amtsblatt-3-2018
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3 2018 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 261
Die Bundesnetzagentur hält, wie bereits im Rahmen der letzten Analyse festgestellt, unter
Berücksichtigung der vorstehenden Überlegungen eine Austauschbarkeit von
schmalbandigen Anschlüssen und breitbandigen Anschlüssen in dem eingangs von Kapitel 2
definierten Sinne sowohl aus Nachfragersicht als auch aus Anbietersicht weitgehend für
gegeben und ordnet Breitbandanschlüsse daher dem Markt Nr. 1 (2007) zu. Sonstige
Breitbandanschlussprodukte, die den Zugang zum öffentlich zugänglichen Telefondienst
nicht eröffnen, sind auch weiterhin dem hier abgegrenzten Markt nicht zuzurechnen. Sie
bilden – wie bisher – einen wie auch immer abzugrenzenden eigenständigen Markt, der nicht
Gegenstand der hier vorliegenden Marktanalyse ist.
Für die von der Bundesnetzagentur angenommene Austauschbarkeit spricht neben den
bereits erörterten Aspekten Preis/Funktionalität/Vermarktung insbesondere die Prognose
über die weitere Marktentwicklung. Für den hier relevanten Beurteilungszeitraum ist davon
auszugehen, dass Breitbandanschlüsse weiter erheblich an Bedeutung gewinnen und
weiterhin Schmalbandanschlüsse verdrängen werden.
Der sachlich relevante Markt umfasst daher, wie bereits im Rahmen der letzten Analyse
festgestellt, Analog-, ISDN-Basis- und ISDN-PMx-Anschlüsse sowie Breitbandanschlüsse
(auf Basis von Kupferinfrastrukturen, Glasfaser, TV-Breitbandkabel und stationären
Funklösungen).
Die von einigen Unternehmen vorgebrachten Argumente, die gegen eine Austauschbarkeit
von schmalbandigen Anschlüssen und breitbandigen Anschlüssen sprechen, werden von der
Bundesnetzagentur nicht geteilt.
So ist in funktioneller Hinsicht weiterhin von einer Austauschbarkeit von
Schmalbandanschlüssen und Breitbandanschlüssen – wie bisher auch – auszugehen. Denn
die Frage der funktionellen Austauschbarkeit fokussiert sich hier auf den festgestellten
Endzweck des Zugangs zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen
Telefondienst und nicht über zusätzliche Funktionalitäten, die über die Breitbandanschlüsse
ergänzend ermöglicht werden.
Die von einigen Unternehmen genannten technischen Unterschiede der zu verwendenden
Endgeräte und erforderlichen Einrichtungen stehen einer Austauschbarkeit von
schmalbandigen Zugängen zum öffentlich zugänglichen Telefondienst und Zugängen zum
öffentlich zugänglichen Telefondienst auf der Basis breitbandiger Anschlussinfrastrukturen
weiterhin – wie bisher auch – nicht entgegen. Hierfür sind die genannten Unterschiede zu
gering. Auch Analoganschlüsse und ISDN-Anschlüsse erfordern seit Jahren unterschiedliche
Endgeräte. Dies stand der Austauschbarkeit dieser Anschlussvarianten nie entgegen und es
ist davon auszugehen, dass dies auch hier der Fall sein wird, zumal eine Vielzahl von
Endkunden von schmalbandigen Anschlüssen trotz des Erfordernisses neuer Endgeräte
bereits zu breitbandigen Anschlüssen gewechselt ist.
8.1.4 Austauschbarkeit Festnetzanschlüsse/-zugänge mit mobilfunkbasierten
Sprachdiensten
Gemäß der Märkte-Empfehlung 2007 der Europäischen Kommission sind
Mobilfunkanschlüsse zunächst nicht Teil des Marktes Nr. 1 gewesen, da sie eben nicht an
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einen festen Standort gebunden sind, sondern den Kunden vielmehr einen mobilen
Telefonanschluss zur Verfügung stellen. Dennoch kann nicht kategorisch ausgeschlossen
werden, dass Mobilfunkanschlüsse einem gemeinsamen Markt mit Anschlüssen an festen
Standorten zugeordnet werden müssen, wenn die entsprechenden Kriterien erfüllt sind. Zu
diesen gehören unter anderem die Substituierbarkeit der Anschlüsse, eine vergleichbare
Tarifstruktur und ähnliche Wettbewerbsbedingungen.
