amtsblatt-02-band-1
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
02 2017 – Regulierung, Telekommunikation – 293
51
Verbindungen. Die Betroffene ist nach Ziffer 2 der Regulierungsverfügung BK 2c 13/005 vom
07.07.2014 zur Ermöglichung der Betreiber(vor)auswahl verpflichtet. Weil die Betroffenen
ihren Teilnehmen die Nutzung der Betreiber(vor)auswahl ermöglicht, ist die entsprechende
Zusammenschaltungspflicht der Betroffenen beizubehalten, weil sie bezüglich der Zufüh-
rungsleistung sowohl über PSTN- wie IP-Zusammenschaltungen weiterhin über eine markt-
beherrschende Stellung verfügt.
Die Verpflichtung zur Ermöglichung der Betreiber(vor)auswahl könnte deshalb ohne die
gleichzeitige Zusammenschaltungspflicht durch die Betroffene ausgehöhlt und faktisch ver-
hindert werden. Nach dem Entwurf der Festlegung der Präsidentenkammer (Ziffer 2.3.1.2
und 2.3.2.2) umfasst die Zuführung in diesem Markt sowohl die Zuführung auf der untersten
als auch auf höheren Netzebenen einschließlich einer ggf. erforderlichen Wandlung.
Die vormals bestehende Beschränkung der Verpflichtung zur Erbringung von Transitleistun-
gen für die Betreibervorauswahl für Ortsgespräche auf das Ausfall- und Überlaufrouting ist
entsprechend der Vorgehensweise in der letzten Regulierungsverfügung nicht aufzuerlegen.
Für die Ermöglichung der Betreibervorauswahl war es nicht erforderlich, der Betroffenen die
Einrichtung eines CIC-Hostings für IP-Zusammenschaltungen aufzuerlegen. Nach den Fest-
stellungen der Marktanalyse ist für die Regulierung der Betreiber(vor)auswahl davon auszu-
gehen, dass ein CIC-Hosting nicht eingerichtet ist. Aus diesem Grunde werden bei der Zu-
führung zur Betreiber(vor)auswahl auch die nicht technologiekonform übergebenen Verbin-
dungen und die Wandlungsleistung von der Regulierung einschließlich der Entgelte erfasst.
Den Anbietern von Leistungen der Betreiber(vor)auswahl ist es darum möglich, ihre Angebo-
te sämtlichen Kunden der Betroffenen zugänglich zu machen, auch wenn diese über IP an
das Netz der Betroffenen angeschlossen sind. Der Befürchtung, dass eine IP-
Zusammenschaltung mit der Betroffenen wegen zu hoher Mindestverkehre an zu geringen
Verkehrsmengen scheitern könnte, kann durch die Ausgestaltung des Standardangebotes
der Betroffenen begegnet werden. Sollte während der Geltungsdauer dieser Regulierungs-
verfügung ein CIC-Hosting ermöglicht werden, wäre dies in einer nachfolgenden Marktanaly-
se zu berücksichtigen.
3.2.1.1 Eignung
Die beibehaltene bzw. auferlegte Verpflichtung ist geeignet, die Regulierungsziele zu verfol-
gen.
3.2.1.1.1. Nutzerinteresse
Die Beibehaltung der Pflicht dient der Wahrung der Nutzerinteressen, § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG,
weil die Verpflichtung die Nutzung der Betreiber(vor)auswahl durch die Teilnehmer der Be-
troffenen und damit die Nutzung von Diensten ihrer Wahl ermöglicht und auf der Vorleis-
tungsebene absichert.
3.2.1.1.2. Wettbewerbsinteresse
Die beibehaltene bzw. auferlegte Verpflichtung ist auch dazu geeignet, die Entwicklung
nachhaltig wettbewerbsorientierter nachgelagerter Endkundenmärkte zu fördern und die Inte-
ressen der Endkunden zu wahren.
Nach der Definition in § 3 Nr. 12 TKG ist ein Markt dann nachhaltig wettbewerbsorientiert,
wenn der Wettbewerb dort so abgesichert ist, dass er auch nach Rückführung der sektor-
spezifischen Regulierung fortbesteht.
Öffentliche Fassung
Bonn, 25.Januar 2017 Amtsblatt 02 Band 1
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
294 – Regulierung, Telekommunikation – 02 2017
52
Nachhaltiger Wettbewerb auf den Märkten für Verbindungsleistungen setzt wegen des be-
trächtlichen Marktanteils der Betroffenen bei der Bereitstellung von Anschlüssen an das öf-
fentliche Festtelefonnetz gerade die Ermöglichung der Betreiber(vor)auswahl durch die Be-
troffene,
vgl. Regulierungsverfügung BK 2c 13/005 vom 07.07.2014 Ziffer 3.2.1.1.1
und wegen ihrer gleichzeitig dominanten Stellung im Bereich der Zuführungsleistungen ein
dazu korrespondierendes Zusammenwirken auf der Vorleistungsebene voraus. Als Alternati-
ve für einen Wettbewerb auf den Endkundenmärkten für In- und Auslandsverbindungen ste-
hen dem Wettbewerber nur die Eigenrealisierung des Anschlusses oder (theoretisch) ein
Wiederverkauf von Verbindungsleistungen der Betroffenen zur Verfügung. Die Eigenrealisie-
rung ist auch weiterhin kurzfristig nicht möglich und wäre mit erheblichen Investitionen ver-
bunden, so dass ein bloßer Verweis auf die Eigenrealisierung durch die Wettbewerber den
entstandenen Wettbewerb auf den Märkten für In- und Auslandsverbindungen wieder ge-
fährden würde.
