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Amtsblatt der Bundesnetzagentur
                                   für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
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        Literaturverzeichnis
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        Bundesnetzagentur (2012a): Beschluss der BNetzA, BK 1-10/002, Festlegung der Bundesnetz-
              agentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen Verbindungs-
              aufbau im öffentlichen Telefonfestnetz und Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Te-
              lefonfestnetzen Märkte Nr. 2 und Nr. 3 der Empfehlung 2007/879/EG.

        Bundesnetzagentur (2012b): Beschluss der BNetzA, BK 3d-12/009, Regulierungsverfügung
              gegenüber TDG korrespondierend zu den Festlegungen der BNetzA zu den Märkten 1,
              2 und 3.

        Bundesnetzagentur (2013a): Beschluss der BNetzA, BK 1-11/006, Festlegung der Bundesnetz-
              agentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen Zugang von
              Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (Markt
              Nr. 1 der Empfehlung vom 17. Dezember 2007).

        Bundesnetzagentur (2014a): Auskunftsersuchen Zusammenschaltung, Fragebogen Festnetz.

        Bundesnetzagentur (2014b): Beschluss der BNetzA, Bk 2c-13/005-R.

        Bundesnetzagentur (2014c): Konsultationsentwurf der BNetzA zu einem Bitstrom-Standardangebot,
               BK 3h-14/114

        Bundesnetzagentur (2015a): Jahresbericht 2014, Netze ausbauen. Zukunft sichern. Infrastruk-
              turausbau in Deutschland.

        BNetzA (2015b): Auskunftsersuchen Zusammenschaltung, Fragebogen Festnetz,
               http://auskunftsersuchen.bundesnetzagentur.de/index.php?lr=gbg_list&group=659

        BNetzA (2015c): Tätigkeitsbericht Telekommunikation 2014/2015.

        Deutsche Bundesbank (2014): Bestand an Zweigstellen am 31. Dezember 2014.

        Dialog Consult/VATM (2015): 17. TK-Marktanalyse für VATM, Deutschland 2015.




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                    Doose, A.M., Elixmann, D. und R.G. Schäfer (2009): Gesamtwirtschaftliche Aspekte von Aus-
                           kunfts- und Mehrwertdiensten in Deutschland; Studie im Auftrag des VATM.

                    Elixmann, D.; Neumann, K.-H.; Schwab, R.; Stumpf, U. (2013): Die Bedeutung der Betrei-
                           ber(vor)auswahl für den Wettbewerb in den Telefoniemärkten, WIK-Consult, Bad Honnef.

                    European Regulators Group (2009): ERG Report on the regulation of access products neces-
                           sary to deliver business connectivity services December ERG (09) 51.

                    EU-Kommission (2014a): Commission Recommendation of 9.10.2014 on relevant product and
                          service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regu-
                          lation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the
                          Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and
                          services, Brussels, 9.10.2014, C(2014) 7174 final

                    EU-Kommission (2014b): Commission Staff Working Document, Explanatory Note Accompany-
                          ing the document Commission Recommendation on relevant product and service mar-
                          kets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in ac-
                          cordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a
                          common regulatory framework for electronic communications networks and services,
                          Brussels, 9.10.2014 SWD(2014) 298.

                    Godlovitch, I., Monti, A., Schäfer, R.G. und U. Stumpf (2012): Business communications, eco-
                            nomic growth and the competitive challenge; WIK-Consult-Studie für European Competi-
                            tive Telecommunications Association (ECTA) and International Telecommunications
                            User Group (INTUG).

                    Henseler-Unger, I.; Elixmann, D.; Schwab, R.; Strube Martins; S. (2015): Betreibervorauswahl:
                           Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven.

                    Initiative Gesundheit und Arbeit (2014):iga.Report 27, 2014

                    Jay, S.; Neumann, K.-H.; Plückebaum, T.; Zoz, K.(2011): WIK Diskussionsbeitrag, Nr. 359, Im-
                             plikationen eines flächendeckenden Glasfaserausbaus und sein Subventionsbedarf, Ok-
                             tober 2011.

                    Jay, S.; Plückebaum, T. (2014): Kostensenkungspotential für Glasfaseranschlussnetze durch
                            Mitverlegung mit Stromnetzen, Bad Honnef.

                    Neumann, K.-H.; Elixmann, D.; Plückebaum, T. (2013): Die Regulierung der Märkte 1 und 2 als
                          Voraussetzung eines nachhaltigen und infrastrukturbasierten Dienstewettbewerbs.

                    Plückebaum, T. (2012): VDSL Vectoring, Bonding und Phantoming: Technisches Konzept,
                           marktliche und regulatorische Implikationen, Bad Honnef.