In der Märkte-Empfehlung 2014 heißt es nun: „Andererseits könnte die Tatsache, dass
Festnetzverträge zunehmend dazu dienen, Internetzugang und zusätzliche Leistungen wie
IPTV zu erhalten – wobei dann Festnetztelefonie im Inland häufig zu günstigen Preisen oder
ganz ohne zusätzliche Kosten als Teil des Bündeldienstes angeboten wird – darauf
hindeuten, dass ausgehend von der erwähnten Anzahl von Kunden, die sowohl Festnetz- als
auch Mobilfunkverträge unterhalten, die Komplementarität (im Gegensatz zur
Substituierbarkeit) der entsprechenden Sprachdienste auf diesen Plattformen überbewertet
wird.(..) Zudem lässt sich der Ersatz von Festnetz- durch Mobilfunkdienste in einigen
Märkten bereits deutlicher erkennen, insbesondere dort, wo die Anzahl der
Festnetzanschlüsse klar zugunsten des Mobilfunks zurückgegangen ist und die
Mobilfunknetzabdeckung fast 100 % beträgt. Weitere Indikatoren, die einen Aufschluss über
den Ersatz von Festnetz durch Mobilfunk geben, sind die Preiskonvergenz und gewisse
Verhaltensmuster, wie beispielsweise die Annäherung der durchschnittlichen Dauer einer
Mobilfunkverbindung an eine Festnetzverbindung.“
Die Kommission hat demnach die Entlassung des Marktes Nr. 1 aus der Empfehlung 2014
u. a. mit der steigenden Konvergenz zwischen Mobilfunk und Festnetz begründet. Fraglich
ist, ob das auch auf Deutschland zutrifft oder, ob nationale Ausnahmen vorliegen, die dieser
Annahme entgegenstehen.
Austauschbarkeit aus Nachfragersicht
In Deutschland gibt es zurzeit allerdings keine hinreichenden Hinweise für eine signifikante
Substitution von Festnetzanschlüssen durch Mobilfunkanschlüsse, die eine Zuordnung der
Mobilfunkanschlüsse zu dem hier relevanten Markt rechtfertigen würden. Während die
Teilnehmerzahl in den Mobilfunknetzen bereits seit Jahren sehr hoch ist und weiter steigt, ist
die Zahl der Festnetzanschlüsse im gleichen Zeitraum in einem deutlich geringeren Maße
zurückgegangen. So hat die Datenerhebung im Rahmen dieser Marktanalyse einen
Rückgang um weniger als ein Prozent seit dem Jahr 2012 ergeben. Dies spricht nicht dafür,
dass ein signifikanter Teil der Endverbraucher Festnetzanschlüsse durch
Mobilfunkanschlüsse ersetzt, sondern Mobilfunkanschlüsse weiterhin als komplementäres
Produkt zum Zugang zu öffentlichen Festnetzen bzw. zum Zugang zum öffentlich
zugänglichen Telefondienst an festen Standorten ansieht.
Fraglich ist des Weiteren, ob neue Mobilfunktechnologien wie LTE Auswirkungen auf die
Betrachtung der Austauchbarkeit haben. Grundsätzlich hat LTE in Deutschland zwar eine
Gesamtbevölkerungsabdeckung von über 96 % bezogen auf alle Netzbetreiber, allerdings ist
zu beobachten, dass immer noch rund 37 Millionen Haushalte sowohl einen
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Festnetzanschluss als auch einen Mobilfunkanschluss besitzen84. Auch hieraus ergibt sich,
dass die beiden Produkte aus Sicht des Endkunden komplementär genutzt werden und sich
nicht ersetzen. Zudem ist auch die über die Jahre nachgefragte Zahl der
Festnetzanschlüsse, wie bereits dargestellt, kaum zurückgegangen, sodass auch aus dieser
Perspektive keine Austauschbarkeit gegeben ist.
Vor allem für bestimmte Endkunden – insbesondere solche mit hohem Bedarf – ist der
Mobilfunk keine Alternative. Neben den Kosten spielt hier die Qualität der Verbindungen eine
besondere Rolle. Aus Sicht dieser Nachfrager ist aufgrund einer lückenhaften
Mobilfunkabdeckung und der schlechteren Sprachqualität eine Austauschbarkeit nicht
gegeben.
Austauschbarkeit aus Anbietersicht
Auch aus Sicht der Anbieter sind Festnetzanschlüsse und Mobilfunkanschlüsse nicht
austauschbar. Die Mehrheit der befragten Adressaten gab an, dass eine Substituierbarkeit
zwischen diesen beiden Anschlusstechnologien nicht gegeben sei. So führt beispielsweise
die Telekom Deutschland GmbH aus: „Nach wie vor sind der Mobilitätsaspekt und die
unterschiedliche Preisstruktur wesentlicher Grund für getrennte Märkte.“
Im Rahmen der Ermittlungen wurden die Unternehmen befragt, ob aus ihrer Sicht eine
Austauschbarkeit zwischen Festnetz- und Mobilfunkanschlüssen gegeben sein könnte.
