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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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02 2017 – Regulierung, Telekommunikation – 465
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Haushalt ausreichend Bandbreite für wettbewerbliche Alternativen [BuG] bestehe. Hiernach
sei eine mehrjährige Ramp-Down-Phase festzulegen, in der keine Neuaufschaltungen via
Preselection mehr möglich seien, Bestandskunden den Dienst aber beibehalten könnten.
Das Unternehmen Tele2 erläutert, dass ein besonderes Augenmerk auf die Wahrung der
Nutzer-, insbesondere der Verbraucherinteressen (Regulierungsziel aus § 2 Abs. 2 Nr. 1
TKG) gelegt werden sollte. Gerade Dienste wie die Betreiber(vor)auswahl stellten für immer
noch einen signifikanten Teil der Endnutzer die einzige Möglichkeit dar, vom Wettbewerb in
den Telekommunikationsmärkten zu profitieren. Gerade ältere Endnutzer, die lediglich über
einen Schmalbandanschluss verfügten und eben nicht zu einem Breitbandanschluss
wechseln wollen, hätten als einzige Möglichkeit, Wettbewerbsprodukte in Anspruch zu
nehmen, die Betreiber(vor)auswahl. Im Fall des Wegfalls der Betreiber(vor)auswahl sei zu
erwarten, dass [BuG] ihre Verbindungspreise zu Lasten der Endkunden auf das Niveau der
Wettbewerber anheben würde. Ein weiteres gewichtiges Regulierungsziel sei die
Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG. Nur durch
eine konsequente ex-ante Regulierung von Verbindungsaufbauleistungen könnten
Wettbewerber [BuG] weiterhin Leistungen der Betreiber(vor)auswahl anbieten. Es sei nicht
davon auszugehen, dass [BuG] erforderliche Originierungsleistungen auf freiwilliger Basis zu
ökonomisch darstellbaren Konditionen anbieten würde. Entfiele die ex-ante Regulierung,
würden Wettbewerbsunternehmen ihre Angebote unmittelbar einstellen müssen.
Das Unternehmen QSC thematisiert ebenfalls die Endnutzerinteressen. Das
Regulierungsziel könne folglich nur dadurch umfassend gewährleistet werden, dass es einen
vielfältigen Telekommunikationsdienstemarkt gäbe, zu dem die Endnutzer uneingeschränkt
Zugang erhielten. Der Zugang müsse über die hier in Rede stehenden
Verbindungsaufbauleistungen garantiert werden. Im Hinblick auf die mögliche Abschaffung
des Marktes 1 alt sollte hierbei aber ausdrücklich ergänzt werden, dass der Zugang zur
Betreibervorauswahl nicht nur die Verbindungsleistungen an sich, sondern als sine qua non
auch die Einrichtung dieser beinhalte. Zum Thema chancengleicher Wettbewerb beim
Verbindungsaufbau führt das Unternehmen Folgendes aus. Die symmetrische Verpflichtung
sämtlicher Teilnehmernetzbetreiber im Hinblick auf die Terminierung habe gezeigt, dass ein
solches Vorgehen am besten geeignet ist, schnell und effektiv chancengleichen Wettbewerb
zu garantieren. Das Ziel des chancengleichen Wettbewerbs zugunsten der Unternehmer und
hierüber auch der Endnutzer könne ebenfalls nur dadurch erreicht werden, dass dieser Markt
weiterhin reguliert würde und nun auch die Mobilfunknetzbetreiber zwingend erfasst würden.
Zum Thema flächendeckende Grundversorgung äußert sich die QSC, dass erschwingliche
Preise nicht garantiert werden könnten, wo es nur einen einzigen Anbieter gäbe. Demzufolge
müsse dort, wo [BuG] Monopolist sei, insbesondere in ländlichen Regionen, zwingend auch
die Möglichkeit des Zugangs zur Betreibervorauswahl gewährt sein, um hierüber dem
Endnutzer die Möglichkeit zu geben, seine Kosten zu senken und damit für jeden individuell
erschwinglich zu gestalten.