                    Statistisches Bundesamt (2014): Unternehmen und Arbeitsstätten, Nutzung von Informations-
                             und Kommunikationstechnologien in Unternehmen, Wiesbaden.

                    TKG 2014: Telekommunikationsgesetz der BRD in der am 01.01.2015 in Kraft getretenen Fas-
                          sung.

                    VATM (2014): Positionspapier Anforderungen der Geschäftskundenanbieter an den
                    Regulierungsrahmen.




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        WIK (2011): Einführung kostenfreier Warteschleifen bei Telekommunikationsdiensten,
        Studie im Auftrag des DVTM, 14.10.2011.




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            Impressum

            WIK-Consult GmbH
            Rhöndorfer Str. 68
            53604 Bad Honnef
            Deutschland
            Tel.: +49 2224 9225-0
            Fax: +49 2224 9225-63
            eMail: info(at)wik-consult.com
            www.wik-consult.com


            Vertretungs- und zeichnungsberechtigte Personen
            Geschäftsführer und Direktor              Dr. Iris Henseler-Unger

            Direktor
            Abteilungsleiter
            Post, Logistik und Verkehr                Alex Kalevi Dieke

            Prokurist
            Abteilungsleiter
            Kostenmodelle und Internetökonomie        Dr. Thomas Plückebaum

            Direktor
            Abteilungsleiter
            Regulierung und Wettbewerb                Dr. Ulrich Stumpf

            Prokurist
            Leiter Verwaltung                         Karl-Hubert Strüver


            Vorsitzender des Aufsichtsrates           Winfried Ulmen


            Handelsregister                           Amtsgericht Siegburg, HRB 7043

            Steuer Nr.                                222/5751/0926

            Umsatzsteueridentifikations Nr.           DE 123 383 795




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                                                               WIK-Consult 




                     Stellungnahme zu den
                 Konsultationsentwürfen der
                       BNetzA BK1-14/004
                      (Marktdefinition und -
                 analyse) und BK2b-16/005
                   (Regulierungsverfügung)
                                                                               Autoren:


                                                             Dr. Sonia Strube Martins
                                                              Dr. Iris Henseler-Unger
                                                                 Dr. Christian Wernick




                                                                  WIK-Consult GmbH
                                                                   Rhöndorfer Str. 68
                                                                  53604 Bad Honnef




                                                      Bad Honnef, 19. Oktober 2016




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                                   Stellungnahme zu den Konsultationsentwürfen BK1-14/004 und BK2b-16/005             1




                    1   Ausgangssituation

                    Die Bundesnetzagentur hat am 27. September 2016 den Konsultationsentwurf einer
                    Marktdefinition und -analyse betreffend die Anrufzustellung auf der Vorleistungsebene
                    in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten (Markt Nr. 1 der Märkte-
                    Empfehlung 2014/710/EU) sowie den Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz
                    an festen Standorten (Markt Nr. 2 der Märkte-Empfehlung 2007/879/EG) (im Folgenden
                    Konsultationsentwurf BK1-14/004) sowie den Konsultationsentwurf BK2-16/005 der
                    Regulierungsverfügung veröffentlicht.

                    Die Bundesnetzagentur definiert im Konsultationsentwurf BK1-14/004 einen nationalen
                    Markt

                         „für den Verbindungsaufbau zur Betreiber(vor)auswahl im öffentlichen Telefonnetz
                         an festen Standorten. Dieser Markt umfasst sowohl den Verbindungsaufbau als
                         auch das Bündelprodukt aus Verbindungsaufbau plus Transit plus Wandlung im
                         öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten für Orts-, Fern-, NTR-, Auslands-,
                         und Mobilfunkverbindungen mit in Einzelwahl (Call-by-Call) oder in festgelegter
                         Vorauswahl (Preselection) vorangestellter Kennzahl für Verbindungsnetzbetrei-
                         ber.“

                    Der Markt schließt den Verbindungsaufbau von Schmalbandanschlüssen und Breit-
                    bandanschlüssen (DSL, Breitband-Kabelnetz, IP-basierte Glasfaseranschlüsse, statio-
                    näre Mobilfunklösungen) mit ein und bezieht sich sowohl auf Verbindungen, die auf
                    Ebene des PSTN oder telefondienstspezifisch auf Ebene des Internet Protokolls über-
                    geben werden.