Obwohl diese Fragestellung zum Teil differenziert beantwortet wurde, spricht sich dennoch
ein großer Teil der Unternehmen (zumindest noch) nicht für eine Substituierbarkeit aus.
So wird im Rahmen des Auskunftsersuchens von einigen Unternehmen die Auffassung der
Bundesnetzagentur bestätigt, dass der Fokus der Nachfrage nach Mobilfunkanschlüssen im
Vergleich zu den Festnetzanschlüssen auf der Mobilität an sich liegt. Die Ausführungen
hinsichtlich der Nutzung von Mobilfunkanschlüssen in unterschiedlichem Maße je nach Alter
der Nutzer werden von der Bundesnetzagentur in der Form nicht geteilt. Vielmehr stellt die
Mobilität unabhängig von der Altersrelevanz ein Alleinstellungsmerkmal des Mobilfunks im
Vergleich zum Festnetz dar. Auch hat die Höhe der Terminierungsentgelte – entgegen dem
Vorbringen eines Unternehmens – keinen Einfluss auf die Funktionalität der Mobilität als
besonderer Verwendungszweck.
Homogenität der W ettbewerbsbedingungen
Auch die Wettbewerbsbedingungen zwischen Festnetz und Mobilfunk sind unterschiedlich.
So ist in beiden Märkten eine unterschiedliche Anzahl an Marktteilnehmern vorhanden.
Während der Mobilfunkmarkt im Wesentlichen durch drei große Netzbetreiber bestimmt wird,
ist der Zugang zum öffentlichen Telefondienst auf der Basis zahlreicher Anbieter möglich.
Die Wettbewerbsbedingungen zwischen Festnetz und Mobilfunk sind also nicht homogen.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass es zurzeit keine Hinweise auf eine
signifikante Migration der Endkunden von Festnetzanschlüssen hin zu Mobilfunkanschlüssen
gibt.85 Aus diesem Grund kann auch nicht ohne weiteres von einem Wettbewerbsdruck
ausgegangen werden, der von den Mobilfunkanschlüssen auf die festnetzbasierten
84
Vgl. Jahresbericht 2016 S. 54 ff.
85
Vgl. 61. Sondergutachten der Monopolkommission, S. 35 Absatz Nr. 34.
87
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Anschlusstypen wirkt. Da anscheinend eine große Zahl der Endkunden festnetzbasierte
Anschlussprodukte, die den Zugang zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen,
bevorzugt, ist nicht sicher, dass die Kunden im Falle einer Preiserhöhung zu
Mobilfunkanschlüssen wechseln würden. Aus diesem Grund werden Mobilfunkanschlüsse
auch weiterhin nicht einem gemeinsamen Anschlussmarkt zugeordnet.
Auch so genannte „Home-Zone“ Produkte erfüllen nach Ansicht der Bundesnetzagentur nicht
die notwendigen Kriterien für eine Zuordnung zu einem gemeinsamen Anschlussmarkt. Dies
liegt vor allem daran, dass der Mobilfunkanschluss in diesem Fall nicht in seiner Mobilität
eingeschränkt wird. Vielmehr ist er weiterhin auch außerhalb der gewählten Zone nutzbar;
lediglich die Tarifstruktur verändert sich. Auch die Produkt- und Serviceeigenschaften
verändern sich durch das Verlassen oder Betreten der „Home-Zone“ nicht.
8.1.5 Kundenindividuelle Gesamtverträge
Anschlussprodukte, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten
eröffnen und die als Teil von kundenindividuellen Gesamtverträgen vertrieben wurden, sind
in der letzten Marktanalyse dann dem Anschlussmarkt zugerechnet worden, wenn der
Gesamtumsatz eines solchen Vertrages mit einem einzelnen Kunden in einem Jahr den
Betrag 500.000 Euro (netto) nicht überschreitet. Seitdem haben sich die
Rahmenbedingungen bezüglich der kundenindividuellen Gesamtverträge nicht wesentlich
geändert. Bezüglich der grundlegenden Ausführungen wird daher auf die letzte Marktanalyse
verwiesen.86 Es bleibt somit zu prüfen, ob seit der letzten Marktanalyse neue Erkenntnisse
vorliegen, die ein abweichendes Ergebnis begründen. Auch bezüglich der relevanten
Begrifflichkeiten wird auf die letzte Marktanalyse verwiesen. Diese Auslegungen gelten
insofern fort.
