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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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852 – Regulierung, Telekommunikation – 02 2017
14 Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven
dass die TDG auf den Märkten für Verbindungsaufbau öffentlichen Telefonnetz und die
Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten weiterhin
über beträchtliche Marktmacht verfügt. Diese Marktmacht umfasst neben den über
PSTN übergebenen Verbindungsleistungen auch Verbindungsleistungen, die über
telefondienstspezifische IP-Zusammenschaltungen auf der untersten Ebene übergeben
werden.
In der Regulierungsverfügung vom 30.08.201326 erläutert die BNetzA unter anderem,
dass eine PSTN- und IP-basierte Zusammenschaltungsverpflichtung sowie die
Verpflichtung zur Zuführung zur Betreiber(vor)auswahl erforderlich ist, um einen
nachhaltigen Wettbewerb zu sichern und Nutzerinteressen zu wahren. Bei einem
Wegfall der Verpflichtungen ist nach Ansicht der BNetzA zweifelhaft, ob ein freiwilliges
Angebot der TDG besteht und das bisherige Verhalten der TDG bei der Ausgestaltung
der Migration zu NGN und IP-Zusammenschaltungen gibt der BNetzA keinen Anlass
anzunehmen, dass sich dies in einem zu All-IP migrierten Umfeld ändert.27
3.2 Zwischenfazit
Bislang mussten die nationalen Regulierungsbehörden auf Basis der EU-
Märkteempfehlung 2007 begründen, wenn sie den Markt 1 (2007) und/oder Markt 2
(2007) auf nationaler Ebene nicht der Vorabregulierung unterwerfen wollten. Nach dem
Wegfall von Markt 1 (2007) und 2 (2007) aus der Märkteempfehlung 2014 muss eine
ex-ante Regulierung damit begründet werden, dass aufgrund von nationalen
Besonderheiten der Drei-Kriterien-Test erfüllt ist.
Die EU-Kommission weist in den explanatory notes zur neuen Märkteempfehlung im
Zusammenhang mit Markt 2 der alten EU-Märkteempfehlung von 2007 darauf hin, dass
viele Regulierungsbehörden Markt 2 (2007) bisher reguliert haben und manche
Behörden möglicherweise in der neuen Regulierungsperiode zum Ergebnis kommen,
dass der Drei-Kriterien-Test erfüllt ist. In diesen Fällen wäre das Ergebnis, dass die ex-
ante Regulierung für die neue Regulierungsperiode aufrecht erhalten wird.
Erfahrungen in der Vergangenheit haben gezeigt, dass eine Begründung von
nationalen Besonderheiten eine höhere Hürde für die ex-ante Regulierung von Märkten
bedeutet, nicht zuletzt auch weil sie den Harmonisierungsbemühungen der EU-
Kommission entgegenwirkt. Andererseits galten diese höheren Anforderungen in der
Vergangenheit für Märkte, die (noch) nicht in der Liste der Märkte aufgeführt waren. Die
für die Markt 2 (2007) von der EU-Kommission beschriebene Sachlage ist damit jedoch
nicht vergleichbar, weshalb gegenüber vergangenen Marktanalysen die
Begründungsschwelle aus unserer Sicht nicht zwingend angehoben werden muss. Zu
26 Vgl. BNetzA (2013b).
27 Vgl. BNetzA (2013b), S. 7-8, 20ff.
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02 2017 – Regulierung, Telekommunikation – 853
Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven 15
den nationalen Besonderheiten, die beim Überprüfen des Drei-Kriterien-Tests
hervorgehoben werden, gehört sicherlich ein notwendiger Migrationsprozess.
Vor dem Hintergrund der Märkteempfehlung der Kommission von 2014 stellt sich die
Frage, inwieweit die BNetzA in der Marktanalyse von Markt 2 (2007) der Empfehlung
folgen sollte oder ob nationale Besonderheiten eine Fortsetzung der Regulierung in der
neuen Regulierungsperiode nahelegen.
