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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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02 2017 – Regulierung, Telekommunikation – 569
ÖFFENTLICHE FASSUNG
Anschlussnetz weiterhin die mit Abstand meisten Verbindungsaufbauminuten zu Auskunfts-
und Mehrwertdiensten in Deutschland (vgl. Abschnitt 10.3.1.1). Im Vergleich zur letzten
Festlegung sinkt die Zahl der Anschlusskunden der TDG in Folge des Ausbaus von
breitbandigen Anschlussleistungen (insbesondere auch durch die Wettbewerberseite) zwar
weiterhin; die dadurch hervorgerufenen Veränderungen genügen allerdings aus Sicht der
Bundesnetzagentur derzeit noch nicht, um einen ausreichenden Wettbewerb auf dem Markt
sicherzustellen (vgl. hierzu auch die Ausführungen unter Abschnitt 10.3.1.2.).
9.3.1.2 Verbindungsaufbau und Verbindungsaufbau plus Transit plus Wandlung zur
Betreiber(vor)auswahl
Zusätzlich zu der obigen Einschätzung der EU-Kommission wurden von dieser weitere
Ausführungen in Bezug auf den Dienst der Betreiber(vor)auswahl getätigt. Danach würde die
Betreiber(vor)auswahl zwar von alternativen Betreibern in Europa tatsächlich noch verlangt,
um Endkundendienste anbieten zu können (zumeist nicht gegenüber Privatkunden)307, es sei
jedoch ein klarer Abwärtstrend zu beobachten. Die sinkende Nachfrage nach der
Betreiber(vor)auswahl könne mit dem gleichzeitigen Anstieg der Nachfrage nach
Zugangsdiensten auf der Vorleistungsebene und mit dem Übergang zur nächsten Sprosse
auf der Investitionsleiter korrelieren, auf der die Betreiber ihre eigenen VoIP-Dienste
erzeugten statt Leistungen der Betreiber(vor)auswahl zu kaufen. In Anbetracht der
fortschreitenden Substitution zwischen Festnetz und Mobilfunknetz, die dazu führt, dass man
die Mobilfunkdienste dem relevanten Endkundenmarkt für Zugang zum Telefonnetz an
einem festen Standort zuordnen könne, sollten zudem auch die (selbst erbrachten)
Vorleistungsdienste für den Verbindungsaufbau im Mobilfunknetz dem Vorleistungsmarkt für
den Verbindungsaufbau im Festnetz zugerechnet werden. Es könne daher die
Schlussfolgerung gezogen werden, dass die Mobilfunknetzbetreiber die Zutrittsschranken
bereits überwunden hätten.
Auch in Deutschland nimmt die Zahl der über Call-by-Call und Preselection geführten
Verbindungsminuten erkennbar ab. Wurden 2012 noch ca. 9 Mrd. Minuten, 2013 noch ca.
7 Mrd. Minuten und 2014 noch ca. 5 Mrd. Minuten308 über alternative Anbieter mittels der
oben genannten Dienste geführt, hat diese Zahl bis heute weiter abgenommen und lag nach
Schätzungen der Bundesnetzagentur unter Berücksichtigung aktualisierter Angaben der
TDG für die erforderliche Vorleistung (Leistung B.2 entsprechend der TDG Bezeichnung) im
Jahr 2015 noch bei ca. [BuG] Gesprächsminuten und im 1. Halbjahr 2016 bei rund [BuG]
Gesprächsminuten. Jedoch korreliert die abnehmende Nachfrage nach der
Betreiber(vor)auswahl – im Gegensatz zu der Einschätzung der EU-Kommission – in
Deutschland nur eingeschränkt mit einer gleichzeitigen Zunahme der Nachfrage nach
Zugangsdiensten und Eigenrealisierung der alternativen Wettbewerber. Betrachtet man in
einem ersten Schritt die verfügbaren DSL-Anschlüsse, so ist bei den DSL-Anschlüssen kein
Anstieg der Nachfrage nach Zugangsdiensten auf der Vorleistungsebene einschließlich
Eigenrealisierung von Seiten der alternativen Betreiber zu erkennen. Von 2012 bis 2015
stagnierte die Anzahl der DSL-Anschlüsse, die über Zugangsdienste wie TAL, Bitstrom und
Resale einschließlich Eigenrealisierung der alternativen Betreiber erfolgt sind, bei ca.
10,9 Mio. Anschlüsse.309 Somit ist in diesem Bereich keine Zunahme der Nachfrage nach
307
Vgl. insoweit auch das in Abschnitt 4.6 dargestellte Vorbringen des VATM.
308
Vgl. Jahresbericht 2015 der Bundesnetzagentur, S. 57.
309
Eigene Berechnung auf Grundlage des Jahresberichts 2015 der Bundesnetzagentur, S. 52.
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ÖFFENTLICHE FASSUNG
Zugangsdiensten auf der Vorleistungsebene zu verzeichnen, die in Korrelation zu der
sinkenden Nachfrage nach der Betreiber(vor)auswahl stehen könnte.