Maßgeblichkeit der ein zelnen Leist ungen innerhalb eines Vertr ages
Die Bundesnetzagentur hat in den letzten Festlegungen ausgeführt, dass nicht die Verträge
als Gesamtpakete einen Markt bilden, sondern die einzelnen Leistungsbestandteile (z. B.
Anschlüsse, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen
Telefondienst eröffnen, oder Verbindungen) darauf untersucht werden müssen, ob sie den
jeweiligen sachlich relevanten Märkten zuzuordnen sind.
Letztlich sind auch Systemlösungen eine Form von Bündelprodukten, die aus einem Paket
von Einzelleistungen zusammengestellt werden. Auch im Rahmen von sonstigen
Bündelprodukten werden insbesondere Anschlüsse, die den Zugang zum öffentlichen
Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen, angeboten, die dem
hier betrachteten sachlich relevanten Markt zuzuordnen sind. Daneben ist es den
Endkunden möglich, weitere Komponenten zu erwerben, die nicht dem vorliegenden
sachlich relevanten Markt zuzuordnen oder nicht einmal
Telekommunikationsdienstleistungen sind.
86
Vgl. Festlegung der Bundesnetzagentur vom 07.07.2014, veröffentlicht im Amtsblatt der Bundesnetzagentur Nr.
13/2014, S. 1753 ff.
88
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Würde man hier nur das Bündel betrachten und nicht die zugehörigen Einzelleistungen,
müsste im Extremfall für jeden Optionstarif ein eigener Markt angenommen werden, da eine
vollständige Austauschbarkeit der einzelnen Optionstarife untereinander nicht gegeben sein
dürfte. Dies würde aber zu einer Zersplitterung des Marktes führen, die nicht mehr der
Marktrealität entspricht.
Dem steht auch nicht entgegen, dass teilweise pauschalierte Abrechnungsmodelle (für
Basisleistungen wie Verbindungen in inländische Fest- oder Mobilfunknetze gemäß der
Nutzauslastung der einzelnen Anschlüsse) eingesetzt werden. Denn eine Vielzahl der Tarife
der verschiedenen Anbieter enthalten in der Regel ebenfalls pauschale Elemente. Zudem
ändert sich letztlich nur die Tarifstruktur, nicht aber das Produkt. 87 Daher können auch die
Anschlussleistungen auf dem vorliegenden sachlich relevanten Markt untersucht werden.
Es stellt sich somit die Frage, ob Anschlüsse, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz
bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen und die als Teil kundenindividueller
Gesamtverträge vertrieben werden, dem im Rahmen dieses Verfahrens abzugrenzenden
sachlich relevanten Markt aufgrund von Substituierbarkeit und homogenen
Wettbewerbsbedingungen zuzuordnen sind, oder ob diese einen eigenen, sachlich
getrennten Markt bilden.
Austauschbarkeit aus Nachfragersicht
Aus Sicht der Bundesnetzagentur sind kundenindividuelle Gesamtverträge in erster Linie ein
vertragliches Konstrukt, in dem eine Vielzahl von einzelnen Leistungen, die der Anbieter für
einen Nachfrager erbringt, zusammengefasst wird. Bereits in der letzten Festlegung wurde
festgestellt, dass die einzelnen Verträge zumeist aus verschiedenen Modulen bestehen, die
für jeden Nachfrager individuell zusammengestellt werden. Auf diese Weise können z. B.
Anschlüsse, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen
Telefondienst eröffnen, und Verbindungsleistungen für mehrere Kundenstandorte im
Rahmen eines einzigen Vertrages bezogen werden. Der Vorteil für den Nachfrager liegt
dabei in den geringeren Transaktionskosten, aber auch in den Preisvorteilen, die wichtigen
und großen Kunden üblicherweise gewährt werden.
Eine Austauschbarkeit zwischen kundenindividuellen Gesamtverträgen und
Standardleistungen gemäß der AGB bestünde nicht, wenn die in den Gesamtverträgen
enthaltenen Produkte und Dienstleistungen nicht auch einzeln erhältlich wären. Hierfür gibt
es jedoch weiterhin keine Hinweise. Aus technischer Sicht werden für die Nachfrager
kundenindividueller Gesamtpakete keine Leistungen erbracht, die nicht auch einzeln bei den
Anbietern nachgefragt werden könnten. Der Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum
öffentlich zugänglichen Telefondienst an festen Standorten mit Hilfe der verschiedenen
Anschlusstechnologien sowie das Führen von Telefongesprächen und das Nutzen von
Datenverbindungen können auch im Rahmen von einzelnen Verträgen und
Standardprodukten erbracht werden, ohne dass es dafür einer speziellen Vertragsform
bedürfte. Auch die weiteren Dienst- und Serviceleistungen, wie verstärkte Kundenbetreuung
und -beratung, besondere Ausfallsicherheit, etc. sind vermutlich nicht nur bei Abschluss
87
Vgl. auch Explanatory Memorandum, S. 16 (Fußnote 30), S. 23; Commission Staff Working Document
SEC(2007) 1483 final, Explanatory Note, S. 23 (Fußnote 26), S. 31.
