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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“

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pflichtgemäßer Ausübung des Ermessens entschieden, bei der Entgeltermittlung die Anwen-
dung einer Vergleichsmarktbetrachtung im Sinne von § 35 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 TKG anderen
Vorgehensweisen, nämlich sowohl der nach § 31 Abs. 1 i.V.m. § 35 Abs. 1 TKG vorrangig
vorgesehenen Entgeltermittlung anhand von Kostenunterlagen als auch der in Nr. 2 Halbs. 2
Terminierungsempfehlung genannten Verwendung eines analytischen Kostenmodells, vor-
zuziehen.
Im vorliegenden Fall sind die Zugangsentgelte der Betroffenen gemäß § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2
TKG vorrangig anhand der Vergleichsmarktmethode im Sinne von § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
TKG zu ermitteln. Die Norm des § 35 Abs. 1 TKG ist deshalb nach der hier verfügten Vorge-
hensweise so zu lesen, dass die der Bundesnetzagentur vorliegenden Kosteninformationen
einerseits und die Anstellung einer Vergleichsmarktbetrachtung andererseits in der Hierar-
chie der Ermittlungsmethoden „die Plätze tauschen“.
Die vorrangige Anwendung der Vergleichsmarktmethode im Sinne von § 35 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 TKG erlaubt es, die für die Telekom Deutschland GmbH ermittelten Entgelte auf die
alternativen Teilnehmernetzbetreiber zu übertragen. Dieses Vorgehen entspricht der herge-
brachten Praxis der Beschlusskammer und berücksichtigt den Umstand, dass es sich bei
den entsprechenden Terminierungsleistungen um miteinander vergleichbare Leistungen
handelt, die auch – wie in Nr. 1 S. 2 der Terminierungsempfehlung vorgegeben – grundsätz-
lich symmetrisch bepreist werden sollten. Dieses Vorgehen entspricht weiter im Ergebnis
dem derzeitigen Stand der Zusammenschaltungsvereinbarung der Betroffenen mit der Tele-
kom-Deutschland GmbH. Die Vorschrift des § 35 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 TKG würde es dabei al-
lerdings auch ermöglichen, etwaigen Besonderheiten der Terminierung alternativer Teilneh-
mernetzbetreiber Rechnung zu tragen, soweit dies entgegen den bisherigen Erfahrungen
aus der letzten Regulierungsperiode und nach den Maßgaben der Nr. 9f. der Terminierungs-
empfehlung erforderlich werden sollte.
Als demgegenüber aufwändigere Methoden müssen Entgeltermittlungen anhand von Kos-
teninformationen und/oder gemäß Nr. 2 Halbs. 2 Terminierungsempfehlung mittels eines
analytischen Kostenmodells hinter die hier verfügte Vorgehensweise zurücktreten. Ein Vor-
gehen anhand von Kostenunterlagen würde eine LRIC-Ermittlung entweder gar nicht oder
allenfalls unter großem Aufwand erlauben und zudem die Schwierigkeit aufwerfen, dass die
angestrebte Symmetrie nur unter Anwendung verschiedenster und für sich wieder fraglicher
Korrekturmechanismen erreicht werden könnte. Das gleiche gilt für die Anwendung eines
analytischen Kostenmodells, das nicht demjenigen zur Bestimmung der Verbindungsentgelte
der Telekom Deutschland GmbH entsprechen sollte, denn die Entwicklung eines separaten
analytischen Kostenmodells für alternativen Teilnehmernetzbetreiber widerspräche der an-
gestrebten Symmetrie.
Die Anwendung der vorgesehenen Ermittlungsmethode scheitert im Übrigen auch nicht da-
ran, dass mit dem Vergleichsmarkt der Telekom Deutschland GmbH eine Basis vorläge, die
aufgrund der fehlenden Bestandskraft des Vergleichsentgelts zu schmal gewählt wäre. Etwa-
igen Wettbewerbsverzerrungen, die bei einem erfolgreichen Vorgehen der Telekom Deutsch-
land GmbH gegen die eigene Entgeltgenehmigung drohen könnten, kann durch die Abgabe
einer Anpassungszusicherung vorgebeugt werden,
vgl. hierzu etwa die – im MVNO-Bereich ergangenen – Beschlüsse BK3b-14/026 und
BK3b-14/047 vom 24.04.2015.
Im Übrigen hat die vorrangige Anwendung der Vergleichsmarktmethode Auswirkungen auf
den Umfang der Unterlagen, welche zur Prüfung des Antrags erforderlich und deshalb von
der Betroffenen gemäß § 31 Abs. 3 und § 34 Abs. 1 TKG zusammen mit dem
Entgeltgenehmigungsantrag vorzulegen sind. Zu diesen Unterlagen zählen im vorliegenden
Fall – weil aufgrund der Kostenermittlung vorrangig anhand einer
Vergleichsmarktbetrachtung nicht erforderlich – nicht die in § 34 Abs. 1 Nr. 1, 3 und 4 TKG
genannten Kostennachweise und sonstigen Angaben. Die in § 34 Abs. 3 TKG vorgesehene
regelmäßige Vorlage von Kostenunterlagen ist ebenfalls nicht erforderlich. Anwendbar bleibt
allerdings § 34 Abs. 1 Nr. 2 TKG (Leistungsangaben). Damit wird der Umfang der bei der