Zudem handelt es sich bei dem typischen Nutzer des Dienstes der Betreiber(vor)auswahl in
Regel um reine Telefoniekunden, die keinen Anreiz haben zu einer Anschlussvariante zu
wechseln, die meist den Telefonanschluss gebündelt mit einem Internetanschluss
bereitstellt. Oder es dürfte für diese Nutzer kein wettbewerblicher Anschluss zur Verfügung
stehen, da es für Wettbewerber wirtschaftlich nicht rentabel ist, diese vorwiegend in dünn
besiedelten Regionen vorzufindenden Anschlüsse zu erschließen. In Hinblick auf den
vorwiegend durch die Kabelnetzbetreiber vorangetriebenen NGA-Ausbau ist festzustellen,
dass sich dieser Ausbau vor allem auf dicht besiedelte Regionen konzentriert, wie dies
bereits in Abschnitt 9.3.1.1 ausführlich dargestellt wurde. So ist letztlich festzustellen, dass in
Deutschland der NGA-Ausbau zwar voranschreitet und damit auch die Nutzung von
VoIP/VoB-Technologie zunimmt, allerdings reichen diese Entwicklungen nach Einschätzung
der Bundesnetzagentur derzeit und vorausschauend für den Prognosezeitraum dieser
Analyse noch nicht aus, um den Wettbewerb auf dem vorliegenden Markt ohne Regulierung
sicherzustellen. Aufgrund der Dynamik, die im Bereich der VoIP-Technologie und des NGA-
Ausbaus im Markt gegeben ist, empfiehlt es sich die weitere Entwicklung und den möglichen
Einfluss auf die „klassische Sprachtelefonie“ im Festnetz zu beobachten. Sollten die jetzt
festgestellten Ergebnisse nicht mehr den tatsächlichen Marktgegebenheiten entsprechen,
könnte eine diesbezügliche Überprüfung von Marktdefinition und –analyse nach § 14 Abs. 1
Alt. 1 TKG.
Auch kann das Argument der zunehmenden Festnetz-Mobilfunk-Substitution nicht auf den
deutschen Markt übertragen werden, da weiterhin – wie oben ausführlich erläutert – eher ein
komplementäres Verhältnis zwischen Festnetz und Mobilfunk in Deutschland besteht. Somit
können die Mobilfunkdienste nicht dem relevanten Endkundenmarkt für den Zugang zum
Telefonnetz an einem festen Standort zugeordnet werden und damit auch nicht die (selbst
erbrachten) Vorleistungsdienste für den Verbindungsaufbau im Mobilfunknetz dem
Vorleistungsmarkt für den Verbindungsaufbau im Festnetz zugerechnet werden. Zumal auf
dem hier betrachteten Teilmarkt die Mobilfunknetzbetreiber ohnehin derzeit den
Verbindungsaufbau zur Betreiber(vor)auswahl weder auf Vorleistungs- noch auf
Endkundenebene anbieten. Es könne daher die Schlussfolgerung gezogen werden, dass die
Mobilfunknetzbetreiber die Zutrittsschranken weiterhin nicht überwunden haben.
Im Ergebnis ist festzustellen, dass der Markt für den Verbindungsaufbau zur
Betreiber(vor)auswahl (plus Transit (plus Wandlung)) sich weiterhin durch beträchtliche und
anhaltende strukturelle Marktzutrittsschranken auszeichnet (siehe hier unter Abschnitt
10.3.2.3).
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9.3.2 Längerfristig keine Tendenz zu wirksamem Wettbewerb
Einschätzung der EU-Kommission
In der begleitenden Arbeitsunterlage zur Märkte-Empfehlung 2014 SWD(2014) 298 stellt die
EU-Kommission im Zuge des Drei-Kriterien-Tests fest, dass sich auf dem Markt für
Verbindungsaufbau wirksamer Wettbewerb entwickeln würde. Hierzu führt die EU-
Kommission aus, dass der Wettbewerb auf dem Vorleistungsmarkt für Verbindungsaufbau
stark durch die zunehmende Nutzung von Mobilfunkdiensten beeinflusst sei. Allgemein sei
zu beobachten, dass die Substitution durch Mobilfunkdienste auf dem Verbindungsmarkt viel
stärker ausgeprägt sei als auf dem Zugangsmarkt selbst. Aber selbst wenn Festnetz- und
Mobilfunkverbindungen nicht als völlig austauschbar betrachtet würden, würden die
Mobilfunkdienste einen erheblichen Druck auf den Vorleistungsmarkt für
Verbindungsaufbauleistungen ausüben, da die über Mobilfunknetze und über Festnetze
angebotenen Dienste doch in gewissem Umfang miteinander konkurrieren. Außerdem ist zu
beobachten, dass von den OTT-Diensten – bei denen man derzeit davon ausgehe, dass sie
über den Markt für Endkundenverbindungen hinausgingen – Wettbewerbsdruck auf den
Vorleistungsmarkt für Verbindungsaufbauleistungen ausgeübt würde, wenn auch nur in
begrenztem Maße.
Im Folgenden wird deshalb geprüft, inwieweit die von der EU-Kommission getroffene
Einschätzung auch auf die Marktverhältnisse in Deutschland zutrifft.
9.3.2.1 Verbindungsaufbau zu Auskunfts- und Mehrwertdiensten (mit Ausnahme des
Dienstes der Betreiber(vor)auswahl)
Auch wenn in Deutschland eher ein komplementäres als ein substitutives Verhältnis
zwischen Festnetz und Mobilfunk besteht, ist nach Einschätzung der EU-Kommission in
diesem Fall trotzdem von einem erheblichen indirekten Wettbewerbsdruck von
Mobilfunkdiensten auf den Vorleistungsmarkt für Verbindungsaufbauleistungen auszugehen.
