellung eines
chancengleichen Wettbewerbs für Geschäftskundenanbieter von überragender Bedeutung
sei. Die Regulierung werde in letzter Zeit sehr stark von Verbraucherinteressen sowie dem
politischen Ziel des Infrastrukturausbaus dominiert. Dabei drohe das Geschäftsmodell der
Geschäftskundenanbieter auf der Strecke zu bleiben. Für überregional operierende
Geschäftskundenanbieter mit wenigen, aber sehr großen Kunden, die Konnektivität für eine
Vielzahl von Standorten nachfragen, seien Investitionen in einen flächendeckenden
Netzausbau unwirtschaftlich. Zu berücksichtigen sei hierbei auch, dass die Laufzeiten der mit
den Kunden geschlossenen Verträge begrenzt seien; in den Aufbau eigener Infrastruktur
mittels "versenkter" Investitionen sei daher für Geschäftskundenanbieter sehr riskant. Sie
blieben daher zwingend von Mietleitungen Dritter abhängig. In vielen Regionen böten nur
sehr wenige Anbieter Mietleitungen an, und die Marktmacht der ehemaligen Monopolisten
sei unverändert hoch; eine vollständige Abdeckung mehrerer Standorte in einem Land lasse
sich in der Regel nur vom ehemaligen Monopolisten "aus einer Hand" beziehen. Regulierung
dürfe sich daher nicht allein auf die "letzte Meile", Leerrohre und Inhouse-Verkabelungen
beschränken. Es sei ein fataler Fehler, Zugangsansprüche an den Ausbau von
Hochgeschwindigkeitsnetzen zu koppeln und den Wettbewerb auf höheren Netzebenen
weitgehend sich selbst zu überlassen.
Die QSC AG führt als wichtiges Regulierungsziel die Sicherstellung eines chancengleichen
Wettbewerbs an. Da es dem Wettbewerb nicht möglich sei, ein mit dem der Deutschen
Telekom AG vergleichbares bundesweites und flächendeckendes Anschlussnetz
aufzubauen, bedürfe es der Verpflichtung zur Betreiber(vor)auswahl, um hieran partizipieren
zu können. Ansonsten wären die Nachfrager darauf angewiesen, ausschließlich ein eigenes
Anschlussnetz aufzubauen, wofür hohe Investitionen erforderlich wären. Um auch auf dem
Festnetzanschlussmarkt fairen Wettbewerb zu schaffen, sei daher ebenfalls die Fortgeltung
der Regulierungsverpflichtung von Nöten. Die QSC AG sieht zudem ein weiteres wichtiges
Ziel in § 2 Abs. 2 Nr.1 TKG, der Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen.
Verbraucher hätten ein großes Interesse daran, die ihnen bei Anrufen entstehenden Kosten
zu optimieren und den bestmöglichen Preis für eine Verbindung zu erhalten. Eine
entsprechende Wahlmöglichkeit bestehe nur, wenn diese über die Betreiber(vor)auswahl
einen anderen Verbindungsnetzbetreiber als ihren Anschlussnetzbetreiber auswählen
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könnten. Dies gelte insbesondere für ältere Menschen, die immer noch einen klassischen
Telefonanschluss ohne Allnet-Flat nutzen, Anrufe in Mobilfunknetze und vor allem aber auch
Verbindungen ins Ausland, deren Zahl aufgrund des zunehmenden Migrationshintergrundes
der aktuellen Einwohner immer mehr zunehmen werde. Gleichzeitig führe die bestehende
Regulierungsverpflichtung zu einem Wettbewerbs- und Preisdruck auf das verpflichtete
Unternehmen, so dass die allgemeinen Verbindungspreise auch zum Wohle der Nutzer
gesenkt werden. Um dieses Regulierungsziel auch weiterhin zu fördern, sei daher die
Beibehaltung der Regulierungsverpflichtung unerlässlich.
Die Verizon Deutschland GmbH [BuG].
Die Vodafone GmbH und die Vodafone Kabel Deutschland GmbH [BuG].
Aus Sicht der Telekom Deutschland GmbH sei der Markt geographisch zu differenzieren, u.
a. um den Infrastrukturwettbewerb zu berücksichtigen und zu fördern. In Gebieten, in denen
mindestens zwei Infrastrukturen gegeneinander konkurrieren, könne von selbsttragendem
Wettbewerb ausgegangen werden. Dieser dürfe nicht dadurch verzerrt werden, dass ein
oder mehrere Anbieter durch asymmetrische Regulierung benachteiligt werden.
4.10 Gutachten
Im Rahmen der Anhörung in Form des Fragebogens wurden sowohl seitens des VATM als
auch seitens der Telekom Deutschland GmbH Gutachten eingereicht, die in dem
vorliegenden Verfahren ebenfalls berücksichtigt werden.
Der VATM reichte am 21.08.2017 ein Gutachten „Call-by-Call und Preselection in
Deutschland“ mit Stand Juli 2017 sowie ein Gutachten „Zusatzanalysen Vorteile von
Betreiber(vor)auswahl-Angeboten für Privatkunden aus ökonomischer Sicht“ vom 22. Juni
2017 ein.