Zum Thema Migration von PSTN- zu NGN-Netzen nahm die TDG wie folgt Stellung. Die
TDG stelle sich aufgrund des derzeit stattfindenden Übergangs von PSTN zu NGN für die
regulierten Unternehmen die Frage, wie aufgrund der bestehenden Zugangsverpflichtungen
der Abschluss dieser Migration vonstattengehen könne. Ziel der TDG sei es, die Parallelität
zweier Zusammenschaltungssysteme (PSTN- und NGN-IC) aufgrund der hohen Komplexität
und Aufwände kurz- bis mittelfristig auf eine alleinige NGN-IC zu migrieren. Im PSTN fände –
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quasi als Vorstufe – eine Verkehrsbündelung (weniger ICAs, Konzentration an den
übergeordneten POI) mit dem Ziel statt, in der letzten Konzentrationsstufe nur noch
Zusammenschaltungen an den 23 GEZB zu nutzen und eine parallele NGN-
Zusammenschaltung anzustreben. Einen deutlichen Anstieg der Migration von PSTN- zu
NGN-Interconnection erwarte die TDG nach Abschluss des Standardangebotsverfahrens.
Die TDG sei aus zuvor genannten Gründen insbesondere daran interessiert, dass das Ende
der Zugangsverpflichtung für eine PSTN-IC absehbar sei und diese seitens der
Bundesnetzagentur aufgehoben werde. Der TDG sei es bewusst, dass eine vollständige
Migration nur mit Unterstützung der Bundesnetzagentur bzgl. des Entfallens der
Zugangsregulierung für PSTN-IC erfolgreich sein könne. Die NGN-Zusammenschaltung sei
als Substitut für eine PSTN-IC konzipiert und realisiert worden. Eine any-to-any-
Kommunikation sei somit per NGN-IC sichergestellt.
Das Unternehmen Unitymedia nahm zum Thema Technologieneutralität Stellung.
Unitymedia ist der Ansicht, dass die Marktdefinition streng technologieneutral zu erfolgen
habe und daher die Feststellungen für die regulierungsbedürftigen Leistungen unabhängig
von der eingesetzten Netztechnologie gelten müssen. Das müsse aus Sicht von Unitymedia
insbesondere zur Folge haben, dass es keine unterschiedliche Definition der zu
regulierenden Leistung geben dürfe. Insbesondere müsse die unterschiedliche Annahme der
uNKE nach PSTN-Netzen und NGN-Netzen aufgegeben werden, um zu verhindern, dass
PSTN-Netze aufgrund ihrer technologischen Eigenheiten verschiedene Einzugsbereiche
bilden können, während NGN-Netze nur einen netzweiten Einzugsbereich haben.
Das Unternehmen VSE äußerte sich zum Thema Infrastrukturausbau. Neben den Zielen
sollen auch die Grundsätze des § 2 TKG Anwendung finden, da diese wesentliche Vorgaben
enthielten, die den zukünftigen Wettbewerb in Deutschland sicherstellten. Insbesondere
seien diejenigen Grundsätze des Absatzes 3 zu berücksichtigen, die einen besonderen
Vorrang des Infrastrukturausbaus fordern. Nur damit könne das Ziel der deutlichen Erhöhung
der Bandbreiten in Deutschland erreicht werden. Zu begrüßen sei also eine Regulierung, die
diesem Ansinnen auch dadurch Rechnung trage, dass bei den infrastrukturausbauenden
Unternehmen für Einnahmen aus dem Verbindungsmarkt des Festnetzes gesorgt sei und
diesem gegenüber anderen Technologien Chancen eingeräumt seien.
Von zwei Unternehmen wurde das Thema Besonderheiten von Geschäftskundenangeboten
adressiert. Für BT sei [BuG].