Werden jedoch die Marktanteile als aussagekräftiges Kriterium für die Beurteilung der
Entwicklung von Wettbewerbsdruck herangezogen, ist festzustellen, dass der TDG [BuG]
Marktanteil (ca. [BuG] % im Jahr 2014) des Marktes für den Verbindungsaufbau zu
Auskunfts- und Mehrwertdiensten zuzurechnen ist. Zudem zeichnet sich auch [BuG]
Marktanteil auf Seiten der TDG ab (2012: ca. [BuG] % und 2013: [BuG] %). Werden konstant
hohe Marktanteile festgestellt, so ist dies als Indiz für das Fehlen einer Tendenz zu
wirksamem Wettbewerb zu werten.
Weiter sind auch die Kriterien des Ausmaßes und der Verbreitung konkurrierender Netze
und Infrastrukturen zu bewerten. Bei dem Verbindungsaufbau zu Auskunfts- und
Mehrwertdiensten bedarf es bei einem Großteil der Verbindungen für die Realisierung einer
Abfrage des Intelligenten Netzes (IN-Abfrage) zur Zuordnung der Netzbetreiberkennzahl.
Ohne eine solche Zuordnung ist die Realisierung der Verbindung nicht möglich. Somit setzt
sich die Gesamtleistung des Verbindungsaufbaus aus zwei Teilleistungen zusammen. Die
erste Teilleistung stellt der Verbindungsaufbau vom Anschluss des Teilnehmers bis zur
Netzgrenze dar, an dem der Verkehr zur Durchführung der IN-Abfrage an einen
Zusammenschaltungspartner übergeben wird. Die zweite Teilleistung stellt die IN-Abfrage
selbst sowie die Weiterleitung zu dem betreffenden Dienst dar. Die Teilleistung der IN-
Abfrage ist integraler Bestandteil eines Großteils der Verbindungen zu AMWD. Die IN-
Abfrage selbst wird in Deutschland weiterhin größtenteils durch die TDG durchgeführt. Die
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oben dargestellten Marktanteile beziehen sich jeweils auf die gesamte
Verbindungsaufbauleistung einschließlich der IN-Abfrage. Betrachtet man hingegen
ausschließlich den Engpassfaktor der IN-Abfrage (zweite Teilleistung), verfügt die TDG über
einen [BuG] Marktanteil von ca. [BuG] % im Jahr 2012, ca. [BuG] % im Jahr 2013 und ca.
[BuG] % im 1. Halbjahr 2014). Dies hat zur Folge, dass Dritte, sofern diese keine eigene IN-
Abfrage realisiert haben, auf die IN-Abfrage der TDG angewiesen sind. Zwar gibt es in
Deutschland [BuG] Anbieter für diese Teilleistung der IN-Abfrage nach Übernahme des
Verbindungsaufbauverkehrs aus einem Drittnetz, jedoch liegt der Marktanteil [BuG] mit
einem Marktanteilsabstand von rund [BuG] Prozentpunkten [BuG] hinter dem Marktanteil der
TDG. Da die IN-Abfrage jedoch einen Engpassfaktor bei der Leistung des
Verbindungsaufbaus darstellt und diese Leistung derzeit nicht im Wettbewerb angeboten
wird, stellt dies ein weiteres Indiz für das Fehlen einer Tendenz zu wirksamen Wettbewerb
dar.
Es ist festzustellen, dass der hier untersuchte Markt auch längerfristig – also im
Gültigkeitszeitraum dieser Marktanalyse – weiterhin nicht zu wirksamem Wettbewerb
tendiert. Die weiterhin hohen Marktanteile der TDG im Zeitablauf einschließlich der hohen
Marktzutrittshürden bei gleichzeitiger Kontrolle über nicht einfach zu duplizierende
Infrastrukturen bezeugen bei abstrakter Betrachtung vielmehr die fortdauernde
Unangreifbarkeit ihrer Stellung. (vgl. Abschnitt 10.3.1.1)
Im Rahmen des nationalen Konsultationsverfahrens nach § 12 Abs. 1 TKG wurde von Seiten
der TDG vorgetragen, dass für die Zuführungsmärkte zu Auskunft- und Mehrwertdiensten
kein Regulierungsbedarf mehr festzustellen sei, weil das zweite Kriterium des Drei-Kriterien-
Tests eine Tendenz zu wirksamen Wettbewerb zeige. Nach Ansicht des Unternehmens
lägen gerade die Erwägungen der EU-Kommission auch in Deutschland vor, die eine
Regulierung dieser Märkte nicht mehr rechtfertigten. Die TDG schließt sich zwar insoweit der
Auffassung der Bundesnetzagentur an, dass das Ergebnis der komplementären Nutzung von
Festnetz und Mobilfunk bzw. OTT-Sprachdiensten zutreffe und diese lediglich einen
indirekten Wettbewerbsfaktor darstellten. Jedoch könnten OTT und Mobilfunk über indirekte
Wettbewerbswirkungen Druck auf den Festnetzmarkt ausüben. In der Erläuterung
(„Explanatory Note“) der EU-Kommission zur EU-Märkte-Empfehlung werde genau dies auch
als Indiz dafür herangezogen, dass der Markt für Verbindungsaufbau nicht mehr
regulierungsbedürftig sei.