Im Gegensatz zu den die Terminierungsleistungen der Betroffenen und die Zuführung zu
Diensten betreffenden Verpflichtungen ist bei der Zuführung zur Betreibervorauswahl auch
die Verpflichtung zu Zuführungsleistungen auf höheren Netzebenen, sog. „netzinternen
Transitdiensten“ ggf. einschließlich einer Technologiewandlung, über die unterste Ebene der
Zusammenschaltung hinaus beizubehalten.
Die Verpflichtung zum netzinternen Transit ergänzend zur Zuführung für die Betrei-
ber(vor)auswahl dient der Förderung des Wettbewerbs auf den Märkten für Verbindungsleis-
tungen. Der netzinterne Transit ist bei der Zuführung über PSTN-Zusammenschaltungen
erforderlich, damit auch Anbieter mit einem kleineren Netz Verbindungsdienste anbieten
können, denn wegen der fehlenden Möglichkeit des CIC-Hostings können Transitleistungen
nicht von Dritten eingekauft werden. Dies betrifft vornehmlich Nischenanbieter, die sich z.B.
im Bereich der Auslandsverbindungen auf ein spezielles Kundensegment konzentrieren.
Wegen der sinkenden Verkehrsmenge wird inzwischen auch für größere Netzbetreiber die
Zusammenschaltung an allen 88 (vormals 474 und ab Oktober 2016 künftig 23) LEZB zu-
nehmend unwirtschaftlich. Denn bedingt durch die Breitbandsubstitution für die Zuführung zu
Onlinediensten, die Verlagerung von Festnetzverbindung in die Mobilfunknetze und den stei-
genden Wettbewerbermarktanteil bei den Endkundenanschlüssen sowie der Verbreitung von
Pauschaltarifen oder Minutenpakete für Sprachverbindungen ist der Zusammenschaltungs-
verkehr sehr stark zurückgegangen,
Zur Entwicklung des Verbindungsmarktes siehe Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagen-
tur 2014/2015, S. 32 ff und insbesondere zum Rückgang der Verbindungen über die
Betreibervorauswahl und – auswahl S. 34.
Nach Prognose der Beschlusskammer wird der Zusammenschaltungsverkehr wahrscheinlich
weiter sinken, jedenfalls nicht ansteigen.
Weiter ist der netzinterne Transit erforderlich, damit keine übermäßigen Hürden beim Markt-
eintritt bestehen. Denn ohne Transitleistungen der Betroffenen könnte nur derjenige (bun-
desweit) Dienste über die Betreibervorauswahl anbieten, der an allen 88 (vormals 474 und
23 ab Oktober 2016) LEZB sowie an zwei IP-Standorten zusammengeschaltet ist.
Für die Beschränkung des Transits für die Betreiber(vor)auswahl kann auch nicht der Ge-
danke des Schutzes der Investitionen in die Erschließung der LEZB und der Beitrag des
Verkehrs der Betreiber(vor)auswahl im Ortsnetz angeführt werden, weil diese Erwägungen
mit der früheren Begründung der Einschränkung der Transitverpflichtung der Betroffenen
nicht vereinbar sind. Denn diese ist ja die Einschränkung einer an sich bestehenden Zu-
gangsverpflichtung, die in der Vergangenheit mit dem Schutz der Netzintegrität der Betroffe-
nen begründet wurde.
Die Verkehrsmenge für den Dienst der Betreiber(vor)auswahl ist auch gegenüber dem Zeit-
punkt der letztmaligen Überprüfung der Betreiber(vor)auswahl zwischenzeitlich noch einmal
Öffentliche Fassung
Amtsblatt 02 Band 1 Bonn, 25.Januar 2017
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
02 2017 – Regulierung, Telekommunikation – 295
53
weiter gesunken. So fiel die Gesamtmenge der hierüber abgewickelten Verkehrsminuten fiel
von 62 Mrd. Gesprächsminuten im Jahre 2005 auf rund 4 Mrd. im Jahr 2015,
vgl. Jahresbericht der Bundesnetzagentur 2015, S 34.
Wegen dieses gefallenen Verkehrsaufkommens besteht für die Betroffene keine Gefahr,
dass durch die Verlagerung von Ortsnetzverkehr ins Fernnetz atypische Verkehre in großem
Umfang entstehen und die Betroffene zu einer entsprechenden Anpassung ihres Netzes
gezwungen werden würde,
vgl. so noch in Teilen festgestellt in dem Beschluss BK3d-08-023 vom 22.04.2009, S.
20 f. mit der Folge, dass der Zugangsanspruch für die Betreiber(vor)auswahl im Transit
noch partiell beschränkt wurde. Diese Begrenzung wurde bereits im letzten Überprü-
fungsverfahren aufgehoben, vgl. BK3d-12/009, Ziffer 3.2.1.1.
Anders als bei anderen Zuführungsleistungen ist neben der Zuführungs- und Transitleistung
auch die Wandlung Teil der regulierten Leistung, so dass bei Einrichtung einer technologie-
konformen Übergabe auch nicht technologiekonform übergebene Verbindungen von der Zu-
gangsverpflichtung erfasst werden.
3.2.1.2 Erforderlichkeit
Die Auferlegung der Verpflichtung ist auch erforderlich.
3.2.1.2.1. Technische und wirtschaftliche Tragfähigkeit der Nutzung
Zum Abwägungskriterium der wirtschaftlichen und technischen Tragfähigkeit der Nutzung
alternativer Einrichtungen s. o. Nach diesen Kriterien ist die Verpflichtung weiterhin ange-
messen.