Voraussetzung für eine Fortsetzung der Regulierung ist, dass der Drei-Kriterien-Test
erfüllt ist. In dieser Studie soll herausgearbeitet werden, warum weiterhin
Regulierungsbedürftigkeit vorliegt und welche Bedeutung die Betreiber(vor)auswahl für
den Wettbewerb in den Telefoniemärkten hat, die eine ex-ante Regulierung des
Verbindungsaufbaus im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten rechtfertigen.
3.3 Regulierungspraxis/Entscheidungspraxis in anderen europäischen
Ländern
In ihrer Stellungnahme zur EU-Märkteempfehlung von 2014 hat BEREC darauf
hingewiesen, dass die Märkte 1 und 2 der EU-Märkteempfehlung von 2007 von einen
Großteil der Mitgliedstaaten auf der Grundlage von der Feststellung von SMP reguliert
wird. BEREC vertritt in der Stellungnahme die Ansicht, dass die Begründungen für den
Wegfall der Märkte 1 und 2 (2007) einer gründlichen Untersuchung bedürften und dass
die Marktsituation in den verschiedenen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich sei. Einige
der Dienste, die von der EU-Kommission als Substitute für Sprachverbindungen
genannt würden (wie z.B. Gespräche aus dem Mobilfunknetz sowie OTT-Dienste),
seien in vielen Ländern eher komplementär zu Sprachverbindungen aus dem Festnetz
zu betrachten.28
Darüber hinaus seien neue Technologien in den nächsten Jahren wahrscheinlich nicht
in einem Umfang verfügbar, der sie in direktem Wettbewerb mit herkömmlichen
Technologien stehen ließe. Insbesondere der Übergang von PSTN auf All-IP-Netze
vollziehe sich langsamer als geplant. Es gäbe nur wenige Mitgliedstaaten, in denen
VoIP als ein allein für sich stehendes Angebot vermarktet würde. Zudem weist BEREC
darauf hin, dass die entbündelte TAL nicht in allen Mitgliedstaaten verfügbar bzw. weit
verbreitet ist. In dünn besiedelten Gebieten lohnten sich Investitionen in die entbündelte
TAL aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht.29
BEREC vertritt die Ansicht, dass die Anzahl und Bedeutung von Kunden, die einen
PSTN Festnetzanschluss nutzen und nicht wechseln können oder wollen, nicht
unterschätzt werden sollte. Gründe dafür liegen in fehlenden Substituten (entweder,
weil es keine alternativen Angebote gibt oder weil die alternativen Angebote nicht als
28 Vgl. BEREC (2014), S. 15.
29 Vgl. BEREC (2014), S. 16.
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854 – Regulierung, Telekommunikation – 02 2017
16 Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven
Substitut betrachtet werden). Dies würde nicht nur ältere Menschen und Haushalte mit
geringem Einkommen betreffen, sondern auch kleine und mittelständische
Unternehmen. Daher sind Universaldienstmaßnahmen ungeeignet, diese Probleme zu
adressieren.30
BEREC verweist zudem auf die Problematik, dass viele Geschäftskunden noch von
PSTN-Diensten abhängen und aus technischen und/oder wirtschaftlichen Gründen
nicht zu VoIP wechseln.31
BEREC führt außerdem aus, dass wenn auf Endkundenebene Wettbewerb zu
beobachten ist, dies in den meisten Fällen auf die verfügbaren regulierten
Vorleistungsangebote zurückzuführen ist. Viele alternative Netzbetreiber benötigen die
regulierten Vorleistungen, um gleichzeitig ihre eigene Netzinfrastruktur auszubauen.32
Insgesamt vertrat BEREC den Standpunkt, dass der Zeitpunkt zu früh wäre für eine
Entfernung der Märkte 1 und 2 (2007) aus der EU-Märkteempfehlung 2014, so dass sie
erwarte, dass viele Länder die Märkte trotzdem notifizieren.33
DG SANCO (Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit) sieht in einer
voreiligen Deregulierung große Nachteile für Konsumentegruppen ältere Menschen,
Großfamilien, Einwohner in ländlichen Regionen, da in Abwesenheit von Wettbewerb
diese Gruppen besonders stark von einer geänderten Preispolitik betroffen sein
können.34
Die Betreiber(vor)auswahl gehört zu den Verpflichtungen, die nach dem Stand vom
25.02.2014 alle außer zwei nationalen Regulierungsbehörden in Europa auferlegt
haben.