Bereits im Rahmen der Marktabfrage wurde von mehreren Unternehmen die Auffassung
vertreten, dass OTT-Dienste keinen relevanten Einfluss auf die Marktmachtverhältnisse auf
den vorliegend betrachteten Markt hätten. Auch im Rahmen des Konsultationsverfahrens
wurde dies erneut bestätigt. So begrüßte beispielsweise die QSC ausdrücklich die von der
Bundesnetzagentur festgestellte fehlende Substitutionswirkung von OTT-Diensten und
bestätigte auch, dass der durch diese ausgelöste Wettbewerbsdruck nicht stark genug sei,
um die Regulierungsbedürftigkeit auf dem vorliegenden Markt zu verneinen. Gleiches gelte
auch für den Mobilfunk. Ebenso wurde von Seiten des VATM die Nichtberücksichtigung von
OTT-Diensten und Mobilfunk explizit begrüßt. Die Bundesnetzagentur bleibt unter
Berücksichtigung des Vorbringens im Rahmen der nationalen Konsultation bei dem
Ergebnis, dass das zweite Kriterium weiterhin erfüllt ist. Die Bundesnetzagentur konnte
bereits im Konsultationsentwurf keinen ausreichenden indirekten Wettbewerbsdruck durch
Mobilfunk und OTT-Dienste feststellen. Die TDG hat im Rahmen der nationalen Konsultation
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außer einem Verweis auf die Erläuterung („Explanatory Note“) der EU-Kommission zur EU-
Märkte-Empfehlung keine Gründe vorgetragen, die dafür sprechen würden, dass das zweite
Kriterium erfüllt sei. Somit ist für die Bundesnetzagentur kein Grund ersichtlich, von dem
bisherigen Ergebnis abzuweichen.
9.3.2.2 Verbindungsaufbau und Verbindungsaufbau plus Transit plus Wandlung zur
Betreiber(vor)auswahl
Zusätzlich zu der obigen Einschätzung der EU-Kommission wurden von dieser weitere
Ausführungen in Bezug auf den Dienst der Betreiber(vor)auswahl getätigt. Danach könne der
Verbindungsaufbau auf der Vorleistungsebene, abgesehen von dem Wettbewerbsdruck, der
durch die Mobilfunkdienste erzeugt würde, auch relativ leicht durch die Betreiber selbst
erfolgen, wenn diese eine direkte Verbindung zum Endkunden herstellten (entweder über
ihre eigene Infrastruktur oder durch – regulierte – Vorleistungsdienste wie die Entbündelung
der TAL oder Bitstrom). Die Nachfrage nach dem Verbindungsaufbau zur
Betreiber(vor)auswahl zur Bereitstellung von Diensten an Endkunden, die aus Gründen der
Qualität und der Resilienz das öffentliche Telefonnetz nutzen, wird im Überprüfungszeitraum
dieser Empfehlung an Bedeutung verlieren, insbesondere wegen der Migration zu All-IP-
Netzen (die in Bezug auf Qualität und Resilienz nicht dieselben Eigenschaften haben wie
das öffentliche Telefonnetz). Die Realisierung von Zugangsdiensten durch alternative
Wettbewerber basiert überwiegend auf regulierten Vorleistungsprodukten wie der
entbündelten TAL oder Bitstrom. Somit besteht zum Einkauf der Leistung des
Verbindungsaufbaus grundsätzlich auch die Alternative der Realisierung einer direkten
Verbindung bis zum Gebäude des Endkunden. Hierfür kommt sowohl die Einrichtung eines
eigenen Zugangsnetzes als auch die Anmietung bereits vorhandener Zugangsnetze (in Form
regulierter Vorleistungsprodukte) in Frage. Jedoch korreliert die abnehmende Nachfrage
nach der Betreiber(vor)auswahl – im Gegensatz zu der Einschätzung der EU-Kommission –
in Deutschland nur eingeschränkt mit einer gleichzeitigen Zunahme der Nachfrage nach
Zugangsdiensten und Eigenrealisierung der alternativen Wettbewerber. Wie bereits unter
Abschnitt 9.3.1.2 ausführlich erläutert, ist im Bereich der DSL-Anschlüsse keine Zunahme
der Nachfrage nach Zugangsdiensten auf der Vorleistungsebene zu verzeichnen, die in
Korrelation zu der sinkenden Nachfrage nach der Betreiber(vor)auswahl stehen könnte.
Auch ist der Ausbau der Kabelnetzbetreiber nur bedingt ausschlaggebend, da sich dieser
derzeit noch überwiegend auf städtische Regionen beschränkt und somit gerade auch für
einen Teil der Call-by-Call und Preselection-Kunden nicht als Alternative zur Verfügung
stehen dürfte.