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Antragstellung vorzulegenden Unterlagen stark beschränkt, so dass die Betroffene durch die
Entgeltgenehmigungspflicht nicht mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand belastet wird.
Die Beschlusskammer stellt schließlich klar, dass die in § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 S. 2 TKG
enthaltene Verweisung auf § 32 Abs. 2 TKG entsprechend vorliegend folgenlos bleibt.
Gemäß § 32 Abs. 2 S. 1 TKG werden Aufwendungen, die nicht in den Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung enthalten sind, zusätzlich zu Absatz 1 nur berücksichtigt, soweit und
solange hierfür eine rechtliche Verpflichtung besteht oder das die Genehmigung
beantragende Unternehmen eine sonstige sachliche Rechtfertigung nachweist. Im
vorliegenden Zusammenhang sind Abweichungen vom Symmetriegrundsatz indes – wie
unter Ziffer 3.5.4.1.1.9 dargelegt – allein nach Nr. 9 und 10 der Terminierungsempfehlung zu
beurteilen. Darüber hinausgehende Entgeltunterschiede lassen sich dagegen mit dem
verfügten Symmetrieziel nicht in Übereinklang bringen.

3.5.4.5 Keine Gleitpfadregelung und keine Härtefallregelung
Die reine Berücksichtigung von Harmonisierungsinteressen bei der möglichen sachlichen
Rechtfertigungsgründen hat gegenüber der Festlegung einer Gleitpfadregelung nach § 31
Abs. 2 Nr. 2 TKG auch keinen geringeren rechtlichen Gehalt, denn während die Anwendung
eines Gleitpfades erst in der Regulierungsverfügung festgeschrieben werden muss, gilt die
Berücksichtigung neutralen Aufwands bereits unmittelbar aus dem Gesetz. In beiden Fällen
kann die Beschlusskammer nicht willkürlich entscheiden, sondern ist zur pflichtgemäßen
Ausübung ihres Ermessens verpflichtet.
Entgegen der Auffassung einiger Netzbetreiber bedarf es der Einrichtung eines Gleitpfads
auch nicht zur Wahrung der legitimen Anbieterinteressen. Zwar wäre eine solche Einrichtung
auf Grundlage von § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG grundsätzlich möglich. Sie erscheint aber
nicht erforderlich, um die Verhältnismäßigkeit eines LRIC-Preisniveauziels herzustellen. Die
Beschlusskammer hat dabei insbesondere im Auge, dass die in den letzten Jahren in
Deutschland ohne Gleitpfadregelungen erfolgten Entgeltabsenkungen und die damit
einhergehenden Umsatzminderungen (und ggf. auch Gewinnminderungen) in absoluten
Zahlen von häufig erheblichem Umfang waren, ohne dass disruptive Auswirkungen dieser
Absenkungen auf die unternehmerische Entwicklung der Betroffenen zu entdecken waren.
So wurden die Terminierungsentgelte im Jahre 2012 von 0,0054 €/min zu Hauptverkehrszeit
um ein Drittel auf 0,0036 €/min abgesenkt (Beschluss BK3c-12/089) und mit Beschluss
BK3c-14/015 wiederum um ein Drittel auf 0,0024 €/min., ohne dass dies zu Verwerfungen im
Markt geführt hätte. Angesichts des erreichten niedrigen Entgeltniveaus und der
abnehmenden Bedeutung der Sprachtelefonie für die Geschäftsmodelle der allermeisten
Teilnehmernetzbetreiber ist nicht ersichtlich, dass bei den zu erwartenden