Finnland gehört zu den Ländern, die Markt 2 (2007) aus der Regulierung entlassen
haben. FICORA kommt in ihrer Marktanalyse zum Ergebnis, dass im Endkundenmarkt
für Telefondienste ein Großteil der Endkunden vom Festnetz zum Mobilfunknetz
gewechselt ist. Die Kosten für einen Wechsel von einem Festnetz- zu einem
Mobilfunkanschluss sind in Finnland vernachlässigbar, vor allem vor dem Hintergrund,
dass ein Mobilfunkanschluss preiswerter ist als ein Festnetzanschluss. Zudem ist die
Netzabdeckung von Mobilfunknetzen mindestens so gut wie im Festnetz.35 Dies zeigt,
dass es innerhalb der EU deutliche Unterschiede hinsichtlich des Preisniveaus und der
Netzabdeckung von Mobilfunkdiensten gibt.
30 Vgl. BEREC (2014), S. 15 f.
31 Vgl. BEREC (2014), S. 16.
32 Vgl. BEREC (2014), S. 16.
33 Vgl. BEREC (2014), S. 17.
34 Vgl. DG Sanco (2013).
35 Vgl. FICORA (2013), S. 1.
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Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven 17
Für viele Regulierungsbehörden steht derzeit eine weitere Runde an Marktanalysen zu
Markt 2 der Märkteempfehlung von 2007 bevor und damit die Frage, ob der Drei-
Kriterien-Test für den alten Markt 2 weiterhin erfüllt ist.
Mit Ausnahme von zwei legen alle Behörden bisher sowohl die Betreiberauswahl als
auch die Betreiber(vor)auswahl als Verpflichtung auf. In einer Reihe von Fällen wird die
Betreiber(vor)auswahl anders als in Deutschland jedoch in Verbindung mit Markt 2
(2007) (Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz) und nicht in Verbindung mit
Markt 1 (2007) auferlegt. In der WIK Studie von 2013 zur Betreibervorauswahl wurde
bereits darauf hingewiesen, dass der österreichische Regulierer 2012 die weitere
Auferlegung der Betreiber(vor)auswahl innerhalb des Festnetzes als
Regulierungsverpflichtung für den marktbeherrschenden Betreiber A1 Telekom Austria
beschloss. Diese Entscheidung wurde im Bescheid der Telekom-Control-Kommission
von 2013 bestätigt.36
ComReg hat im April 2014, also noch vor der Veröffentlichung der EU-
Märkteempfehlung von 2014 durch die EU-Kommission, die Marktanalyse zum Markt
für Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz durchgeführt. ComReg kommt zum
Ergebnis, dass auf dem Markt für Verbindungsaufbau (Fixed Voice Call Origination
FVCO) Eircom über SMP verfügt und der Drei-Kriterien-Test erfüllt ist, so dass der
Markt weiterhin der ex-ante Regulierung unterliegt.37 In Irland lag der Anteil des
Incumbent Eircom zum Zeitpunkt der Marktanalyse bei über 50%. Hinsichtlich der
Subsitution aus dem Mobilfunknetz weist ComReg darauf hin, dass laut
Umfrageergebnisse Endkunden Fest- und Mobilfunkdienste für unterschiedliche
Zwecke nutzen und signifikante Preisdifferenzen zwischen Fest- und Mobilfunkdiensten
sehen. Die Substitution von Sprachverbindungen durch OTT-Dienste ist nach
Einschätzung von ComReg ebenfalls begrenzt.38
Ofcom hat im April 2015 eine Konsultation zu den Märkten für Verbindungsaufbau und
Terminierung durchgeführt. Hinsichtlich dem Markt 2 (2007) galt besonderes
Augenmerk dem Wettbewerbsdruck, der von anderen Diensten (auf der
Endkundenebene) ausgeht, insb. Sprachverbindungen aus dem Mobilfunknetz und
VoIP-Verbindungen, aber auch Textnachrichten und sozialen Mediendiensten.39
Darüber hinaus galt das Augenmerk der Konsultation von Ofcom den Auswirkungen
eines Wegfalls der Vorleistung Verbindungsaufbau auf folgenden Endkunden:
36 Vgl. Elixmann, D.; Neumann, K.-H.; Schwab, R.; Stumpf, U. (2013), S. 21 und TKK (2013).
37 Vgl. ComReg (2014), S. 27.
38 Vgl. ComReg (2014), S. 31.
39 Vgl. Ofcom (2015), S. 7.
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18 Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven
Endkunden, die nicht von der entbündelten TAL (Teilnehmeranschlussleitung)40
profitieren können.
Endkunden, die nur Sprachverbindungen aus dem Festnetz nutzen (also kein
Mobilfunktelefon und auch kein Breitbandzugang)
Kleine und mittelständische Unternehmen
Die Marktanalyse von Ofcom ist für 2016 angekündigt.
40 Die Teilnehmeranschlussleitung ist die letzte Meile im Telefonnetz, die den Anschluss beim
Endkunden mit dem Hauptverteiler verbindet.
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Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven 19
Abbildung 3-1: Tatsächliche Regulierung von Märkten die gemäß der
Märkteempfehlung der EU-Kommission von 2007 als ex-ante
regulierungsbedürftig gelten nach Mitgliedsländern(EU27) (Stand:
Februar 2014)
Quelle: https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/consultation-procedures.
Rote Felder stehen für die Feststellung von signifikanter Marktmacht und ex-ante
Regulierung des Marktes. In Ländern mit grün markierten Feldern wurde auf dem Markt
eine Tendenz zu effektivem Wettbewerb festgestellt und der Markt wird nicht ex-ante
reguliert. Eine gelbe Markierung steht für Entscheidungen, bei denen für einen Teil des
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20 Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven
Marktes effektiver Wettbewerb festgestellt wurde, für den anderen Teil jedoch
signifikante Marktmacht, so dass der nichtwettbewerbliche Teil des Marktes ex-ante
reguliert wird. Die Tabelle zeigt somit, inwieweit die nationalen Regulierungsbehörden
der Märkteempfehlung der EU-Kommission folgen und in welchen Fällen aufgrund
nationaler Besonderheiten davon abgewichen wird.
4 Die marktliche Bedeutung von Call-by-Call und Preselection
4.1 Marktpotenzial und aktuelle Nutzerzahl von Betreiber(vor)auswahl
Das Marktpotenzial für Betreiber(vor)auswahl-Dienste entspricht nach dem aktuellen
Stand (2015) immer noch fast der Hälfte aller Haushalte in Deutschland.
Für Haushalte, die keine Flatrate nutzen, ist der Stellenwert von Call-by-Call und
Preselection bedeutend und hat sich in den letzten Jahren kaum verändert.
Der Anteil der Haushalte ohne Flatrate, die Call-by-Call- und Preselection-Angebote
nachfragen, liegt bei über 60% in 2014 (gegenüber 62,5% in 2013).
Call-by-Call und Preselection stellt für 20% der Haushalte eine wichtige, wenn nicht die
einzige Möglichkeit dar, vom Wettbewerb im deutschen TK-Markt auch bei Telefonie-
basierten Diensten zu profitieren.