Wie bereits oben erwähnt, sind die Wettbewerber nicht in der Lage, aus eigenen Mitteln die
von der Rechtsvorgängerin der Betroffenen über Jahre hinweg aufgebaute flächendeckende
Anschlussinfrastruktur in kurzer Zeit nachzubauen bzw. zu ersetzen, um sich auf diese Wei-
se eigene Zugänge zu Endkunden zu verschaffen, was aber Voraussetzung für den Wettbe-
werber auf den Endkundenmärkten für In- und Auslandsverbindungen ist. Zudem würde da-
mit die Förderung eines nachhaltigen Wettbewerbs auf der Endkundenseite in zeitlicher Hin-
sicht behindert. Der Vergleich der Marktanteile der Betroffenen auf dem Endkundenmarkt für
den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten zeigt, dass die Verweigerung
der Zuführungsleistung die Entwicklung des Wettbewerbs erheblich verzögern würde,
siehe Marktdefinition und Marktanalyse im Bereich des „Zugangs zum öffentlichen Te-
lefonnetz an festen Standorten, Markt Nr. 1 der Empfehlung vom 17. Dezember 2007“
veröffentlicht am 10.02.2010 im Amtsblatt Nr. 3/2010, Mitteilungs-Nr. 74/2010.
Gerade unter Berücksichtigung der technischen und wirtschaftlichen Tragfähigkeit der Nut-
zung alternativer Infrastrukturen ist die Pflicht der Betroffenen zur Erbringung von netzinter-
nen Transitleistungen weiterhin geboten. Denn nur durch diesen Transit wird den Wettbe-
werbern ein sukzessiver Infrastrukturausbau ermöglicht. Die Überlegungen, die es gestattet
haben, den Umfang der durch die Betroffene zu erbringenden netzinternen Transitleistungen
in Verbindung mit der Terminierung oder der Zuführung zu Diensten zu reduzieren, gelten
hier nämlich nicht. Bei diesen beiden Verbindungsleistungen ist es einem Anbieter möglich,
die benötigten Transitleistungen ab dem MEZB (Zuführung zu Diensten mit erforderlicher IN-
Abfrage) oder bis zum LEZB (Terminierung und Zuführung zu Diensten ohne IN-Abfrage) bei
dritten Transitnetzbetreibern einzukaufen und so seinen eigenen Investitionsaufwand zu be-
grenzen. Denn wie in der Marktanalyse ausgeführt, kann wegen der fehlenden Möglichkeit
des CIC-Hostings (vgl. Ziffer 8.2.5.8.2) die Transitleistung der Betroffenen nicht durch Dritte
ersetzt werden.
Öffentliche Fassung
Bonn, 25.Januar 2017 Amtsblatt 02 Band 1
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
296 – Regulierung, Telekommunikation – 02 2017
54
Die Eigenrealisierung bietet aus ökonomischen Gründen keine Alternative zur Pflicht der
Betroffenen zu netzinternen Transitleistungen. Ausweislich der Marktanalyse liegt der Grund
dafür, die Transitmärkte aus der Regulierung zu entlassen, nicht in der Möglichkeit einer Er-
schließung aller der untersten Netzkoppelungsebene zuzurechnenden 88 bzw. künftig 23
LEZB der Betroffenen durch eine eigene Zusammenschaltung, sondern in der Möglichkeit,
Transitleistungen von dritten Anbietern zuzukaufen. Dies ist aber im Falle der Betrei-
ber(vor)auswahl aus technischen Gründen nicht möglich. Der Verweis auf die Eigenrealisie-
rung würde daher Nischenanbieter ausschließen oder eine starke Markteintrittshürde bilden.
Die seit der letzten Regulierungsverfügung gesammelten Erfahrungen haben gezeigt, dass
die Betreiber(vor)auswahl auch nicht den Wettbewerb auf Basis weitgehender eigener Infra-
struktur unwirtschaftlich werden lässt. Die Einführung der Betreiber(vor)auswahl im Ortsnetz
hat nicht dazu geführt, dass die Anzahl der alternativen Teilnehmeranschlüsse rückläufig ist,
vielmehr wächst die Zahl weiterhin.
siehe Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur Telekommunikation 2014/2015, S. 30.
Auch konnte keine Minderung der Qualität des Diensteangebotes festgestellt werden.
3.2.1.2.2. Bereits auferlegte oder freiwillige Angebote
Freiwillige Angebote der Betroffenen sind hier schon deshalb kein Ersatz für die Auferlegung
einer Zugangsverpflichtung, weil diese Verpflichtung die Folge der Verpflichtung der Be-
troffenen durch Regulierungsverfügung BK2-09-002/R vom 25.01.2010 zur Ermöglichung der
Betreiber(vor)auswahl ist. Die Betreiber(vor)auswahl setzt die Zusammenschaltung voraus,
und solange die Betroffene insofern auch über beträchtliche Marktmacht verfügt, könnte sie
ohne eine entsprechende Zusammenschaltungspflicht die Betreiber(vor)auswahl durch den
Missbrauch ihrer Marktmacht entwerten oder gänzlich verhindern.
Die Anbieter von Betreibervorauswahl sind auf die Nutzung eines nicht zu duplizierenden
Vorleistungsproduktes angewiesen, um ihre Leistung effektiv anbieten zu können. In diesen
Fällen genügt auch ein freiwilliges Angebot nicht, wenn auch nur die abstrakte Gefahr be-
steht, dass das freiwillige Angebot zurückgenommen bzw. mit überhöhten Konditionen ver-
knüpft wird. So würde es der Betroffenen grundsätzlich frei stehen, ihr Angebot bei Bedarf
vom Markt zurückzuziehen bzw. ein in seinen Bedingungen unzureichendes Angebot zu
entwerfen. So könnte sie die Verpflichtung unterlaufen, ihren Endkunden die Betrei-
ber(vor)auswahl zu ermöglichen. Dies widerspräche den Interessen der Anbieter und beson-
ders der Nutzer an der Ermöglichung des Angebotes der Betreiber(vor)auswahl. Ein Verzicht
auf eine Verpflichtung zur Zugangsgewährung würde daher den Nutzerinteressen und der
Wettbewerbsentwicklung schaden. Schließlich besteht wegen der Umstellung auf IP-
Zusammenschaltungen die Gefahr, dass es wegen der Änderungen von Technik und Pro-
zessen zu Unstimmigkeiten zwischen den Vertragsparteien kommen kann, die ohne eine
Zugangsverpflichtung nicht mehr über das Anordnungsverfahren nach § 25 TKG zügig gelöst
werden könnten.