Entgeltabsenkungen, die in absoluten Beträgen nicht wesentlich über denjenigen
vergangener Absenkungsschritte liegen dürften, ein Gleitpfad erforderlich sein wird, um
diese Entgeltabsenkungen für die betroffene verkraftbar zu machen.
Soweit auf Gleitpfadregelungen in anderen Ländern hingewiesen werden sollte, ist zu
berücksichtigen, dass während der Geltungsdauer dieser Gleitpfade zu LRIC-Entgelten
hierzulande noch LRIC+-Entgelte vereinnahmt werden konnten. Das Versagen einer
Gleitpfadregelung benachteiligt die hiesigen Netzbetreiber also nicht gegenüber den
Netzbetreibern in anderen europäischen Ländern.
Eine Gleitpfadregelung ist auch nicht zum Schutz legitimen Vertrauens auf Seiten der
Netzbetreiber erforderlich. Die Beschlusskammer hatte bereits in den im Jahres 2013
erlassenen Regulierungsverfügungen gegenüber alternativen Teilnehmernetzbetreibern
darauf hingewiesen, dass bei der nächsten Überprüfung der Regulierungsverfügungen die
Entwicklung der Terminierungsentgelte in Europa besonders zu beachten sei, vgl. Punkt
3.6.5.1.3.3.2 der unter dem 19.11.2013 erlassenen Regulierungsverfügungen. Ein solches
Vertrauen ist namentlich nicht durch das – von der Vodafone GmbH im Verfahren BK 3b-
15/061 in Bezug genommene – Auftreten eines Vertreters der Bundesregierung in der
mündlichen Verhandlung vor dem Europäischen Gerichtshof (C-28/15) am 16.03.2016

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geschaffen worden. Der Vertreter hat dort nicht angekündigt, die Bundesrepublik
Deutschland werde weiterhin bei einem LRIC+-Ansatz bleiben. Im Gegenteil, nachdem der
Vertreter der Bundesregierung zunächst die Gründe für die Entscheidung der
Bundesnetzagentur im Jahr 2013 für ein Beibehalten des LRIC+-Ansatzes erläutert hatte,
teilte er auf Nachfrage des Gerichts ausdrücklich mit, die Entscheidung aus dem Jahr 2013
für einen LRIC+-Ansatz sei „vorübergehend“ und werde aktuell überprüft. Die Bundesnetza-
gentur hat damit ihre Bereitschaft zu einer möglichen Änderung des Kostenermittlungsmaß-
stabes seit langem sichtbar gemacht, so dass seine Änderung auch mit dem Grundsatz der
Vorhersehbarkeit der Regulierung nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 TKG vereinbar ist.
Ebenfalls kein Präzedenzfall für eine Gleitpfadregelung ist schließlich mit der Anerkennung
einer Härtefallregelung im UKW-Rundfunkbereich (Beschluss BK 3b-15/002 vom
17.08.2015) geschaffen worden. In jenem Beschluss wurde nicht zugunsten des regulierten
marktmächtigen Unternehmens, sondern vielmehr zugunsten der – häufig kleinen – nachfra-
genden Radioveranstalter und unter expliziter Berücksichtigung der Belange des Rundfunks
(§ 2 Abs. 6 S. 1 TKG) eine Regelung zur Begrenzung von Entgeltsteigerungen getroffen, die
Marktverwerfungen in diesem verfassungsrechtlich besonders geschützten Bereich aus-
schließen sollte. Die prozentuale umsatzmäßige Bedeutung der drohenden Entgeltsteige-
rungen war für die Nachfrager im dortigen Fall weitaus größer als die prozentuale umsatz-
mäßige Bedeutung der hier drohenden Verluste für die Betroffene.