                    Im Ergebnis stellt die BNetzA zwar fest, dass für die relevante Regulierungsperiode die
                    sektorspezifische Regulierung auf dem Markt für Verbindungsaufbau im öffentlichen
                    Telefonnetz an festen Standorten derzeit noch unverzichtbar ist und dass die TDG auf
                    diesem Markt über signifikante Marktmacht verfügt.

                    Gleichzeitig weist die BNetzA jedoch im Rahmen des Drei-Kriterien-Tests auf S. 198
                    darauf hin, dass der Vorleistungsmarkt für den Verbindungsaufbau im Zusammenhang
                    mit dem Endkundenmarkt für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen
                    Standorten steht. Die grundsätzliche Verpflichtung zur Einrichtung der Betrei-
                    ber(vor)auswahl liegt demnach auf dem Endkundenmarkt, der nicht Gegenstand des
                    Konsultationsentwurfs ist. Auch im Konsultationsentwurf der Regulierungsverfügung BK
                    2b-16/0005 wird auf S. 42 darauf verwiesen, dass die Regulierungsverpflichtung zur
                    Ermöglichung der Betreiber(vor)auswahl im Rahmen der anstehenden Aktualisierungs-
                    runde auf dem Anschlussmarkt widerrufen werden kann.




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        2                   Stellungnahme zu den Konsultationsentwürfen BK1-14/004 und BK2b-16/005




        2     Kritische Würdigung

        Das WIK hatte im Oktober 2015 einen Bericht zur Bedeutung der Betreiber(vor)auswahl
        für den deutschen Markt veröffentlicht.1 Die vorliegende Stellungnahme nimmt Bezug
        auf die genannte Studie, die als Anlage der Stellungnahme beigefügt ist.

        Zu Recht begründet die Bundesnetzagentur für die nächste Regulierungsperiode das
        Vorliegen nationaler Besonderheiten in Deutschland im Rahmen des Drei-Kriterien-
        Tests. Die Argumente, die von der EU-Kommission genannt werden, um den Wegfall
        von Markt 2 (2007) aus der Märkte-Empfehlung zu begründen, treffen auf Deutschland
        derzeit nicht zu, da z. B. nicht erwiesen ist, dass die Vorleistung Verbindungsaufbau
        durch eigene Anschlussleitungen (basierend auf TAL, Bitstrom oder eigenen An-
        schlussnetzen) substituiert wird. Die Substitution von Festnetzanschlüssen durch Ver-
        bindungen von Mobilfunkanschlüssen und/oder durch OTT-Dienste ist heute noch be-
        grenzt und im Zeithorizont der Regulierungsperiode ist diesbezüglich keine Änderung
        zu erwarten.

        Es ist außerdem zu begrüßen, dass die BNetzA darauf verweist, dass nicht alle Haus-
        halte auf wettbewerbliche Angebote im Anschlussbereich zurückgreifen können oder
        wollen und damit nur auf der Grundlage der Betreiber(vor)auswahl am Wettbewerb teil-
        haben können.

        Im Widerspruch zur Begründung nationaler Besonderheiten steht die Relativierung der
        Ergebnisse des Drei-Kriterien-Tests durch den Verweis darauf, dass die Regulierungs-
        verpflichtung zum Verbindungsaufbau zur Betreiber(vor)auswahl von der noch ausste-
        henden Marktdefinition und -analyse des Endkundenmarktes für Festnetzanschlüsse
        und Sprachverbindungen abhängt.

        Dies ist kritisch zu sehen, denn es birgt die Gefahr, dass sich die Regulierungsperioden
        auf Zeitspannen unter drei Jahren verkürzen und die Regulierungsverpflichtung auf der
        Vorleistungsebene vorzeitig aufgehoben werden kann. Für Unternehmen besteht in der
        Konsequenz das Risiko, dass ihnen die Geschäftsgrundlage für ein Angebot von Be-
        treiber(vor)auswahl entzogen wird. Dies sorgt für eine große Rechts- und Investiti-
        onsunsicherheit bei den Unternehmen, denen die Planungssicherheit für ihr Ge-
        schäftsmodell, für zukünftige Umsatzentwicklungen und gegenüber Anteilseignern und
        Kapitalgebern fehlt.