Werden zusätzlich die Marktanteile als aussagekräftiges Kriterium für die Beurteilung der
Entwicklung von Wettbewerbsdruck herangezogen, ist festzustellen, dass die TDG [BuG]
Marktanteil (ca. [BuG] % im 1. Halbjahr 2014) auf dem Markt für den Verbindungsaufbau zur
Betreiber(vor)auswahl verfügt. Zudem hat die TDG einen [BuG]Marktanteil im Zeitablauf,
sogar mit einer [BuG] Tendenz (2012: ca. [BuG] % und 2013: [BuG] %) inne. Werden
konstant hohe Marktanteile festgestellt, so ist dies als Indiz für das Fehlen einer Tendenz zu
wirksamem Wettbewerb zu werten. Die Berechnung der dargestellten Marktanteile basiert
entsprechend der gängigen Praxis zur Ermittlung von Marktanteilen auf den Außenabsätzen
der Unternehmen auf dem jeweiligen Markt. Aber sogar unter Würdigung der selbst
erbrachten Leistungen der jeweiligen Netzbetreiber ist derzeit nicht davon auszugehen, dass
die marktmächtige Position der TDG angegriffen werden kann. Als Anhaltspunkt für die
selbst erbrachten Leistungen wird hier hilfsweise auf die Anzahl aller abgehenden
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Verbindungsminuten aus Festnetzen zurückgegriffen. Diese Anzahl umfasst neben den
selbst erbrachten Leistungen aller Netzbetreiber auch diejenigen Verbindungsminuten, die
auf Basis der hier relevanten Vorleistungen gegenüber Endkunden abgesetzt worden sind.
Es ist festzustellen, dass von den insgesamt in Deutschland abgehenden
Verbindungsminuten aus Festnetzen weiterhin über [BuG] %310 von der TDG selbst erbracht
werden. Dieser [BuG] Anteil der TDG im Endkundenbereich dürfte somit ein Indiz für das
Nichtvorliegen von wettbewerblichen Verhältnissen auf dem hier relevanten
Vorleistungsmarkt sein. Dies spiegelt sich auch letztlich in der Verteilung der
Telefonanschlüsse und –zugänge im Festnetz wider. So verfügt die TDG weiterhin über
einen [BuG] Endkundenbestand (von [BuG] % der Telefonanschlüsse und –zugänge im
Festnetz311) und nicht leicht zu duplizierender Infrastruktur.
Es ist festzustellen, dass auch der Markt für den Verbindungsaufbau zur
Betreiber(vor)auswahl (plus Transit (plus Wandlung)) aufgrund der derzeit anhaltenden
Engpasslage im Anschlussbereich auch nicht zu wirksamen Wettbewerb tendiert. Es sind
jedenfalls derzeit keine Faktoren konkret absehbar, die eine solche Wettbewerbsentwicklung
herbeiführen könnten. Da der Verbindungsaufbau zur Betreiber(vor)auswahl auch weiterhin
nicht auf freiwilliger Basis durch aTNB bereitgestellt wird, ist vielmehr von einer
fortdauernden Unangreifbarkeit der TDG auszugehen.
9.3.3 Dem Marktversagen kann nicht allein durch die Anwendung des allgemeinen
Wettbewerbsrechts begegnet werden
Einschätzung der EU-Kommission
In der begleitenden Arbeitsunterlage zur Märkte-Empfehlung 2014 SWD(2014) 298 stellt die
EU-Kommission im Zuge des Drei-Kriterien-Tests fest, dass einem Marktversagen auf dem
Markt für Verbindungsaufbau allein durch das Wettbewerbsrecht begegnet werden kann.
Hierzu führt die EU-Kommission aus, dass insbesondere angesichts der niedrigeren
Zutrittsschranken und des sich entwickelnden wirksamen Wettbewerbs, die Instrumente des
Wettbewerbsrechts auszureichen scheinen, um auf dem Vorleistungsmarkt für
Verbindungsaufbau künftig Wettbewerb zu gewährleisten.
Im Folgenden wird deshalb geprüft, inwieweit die von der EU-Kommission getroffene
Einschätzung auch auf die Marktverhältnisse in Deutschland zutrifft.
9.3.3.1 Verbindungsaufbau zu Auskunfts- und Mehrwertdiensten (mit Ausnahme des
Dienstes der Betreiber(vor)auswahl)
Bei dem Verbindungsaufbau zu Auskunfts- und Mehrwertdiensten handelt es sich um ein
Vorleistungsprodukt, das die Anbieter von Diensten benötigen, um ihrerseits Leistungen auf
dem Endkundenmarkt anbieten zu können. Ein Diensteanbieter kann auf dem Markt in aller
Regel nur dann auftreten, wenn eine genügende Anzahl von Endkunden seinen Dienst
erreichen kann und wenn er auf der Vorleistungsebene das Gespräch zu seinem Netz
zugeführt bekommt. Eine Verweigerung des Zugangs zu den Vorleistungsprodukten des
Verbindungsaufbaus würde zur Geschäftseinstellung der Konkurrenten führen. Der regulierte
310
Eigene Berechnung auf Grundlage der Angaben im Jahresberichts 2015 der Bundesnetzagentur, S. 56.
311
Eigene Berechnung auf Grundlage des Jahresberichts 2015 der Bundesnetzagentur, S. 54.
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Zugang zu dem Vorleistungsprodukt des Verbindungsaufbaus zu Auskunfts- und
Mehrwertdiensten bleibt daher erforderlich.