3.2.1.3 Angemessenheit
Die Verpflichtung ist auch angemessen.
3.2.1.3.1. Anfangsinvestitionen des Eigentümers
Zur Berücksichtigung der Anfangsinvestitionen des Eigentümers s. o. Aus den bereits oben
zur Zusammenschaltung angeführten Gründen können die Investitionen für den Bau des
Telefonnetzes gegen die Auferlegung der Verpflichtung, Zuführungsleistungen zu gewähren,
Öffentliche Fassung
Amtsblatt 02 Band 1 Bonn, 25.Januar 2017
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
02 2017 – Regulierung, Telekommunikation – 297
55
nicht angeführt werden. Die Errichtung des PSTN zu Monopolzeiten, der das PSTN erset-
zende Charakter des IP-basierten NGN, die mit der neuen Zusammenschaltungstechnologie
für die Betroffene selbst verbundenen Vorteile und die Entgeltlichkeit der Leistungserbrin-
gung lassen keinen Anlass erkennen, die Verpflichtung aus Gründen des Investitionsschut-
zes zu unterlassen.
Zudem handelt es sich bei der betreffenden Zuführungsleistung nicht um eine Leistung, die
mit einem besonders erhöhten Investitionsrisiko verbunden wäre, bei welchem es, wie schon
zur Zusammenschaltung dargelegt, unter Umständen gerechtfertigt sein könnte, dass für die
Anfangszeit - trotz marktmächtiger Stellung - die Verweigerung des Zuganges zulässig sein
kann.
Die auferlegte Pflicht betrifft ein Vorleistungsprodukt für Telefondienste, d.h. eine Leistung,
für die kein besonders gesteigerter Investitionsschutz wie etwa für innovative Dienste geltend
gemacht werden kann. Soweit die Betroffene im ausgeführten Umfang Investitionen tätigen
muss, werden die damit verbunden Investitionsrisiken durch die Entgelte angemessen ge-
deckt.
3.2.1.3.2. Verfügbare Kapazität
Zum Abwägungskriterium der verfügbaren Kapazität s. o. Die Betroffene wird verpflichtet, ab
ihrer untersten Zusammenschaltungsebene Verbindungen zuzuführen. Angesichts des stark
rückläufigen Zuführungsverkehrs,
siehe Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur 2014/2015, S. 34 und Verkehrsprog-
nose der Betroffene im Verfahren BK 3c-11/008 Bl. 64 ,
und des noch nicht terminierten Rückbaus des PSTN durch die Betroffene ist nicht damit zu
rechnen, dass es durch die Beibehaltung zum Erfordernis eines Kapazitätsausbaus kommt.
Die verfügbare Kapazität begründet auch keine Einschränkung des netzinternen Transits im
Zusammenhang mit der Zuführung für die Betreiber(vor)auswahl für Ortsnetzverbindungen.
Die weiterhin fehlende Einschränkung vereinfacht das Angebot von Ortsnetzverbindungen
über die Betreiber(vor)auswahl , ohne dazu zu führen, dass die Betreiber(vor)auswahl spür-
bar an Bedeutung gewinnt. Denn die erhöhte Zahl an Wettbewerbern wird an der sich ver-
mindernden Anzahl über die Betreiber(vor)auswahl physikalisch (Wechsel des Anschluss zu
einem Wettbewerber) oder ökonomisch erreichbarer Endkundenanschlüsse (Kunden der
Betroffenen mit einem Pauschaltarif oder einem Minutenpaket) nicht steigern. Die durch die
Transitverpflichtung zu erwartende Verlagerung von Zuführungsverkehr zum Transitverkehr
wird angesichts des stetig rückgängigen Verkehrs über die Betreiber(vor)auswahl,
siehe Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur 2014/2015, S. 34,
auch nicht zu Kapazitätsengpässen führen.
Auch die Betroffene hat sich bislang nicht auf eine Gefährdung der Netzintegrität berufen
und keine Beispiele dafür seit dem Wegfall der Beschränkung der Zuführung zur Betreiber-
vorauswahl vorgebracht. Vielmehr hat die Betroffene sogar ein eigenes Interesse an einer
Rückführung der Zusammenschaltung auf der aktuell untersten Zusammenschaltungsebene
hervorgehoben. Die Transitverpflichtung erleichtert aber den Anbietern der Betrei-
ber(vor)auswahl für Ortsnetzverbindungen einen Rückbau der Zusammenschaltung.
Hinsichtlich der IP-Zusammenschaltung rechnet die Beschlusskammer dagegen mit einem
erforderlichen Kapazitätsausbau im NGN. Dieser ist aber die Folge der Migration vom PSTN
zum NGN. Insofern muss zum Wachstum der im NGN angeschlossenen Endkunden auch
das NGN wachsen, um den von diesen Endkunden nachgefragten Verkehr abwickeln zu
Öffentliche Fassung
Bonn, 25.Januar 2017 Amtsblatt 02 Band 1
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
298 – Regulierung, Telekommunikation – 02 2017
56
können. Dabei wird der erforderliche Kapazitätsausbau aber nicht wesentlich von der Zufüh-
rungspflicht abhängen, sondern von der Anzahl der Endkunden. Denn die Zuführung zur
Betreiber(vor)auswahl wird nur in einem geringen Umfang zu einer erhöhten Verkehrsnach-
frage gegenüber einer (hypothetischen) Migration ohne einer Betreiber(vor)auswahl führen,
weil die Zugangsverpflichtung einen Wettbewerb um die Nachfrage der Anschlusskunden
ermöglicht und diese Nachfrage nur bedingt von dem Angebot der Wettbewerber abhängig
ist. Ohne Verpflichtung zu einem nachfragegerechten Netzausbau würde die Verpflichtung
also faktisch leerlaufen, so dass die geringe Belastung – im Rahmen des sowieso anstehen-
den Netzausbaus die Nachfrage nach Zuführungsleistungen zu berücksichtigen - angemes-
sen ist. Schließlich kann die Betroffene für die Zugangsgewährung eine Vergütung verlan-
gen, die den regulierungsrechtlichen Vorgaben entspricht.