89
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eines kundenindividuellen Gesamtvertrages erhältlich. Es ist davon auszugehen, dass ein
wichtiger Nachfrager mit hohem Bedarf an verschiedenen Produkten und Leistungen auch
dann eine individuelle Beratung, speziellen Service und weitere Leistungen von seinem
Anbieter erhalten würde, wenn er statt eines kundenindividuellen Gesamtvertrages eine
Reihe von Einzelverträgen (ggf. auf AGB-Basis) abschließen würde. Ebenso sind Rabatte
nicht auf kundenindividuelle Gesamtverträge beschränkt, sondern würden auch einem
Abnehmer gewährt werden, der eine Vielzahl einzelner Verträge abschließen möchte. Der
Bedarf des Kunden (insbesondere die Zahl der benötigten Anschlüsse und der
anzubindenden Standorte) ist schließlich gegeben und wird durch die vertragliche
Ausgestaltung nicht beeinflusst. Auch die Transaktionskosten bei einem Bezug einzelner
Komponenten dürften nicht wesentlich geringer sein als diejenigen, die bei dem Abschluss
eines kundenindividuellen Gesamtvertrages anfallen. Denn in beiden Fällen müssen
Anbieter und Nachfrager gemeinsam den Bedarf ermitteln, ein entsprechendes Konzept
ausarbeiten und Preise verhandeln bzw. dann auch vereinbaren.
Im Ergebnis sieht die Bundesnetzagentur – wie bisher – auch weiterhin eine
Austauschbarkeit aus Nachfragersicht zwischen separaten Anschlüssen, die den Zugang
zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen, und
Anschlüssen, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen
Telefondienst eröffnen und die als Teil von kundenindividuellen Gesamtverträgen vertrieben
werden.
Austauschbarkeit aus Anbietersicht
Im Rahmen der Ermittlungen hat eine nicht unerhebliche Zahl von Unternehmen angegeben,
dass aus ihrer Sicht eine Austauschbarkeit aus Anbietersicht zwischen kundenindividuellen
Gesamtverträgen und standardisierten Produkten auf AGB-Basis nicht bestehe. Begründet
wird dies zumeist damit, dass es eine strategische Entscheidung der Anbieter sei, ob
kundenindividuelle Gesamtverträge angeboten werden sollen. Nicht jedes Unternehmen
entscheide sich dafür, seinen Kunden solche individualisierten Bündel anzubieten. Diesem
Argument kann jedoch nicht uneingeschränkt gefolgt werden. Vielmehr ist davon
auszugehen, dass die grundlegende strategische Entscheidung darin besteht, die nötigen
Voraussetzungen zu schaffen, große Nachfrager mit vielen Standorten umfassend zu
beraten, gemeinsam mit ihnen ein Bündel von Leistungen zusammenzustellen, das ihren
Wünschen entspricht, und dieses technisch umzusetzen. Dazu gehört ggf. auch, an
entsprechenden Ausschreibungen teilzunehmen und Gebote abzugeben. Ob der ermittelte
Bedarf dann letztendlich durch ein Bündel von standardisierten Einzelprodukten oder durch
einen kundenindividuellen Gesamtvertrag erbracht wird, ist letztendlich von den Wünschen
des Kunden abhängig, setzt jedoch keine grundsätzlich unterschiedlichen Kompetenzen des
Anbieters voraus.
Dazu kommt, dass das vorgebrachte Argument, dass manche Anbieter keine
kundenindividuellen Gesamtverträge anbieten, sondern den Bedarf der Kunden durch
standardisierte Einzelprodukte bedienen, eher für eine Austauschbarkeit spricht als dagegen.
Zeigt es doch, dass auch große Nachfrager nicht zwingend nur kundenindividuelle
Gesamtverträge nachfragen, sondern anscheinend auch bereit sind, ein Bündel aus
standardisierten Einzelleistungen zu beziehen, wenn die angebotenen Konditionen für sie
interessant sind.