Zwar ermöglicht auch das allgemeine Wettbewerbsrecht nach § 19 Abs. 4 GWB eine
Vorgehensweise gegen die missbräuchliche Ausnutzung von Infrastrukturen mit
Engpasscharakter. Wie bereits im vorhergehenden Teil dargelegt, besteht die primäre
Aufgabe des allgemeinen Wettbewerbsrechts allerdings darin, Missbräuche abzustellen, die
auf einem konkreten Marktverhalten basieren. Das allgemeine Wettbewerbsrecht ist
hingegen nicht geeignet, um aus wettbewerblicher Sicht problematische Marktstrukturen
sowie den sich aus diesen Marktstrukturen ergebenden Verhaltensanreizen zu
missbräuchlichem Verhalten zu begegnen (vgl. hierzu auch die obigen Ausführungen).
So stellt der Sektor der Zusammenschaltungsleistungen im Anschlussbereich einen Bereich
dar, bei dem sich die Zugangsanordnung und die Entgeltregulierung als das geeignete
Instrumentarium zur Abwendung der durch das Marktversagen hervorgerufenen
Wettbewerbsprobleme erwiesen haben.
Eine Rückführung der sektorspezifischen Regulierung für Verbindungsleistungen im
Anschlussbereich auf eine Kontrolle nach dem allgemeinen Wettbewerbsrecht wird den
identifizierten Wettbewerbsproblemen in dem Bereich des Marktes für Verbindungsaufbau
mit seinen hohen Marktzutrittshürden nicht gerecht und würde den Wettbewerb, der sich
zwischenzeitlich auf der Endkundenseite entwickelt hat, gefährden. Ein solcher Schritt kann
erst vollzogen werden, wenn sich die auf der Vorleistungsebene identifizierten
Wettbewerbsprobleme, die sich vorliegend insbesondere in den hohen Marktzutrittshürden
und der Verfügungsgewalt der TDG über nicht einfach zu duplizierende Infrastrukturen
manifestieren, zwischenzeitlich in signifikanter Weise geändert hätten.
Speziell im Bereich des Verbindungsaufbaus sind hier im Zusammenhang mit dem
vermehrten Ausbau von breitbandigen Anschlussleitungen seitens der Wettbewerber
Veränderungen angestoßen; diese reichen allerdings nach dem derzeitigen Umfang nicht
aus, um für die nächste Regulierungsperiode auf das sektorspezifische Instrumentarium des
TKG verzichten zu können. Eine Rückführung auf das allgemeine Wettbewerbsrecht würde
wegen der fast unverändert bestehenden großen Abhängigkeit der Wettbewerber von den
Vorleistungsprodukten der TDG bei den Zusammenschaltungsleistungen Gefahr laufen, die
Fortschritte im Bereich der Endkundenmärkte für Sprachverbindungen im Festnetz aufs Spiel
zu setzen.
Als Ergebnis ist somit festzuhalten, dass derzeit die sektorspezifische Regulierung noch un-
verzichtbar ist, weil viele Wettbewerber noch Zugang zu Vorleistungen zu wirtschaftlich fai-
ren Bedingungen benötigen, um überhaupt in den Markt einsteigen zu können bzw. um sich
auf diesem Markt behaupten zu können. Der Ordnungsrahmen der sektorspezifischen Regu-
lierung hat sich zur Abwendung der aufgetretenen Wettbewerbsprobleme bewährt. Eine
Rückführung der Regulierung auf das Instrumentarium des allgemeinen Wettbewerbsrechts
ist zu diesem Zeitpunkt noch nicht gerechtfertigt und würde deutliche Änderungen in den
Marktstrukturen erfordern, die sich bislang noch nicht gezeigt haben.
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576 – Regulierung, Telekommunikation – 02 2017
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9.3.3.2 Verbindungsaufbau und Verbindungsaufbau plus Transit plus Wandlung zur
Betreiber(vor)auswahl
Auch bei dem Verbindungsaufbau zur Betreiber(vor)auswahl (plus Transit) handelt es sich
um Vorleistungsprodukte, die Anbieter von Diensten benötigen, um ihrerseits Leistungen auf
dem Endkundenmarkt anbieten zu können. Ein Diensteanbieter kann auf dem Markt in aller
Regel nur dann auftreten, wenn eine genügende Anzahl von Endkunden seinen Dienst
erreichen kann.
Zwar entwickelt sich der Markt gemessen an Umsatzerlösen und Absätzen weiterhin
rückläufig. Dies zeigen zum einen Umsätze und Absätze der letzten Festlegung: In
Umsätzen 2008: 127.659.219 €; 2009: 94.992.618 €; 1. Quartal 2010: 20.664.765 € bzw. in
Absätzen 2008: 25.603.754.205 Minuten; 2009: 18.380.610.959 Minuten; 1. Quartal 2010:
4.026.883.668 Minuten.
Zum anderen spiegelt sich dies auch in den Absätzen der TDG wider. Wurden 2012 noch ca.
9 Mrd. Minuten312 über alternative Anbieter mittels der oben genannten Dienste geführt, hat
diese Zahl in den letzten Jahren [BuG] und lag nach Schätzungen der Bundesnetzagentur
unter Berücksichtigung aktualisierter Angaben der TDG für die erforderliche Vorleistung
(Leistung B.2 entsprechend der TDG Bezeichnung) im Jahr 2015 noch bei ca. [BuG]
Gesprächsminuten und im 1. Halbjahr 2016 bei rund [BuG] Gesprächsminuten.