3.2.1.3.3. Langfristige Sicherung des Wettbewerbs
Die Beibehaltung bzw. Auferlegung der Verpflichtung, Zugang durch Zuführung nebst netzin-
ternem Transit und ggf. Wandlung für die Betreiber(vor)auswahl zu gewähren, dient der lang-
fristigen Sicherung des Wettbewerbs nach § 21 Abs. 1 TKG. Im Zusammenwirken mit der
Verpflichtung der Betroffenen zur Gewährleistung der Betreiber(vor)auswahl nach § 21 Abs.
3 Nr. 6 TKG, die dieser im Rahmen der
Regulierungsverfügung BK 2c 13/005 vom 07.07.2014
im Bereich des Endkundenmarktes für den Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum
öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (nachfolgend auch Anschlussmarkt) auferlegt
worden ist, ermöglicht sie Wettbewerbern einen relativ schnellen und einfachen Zugang zu
den Endkunden und hatte wesentlichen Anteil daran, dass die Endkundenmärkte für Verbin-
dungen aus der Regulierung entlassen werden konnten,
Regulierungsverfügung BK 2a-09/001 vom 22.04.2009.
Die Absicherung der Betreiber(vor)auswahl auf der Vorleistungsebene durch die gegen-
ständliche Verpflichtung erschwert auch die Marktmachtübertragung von vom Anschluss zu
den Verbindungsleistungen und stützt damit das Entstehen eines nachhaltigen Wettbewerbs.
Angesichts des anhalten Wachstums der Wettbewerberanschlüsse und der Reduzierung des
über die Betreiber(vor)auswahl abgewickelten Verkehrs bestehen keinerlei Anhaltspunkte
dafür, dass die Betreiber(vor)auswahl das Entstehen eines weitergehenden infrastrukturba-
sierten Wettbewerbs gefährdet. Weil wie ausgeführt nach Einschätzung der Beschlusskam-
mer der Transit nicht zu einer Steigerung des Verkehrs über die Betreiber(vor)auswahl füh-
ren wird, kann auch hier durch keine Gefährdung des Infrastrukturwettbewerbs erwachsen.
3.2.1.3.4. Gewerbliche Schutzrechte und geistiges Eigentum
Gewerbliche Schutzrechte und geistiges Eigentum (vgl. § 21 Abs. 1 Nr. 5 TKG) werden
durch die Zugangsverpflichtung nicht berührt.
3.2.1.3.5. Europaweite Dienste
Die Verpflichtung, Zugang durch Zuführungsleistungen nebst netzinternem Transit zu ge-
währen, ermöglicht auch die Bereitstellung europaweiter Dienste (§ 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6
TKG).
Öffentliche Fassung
Amtsblatt 02 Band 1 Bonn, 25.Januar 2017
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
02 2017 – Regulierung, Telekommunikation – 299
57
3.2.1.4 Auseinandersetzung mit dem Vortrag der Betroffenen
Die Betroffene spricht sich erneut dafür aus, die Verpflichtung zur Zuführung zu dem Dienst
der Betreiber(vor)auswahl aufzuheben. Zur Begründung verweist sie auf die sinkende Nut-
zung des Dienstes. Den Teilnehmern stünden mittlerweile ausreichende Substitutionsmög-
lichkeiten etwa mittels Flatrate und OTT zur Verfügung.
Zutreffend ist zunächst, dass die Nutzung des Dienstes der Betreiber(vor)auswahl weiter
sinkt, auch wenn noch immer rund 6 % der Kunden auf einen Verbindungsnetzbetreiber zu-
greifen.
Vgl. Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur 2014/2015, S. 34
Dieser von der Betroffenen bereits im Rahmen der vorangehenden Regulierungsverfügung
vorgetragene Umstand, hat auf die gegenständlich zu sanktionierende Wettbewerbssituation
auf der Vorleistungsebene allerdings keinen maßgeblichen Einfluss. Auf der Vorleistungs-
ebene nimmt die Betroffene mit über (BuGG) Marktanteil weiterhin eine sehr dominante Po-
sition ein. Neben der Betroffenen bieten aktuell überhaupt nur zwei weitere Netzbetreiber
diesen Dienst auf der Vorleistungsebene an, wobei (BuGG) Anbieter auf deutlich weniger als
(BuGG) Prozent des Marktes (BuGG).
Ausführlich zur Marktsituation und der fortbestehenden Regulierungsbedürftigkeit des
Marktes: Ziffer 10.3.2 der Festlegung BK1-14/004.
Solange die Betroffene ihren Teilnehmern den Dienst der Betreiber(vor)auswahl anbietet
bzw. aufgrund Ziffer 2 der Regulierungsverfügung BK 2c 13/005 für den Bereich des An-
schlussmarktes im Telefonfestnetz nach § 21 Abs. 3 Nr. 6 TKG ermöglichen muss, besteht
insoweit kein Anlass, die Betroffene hinsichtlich der Verbindungsanfragen, bei denen sie
selber als Betreiber des Anschlussnetzes auftritt, aus der Pflicht zu entlassen, diese auf der
Vorleistungsebene unter regulierten Bedingungen dem angewählten und die Verbindung
nachfragenden Verbindungsnetzbetreiber zu übergeben.