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Einer Austauschbarkeit aus Anbietersicht steht auch nicht entgegen, dass nicht alle Anbieter
kundenindividuelle Gesamtverträge anbieten können. Kleinere oder regionale Anbieter von
Anschluss- und Verbindungsprodukten können bereits durch ihre Unternehmensstruktur
nicht in der Lage sein, wettbewerbsfähige Angebote für sehr große Nachfrager abzugeben.
Dies gilt aber unabhängig davon, ob der Nachfrager einen kundenindividuellen
Gesamtvertrag abschließen oder seinen Bedarf durch standardisierte Produkte auf AGB-
Basis decken möchte.
Mehrere Unternehmen tragen vor, dass auch aus ihrer Sicht kundenindividuelle
Gesamtverträge ein Bündel standardisierter Module sind, die individuell zusammengestellt
werden, um den Bedarf des Kunden zu decken. Teilweise seien kundenindividuelle
Gesamtverträge lediglich Rahmenverträge, die besondere Konditionen für ein Bündel
standardisierter AGB-Produkte festlegten.
Aus technischer Sicht ist, wie bereits in der letzten Festlegung dargelegt, nicht davon
auszugehen, dass es Unterschiede zwischen separaten Anschlüssen, die den Zugang zum
öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen, und
Anschlüssen, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen
Telefondienst eröffnen und die Teil eines kundenindividuellen Gesamtvertrages sind, gibt.
Somit ist zumindest aus technischer Sicht kein Grund dafür gegeben, dass ein Anbieter der
separate Anschlüsse, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich
zugänglichen Telefondienst eröffnen, vertreibt nicht auch kundenindividuelle Gesamtverträge
abschließen könnte, in denen mehrere Anschlusskomponenten oder auch weitere
Leistungen enthalten sind.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass es auch weiterhin keine überzeugenden
Argumente dafür gibt, dass eine Austauschbarkeit aus Sicht der Anbieter zwischen
kundenindividuellen Gesamtverträgen und standardisierten Einzelleistungen auf AGB-Basis
nicht besteht.
Homogenität der W ettbewerbsbedingungen
Bei der Betrachtung der Wettbewerbsbedingungen ist insbesondere die Frage entscheidend,
ob die zuvor festgelegte Grenze bei Verträgen mit einem Gesamtumsatz (netto) von mehr
als 500.000 Euro pro Jahr mit einem einzigen Kunden nach wie vor beibehalten werden
sollte oder nicht.
Es hat sich erneut gezeigt, dass die Zahl der Anbieter, die kundenindividuelle
Gesamtverträge anbieten bzw. diese im Bestand haben, nach wie vor eher gering ist. So
haben nur acht Unternehmen angegeben, diese Verträge abgeschlossen zu haben. Auch die
Gesamtzahl dieser Verträge ist, wie auch bereits im Rahmen der letzten Marktanalyse
festgestellt, eher gering.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist eine Grenzziehung, basierend auf dem Gesamtumsatz
der Verträge mit einem einzelnen Kunden, auch weiterhin sinnvoll. Wie bereits in der letzten
Festlegung dargestellt, stehen den Anbietern bei einem Umsatz von über 500.000 Euro in
der Regel Nachfrager mit erheblicher Nachfragemacht gegenüber. Im Gegensatz zu
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kleineren Nachfragern, die ihren Bedarf überwiegend mit standardisierten Produkten der
Anbieter decken werden, kann davon ausgegangen werden, dass diese Verträge mit nicht
unerheblichen Beratungsleistungen, Vertragsverhandlungen und ggf. Ausschreibungen
einhergehen. Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist eine Homogenität der
Wettbewerbsbedingungen in dem über diesem Wert liegendem Segment gegenüber dem
unteren Segment daher nicht mehr gegeben.
Vor dem Hintergrund der im Laufe der Ermittlungen gesammelten Erkenntnisse kommt die
Bundesnetzagentur daher zu dem Ergebnis, dass die bei 500.000 Euro gesetzte Grenze die
Marktbedingungen weiterhin hinreichend abbildet. Die Zahl der Anbieter ist über die letzten
Jahre konstant geblieben.
Die Bundesnetzagentur kommt somit – wie bisher – zu dem Ergebnis, dass sowohl aus Sicht
der Nachfrager als auch aus Sicht der Anbieter eine Austauschbarkeit zwischen separat
vertriebenen Anschlüssen, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich
zugänglichen Telefondienst eröffnen, und Anschlüssen, die den Zugang zum öffentlichen
Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen und die Teil
kundenindividueller Gesamtverträge sind, gegeben ist. Diese Austauschbarkeit und die
Homogenität der Wettbewerbsbedingungen erstrecken sich jedoch nicht auf Verträge, die
eine bestimmte Größenordnung überschreiten. Kundenindividuelle Gesamtverträge mit
einem Gesamtumsatz (netto) pro Jahr mit einem einzigen Kunden von mehr als 500.000
Euro werden daher nicht dem gemeinsamen Markt für den Zugang zum öffentlichen
Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst zugerechnet.