[BuG]. Aus Sicht der next id werde der Tatsache nicht ausreichend Rechnung getragen,
dass der Regulierung des Verbindungsaufbaus zu Diensten aus allen Netzen für die
Verbindungsnetzbetreiberseite als Nachfrager und für die Geschäftskunden eine essentielle
Bedeutung zukomme. Regelmäßig ließen sich Dienste bereits dann nicht mehr vermarkten,
wenn sie nicht aus allen Netzen, erreichbar seien (any-to-any-Kommunikation). Aufgrund des
– an sich positiven Effektes – einer sehr vielschichtigen Multicarrierlandschaft mit einer
zunehmenden Anzahl von TNBs und Resellern im Bereich der TNBs ließen sich die
Zuführungsleistungen heute noch weniger durch ein mittelständisches Unternehmen
abbilden als noch vor vier Jahren im Rahmen der alten Marktabfrage zu den Märkten 2 und
3. In Bezug auf die Vielschichtigkeit und Anzahl der anzubindenden Unternehmen nehme
Deutschland hier eine Spitzenstellung in Europa ein. Vor diesem Hintergrund solle im Sinne
der Any-to-any-Kommunikation ein besonderes Augenmerk auch auf die Nachfragerseite der
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Verbindungsnetzbetreiber gelegt werden ([BuG]), welche, wie next id die Geschäftskunden
mit einem vollwertigen Produktportfolio versorgen müssten, um wettbewerbsfähig zu sein.
Hierzu zähle auch die in Markt 1 verankerte umfassende Erreichbarkeit der zur Verfügung
gestellten Dienste und Rufnummern.
4.6 Vorbringen des VATM
Der VATM nahm mit Schreiben vom 30.01.2015 zu dem Thema Auskunfts- und
Mehrwertdienste Stellung. Der Auskunfts- und Mehrwertdienstemarkt sei in Deutschland
europaweit mit am weitesten entwickelt und von der Qualität und der Nutzung durch die
Industrie, durch international agierende Unternehmen, aber auch den Mittelstand
unverzichtbar. Die Endverbraucherakzeptanz, z. B. von Servicerufnummern sei trotz der
wachsenden Konkurrenz durch rein Online-basierte Angebote im Internet extrem hoch. Die
Kommunikation zwischen Unternehmen und Kunden erfolge nach wie vor unmittelbar per
Telefon – auf sie könne keinesfalls verzichtet werden. Auch perspektivisch würde sie in den
nächsten Jahren nicht durch das Internet substituiert. Besonders wichtig sei, dass hier ein
Milliardenmarkt mit Wertschöpfung in Deutschland bzw. in Europa bestehe, der in
zunehmender Konkurrenz zu meist US-dominierten Anbietern im IP-Bereich stehe. Für die
Erreichbarkeit und Verfügbarkeit entsprechender Servicedienste sei die gesicherte
Durchleitung durch das Netz der TDG weiterhin absolut unverzichtbar. Alternative
Zugangsmöglichkeiten bestünden gerade nicht durch in Konkurrenz stehende IP-basierte
Lösungen.
In besonderem Maße sei zudem das Segment der Geschäftskundenanbieter mit dem
Auskunfts- und Mehrwertdienstemarkt verzahnt. Geschäftskundenangebote unterschieden
sich signifikant von Privatkundenangeboten und bedürften spezieller Vorleistungsangebote
durch die TDG.
Hierzu wurde von Seiten des VATM zudem eine Studie in Auftrag gegeben und der
Bundesnetzagentur vorgelegt. Die Untersuchung befasst sich mit der Bedeutung der ex-ante
Regulierung von Zuführungsleistungen für den Wettbewerb beim Angebot von
Geschäftskundendiensten in Deutschland. Die Regulierung von Markt 2 (2007) sei für
Geschäftskunden aufgrund der Besonderheiten im Geschäftskundensegment von
signifikanter Bedeutung, insbesondere vor dem Hintergrund, dass alternative Wettbewerber
Aufträge von Geschäftskunden verlören, wenn sie einzelne Dienste aus einem
Produktbündel nicht erbringen könnten. Bei Geschäftskunden spielten auch geographische
Bündel, die aufgrund von regional verteilten Unternehmensstandorten bedient werden
müssten, eine wichtige Rolle. Des Weiteren verlören Wettbewerber, die nicht alle
Komponenten eines Bündels bereitstellen können, in der Konsequenz die Aufträge von
Geschäftskunden nicht nur für den Teildienst, den sie nicht erbringen können, sondern für
das ganze Bündel an Diensten.