Nichtsdestotrotz handelt es sich bei einem Umsatzvolumen bzw. Absatzvolumen in Höhe
von rund [BuG] € bzw. rund [BuG] Minuten für das 1. Halbjahr 2016 um einen sowohl
gemessen in Umsatzerlösen als auch Absätzen immer noch bedeutenden Markt. Aufgrund
der [BuG] wird die zukünftige Entwicklung in diesem Bereich und deren Auswirkung auf die
Sprachtelefonie im Festnetz jedoch weiterhin von der Bundesnetzagentur beobachtet.
Ebenso wie im Fall des Marktes für den Verbindungsaufbau zu Auskunfts- und
Mehrwertdiensten können auch bei dem vorliegend untersuchten Markt die Wettbewerber
der TDG aufgrund des Zusammenwirkens von hohem Endkundenbestand und nicht leicht zu
duplizierender Infrastruktur die Stellung der TDG nicht wirksam bedrohen.
Eine Verweigerung des Zugangs zu den Vorleistungsprodukten des Verbindungsaufbaus
aus dem Netz der TDG würde in vielen Fällen zur Geschäftseinstellung der Diensteanbieter
führen. Der sektorspezifisch regulierte Zugang zu dem Vorleistungsprodukt des
Verbindungsaufbaus zur Betreiber(vor)auswahl bleibt wegen der weiterhin bestehenden
wettbewerbsproblematischen Marktstrukturen (hoher Endkundenbestand der TDG bei
gleichzeitiger Kontrolle über nicht einfach zu duplizierende Infrastruktur) erforderlich.
Als Ergebnis ist somit festzuhalten, dass derzeit die sektorspezifische Regulierung noch un-
verzichtbar ist, weil viele Wettbewerber noch Zugang zu Vorleistungen zu wirtschaftlich fai-
ren Bedingungen benötigen, um sich auf diesem Markt behaupten zu können. Der
Ordnungsrahmen der sektorspezifischen Regulierung hat sich zur Abwendung der
aufgetretenen Wettbewerbsprobleme bewährt. Eine Rückführung der Regulierung auf das
Instrumentarium des allgemeinen Wettbewerbsrechts ist zu diesem Zeitpunkt noch nicht
312
Vgl. Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur 2014/2015, S. 34.
200
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gerechtfertigt und würde deutliche Änderungen in den Marktstrukturen erfordern, die sich
bislang noch nicht gezeigt haben.
9.4 Ergebnis
Die nachfolgend genannten Märkte erfüllen weiterhin die in § 10 Abs. 2 S. 1 TKG
aufgeführten Kriterien und kommen deshalb für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des
TKG in Betracht:
• Markt für die Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an
festen Standorten
• Verbindungsaufbau und Verbindungsaufbau plus Transit und
Verbindungsaufbau plus Transit plus Wandlung zur Betreiber(vor)auswahl im
öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten für Orts-, Fern-, NTR-,
Auslands- und Mobilfunkverbindungen mit in Einzelwahl oder in festgelegter
Vorauswahl vorangestellter Kennzahl für Verbindungsnetzbetreiber (im
Folgenden: Verbindungsaufbau zur Betreiber(vor)auswahl)
• Verbindungsaufbau zu Auskunfts- und Mehrwertdiensten (mit Ausnahme des
Dienstes der Betreiber(vor)auswahl) im nationalen öffentlichen Telefonnetz an
festen Standorten
Im Rahmen des nationalen Konsultationsverfahrens nach § 12 Abs. 1 TKG wurde von Seiten
des VATM wiederholt die Bedeutung der Leistungen des Verbindungsaufbaus für
Geschäftskundenangebote betont. Geschäftskundenangebote unterschieden sich signifikant
von Angeboten gegenüber Privatkunden und bedürften daher ganz spezieller
Vorleistungsangebote der marktmächtigen Unternehmen. So kämen für Geschäftskunden
ganz überwiegend nur solche Anbieter in Betracht, deren Portfolio auch
produktübergreifende und flächendeckende Bündel von maßgeschneiderten Lösungen
umfasse. Die auch im Umfeld einer überarbeiteten EU-Märkte-Empfehlung fortgesetzte
Regulierung von Markt Nr. 2 (2007) sei für Geschäftskunden aufgrund der Besonderheiten
im Geschäftskundensegment von signifikanter Bedeutung. Maßgebliche Kriterien seien
dabei die umfassende Erreichbarkeit von Rufnummern und die flächendeckende Anbindung
von Standorten und Filialen. Ohne eine gesicherte Durchleitung durch das Netz der TDG
könne der alternative Anbieter keine wettbewerbskonformen Angebote realisieren. Auch die
von Millionen von Verbrauchern genutzten kundenfreundlichen und kostengünstigen Dienste
Call-by-Call und Preselection könnten nur angeboten werden, wenn der hierfür wichtige
Markt Nr. 2 (2007) auch weiterhin reguliert würde.