8.1.6 Produktbündel und Pakete
In der letzten Festlegung hat die Bundesnetzagentur den sachlich relevanten Markt derart
abgegrenzt, dass alle Festnetzanschlüsse, unabhängig davon, ob sie in Bündelangeboten,
wie Double Play, Triple Play und Quadruple Play, enthaltenen waren oder in Form von nicht
in Paketen angebotenem Zugang oder Single Play angeboten wurden aufgrund ihres
Verwendungszwecks dem hier relevanten Markt zuzurechnen sind. 88
Es ist an dieser Stelle zu prüfen, ob diese Marktabgrenzung weiterhin Bestand hat oder ob
eine Veränderung der bisher vorgenommenen Marktabgrenzung beispielsweise aufgrund der
weiteren Marktentwicklung im Bereich des Angebots von Bündelprodukten (anhaltende
massive Zunahme des Absatzes dieser Produkte im Vergleich zu den letzten Festlegungen)
erforderlich sein könnte. So waren im Jahr 2016 noch rund 10 Prozent der insgesamt
abgesetzten Anschlüsse nicht mehr mit anderen Produkten oder Dienstleistungen gebündelt.
Weitere rund 10 Prozent der Anschlüsse wurden im gleichen Jahr als Teil eines Single Play
Bündelproduktes89 abgesetzt. Beide Segmente sind dabei seit dem Jahr 2013 leicht
rückläufig gewesen. Dies zeigt, dass die Endkunden weiterhin umfangreichere
Bündelprodukte nachfragen, die neben der hier zu betrachtenden Anschlussleistung, die den
Zugang zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnet, in der Regel zumindest
Verbindungsleistungen und darüber hinaus auch einen Internetzugang und ggf.
Fernsehdienste und Mobilfunkanschlüsse beinhalten. So sind Double Play Produkte mit
einem Anteil von über 60 Prozent am Gesamtabsatz im Jahr 2016 das am häufigsten
88
Vgl. Festlegung der Bundesnetzagentur vom 07.07.2014, veröffentlicht im Amtsblatt der Bundesnetzagentur Nr.
13/2014, S. 1753 ff.
89
Zur Erläuterung der verschiedenen Bündelprodukte siehe 2.4.
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nachgefragte Produkt, s. nachfolgende Abbildung 6: Prozentuale Verteilung der
Leistungsvarianten.
Gleichzeitig zeigt diese Abbildung, dass es, wie bereits einleitend festgestellt, neben der
oben dargestellten Nachfragergruppe, eine wenn auch kleinere Gruppe an Nachfragern gibt,
die reine Telefonieleistungen ohne weitere Leistungsvarianten, wie Internet, Fernsehen oder
Mobilfunk, nachfragt. Auch wenn ein leichter Rückgang dieser Kundengruppe zu
verzeichnen ist, ist für den Geltungszeitraum dieser Analyse nicht davon auszugehen, dass
dieser Anteil in erheblicher Weise schrumpfen wird, sondern dass eine weiterhin relevante
Nachfrage nach reinen Telefonieangeboten bestehen bleibt.
Prozentuale Verteilung der Leistungsvarianten bezogen auf
Gesamtmarkt
nach Außenabsätzen
100%
90%
80%
70% Quadruple Play
60% Triple Play
50%
Double Play
40%
30% Single Play
20% nicht in Paketen
10%
0%
2013 2014 2015 1. HJ 2016
Abbildung 6: Prozentuale Verteilung der Leistungsvarianten
Da der Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst
oftmals nur noch einer von mehreren Bestandteilen eines Produktbündels ist, ist es fraglich,
ob er weiterhin einen essentiellen Bestandteil der Nachfrage darstellt. Zwar gewähren
nahezu alle verfügbaren Bündelprodukte auch den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz
bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst an festen Standorten. Allerdings sind
gleichzeitig Tendenzen im Markt zu erkennen, die vermuten lassen, dass die Bedeutung des
Zugangs zum öffentlichen Telefondienst mit Blick auf den Zugang zum Internet deutlich
abnehmen wird. So bietet die Telekom Deutschland GmbH, wie eingangs angesprochen,
erstmals einen DSL-Tarif ohne Festnetztelefonie an90. Zwar wird der Tarif „ Magenta
Zuhause surf“ nur für Menschen unter 27 Jahren angeboten, er macht jedoch deutlich, dass
die Bedeutung des Zugangs zum öffentlichen Telefondienst bei höherwertigen
Bündelprodukten deutlich abgenommen hat und weiter abnehmen wird.