3.5.4.6 Ergebnis
Die pure-LRIC-Regulierung der Terminierungsentgelte und ihre Ermittlung bevorzugt anhand
eines Bottom-up-Kostenmodells für ein NGN-Netz ist besser als die bisherige Vorgehens-
weise geeignet, um die Regulierungsziele nach § 2 zu erreichen.

3.5.4.7 Prüfungsverfahren und -methode für von der Entgeltgenehmigungspflicht aus-
genommene Terminierungsleistungen
Die von der Entgeltgenehmigungspflicht ausgenommenen Entgelte für die Terminierung von
Verbindungen von Ländern außerhalb des EWR mit diskriminierenden Terminierungsentgel-
ten werden der nachträglichen Entgeltgenehmigungspflicht nach § 38 Abs. 2 bis TKG unter-
worfen. Die Beschlusskammer hat davon abgesehen, sie einer Anzeigepflicht nach § 38 Abs.
1 S. 1 TKG zu unterwerfen, weil der damit verbundenen Aufwand angesichts des auf den
Gesamtmarkt bezogen geringen Entgeltvolumens, der fehlenden Bedeutung dieser Entgelte
für den Wettbewerb innerhalb Deutschlands und des EWR und des mit dem Anzeigeverfah-
rens sowohl für die Betroffene als auch die Beschlusskammer verbundenen Aufwandes un-
verhältnismäßig wäre.

3.5.5. Ermessensausübung zur Regulierung der Koppelungs- und
Kollokationsentgelte
Die Beschlusskammer hat gemäß § 30 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 TKG ent-
schieden, die Entgelte für die erbrachten Zusammenschaltungs- und Kollokationsleistungen
auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienste entfallenden Kosten der effizienten Leis-
tungsbereitstellung nach § 32 TKG zu genehmigen. Innerhalb des Genehmigungsverfahrens
erfolgt auch die Missbrauchskontrolle, § 35 Abs. 3 S. 1 TKG.
Mit dieser Entscheidung hat die Beschlusskammer ihr Ermessen entsprechend dem Zweck
der Ermächtigung ausgeübt und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten.

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3.5.5.1 Anzustrebendes Preisniveau
Aus einer Betrachtung der verschiedenen Regulierungsziele ergibt sich, dass die Beschluss-
kammer im vorliegenden Fall nicht nur sicherstellen soll, dass die von der Betroffenen vor-
genommenen Preismaßnahmen den aus dem allgemeinen Wettbewerbsrecht bekannten
Anforderungen entsprechen (siehe dazu Ziffer 3.5.5.1.1), sondern zusätzlich auch, dass die
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne von § 32 TKG die Obergrenze für die
Zugangsentgelte darstellen (3.5.5.1.2).

3.5.5.1.1. Keine Überschreitung der Missbrauchsschwelle
In der Hauptsache sollten die von der Betroffenen verlangten Entgelte für die Netzkoppelung
sowie die Kollokationsleistungen die Missbrauchsschwelle nicht überschreiten.
Dementsprechend hat die Beschlusskammer in pflichtgemäßer Ausübung des ihr in § 30
Abs. 1 TKG eingeräumten Ermessens zunächst entschieden, die Entgelte für die Gewährung
der Zugänge nach Ziffer 1. und 3. des Tenors weiterhin einer Missbrauchsaufsicht nach § 28
TKG zu unterwerfen. Mit dieser Entscheidung hat die Beschlusskammer ihr Ermessen ent-
sprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt und die gesetzlichen Grenzen des Er-
messens eingehalten.