Die konzeptionelle Anknüpfung der Verpflichtung zur Ermöglichung der Betrei-
ber(vor)auswahl nach § 21 Abs. 3 Nr. 6 TKG an der Wettbewerbssituation auf dem An-
schlussmarkt (und nicht dem gegenständlichen Verbindungsmarkt) gründet in dem Umstand,
dass die Abhilfemaßnahme der Betreiber(vor)auswahl verhindern soll, dass eine im An-
schlussbereich bestehende Engpasslage von dem dort dominierenden Anbieter auf den
nachgelagerten Bereich der über diese Anschlüsse erfolgenden Verbindungsleistungen
übertragen wird.
Vgl. die weitergehenden Ausführungen unter Ziffer 3.2.1.1.1 der Regulierungsverfü-
gung BK 2c 13/005 vom 07.07.2014.
Der Anbieter der Zuführungsleistungen muss aber nicht in jedem Fall identisch sein mit dem
Anbieter des Telefonanschlusses. So greift etwa auch die Betroffene im Zusammenhang mit
der Bereitstellung von Telefonanschlüssen gegenüber Endkunden in Teilen auf einen ande-
ren Anschlussnetzbetreiber im Wege des Wiederverkaufes zu. Bei dieser Konstellation hat
die Betroffene als nach § 21 Abs. 3 Nr. 6 TKG verpflichtetes Unternehmen durch Abspra-
chen mit dem vorleistenden Betreiber des Anschlussnetzes sicherzustellen, dass ihre Teil-
nehmer den Dienst der Betreiber(vor)auswahl auch in einem solchen Fall nutzen können, in
denen sie nicht selber als Netzbetreiber und damit nicht als Erbringer der Zuführungsleistung
sondern als reiner Wiederverkäufer der fremden Netzleistung auftritt. Adressat der gegen-
ständlichen Verpflichtung auf der Vorleistungsebene für die Zuführungsleistungen ist die Be-
troffene lediglich in den Fällen, in denen sie selber netztechnisch die Zuführungsleistung
erbringt. In den anderen Fällen hat sie aufgrund der bestehenden Verpflichtung nach § 21
Abs. 3 Nr. 6 TKG zwar ebenfalls sicherzustellen, dass die Teilnehmer den Dienst der Betrei-
Öffentliche Fassung
Bonn, 25.Januar 2017 Amtsblatt 02 Band 1
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
300 – Regulierung, Telekommunikation – 02 2017
58
ber(vor)auswahl nutzen können. Da die Betroffene hier die Zuführungsleistung auf der Vor-
leistungsebene, das bedeutet gegenüber dem nachfragenden Verbindungsnetzbetreiber
selber nicht erbringt, unterfallen solche Verbindungsleistungen, die tatsächlich von einem
anderen Netzbetreiber erbracht werden, und bei der die Betroffene nur auf der Endkun-
denebene als Wiederverkäufer auftritt, nicht der gegenständlichen, allein gegenüber der Be-
troffenen geltenden Zuführungspflicht.
3.2.1.5 Klarstellender Hinweis
Aus Gründen der Klarstellung wird darauf hingewiesen, dass die gegenständliche Zugangs-
verpflichtung auf der Zusammenschaltungsebene allein die netztechnische Vorleistungsebe-
ne betrifft. Sie entscheidet nicht darüber, ob ein Anbieter seinen Teilnehmern den Dienst der
Betreiber(vor)auswahl (überhaupt) zu ermöglichen hat.
Die Frage nach der Rechtfertigung des Fortbestehens der Verpflichtung zur Ermöglichung
der Betreiber(vor)auswahl gegenüber den Teilnehmern nach § 21 Abs. 3 Nr. 6 TKG ist im
Rahmen der Regulierungsverfügung im Bereich des Angebotes von Telefonanschlüssen BK
2c 13/005 vom 07.07.2014 zu klären, die im kommenden Jahr zur turnusgemäßen Überprü-
fung ansteht.
Die Verpflichtung auf der Vorleistungsebene besteht unabhängig von der Pflichtenlage auf
der Endkundenebene, das bedeutet, dass ein möglicher Entfall einer Regulierung auf der
Endkundenebene die Regulierungssituation auf Vorleistungsebene nicht tangiert. Die gegen-
ständlich zu bewertende Vorleistungsebene regelt ausschließlich die Frage, zu welchen Be-
dingungen eine von dem Endkunden durch Anwahl einer bestimmten Rufnummer konkret in
Gang gesetzte Verbindungsaufbauleistung auf der Vorleistungsebene von dem regulierten
Unternehmen anzubieten ist. Auf der Vorleistungsebene wird weder geregelt, welchen Dienst
der Anbieter des Telefonanschlusses gegenüber seinen Endkunden anzubieten hat noch
kann die Verpflichtung auf der Vorleistungsebene die Notwendigkeit ersetzen, dass die Ruf-
nummer im Netz des Zugangspetenten dann auch tatsächlich von einem Endkunden ange-
wählt wird.
Ein Durchgriff von der Vorleistungsebene auf die Endkundenebene, wie im Rahmen des
Konsultationsverfahrens verschiedentlich gefordert, ist bereits deshalb ausgeschlossen, weil
sich die Marktsituation auf der Endkundenebene und der Marktsituation auf der Vorleis-
tungsebene nicht unerheblich voneinander unterscheiden kann. So ist die Betroffene als Er-
bringerin der netztechnischen Verbindungsleistungen nicht notwendigerweise auch der An-
bieter und damit auch nicht für das Diensteportfolio gegenüber dem Endkunden verantwort-
lich. In einer Anzahl von Fällen wird das Endkundenangebot von einem sogenannten Wie-
derverkäufer der netztechnischen Leistungen der Betroffenen gegenüber den Endkunden
bereitgestellt.