Dass die Nachfrager nach höherwertigen Bündelprodukten vermehrt Anschlüsse,
unabhängig vom Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen
Telefondienst nutzen möchten und der Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw.
Telefondienst zumindest bei diesen höherwertigen Produkten zunehmend nur ein
90
https://www.telekom.de/start/magenta-eins-young, abgerufen am 04.10.2017.
93
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„Nebenprodukt“ in den Bündelangeboten ist, zeigt sich auch immer mehr durch die
Entwicklung der Gesprächsminuten im Festnetz. Diese gehen seit den letzten Jahren von
173,5 Milliarden abgehenden Gesprächsminuten in Festnetzen im Jahr 2012 auf circa 131
Milliarden Gesprächsminuten im Jahr 201691 zurück. Ursächlich für den Rückgang der
Gesprächsminuten dürfte, wie die Bundesnetzagentur auch bereits in ihrem Jahresbericht
festgestellt hat, u. a. eine zunehmende Nutzung von mobilen Kommunikationsdiensten sowie
die über das Internet genutzten Kommunikationsdienste (Over-the-Top-Dienste) sein92. Es
kann somit davon ausgegangen werden, dass der Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw.
zum öffentlich zugänglichen Telefondienst – nicht wie bisher – neben dem
Breitbandanschluss und dem Internetzugang einer der wesentlichen Komponenten in den
Bündelprodukten darstellt.
Die Telekom Deutschland GmbH ist – wie bisher – weiterhin der Auffassung, dass separate
Märkte für unpaketierte/Single Play Angebote, Double Play Angebote und Triple Play
Angebote zu definieren seien. Sie gibt an, dass in Deutschland die Anzahl der Single Play
Kunden zwar zurückgeht, aber nicht damit zu rechnen sei, dass alle Single Play Kunden in
absehbarer Zeit zusätzlich Breitbanddaten- und TV-Dienste nachfragen werden, sodass
davon auszugehen sei, dass es einen eigenen Single Play Markt gebe.
Die Überlegungen der letzten Festlegung sind daher auf Grund der genannten
Entwicklungen zu überprüfen und um nunmehr relevante Aspekte zu ergänzen.
Behandlung der Paketangebote in der Empfehlung der Kom mission
Die Kommission hat in der Märkte-Empfehlung 2007 ausgeführt, dass Telefondienste für
gewöhnlich als Gesamtpakete für Zugang und Nutzung bereitgestellt würden. Den Endkun-
den könnten je nach deren typischen Nutzungsmustern oder Gesprächsmustern verschiede-
ne Optionen und Pakete zur Verfügung stehen. Obwohl viele Endnutzer es offenbar
bevorzugten, sowohl den Zugang als auch die abgehenden Gespräche vom selben
Unternehmen zu beziehen, würden viele andere (Endnutzer) für einige oder alle abgehenden
Gespräche andere Unternehmen als das auswählen, das den Zugang (und den Eingang von
Anrufen) bereitstellt.93
Zudem hat sich die Kommission im Explanatory Note auch mit der Bündelung von Leistun-
gen befasst. Unter einer Bündelung sei eine Situation zu verstehen, in der ein Paket von
zwei oder mehr Leistungen zu einem einheitlichen Preis angeboten werde. Fälle, in denen
nur das Bündel und nicht die einzelnen Komponenten erhältlich seien, würden hier als reine
Bündelung bezeichnet. Fälle, in denen sowohl das Bündel als auch die Komponenten auf
dem Markt erhältlich seien, würden als gemischte Bündel bezeichnet, wenn das Bündel mit
einem Preisabschlag gegenüber der Summe der Einzelpreise der Komponenten verkauft
würde.94
Auf der Nachfragerseite würden die Verbraucher möglicherweise Bündel bevorzugen, wenn
es signifikante Transaktionskosten gebe. In diesem Fall könnten es die Verbraucher vorzie-
91
Vgl. Jahresbericht 2016 der Bundesnetzagentur, S. 56.
92
Vgl. Jahresbericht 2016 der Bundesnetzagentur, S. 55 f.
93
Vgl. Explanatory Note 2007, S. 23.
94
Vgl. Explanatory Note 2007, S. 15.
94
Bonn, 7. Februar 2018