Entscheidend würde sein, dass weiterhin die Notwendigkeit einer ex-ante Regulierung
festgestellt würde. Dabei stelle sich zunächst im Zusammenhang mit der Marktabgrenzung
z. B. die Frage, inwieweit bei Geschäftskundenangeboten durch Substitutionsbeziehungen
mit Mobilfunkdiensten, OTT-Diensten und durch die zunehmende Bedeutung von
Bündelprodukten der Wettbewerbsdruck steige. Es erscheine zweifelhaft, ob aus der
Substitution durch die oben genannten Dienste ein Wettbewerbsdruck für den relevanten
Markt abgeleitet werden könne. Ebenso wenig reiche der Aufbau von Anschlussnetzen durch
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Wettbewerber auf der Grundlage eigener Infrastruktur und von Vorleistungen der TDG aus,
um den Wettbewerb auf der Endkundenebene zu sichern. Eine Substitution von Zuführung
zu AMWD durch den Aufbau eigener Anschlussnetze sei aus Effizienzgründen ebenfalls
nicht zu erwarten. Ein Wegfall der Regulierungsverpflichtung zum Verbindungsaufbau aus
dem Festnetz habe zur Folge, dass der Wettbewerb auf dem Markt für
Geschäftskundenangebote geschwächt würde, neue Markteintrittsbarrieren bei der
Zuführung aus dem Festnetz entstünden, alternative Wettbewerber keine
wettbewerbsfähigen AMWD bereitstellen könnten und ein Aufbau von Marktmacht im Markt
für Zuführungsleistungen sowie für Zuführungsleistungen inkl. IN-Abfrage und daraus
folgend im entsprechenden Endkundenmarkt für AMWD zu erwarten wäre.
4.7 Nacherhebung bei zwei Unternehmen
Am 06.07.2016 wurde von Seiten der Bundesnetzagentur eine Nacherhebung bei zwei
Unternehmen eingeleitet.179 Eines dieser Unternehmen180 war bereits mit Schreiben vom
20.11.2014 um Auskunft gebeten worden, war zu diesem Zeitpunkt jedoch noch nicht im
Wirkbetrieb. Das andere Unternehmen181 war zwischenzeitlich neu auf dem zu
untersuchenden Markt tätig geworden, so dass in beiden Fällen eine Aufklärung des
Sachverhaltes notwendig wurde.
Ein Unternehmen182 bestätigte auf Anfrage der Bundesnetzagentur, dass es als Anbieter auf
dem Markt für Anrufzustellung tätig ist und in diesem Zusammenhang die Leistung der
Anrufzustellung erbringe. Das Unternehmen gab weiter an, dass es als TNB im Wirkbetrieb
tätig sei und derzeit die Anschaltung von mehreren Endkunden stattfinde.
Die Auswertung der Antwort des zweiten Unternehmens183 hat ergeben, dass dieses
zumindest eine Zusammenschaltung mit einem anderen Unternehmen betreibt und für die
Leistung der Anrufzustellung Entgelte erhebt. Jedoch befindet sich dieses Unternehmen
weiterhin in einem Testbetrieb. Erste Nummern werden aber bereits jetzt im Netz geschaltet.
Des Weiteren sind alle technischen Voraussetzungen gegeben, um jederzeit in den
Wirkbetrieb wechseln zu können. Die Ausführungen des Unternehmens lassen darauf
schließen, dass das Unternehmen in absehbarer Zeit – bezogen auf den dieser Analyse zu
Grunde liegenden Prognosezeitraum von drei Jahren – in den Wirkbetrieb übergehen wird.
Entsprechend ist das Unternehmen in die vorliegende Untersuchung miteinzubeziehen.184
179
Aufgrund der nachträglichen Erhebung der Unternehmensantworten sind diese separat von den restlichen
Antworten aufgeführt und entsprechend nicht in den obigen Grafiken des Kapitels enthalten.
180
Bei diesem Unternehmen handelt es sich um die [BuG].
181
Bei diesem Unternehmen handelt es sich um die [BuG].
182
Bei diesem Unternehmen handelt es sich um die [BuG].
183
Bei diesem Unternehmen handelt es sich um die [BuG].
184
Da von diesem Unternehmen im Vergleich zu den bisherigen Unternehmensantworten keine neuen
Sachargumente vorgetragen wurden, wird an dieser Stelle auf eine detaillierte Darstellung der einzelnen
Textantworten verzichtet.