        Zudem steht eine solche Einschränkung des Ergebnisses des Drei-Kriterien-Tests im
        Widerspruch zu der Tatsache, dass die Regulierungsverpflichtung des Verbindungsauf-
        baus auf Vorleistungsebene den Wettbewerb auf Endkundenebene sichern soll und auf
        der Grundlage von Argumenten auferlegt wird, welche die Auswirkungen auf die be-

            1 Vgl. Henseler-Unger, I.; Elixmann, D.; Schwab, R.; Strube Martins, S. (2015): Betreibervorauswahl:
              Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven. Studie im Auftrag von 010012 Tel-
              ecom GmbH, 01051, 3U Telecom, Callax, star, Tele2, Ventelo, elektronisch veröffentlicht unter:
              http://www.wik.org/index.php?id=715




Bonn, 25.Januar 2017                                                                                              Amtsblatt 02 Band 1
597

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
                                        für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
834                                                    – Regulierung, Telekommunikation –                         02 2017


                                        Stellungnahme zu den Konsultationsentwürfen BK1-14/004 und BK2b-16/005             3



                    troffenen Endkundenmärkte im Blick haben und auf eine Regulierungsperiode von 3
                    Jahren ausgerichtet sind. Die Bundesnetzagentur entzieht sich durch den Verweis auf
                    die ausstehende Marktanalyse von Markt 1 (2007) der Verpflichtung, eine Prognose zur
                    Entwicklung der Endkundenmärkte im Zeithorizont der Regulierungsperiode abzuge-
                    ben, obwohl die Entscheidungsgrundlage für eine solche Prognose gegeben ist. Dies
                    wurde nicht nur in der Studie vom WIK zur Betreiber(vor)auswahl hergeleitet, sondern
                    spiegelt sich auch in vielen Argumenten der BNetzA wider, die indirekt Bezug auf den
                    Endkundenmarkt nehmen, auch wenn sie zur Begründung der nationalen Besonderhei-
                    ten auf dem Vorleistungsmarkt für den Verbindungsaufbau herangezogen werden (z. B.
                    die begrenzte Substitution zwischen Mobilfunk- und Festnetzanschlüssen oder auch
                    OTT-Diensten und klassischen Sprachverbindungen).

                    Letztlich ist es zweitrangig, ob die Regulierungsverpflichtung für die Betrei-
                    ber(vor)auswahl als Verpflichtung im Markt 1 oder 2 auferlegt wird. Wie das WIK bereits
                    in einer Studie zur Betreiber(vor)auswahl von 2013 ausgeführt hat,2 kann der Anspruch
                    auf den Verbindungsaufbau zur Betreiber(vor)auswahl auch auf der Grundlage der
                    Feststellung von SMP auf dem Vorleistungsmarkt abgeleitet werden. Dies wird durch §
                    21 Abs. 3 Nr. 6 TKG bestätigt. Wichtig ist die Sicherung des Wettbewerbs auf Endkun-
                    denebene und ein verlässlicher Regulierungsrahmen für die Marktteilnehmer.

                    Ein vorzeitiger Wegfall der Regulierungsbedürftigkeit des Verbindungsaufbaus auf der
                    Vorleistungsebene (vor Ende der Regulierungsperiode) würde den Wettbewerb auf
                    Endkundenebene erheblich beeinträchtigen.

                    Denn wie oben erwähnt, werden nicht alle Haushalte durch ein wettbewerbliches Ange-
                    bot erschlossen. Solche Haushalte werden häufig auch bei einem Breitbandausbau
                    ausgeblendet, wenn es sich für alternative Wettbewerber aus Wirtschaftlichkeitsgrün-
                    den nicht lohnt, alle Hauptverteiler auf der Grundlage der entbündelten TAL oder eines
                    Bitstrom-Vorleistungsprodukts zu erschließen. In der Konsequenz ist zu erwarten, dass
                    auch in den nächsten Jahren ein Anteil an Haushalten verbleibt, der nur auf der Grund-
                    lage von Betreiber(vor)auswahl am Wettbewerb partizipieren kann.3

                    Dabei können durch die Nutzung von Betreiber(vor)auswahl für den Endnutzer be-
                    trächtliche ökonomische Vorteile erzielt werden, wie ein Preisvergleich zwischen den
                    Preisen der TDG und den fünf günstigsten Call-by-Call/Preselection Anbietern verdeut-
                    licht. Darüber hinaus übt die Betreiber(vor)auswahl einen disziplinierenden Effekt auf
                    die Preise der TDG aus. Der Preisvergleich zwischen TDG und alternativen Teilneh-


                        2 Elixmann, D.; Neumann, K.-H.; Schwab, R.; Stumpf, U. (2013): Die Bedeutung der Betrei-
                          ber(vor)auswahl für den Wettbewerb in den Telefoniemärkten, WIK-Consult, Bad Honnef.
                        3 Betreiber(vor)auswahl-Dienste bieten für mehr als ein Viertel der Festnetz-Anschlusskunden der TDG
                          – trotz Flatrate-Tarifen und OTT-Diensten wie Skype – Vorteile gegenüber den „normal“ tarifierten
                          Fernsprech-Diensten der TDG. Auch nach der Migration zu All-IP werden Betreiber(vor)auswahl-
                          Dienste genutzt. Nach Angaben ausgewählter alternativer Netzbetreiber, werden bereits 25% der
                          Call-by-Call-Anrufe von NGN-Anschlüssen generiert, bei Preselection kommen 1,9% der Anrufe von
                          NGN-Anschlüssen.