Betreiber(vor)auswahl-Dienste werden in Deutschland von der TDG, die regulatorische
dazu verpflichtet ist, angeboten. Ein freiwilliges Angebot von alternativen
Teilnehmernetzbetreiber gibt es nicht. Potenzielle Nutzer der Betreiber(vor)auswahl
sind daher die Festnetz-Anschlusskunden der TDG. Dies sind am aktuellen Rand
knapp 20,4 Mio. Kunden.41 Die Zahl der potenziellen Nutzer ist damit zwar mit der Zahl
der Festnetz-Anschlusskunden der TDG von ursprünglich nahezu 40 Mio. deutlich
zurückgegangen. Gleichwohl entspricht dieses Marktpotenzial immer noch fast der
Hälfte aller Haushalte in Deutschland. Es ist davon auszugehen, dass sich Call-by-Call
auch weiterhin analog zum Marktanteil der TDG entwickeln wird.
Nutzer der Betreiber(vor)auswahl sind sowohl Kunden, die diese Option nur
gelegentlich nutzen, als auch solche, die regelmäßig größere Anteile ihres
Gesprächsverkehrs auf diesem Wege realisieren. Die heute aktive Nutzerzahl für die
Betreiber(vor)auswahl wird auf mehr als 5 Mio. Kunden geschätzt.42 Damit bieten
Betreibervorauswahldienste offenbar immer noch für mehr als ein Viertel der Festnetz-
Anschlusskunden der TDG - trotz Flatrate-Tarifen und OTT-Diensten wie Skype -
Vorteile gegenüber den „normal“ tarifierten Fernsprech-Diensten der TDG. Auch nach
41 Vgl. TDG (2015), S. 16.
42 Vgl. Dialog Consult (2015).
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Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven 21
der Migration zu All-IP werden Betreiber(vor)auswahl-Dienste genutzt. Nach Angaben
ausgewählter alternativer Netzbetreiber, werden bereits 25% der Call-by-Call-Anrufe
von NGN-Anschlüssen generiert, bei Preselection kommen 1,9% der Anrufe von NGN-
Anschlüssen.43
4.2 Verkehrsvolumen von Betreibervorauswahl
Das Verkehrsvolumen von Call-by-Call und Preselection lag 2014 immerhin bei 5 Mrd.
Verbindungsminuten.
Der Rückgang hat sich in den letzten Jahren verlangsamt.
Auch Endkunden, die bereits zu NGN migriert sind, nutzen weiterhin Call-by-Call und
Preselection.
Der Anteil des Verkehrsvolumens von Gesprächen in Mobilfunknetze und ins Ausland
am Verkehsvolumen von Call-by-Call und Preselection insgesamt lag 2014 bei15,7%
und 44,5%.
Bei Haushalten, die einen TDG-Festnetzanschluss ohne Flatrate nutzen, hat sich der
Anteil des Verkehrsvolumens von Call-by-Call und Preselection von 2012 bis 2014
kaum verändert.
4.2.1 Verkehrsvolumen insgesamt
Bei den über klassische Telefon-, Kabel- und IP-basierten Festnetzanschlüssen
insgesamt generierten Gesprächsminuten ist seit 2010 ein signifikanter Rückgang zu
verzeichnen von durchschnittlich 5,5% jährlich, während das Verkehrsvolumen von
2005 bis 2009 immer bei ca. 200 Mrd. Minuten lag. Wie die nachfolgende Abbildung
4-1 zeigt, liegt die Zahl der abgehenden Gesprächsminuten im Festnetz in 2014 bei
etwa 154 Mrd.
Im Zeitablauf nimmt der auf die TDG entfallende Verkehr (bezogen auf die Gesamtzahl
der abgehenden Gesprächsminuten im Festnetz) tendenziell ab. Der auf die
Wettbewerber entfallende Verkehr nimmt bis 2009 absolut gesehen tendenziell zu,
danach nimmt er ab. Insgesamt konnten daher die Wettbewerber ihren Marktanteil im
Zeitverlauf steigern.
43 Information alternativer Verbindungsnetzbetreiber.
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22 Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven
Insgesamt hat sich der Marktanteil der TDG in den letzten Jahren bei rd. 52%
eingependelt und die Mehrzahl der originierten Verbindungsminuten im Festnetz entfällt
noch immer auf die TDG.