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5 Nationale Konsultation
Zum Zweck der Durchführung einer nationalen Konsultation im Sinne des § 12 Abs. 1 TKG
hat die Bundesnetzagentur am 28.09.2016 einen Entwurf zur Marktdefinition und
Marktanalyse betreffend die Vorleistungsmärkte für den Verbindungsaufbau sowie der
Anrufzustellung im Festnetzbereich als Mitteilung Nr. 1258 im Amtsblatt Nr. 18 und auf den
Internetseiten der Bundesnetzagentur veröffentlicht. Damit wurde interessierten Parteien
Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 19.10.2016 gegeben. Insgesamt sind sechs
Stellungnahmen eingegangen.
Gemäß § 12 Abs. 1 S. 2 TKG sind sodann die Ergebnisse des Anhörungsverfahrens als
Mitteilung Nr. 1376/2016 am 09.11.2016 im Amtsblatt Nr. 21 der Bundesnetzagentur und auf
den Internetseiten der Bundesnetzagentur veröffentlicht worden.
Bei beiden Veröffentlichungen sind Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse nach § 12 Abs. 1
S. 3 TKG geschwärzt worden.
Im Anhang 12.4 werden die Stellungnahmen der interessierten Parteien zu dieser
Konsultation wiedergegeben.
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6 Einvernehmen des Bundeskartellamtes gemäß § 123 Abs. 1 TKG
Mit Schreiben vom 11.11.2016 wurde das Bundeskartellamt um die Herstellung des
Einvernehmens nach § 123 Abs. 1 TKG gebeten. Die 7. Beschlussabteilung des
Bundeskartellamtes hat das Einvernehmen zu der für den Markt für Anrufzustellung auf der
Vorleistungsebene in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten (Markt Nr. 1
der Empfehlung 2014) sowie den Markt für den Verbindungsaufbau im öffentlichen
Telefonnetz an festen Standorten (Markt Nr. 2 der Märkte-Empfehlung 2007)
vorgenommenen Marktabgrenzung und zu der getroffenen Feststellung der beträchtlichen
Marktmacht mit Schreiben vom 15.11.2016 erteilt.
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ÖFFENTLICHE FASSUNG
7 Europäisches Konsolidierungsverfahren
Am 15.11.2016 wurde das europäische Konsolidierungsverfahren im Sinne von § 12
Absatz 2 Nr. 1 TKG eingeleitet. Zum Konsolidierungsentwurf hat zwar keine der nationalen
Regulierungsbehörden anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union noch GEREK, wohl
aber die EU-Kommission mit Schreiben vom 14.12.2016 Stellung genommen.
Die Kommission hat die Notifizierung und die von der BNetzA übermittelten zusätzlichen
Informationen geprüft und nimmt dazu wie folgt Stellung:
„Die BNetzA kommt zu dem Schluss, dass auf den Vorleistungsmärkten für den
Verbindungsaufbau noch immer erheblich hohe Zutrittsschranken bestehen. Wie die
Kommission hierzu insbesondere feststellt, hebt die BNetzA in ihrer Analyse der
Vorleistungsmärkte für den Verbindungsaufbau in Festnetzen hervor, dass auf der
Endkundenebene noch immer [BuG] % aller Telefonanschlüsse (TAL) auf die DT entfallen
und dass die Zunahme direkter Teilnehmeranschlussleitungen, die von alternativen
Betreibern auf der Grundlage regulierter Vorleistungsprodukte (LLU, Bitstrom, Weiterverkauf)
erworben werden, in letzten Jahren stagniert hat. Darüber hinaus vertritt die BNetzA die
Ansicht, dass die Betreiber, die Verbindungsaufbaudienste zu Rufnummern von Mehrwert-
und Informationsdiensten nachfragen, gar nicht daran interessiert wären, direkte
Anschlussleitungen zu den Endkunden nur zwecks Bereitstellung ihrer Dienste zu erwerben.
Trotzdem ist die Kommission der Ansicht, dass sich die Zutrittsschranken verringert haben,
weil alternative Betreiber die Möglichkeit haben, direkte Anschlussleitungen zum Endkunden
aufzubauen oder zu erwerben. In dieser Hinsicht hebt die Kommission hervor, dass 63 % der
Privathaushalte in Deutschland an Kabelfernsehnetze angeschlossen sind (hauptsächlich in
städtischen Gebieten) und dass der entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss und
regulierte Bitstromvorleistungsprodukte in ganz Deutschland zur Verfügung stehen.