Die von Seiten des VATM adressierten Märkte des Verbindungsaufbaus zu AMWD sowie zur
Betreiber(vor)auswahl sind nach ausführlicher Analyse von der Bundesnetzagentur weiterhin
als regulierungsbedürftig festgestellt worden. Entsprechend ist dem Anliegen des VATM
ausreichend Rechnung getragen. Es wird jedoch an dieser Stelle nochmals darauf
hingewiesen, dass die grundsätzliche Verpflichtung zur Erbringung der
Betreiber(vor)auswahl gegenüber Endkunden und damit das Fortbestehen der
Betreiber(vor)auswahl nicht auf dem in dieser Analyse überprüften Verbindungsaufbaumarkt
liegt, sondern vielmehr eine Verpflichtung ist, die an den Endkundenmarkt für den Zugang
von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (Markt
Nr. 1 der Märkte-Empfehlung 2007) anknüpft.
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Bonn, 25.Januar 2017 Amtsblatt 02 Band 1
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
578 – Regulierung, Telekommunikation – 02 2017
ÖFFENTLICHE FASSUNG
Zur Klarstellung wird insbesondere auf den Zusammenhang zwischen dem
Vorleistungsmarkt für den Verbindungsaufbau zum öffentlichen Telefonnetz an festen
Standorten und dem zugrundeliegenden Endkundenmarkt für den Zugang zum öffentlichen
Telefonnetz an festen Standorten betreffend der Betreiber(vor)auswahl hingewiesen.
Lediglich der Vorleistungsmarkt für den Verbindungsaufbau ist Gegenstand des vorliegenden
Marktanalyseverfahrens, auf dessen Grundlage die Zusammenschaltungspflicht und die
Pflicht zur Erbringung der Leistung des Verbindungsaufbaus zur Betreiber(vor)auswahl
beruht. Die grundsätzliche Verpflichtung zur Einrichtung der Betreiber(vor)auswahl zur
Nutzung durch Endkunden liegt hingegen auf dem zuvor genannten Endkundenmarkt. Diese
Verpflichtung zur Ermöglichung der Betreiber(vor)auswahl auf dem Endkundenmarkt könnte
ohne gleichzeitige Zusammenschaltungspflicht und der damit verbundenen Erbringung des
Verbindungsaufbaus auf dem Vorleistungsmarkt ausgehöhlt werden.313
Im Rahmen des nationalen Konsultationsverfahrens nach § 12 Abs. 1 TKG wurde von Seiten
mehrerer Wettbewerber der TDG der hier dargestellte Zusammenhang zwischen dem
Vorleistungsmarkt und dem zugrundeliegenden Endkundenmarkt kritisiert. Die Unternehmen
weisen darauf hin, dass die Bundesnetzagentur die Erforderlichkeit der Leistung des
Verbindungsaufbaus zur Betreiber(vor)auswahl davon abhängig mache, ob die
Regulierungsbedürftigkeit des Endkundenmarktes sowie die beträchtliche Marktmacht eines
Unternehmens festgestellt würden. Aus Sicht der Unternehmen könne ein Wegfall der
Regulierung auf dem Endkundenmarkt nicht zu einem zwangsläufigen Wegfall der
Regulierungsbedürftigkeit des Vorleistungsmarktes führen. Des Weiteren sei es auch
möglich, die CbC-Verpflichtung auch auf dem Vorleistungsmarkt aufzuerlegen. Darüber
hinaus gefährde eine solche Abhängigkeit der Leistung des Verbindungsaufbaus zur
Betreiber(vor)auswahl von der Feststellung der Regulierungsbedürftigkeit des
Endkundenmarktes die Rechts- und Planungssicherheit der betroffenen Unternehmen.
Dieses Vorgehen sei nicht im Einklang mit der erforderlichen Investitionssicherheit und dem
Grundgedanken aus § 14 Abs. 2 TKG einer regelmäßigen dreijährigen Regulierungsperiode
entsprechend dem Regulierungsgrundsatz der Vorhersehbarkeit der Regulierung nach § 2
Abs. 3 Nr. 1 TKG.
Die TDG selbst bringt im Rahmen des nationalen Konsultationsverfahrens nach § 12
Abs. 1 TKG vor, dass die Analyse der Vorleistungsmärkte zur Betreiber(vor)auswahl sich
vollständig aus der 2014 abgeschlossenen Marktanalyse für Sprachtelefonanschlüsse für
Endkunden ableite. Dies stelle die Bundesnetzagentur richtigerweise klarstellend fest. Auch
hier gelte daher, dass entweder sicherzustellen sei, dass nach Entlassung des
Anschlussmarktes aus der Regulierung unmittelbar eine neue Marktanalyse für die Märkte
der Auskunfts- und Mehrwertdienste 2017 angestoßen werde oder dass der Abschluss der
hier gegenständlichen Marktanalyse auf 2017 zu verschieben und mit der des
Anschlussmarktes durchzuführen sei.
Zur Klarstellung des Sachverhalts weist die Bundesnetzagentur auf Folgendes hin: Die
Verpflichtung auf der Vorleistungsebene besteht unabhängig von der Pflichtenlage auf der
Endkundenebene, das bedeutet, dass ein möglicher Entfall einer Regulierung auf der
Endkundenebene die Regulierungssituation auf der Vorleistungsebene nicht tangiert. Die
gegenständlich zu bewertende Vorleistungsebene regelt ausschließlich die Frage, zu
313
Vgl. Regulierungsverfügung BK2c-13/005 vom 07.07.2014 sowie Regulierungsverfügung BK3d-12/009 vom
30.08.2013.
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