Sollte sich der Anschlussmarkt auf der Endkundenebene als wettbewerblich soweit fortge-
schritten erweisen, dass eine sektorspezifische Regulierung nicht mehr erforderlich sein soll-
te, dann ist auch nicht erkennbar, weshalb in einem solchen Fall noch die Notwendigkeit
bestehen sollte, einen der Anbieter der Endkundenanschlüsse dazu zu verpflichten, seinen
Kunden die Möglichkeit der Betreiber(vor)auswahl anzubieten. Dies gilt erst recht für den
Anbieter der für das Diensteportfolio vertraglich nicht zuständigen Vorleistungsebene. Zu
beachten ist, dass das Mittel der Betreiber(vor)auswahl dazu dient, einen im Anschlussbe-
reich als regulierungsbedürftig identifizierten Engpass nicht auf die Ebene der von diesen
Anschlüssen geführten Verbindungsleistungen auf der Endkundenebene übertragen zu las-
sen. Ohne einen solchen regulierungsbedürftigen Engpass im Anschluss fehlt jedoch die
wesentliche Rechtfertigung für die Auferlegung einer Auflage, die ausschließlich auf die
Trennung von Anschluss und Verbindungsleistung ausgerichtet ist.
Öffentliche Fassung
Amtsblatt 02 Band 1 Bonn, 25.Januar 2017
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
02 2017 – Regulierung, Telekommunikation – 301
59
Vor diesem Hintergrund sind auch die Forderungen einzelner Wettbewerber abzulehnen,
wonach die Verpflichtung zur Betreiber(vor)auswahl zusätzlich zu der entsprechenden Ver-
pflichtung im Rahmen der Regulierungsverfügung für den Anschlussmarkt jetzt auch noch
auf dem Vorleistungsmarkt auferlegt werden sollte. Das Mittel der Betreiber(vor)auswahl be-
darf als Anknüpfungspunkt einer regulierungsbedürftigen Engpasslage im Anschlussbereich.
Der gegenständliche Markt für die Verbindungsaufbauleistungen auf der Vorleistungsebene
hat hierzu keinen unmittelbaren Bezug. Sofern in anderen Mitgliedsstaaten eine andere Kon-
zeption gewählt worden sein sollte, wie dies von Wettbewerberseite vorgetragen worden ist,
hat dies auf die vorliegenden Erwägungen keinen Einfluss.
Der fehlende Bezug der netztechnischen Verbindungsaufbauleistungen zu dem Endkunden-
angebot des Telefonanschlusses wird auch von Seiten der Wettbewerber missverstanden,
die vortragen, dass grundsätzlich zunächst die Endkundenebene zu deregulieren sei, bevor
eine Entlassung der Vorleistungsebene aus der sektorspezifischen Regulierung in Betracht
zu ziehen sei. Der gegenständliche Vorleistungsmarkt bezieht sich ausschließlich auf den
Bereich der Verbindungsleistungen. Der Endkundenbereich für Verbindungsleistungen wird
bereits seit mehreren Jahren nicht mehr sektorspezifisch reguliert. Die Marktsituation auf
dem für das kommende Jahr zur erneuten Überprüfung anstehende Endkundenmarkt für den
Telefonanschluss wird auf der Vorleistungsebene insbesondere durch die Anschlussproduk-
te des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung als auch für Bitstromdienste beeinflusst, die
beide weiterhin der Regulierung unterliegen.
Auch der Vorwurf der Gefährdung der Investitionssicherheit, der zum Teil von Seiten der
Wettbewerber erhoben wird, ist in der Sache nicht begründet. Die aktuelle Verpflichtung
Endkunden die Betreiber(vor)auswahl nach § 21 Abs. 3 Nr. 6 TKG anzubieten, ist zuletzt in
der Regulierungsverfügung BK 2c 13/005 vom 07.07.2014 auferlegt worden. Für den Markt
war damit ersichtlich, dass diese Frage im Rahmen der Regulierungsverfügung zum An-
schlussmarkt behandelt wird und gemäß § 14 Abs. 2 TKG spätestens nach drei Jahren wie-
der zur Disposition steht.
Ob bzw. in welchem Umfang auch nach einem möglichen Wegfall der Verpflichtung zur Be-
reitstellung des Dienstes der Betreiber(vor)auswahl dieser Dienst von Teilnehmern noch an-
gewählt werden kann bzw. wird, das wird unter anderem davon abhängen, inwieweit sich die
Betroffene gegenüber ihren eigenen Endkunden, denen sie bislang diese Möglichkeit gewäh-
ren muss, dazu entschließen wird, diesen Dienst tatsächlich sofort oder ggf. erst nach einer
Übergangszeit abzuschalten oder (erst einmal) weiterhin anzubieten. Grundsätzlich ebenfalls
nicht umfassend auszuschließen ist, dass ein solcher Dienst künftig von einzelnen Wieder-
verkäufern über das Netz der Betroffenen angeboten wird, so wird der Dienst der Betrei-
ber(vor)auswahl ganz vereinzelt auch von alternativen Anbietern genutzt, um ihr Endkun-
denangebot attraktiver zu gestalten.
Vor diesem Hintergrund ist auch die Forderung der Betroffene abzulehnen, die Verpflichtung
zur Bereitstellung des Verbindungsaufbaus zu dem Dienst der Betreiber(vor)auswahl auf der
Vorleistungsebene von dem Bestehen der Endkundenverpflichtung abhängig zu machen.