In diesen Gutachten tragen die Wettbewerber u. a. vor, dass die Betreiber(vor)auswahl eine
besondere Bedeutung im Geschäftskundenmarkt habe. Mit Blick auf
Geschäftskundenangebote seien Bitstromprodukte, DSL-resalebasierte-Angebote und
glasfaserbasierte Zugänge aufgrund der oft regional eingeschränkten Verfügbarkeit oder
eingeschränkten Möglichkeiten zur Leistungsgestaltung in vielen Fällen für die Realisierung
der Betreiber(vor)auswahl nur bedingt geeignet. Bei klein- und mittelständigen Unternehmen
spielten nicht nur Einsparungen bei Gesprächen ins nationale Fest- und Mobilfunknetz,
sondern auch Auslandsgespräche eine große Rolle. Die Nutzung von Betreiber(vor)auswahl
ermögliche es Wettbewerbern, Geschäftskunden auch in solchen Regionen anzubinden, in
denen sie nicht auf eigene Infrastruktur zurückgreifen könnten bzw. in denen sich eine TAL-
Anbindung nicht rechnen würde. Insofern sei die Betreiber(vor)auswahl derzeit immer noch
eine wichtige Voraussetzung für Wettbewerb im Geschäftskundenbereich.
Die Telekom Deutschland GmbH reichte das vom ifo Institut mit Stand Mai 2017 erstellte
„Expertengutachten zur sektorspezifischen Regulierung im Endkundenmarkt für den Zugang
zum Telefonnetz“ ein. In diesem Gutachten liegt der Schwerpunkt ebenfalls auf der
Verpflichtung zur Betreibervorauswahl (Carrier Pre-Selection und Call-by-Call). Es wird u. a.
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festgestellt, dass der Rückgang der Call-by-Call/Carrier Pre-Selection-Nutzung ein
universelles Phänomen sei, das alle Altersgruppen und Ortsnetze betreffe.
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5 Nationale Konsultation
(Leer).
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6 Einvernehmen des Bundeskartellamtes gemäß § 123 Abs. 1 TKG
(Leer).
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7 Europäisches Konsolidierungsverfahren
(Leer).
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8 Marktabgrenzung
Die Bundesnetzagentur hat grundsätzlich unter weitestgehender Berücksichtigung der
Empfehlung und der Leitlinien42 die sachlich und räumlich relevanten Märkte entsprechend
den nationalen Gegebenheiten im Einklang mit den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts
abzugrenzen, § 10 Abs. 1 u. Abs. 2 S. 3 TKG i. V. m. Art. 15 Abs. 3 Rahmenrichtlinie
(RRL).43 Als eine Empfehlung im Sinne von Art. 288 AEUV besitzt die Märkte-Empfehlung
zwar keine originäre Rechtsverbindlichkeit. Doch entspricht es schon generell der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, dass Empfehlungen der Kommission einer
gesteigerten Berücksichtigungspflicht durch nationale Behörden und Gerichte unterliegen,
wenn sie Aufschluss über die Auslegung zur Durchführung von Gemeinschaftsrecht
erlassender innerstaatlicher Rechtsvorschriften geben oder wenn sie verbindliche
gemeinschaftliche Vorschriften ergänzen sollen.44 Dies gilt erst recht, da in Umsetzung von
Art. 15 Abs. 3 RRL das nationale Recht gemäß § 10 Abs. 2 S. 3 TKG ausdrücklich die
„weitestgehende“ Berücksichtigung der Märkte-Empfehlung vorsieht.45 Nach summarischer
Prüfung der EU-Kommission kommen die in der Märkte-Empfehlung aufgeführten Märkte in
der Regel für eine Regulierung in Betracht und begründen eine Art „Anfangsverdacht“ für ein
regulatorisches Einschreiten.46 Zudem hat das Bundesverwaltungsgericht rechtskräftig
festgestellt, dass Art. 15 Abs. 1, 3 RRL i. V. m. § 10 Abs. 2 S. 3 TKG eine gesetzliche
Vermutung dafür begründet, dass diese Märkte ebenso in Deutschland potenziell (d. h.
vorbehaltlich der noch durchzuführenden Marktanalyse) regulierungsbedürftig seien.47
Die weitestgehende Berücksichtigung erfordert daher, dass Ausgangspunkt und wichtigster
Maßstab der Marktabgrenzung zunächst die Märkte-Empfehlung ist, weil ihr eine
Vermutungswirkung für bzw. gegen die Regulierungsbedürftigkeit der darin enthaltenen
Märkte zukommt. Liegen jedoch ausnahmsweise etwaige vom europäischen Standard
abweichende spezifische nationale Besonderheiten vor, kann dies ein Abweichen von der
Märkte-Empfehlung rechtfertigen.48
Allerdings sieht die Empfehlung, wie eingangs dargelegt, diesen Markt seit 2014 nicht mehr
vor. Trotzdem ist vorliegend eine erneute Untersuchung des Marktes erforderlich, weil
sowohl der Widerruf als auch die Beibehaltung oder Änderung von auferlegten
Verpflichtungen gemäß § 13 Abs.1 Satz 1 TKG einer erneuten Marktuntersuchung bedürfen.
Da der Markt nach Maßgabe der nationalen Gegebenheiten gegenwärtig noch reguliert wird,
bedarf es zunächst einer Überprüfung und Festlegung der Marktabgrenzung. Diese bildet die
Grundlage für die Prüfung der Regulierungsbedürftigkeit mittels derer festgestellt wird, ob
42
Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem gemeinsamen
Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (Leitlinien), veröffentlicht im Amtsblatt der
Europäischen Gemeinschaften 2002, Nr. C 165/6.
43
Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 07.03.2002 über einen gemeinsamen
Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (Rahmenrichtlinie), veröffentlicht im
Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 2002, Nr. L 108/33.
44
EuGH, Urteil vom 13.12.1989 – Rs. C-322/88, Grimaldi - Slg 1989, 4407 Rn. 18.
45
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13.
46
Elkettani, K & R Beilage 1/2004, S. 11,13.
47
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13.
48
Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse vom 11. Juli 2002, ABl EG Nr. C 165/6, Rn. 18; zum Regel-
Ausnahme-Verhältnis von Märkte-Empfehlung und Abweichung aufgrund nationaler Besonderheiten, VG Köln, 1
K 2924/05, S. 16.; BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 14.
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