Amtsblatt 02 Band 1                                                                                             Bonn, 25.Januar 2017
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        4                  Stellungnahme zu den Konsultationsentwürfen BK1-14/004 und BK2b-16/005




        mernetzbetreibern zeigt ein deutlich höheres Preisniveau für alternative Teilnehmer-
        netzbetreiber, die keine Betreiber(vor)auswahl anbieten müssen.

        Die Vorteile der Betreiber(vor)auswahl ergeben sich insbesondere für spezifische sozio-
        demografische Gruppen. Die Betreiber(vor)auswahl wird stark genutzt von Haushalten
        mit Migrationshintergrund, die Gespräche in ihre Herkunftsländer nachfragen, sowie
        von älteren Menschen, die wenig Zugang zu und Erfahrung mit der Nutzung von inter-
        netbasierten Angeboten haben. Auch bei kleinen und mittleren Gewerbetreibenden ist
        die Nutzung von Betreiber(vor)auswahl noch verbreitet.4 Man kann sicherlich davon
        ausgehen, dass die Migration in die Bundesrepublik Deutschland hinein auch in Zukunft
        nicht abreißen wird. Gerade dieses Segment wird absehbar eine besonders hohe Prä-
        ferenz für „günstige“ Auslandsgespräche (i.e. Gespräche „in die Heimat“) haben. Zu-
        dem ist davon auszugehen, dass niedrigpreisige Telefondienste wichtig für Nutzer mit
        beschränktem Haushaltsbudget sind. Die Diskussion über Armut im Alter zeigt, dass
        das Kundensegment von Leuten, die „alt“ und „arm“ sind, tendenziell wächst.


        3     Fazit

        Es ist zu begrüßen, dass die Bundesnetzagentur in ihrem Konsultationsentwurf BK1-
        14/004 zum Ergebnis kommt, dass für die relevante Regulierungsperiode die sektor-
        spezifische Regulierung auf dem Markt für Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefon-
        netz an festen Standorten derzeit noch unverzichtbar ist und dass die TDG auf diesem
        Markt über signifikante Marktmacht verfügt.

        Es ist allerdings kritisch zu betrachten, dass aufgrund der Einschränkungen auf S. 198
        des Konsultationsentwurfs BK1-14/004 und auf S. 42 des Konsultationsentwurfs BK2-
        16/005 gleichzeitig eine hohe Unsicherheit für Unternehmen und Verbraucher dadurch
        entsteht, dass die Regulierungsverpflichtung durch die ausstehende Marktdefinition und
        -analyse des Endkundenmarktes für Festnetzanschlüsse und Sprachverbindungen vor-
        zeitig wieder aufgehoben werden kann. Ein Wegfall der Regulierungsverpflichtung hätte
        eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs auf dem Endkundenmarkt zur Folge.




            4 Vgl. Elixmann, D.; Neumann, K.-H.; Schwab, R.; Stumpf, U. (2013): Die Bedeutung der Betrei-
              ber(vor)auswahl für den Wettbewerb in den Telefoniemärkten, WIK-Consult, Bad Honnef sowie Dialog
              Consult (2015): Vorteile von Betreiber(vor)auswahl-Angeboten für Privatkunden in Deutschland aus
              ökonomischer Sicht, Duisburg.




Bonn, 25.Januar 2017                                                                                            Amtsblatt 02 Band 1
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            Impressum

            WIK-Consult GmbH
            Rhöndorfer Str. 68
            53604 Bad Honnef
            Deutschland
            Tel.: +49 2224 9225-0
            Fax: +49 2224 9225-63
            eMail: info(at)wik-consult.com
            www.wik-consult.com


            Vertretungsberechtigte Personen
            Geschäftsführer                    Dr. Iris Henseler-Unger
            Direktor                           Alex Kalevi Dieke
            Direktor                           Dr. Ulrich Stumpf
            Leiter Verwaltung                  Karl-Hubert Strüver


            Vorsitzender des Aufsichtsrates    Winfried Ulmen


            Handelsregister                    Amtsgericht Siegburg, HRB 7043

            Steuer Nr.                         222/5751/0926

            Umsatzsteueridentifikations Nr.    DE 123 383 795




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