Außerdem ist ein Anstieg der Investitionen in alternative NGA-Netze zu verzeichnen. Folglich
erscheint es als wahrscheinlich, dass alternative Betreiber schon im Zeitrahmen dieser
Marktüberprüfung die Eigenerbringung von Verbindungsaufbaudiensten mittels ihrer eigenen
Infrastrukturen oder der genannten direkten Vorleistungszugangsprodukte steigern werden
und daher in der Lage sein werden, die Zutrittsschranken auf dem Verbindungsaufbaumarkt
zu überwinden.
Darüber hinaus wird – selbst wenn Festnetz- und Mobilfunkanrufe nicht als (perfekte)
Substitute angesehen werden könnten – von Mobilfunkdiensten auf der Vorleistungsebene
wahrscheinlich ein erheblicher Wettbewerbsdruck auf Verbindungsaufbaudienste ausgehen,
da Dienste über Mobilfunk- und Festnetze in gewissem Maße im Wettbewerb zueinander
stehen.
Angesichts dessen ist zu erwähnen, dass das Volumen der über CS/CPS-Anbieter getätigten
Anrufe zwischen 2012 und 2015 beträchtlich zurückgegangen ist (um 50 %).
Vor dem Hintergrund der Wettbewerbsentwicklung auf dem relevanten Markt fordert die
Kommission die BNetzA auf, den Markt genau zu beobachten und bei Notwendigkeit eine
neue Marktüberprüfung schon vor Ablauf des Überprüfungszeitraums von drei Jahren
durchzuführen.“
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8 Marktabgrenzung
Die Bundesnetzagentur hat unter weitestgehender Berücksichtigung der Empfehlung und der
Leitlinien185 die sachlich und räumlich relevanten Märkte entsprechend den nationalen Gege-
benheiten im Einklang mit den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts abzugrenzen,
§ 10 Abs. 1 TKG i. V. m. Art. 15 Abs. 3 Rahmenrichtlinie (RRL).186 Als eine Empfehlung im
Sinne von Art. 288 UAbs. 5 AEUV besitzt die Märkte-Empfehlung zwar keine originäre
Rechtsverbindlichkeit. Doch entspricht es schon generell der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs (EuGH)187, dass Empfehlungen der EU-Kommission einer
gesteigerten Berücksichtigungspflicht durch nationale Behörden und Gerichte unterliegen,
wenn sie Aufschluss über die Auslegung zur Durchführung von Unionsrecht erlassender
innerstaatlicher Rechtsvorschriften geben oder wenn sie verbindliche gemeinschaftliche
Vorschriften ergänzen sollen.188 Dies gilt erst recht, wenn in Umsetzung von
Art. 15 Abs. 3 RRL das nationale Recht in § 10 Abs. 2 S. 3 TKG ausdrücklich die
„weitestgehende“ Berücksichtigung der Märkte-Empfehlung vorsieht.189
Nach summarischer Prüfung der EU-Kommission kommen die in der Märkte-Empfehlung
aufgeführten Märkte in der Regel für eine Regulierung in Betracht und begründen eine Art
„Anfangsverdacht“ für ein regulatorisches Einschreiten.190 Das Bundesverwaltungsgericht hat
festgestellt, dass Art. 15 Abs. 1 und 3 RRL i. V. m. § 10 Abs. 2 S. 3 TKG eine gesetzliche
Vermutung dafür begründet, dass diese Märkte ebenso in Deutschland potenziell (d. h.
vorbehaltlich der noch durchzuführenden Marktanalyse) regulierungsbedürftig seien.191
Die weitestgehende Berücksichtigung erfordert daher, dass Ausgangspunkt und wichtigster
Maßstab der Marktabgrenzung zunächst die Märkte-Empfehlung ist, weil ihr eine
Vermutungswirkung für die Regulierungsbedürftigkeit der darin enthaltenen Märkte zukommt.