Abbildung 4-1: Abgehende Gesprächsminuten im Festnetz, nach Wettbewerber
und TDG, 2010 bis 2014
Mrd. Minuten
193 183 174 163 154
200
Wettbewerber
180
TDG
160
92
140 89
84
120 78
74
100
80
60
101 94 90 85
40 80
20
0
2010 2011 2012 2013 2014
Quelle: Bundesnetzagentur (2015).
4.2.2 Verkehrsvolumen der Wettbewerber
Die von Wettbewerbern in Deutschland realisierten Verkehrsminuten können über
Betreiber(vor)auswahl oder Direktverkehr realisiert werden. Beim Direktverkehr werden
die Verbindungsminuten auf der Basis eines Telefonanschlusses von
Teilnehmernetzbetreibern (TNBs), die Wettbewerber der TDG sind, generiert. Die
zeitliche Entwicklung der Gesprächsminuten der beiden Zugangsvarianten
Betreiber(vor)auswahl und Direktverkehr an den gesamten Sprachverbindungen
alternativer Anbieter ist in Abbildung 4-2 dargestellt.
Abbildung 4-2 zeigt, dass beachtliche 5 Mrd. Verbindungsminuten des
Verkehrsvolumens der Wettbewerber auf die Betreiber(vor)auswahl zurückzuführen
sind. Der Direktverkehr ist heute - nach einen jährlichen Zuwachse von 12% in den
Jahren 2005 bis 2014 - dominierend mit 69 Mrd. Minuten, was ein Indiz dafür ist, dass
die Betreiber(vor)auswahl als Einstieg in den Aufbau eigener bzw. auf eigener
Wertschöpfung basierender Leistungen dient. Von 2010 bis 2014 lagen dabei die
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Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven 23
Veränderungsraten niedriger als in den Jahren davor, der Rückgang hat sich demnach
verlangsamt.
Vor dem Hintergrund, dass 20% der Haushalte nicht auf Anschlüsse alternativer
Festnetzbetreiber auf der Grundlage der entbündelten TAL zurückgreifen können, ist
zumindest für den Zeithorizont der anstehenden Marktanalyse zu erwarten, dass die
Betreibervorauswahl weiterhin für einen möglicherweise geringen, aber nichtsdestotrotz
aus Sicht des Wettbewerbs wichtigen, Anteil des Verkehrsvolumens sorgen wird.
Abbildung 4-2: Über Wettbewerber abgehende Gesprächsminuten im Festnetz
nach den Zugangsvarianten Betreiber(vor)auswahl und
Direktverkehr (PSTN und VoIP) in Deutschland, 2010 - 2014
Mrd. Minuten
92 89 84 78 74
100
Betreiber(vor)auswahl
90
15 PSTN
11
80 9
VoIP
7
70 5
60 38 32 24 17
40
50
40
30
52
47
20 40 43
10
0
2010 2011 2012 2013 2014
Quelle: Bundesnetzagentur (2015).
Während die Betreiber(vor)auswahl für Nutzer von Flatrate-Tarifvarianten bei
Gesprächen ins deutsche Festnetz weniger interessant ist, bleibt sie auch für diese
Haushalte attraktiv für Gespräche in Mobilfunknetze und/oder ins EU-Ausland sowie ins
Nicht-EU-Ausland, die von Flatrates ausgenommen sind und oft hochpreisig angeboten
werden. Dementsprechend lassen sich bei Gesprächen ins Ausland und in
Mobilfunknetze die größten Preisvorteile erzielen.
Die Bedeutung der Betreibervorauswahl für Sprachverbindungen in Mobilfunknetze und
ins Ausland spiegelt sich in den von 2012 bis 2014 steigenden Anteilen von
Gesprächen in Mobilfunknetze und ins Ausland am Verkehrsvolumen für Call-by-Call
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