3.5.5.1.1.1. Missbrauchskontrolle als Zweck der Entgeltregulierung
Im vorliegenden Fall ist es jedenfalls ein Zweck der Entgeltkontrolle sicherzustellen, dass die
Betroffene die aus dem allgemeinen Wettbewerbsrecht bekannten Grenzen für Preismaß-
nahmen einhält. Dieser Zweck folgt aus einer Gesamtschau gesetzlicher Zielbestimmungen
und tatsächlicher Marktgegebenheiten.
Gemäß § 27 Abs. 1 TKG soll die Entgeltregulierung eine missbräuchliche Ausbeutung, Be-
hinderung oder Diskriminierung von Endnutzern oder von Wettbewerbern durch preispoliti-
sche Maßnahmen von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht verhindern. Die Bundes-
netzagentur stellt dabei nach § 30 Abs. 3 Satz 1 TKG sicher, dass alle Entgelte die wirt-
schaftliche Effizienz und einen nachhaltigen Wettbewerb fördern und für die Verbraucher
nicht nur kurzfristig, sondern auch mittel- und langfristig möglichst vorteilhaft sind. Überwölbt
werden diese Zielsetzungen, wie es sich auch aus den Verweisen in § 30 Abs. 1 S. 2 und §
31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG ergibt, von den Regulierungszielen des § 2 Abs. 2 und den – bei
der Verfolgung dieser Ziele anzuwendenden – Regulierungsgrundsätzen des § 2 Abs. 3
TKG,
vgl. auch die Begründung zum Gesetzentwurf, BR-Drs. 129/11, S. 101.
Die Regulierung hat danach u.a. die Nutzer-, insbesondere die Verbraucherinteressen auf
dem Gebiet der Telekommunikation zu wahren (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 S. 2), einen chan-
cengleichen Wettbewerb sicherzustellen, nachhaltig wettbewerbsorientierte Märkte der Tele-
kommunikation, auch in der Fläche, zu fördern und einen unverzerrten und unbeschränkten
Wettbewerb im Bereich der Telekommunikation zu gewährleisten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 S. 1 und
3), die Entwicklung des Binnenmarktes der Europäischen Union zu fördern (§ 2 Abs. 2 Nr. 3)
sowie den Ausbau von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der
nächsten Generation zu beschleunigen (§ 2 Abs. 2 Nr. 5). Bei der Verfolgung der vorgenann-
ten Ziele wendet die Bundesnetzagentur objektive, transparente, nicht diskriminierende und
verhältnismäßige Regulierungsgrundsätze an, u.a. indem sie gewährleistet, dass Betreiber
von Telekommunikationsnetzen und Anbieter von Telekommunikationsdiensten unter ver-
gleichbaren Umständen nicht diskriminiert werden (§ 2 Abs. 3 Nr. 2), und indem sie den
Wettbewerb zum Nutzen der Verbraucher schützt und, soweit sachgerecht, den infrastruk-
turbasierten Wettbewerb fördert (§ 2 Abs. 3 Nr. 3).
Diese Zielsetzungen treffen auf Märkte zu, die – wie in der Festlegung der Präsidentenkam-
mer gezeigt worden ist – von besonders hohen Marktzutrittsschranken gekennzeichnet sind.

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Auf den Märkten für den Verbindungsaufbau ist auf längere Sicht nicht erkennbar, dass
Marktkräfte diese Marktmacht erodieren lassen könnten.
Diese Umstände können der Betroffenen indes Anreize zu wettbewerbsschädigendem Ver-
halten im Sinne des allgemeinen Wettbewerbsrechts liefern. Um ihre eigene Wettbewerbs-
position einschließlich derjenigen konzernverbundener Unternehmen sowohl auf dem verfah-
rensgegenständlichen als auch auf benachbarten Märkten zu stärken, könnte sich die Be-
troffene veranlasst sehen, durch preisliche Maßnahmen etwa in Form von missbräuchlich
überhöhten Preisen, von Preis-Kosten-Scheren oder von sachlich ungerechtfertigten Bünde-
lungen, aber auch durch Vorteilseinräumungen zugunsten des eigenen Endkundenvertriebs
oder konzernverbundener oder sonstiger Unternehmen die Wettbewerbsbedingungen auf
den jeweils betroffenen Märkten zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Die Nachfrager, die an
der Betroffenen als Geschäftspartnerin nicht vorbeikommen und ggf. mit ihr auf den Endkun-
denmärkten konkurrieren, könnten diesen Einflüssen nicht ausweichen. Maßnahmen in der
genannten Form würden daher insbesondere den Regulierungszielen des Nutzer- und Ver-
braucherschutzes (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 S. 2) und des chancengleichen Wettbewerbs (§
2 Abs. 2 Nr. 2 S. 1 und 3) widersprechen.
Ein Zweck der Entgeltkontrolle muss es damit sein, den Leistungswettbewerb dadurch zu
schützen, dass die im allgemeinen Wettbewerbsrecht entwickelten Grenzen für Preismaß-
nahmen marktmächtiger Unternehmen auch auf dem vorliegenden Markt Beachtung finden.