Liegen jedoch ausnahmsweise etwaige vom europäischen Standard abweichende
spezifische nationale Besonderheiten vor, kann dies ein Abweichen von der Märkte-
Empfehlung rechtfertigen.192
In Bezug auf die Festlegung des sachlich und räumlich relevanten Marktes steht der
Bundesnetzagentur gemäß § 10 Abs. 2 S. 2 TKG ein Beurteilungsspielraum zu.193 Dies trägt
185
Leitlinien der EU-Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem
gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (Leitlinien), v. 11.07.2002,
ABl. EG 2002, C 165, S. 6 ff., im Folgenden: Leitlinien.
186
Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 07.03.2002 über einen
gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (Rahmenrichtlinie),
veröffentlicht im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 2002, Nr. L 108/33.
187
Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wird der EuGH amtlich lediglich als „Gerichtshof“ bezeichnet, das
ehemalige Gericht erster Instanz (EuG) als „Gericht“. Gleichwohl wird aus Gründen der Eindeutigkeit vorliegend
der EuGH weiterhin als Europäischer Gerichtshof bezeichnet.
188
EuGH, Urteil vom 13.12.1989 – Rs. C-322/88, Grimaldi - Slg 1989, 4407 Rn. 18.
189
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13.
190
Elkettani, K & R Beilage 1/2004, S. 11, 13.
191
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13.
192
Leitlinien, Fn. 18; zum Regel-Ausnahme-Verhältnis von Märkte-Empfehlung und Abweichung aufgrund
nationaler Besonderheiten, BVerwG, Urteil v. 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 14; VG Köln, 1 K 2924/05, S. 16.
193
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 7 f. Dies bestätigend stellte das BVerfG mit
Nichtannahmebeschluss vom 08.12.2011, 1 BvR 1932/08, Rn. 36, zwischenzeitlich fest, dass es unter
Berücksichtigung der Gesetzessystematik, des Normzwecks und des unionsrechtlichen Hintergrunds der
Bestimmungen vertretbar sei, diesen Regelungen die Einräumung eines weitreichenden Beurteilungsspielraums
der Bundesnetzagentur als Regulierungsbehörde bei der Marktdefinition und der Marktanalyse beizumessen.
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02 2017 – Regulierung, Telekommunikation – 473
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u. a. dem Umstand Rechnung, dass den im Rahmen von §§ 10 f. TKG zu treffenden
Entscheidungen in hohem Maße wertende Elemente anhaften.194 Auch die EU-Kommission
ist der Auffassung, dass den nationalen Regulierungsbehörden bei der Ausübung ihrer
(sämtlichen) Befugnisse gemäß Art. 15 und 16 RRL „aufgrund der komplizierten
ineinandergreifenden Faktoren (wirtschaftlicher, sachlicher und rechtlicher Art), die bei der
Definition relevanter Märkte und bei der Ermittlung von Unternehmen mit beträchtlicher
Marktmacht gewürdigt werden müssen“, ein weit reichender „Ermessensspielraum“195
zuzubilligen sei.196
Nachfolgend wird überprüft, ob der Märkte-Empfehlung gefolgt wird, oder ob es aufgrund
nationaler Besonderheiten gerechtfertigt erscheint, von der Märkte-Empfehlung
abzuweichen.
Vorab wird nochmals darauf hingewiesen, dass es sich vorliegend nicht um eine erstmalige
Prüfung der in Rede stehenden Märkte handelt, sondern dass hier eine Überprüfung der
Ergebnisse von bereits für diese Märkte vorliegenden Ergebnisse der Marktdefinition und
Marktanalyse nach § 14 TKG durchgeführt wird. Dies zeigt sich nachfolgend darin, dass
teilweise Passagen der vorhergehenden Marktdefinitionen und –analysen beibehalten
werden bzw. auf diese verwiesen wird, soweit sich die den dortigen Ergebnissen zugrunde
liegenden Gesichtspunkte und Marktgegebenheiten (Austauschbarkeit der Leistungen aus
Anbieter- bzw. Nachfragersicht, Entwicklung der Wettbewerbsbedingungen, technologische
Innovationen, Geschäftsmodelle der Wettbewerber etc.) seit der letzten Untersuchung nicht
maßgeblich geändert haben.