Auch ohne eine solche Verpflichtung ist zumindest nicht grundsätzlich auszuschließen, dass
auch nach Aufhebung der Endkundenverpflichtung entsprechende Dienste und sei es nur für
eine gewisse Übergangszeit weiter angeboten werden. Daher erfordert die dominante Positi-
on der Betroffenen auf der Vorleistungseben, dass die Verbindungsaufbauleistungen - eben-
so wie bei den anderen Verbindungsaufbauleistungen zu anderen Diensten, die aktuell von
der Betroffenen ebenfalls ohne marktregulatorische Verpflichtungen auf der Endkundenebe-
ne freiwillig erbracht werden - für den Fall des Auftretens zu regulierten Bedingungen er-
bracht werden.
Öffentliche Fassung
Bonn, 25.Januar 2017 Amtsblatt 02 Band 1
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
302 – Regulierung, Telekommunikation – 02 2017
60
3.2.2. Zuführung zu Diensten
Sowohl für die PSTN-Zusammenschaltungen als auch für die IP-Zusammenschaltungen ist
die Verpflichtung der Betroffenen beizubehalten, ihren Zusammenschaltungspartnern Zu-
gang durch die Zuführung von Verbindungen aus ihrem Telefonnetz und in den Fällen, in
denen die Erbringung des jeweiligen Dienstes eine IN-Abfrage erfordert, auch aus den Tele-
fonnetzen Dritter zu Diensten zu gewähren. Für den Umfang der Verpflichtung ist danach zu
differenzieren, ob der Dienst im Basisnetz weitervermittelt werden kann oder ob es hierzu
einer IN-Abfrage bedarf, die nur an den Standorten der Vermittlungsstellen der Mehrwert-
diensteinzugsbereiche (MEZB) erfolgen kann. Im ersten Fall beschränkt sich die Pflicht zur
Zuführung auf die Zuführung von Verbindungen aus dem eigenen Netz und deren Übergabe
an der Vermittlungsstelle des LEZB. Im zweiten Falle umfasst die Verpflichtung die Zufüh-
rung bis zum MEZB von Verbindungen aus dem eigenen Netz und aus den Telefonnetzen
Dritter. Die Zuführung aus Netzen Dritter beinhaltet die Zuführung vom Übergabepunkt mit
dem Drittnetzbetreiber, die Durchführung der IN-Abfrage und die Übergabe an den Nachfra-
ger der Zugangsleistung. Wie in der anliegenden Marktanalyse ausgeführt, ergibt sich dieser
Zuschnitt der Verpflichtung zur Gewährung von Zuführung aus der Tatsache, dass die un-
terste mögliche Ebene für die Zusammenschaltung für Verbindungen zu Diensten, die zwin-
gend auf die Durchführung der nur bei der Betroffenen möglichen IN-Abfrage angewiesen
sind, bei den Vermittlungsstellen der MEZB anzusetzen ist, die alleine über diese Funktiona-
lität verfügen.
Nicht Gegenstand dieser Regulierungsverfügung sind Verpflichtungen nach § 21 Abs. 2 Nr. 7
TKG. Die Fragen der einheitlichen Rechnungsstellung oder des sog. Online-Billing sind nicht
Teil der Zusammenschaltung, vgl. Beschluss BK 4c-99-037/Z04.08.99 vom 14.10.1999 und
BK 4c-03-128/Z02.12.03 vom 30.01.2004. Die Auferlegung von solchen Zugangsverpflich-
tungen kann Gegenstand einer gesonderten Regulierungsverfügung sein.
Wegen der von der Betroffenen angebotenen technologiekonformen Übergabe beschränkt
sich die Verpflichtung zur Zuführung von Verbindungen über IP-Zusammenschaltungen auf
Verbindungen von Nummern, die im IP-Netz der Betroffenen geschaltet sind. Verbindungen,
die von im PSTN der Betroffenen geschalteten Nummern herrühren, werden nur dann auf
der niedrigsten Zusammenschaltungsebene übergeben, wenn sie über PSTN-
Zusammenschaltungen geführt werden. Werden sie über IP-Zusammenschaltungen geführt
und wird eine Wandlung über ein Media Gateway erforderlich, werden sie nicht mehr über
die niedrigste Zusammenschaltungsebene geführt und unterfallen nicht der Regulierung.
3.2.2.1 Eignung
Die Verpflichtung ist geeignet, um die Entwicklung nachhaltig wettbewerbsorientierter nach-
gelagerter Endkunden- und Vorleistungsmärkte zu fördern und die Interessen der Endkun-
den zu wahren.
3.2.2.1.1. Nutzerinteressen
Die Pflicht dient der Wahrung der Nutzerinteressen, § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG, weil die Verpflich-
tung den Zugang der Teilnehmer der Betroffenen zu den in den Netzen der Wettbewerber
realisierten Diensten ermöglicht und es ihnen damit erlaubt, Anwendungen und Dienste ihrer
Wahl zu nutzen und nicht nur auf die Angebote der Betroffenen verwiesen zu sein.
3.2.2.1.2. Wettbewerbsinteresse
Ein nachhaltiger Wettbewerb auf den Märkten für Verbindungsleistungen setzt wegen des
weiterhin überragenden Marktanteils der Betroffenen bei der Bereitstellung des Anschlusses
an das öffentliche Festtelefonnetz gerade die Zuführung durch die Betroffene voraus.
Die betroffenen Endkundenmärkte umfassen z.B. das Hosting von Ansage- oder Internet-
diensten und die betroffenen Vorleistungsmärkte Leistungen an reine Diensteanbieter, die
über keine Infrastruktur verfügen. Soweit dieser Zugang behindert oder eingeschränkt wird,
Öffentliche Fassung
Amtsblatt 02 Band 1 Bonn, 25.Januar 2017