8.1 Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten
8.1.1 Vorgaben der Märkte-Empfehlung
Die für die Marktdefinition relevante Märkte-Empfehlung 2014 führt unter Nr. 1 des Anhangs
folgenden Markt auf:
„Anrufzustellung auf der Vorleistungsebene in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen
an festen Standorten.“
Zu dem Markt für die Anrufzustellung zählen alle diejenigen Verbindungsleistungen, welche
der Netzbetreiber, an dessen Netz der angerufene Teilnehmer angeschlossen ist, einem
Anbieter von Telekommunikationsdiensten auf dessen Nachfrage hin nach Übernahme einer
Verbindung auf der niedrigsten erschließbaren Netzzugangsebene erbringt.
194
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 11.
195
Dabei handelt es sich nach deutscher Rechtsterminologie um einen Beurteilungsspielraum, vgl. BVerwG,
Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 10.
196
Leitlinien, Rn. 22 und Rn. 71.
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474 – Regulierung, Telekommunikation – 02 2017
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8.1.2 Bisherige Regulierung
Der Markt für die Anrufzustellung wurde netzbezogen definiert („Ein-Netz-Ein-Markt-
Konzept“). Bestandteile des sachlich relevanten Marktes sind die Leistungen:
• Anrufzustellung zu Teilnehmeranschlüssen, die über geographische Rufnummern
erreichbar sind,
• Anrufzustellung zu Teilnehmeranschlüssen, die über die nicht-geographische
nationale Teilnehmerrufnummer der Gasse (0)32 erreichbar sind, sowie
• Anrufzustellung zu den Notrufabfragestellen 110 und 112.
Mit der letzten Marktanalyse wurde festgestellt, dass sowohl die alternativen
Teilnehmernetzbetreiber als auch die TDG auf dem Vorleistungsmarkt "Anrufzustellung in
einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten" im Sinne der Märkte-Empfehlung
der EU-Kommission jeweils über beträchtliche Marktmacht verfügen.197
Auf der Grundlage der Festlegung wurde die TDG u. a. auf dem Markt für
Verbindungsleistungen im Bereich der Anrufzustellung mit Regulierungsverfügung BK 3d-
12/009 vom 30.08.2013 verpflichtet,
• Betreibern von öffentlichen Telefonnetzen die Zusammenschaltung mit ihrem
öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten zu ermöglichen,
• über die Zusammenschaltung Verbindungsleistungen zu erbringen,
• Kollokation und Zutritt zu den Kollokationseinrichtungen zu gewähren,
• Kooperationsmöglichkeiten im Rahmen der Kollokationsgewährung zu
zulassen,
• ihre Zugangsvereinbarungen auf objektiven Maßstäben beruhend,
nachvollziehbar, einen gleichwertigen Zugang gewährend und den Geboten
der Chancengleichheit und Billigkeit genügend auszugestalten,
• ihre Verträge über Zugänge der Bundesnetzagentur vorzulegen,
• ein einheitliches Standardangebot für die auferlegten Zugangsleistungen zu
veröffentlichen und
• die Entgelte genehmigen zu lassen.
Am 19.11.2013 sowie 13.05.2015 erließ die Bundesnetzagentur gegenüber mehreren
alternativen Teilnehmernetzbetreibern im Bereich der Anrufzustellung (BK3g-12/011 und
weitere sowie BK3g-14/027 und weitere) Regulierungsverfügungen. Nach diesen jeweils
inhaltlich identisch ausgestalteten Entscheidungen sind die alternativen
Teilnehmernetzbetreiber verpflichtet,
• Betreibern von öffentlichen Telefonnetzen die Zusammenschaltung mit ihrem
öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten zu ermöglichen,
• über die Zusammenschaltung Verbindungen in ihr Netz zu terminieren,
197
Vgl. die Anlage zur Regulierungsverfügung gegenüber der TDG, BK 3d 12/009, ABl. BNetzA 2013, S. 2584 ff.
vom 30.08.2013 und die Regulierungsverfügungen gegenüber einzelnen Teilnehmernetzbetreibern, BK3g-12/011
und weitere vom 19.11.2013 sowie BK3g-14/027 und weitere vom 13.05.2015, ABl. BNetzA 2012, S. 3517 ff. vom
sowie ABl. BNetzA 2014, S. 3172 ff. vom .
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Amtsblatt 02 Band 1 Bonn, 25.Januar 2017