3.5.5.1.1.2. Verhältnismäßigkeit im weiteren Sinne
Die Auferlegung einer Missbrauchsaufsicht anhand des § 28 TKG entspricht dem vorgestell-
ten Zweck. Dabei werden gleichzeitig die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten.
Die Auferlegung der Missbrauchskontrolle ist geeignet, die Einhaltung der aus dem allge-
meinen Wettbewerbsrecht bekannten Grenzen für Preismaßnahmen sicherzustellen. Sie ist
auch erforderlich zur Zweckerreichung. Es ist kein milderer, aber gleich wirksamer Entgelt-
maßstab zu entdecken, welcher an die Stelle des Missbrauchsmaßstabs nach § 28 TKG
treten könnte. Die Auferlegung einer Missbrauchskontrolle ist schließlich verhältnismäßig im
engeren Sinne. Wie bereits ähnlich im Zusammenhang mit dem allgemeinen Diskriminie-
rungsverbot nach § 19 TKG ausgeführt (siehe Ziffer 3.3), belastet die Entscheidung die Be-
troffene nicht unzumutbar. Denn einerseits unterliegt sie ohnehin einem gesetzlichen Miss-
brauchsverbot nach dem allgemeinen Wettbewerbsrecht (§§ 19 und 20 GWB und Art. 102
AEUV), und andererseits ist jedenfalls dem Behinderungs- und Diskriminierungsverbot die
Möglichkeit immanent, eine objektive Behinderung oder Ungleichbehandlung durch sachliche
Gründe zu rechtfertigen, wobei über letztere im Wege einer umfassenden Abwägung der
Interessen der Beteiligten unter Berücksichtigung der Regulierungsziele zu entscheiden ist,
vgl. auch die Urteile des BVerwG vom 02.04.2008 in den Sachen 6 C 14.07 (Rz. 50), 6
C 15.07 (Rz. 55), 6 C 16.07 (Rz. 47) und 6 C 17.07 (Rz. 50).
Die Beschlusskammer unterwirft deshalb die erhobenen Vorleistungsentgelte der Betroffe-
nen einer Prüfung am Missbrauchsmaßstab des § 28 TKG.

3.5.5.2 KeL als Obergrenze
Die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne von § 32 TKG stellen die Ober-
grenze für die Zugangsentgelte dar.

3.5.5.2.1. Wahrung von Nutzer- und Verbraucherinteressen
3.5.5.2.1.1. Entgelte sollten wie bislang KeL nicht überschreiten
Vorleistungsentgelte, die nicht die KeL überschreiten, wahren die in § 2 Abs. 2 Nr. 1 und
Abs. 3 Nr. 3 TKG genannten Interessen der unmittelbaren und mittelbaren Nachfrager, na-

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mentlich der Verbraucher, besser und wirksamer als Entgelte, die in ihrer Höhe erst durch
die Missbrauchsschwelle beschränkt werden,
vgl. zur Wahrung der Verbraucherinteressen auch Art. 13 Abs. 2 S. 1 Zugangs-RL,
aus dem mittelbar entnommen werden kann, dass neben wirtschaftlicher Effizienz
und der Förderung nachhaltigen Wettbewerbs die Belange der Verbraucher bei der
Entgeltregulierung von vorrangiger Bedeutung sind, so die Urteile des BVerwG vom
02.04.2008 in den Sachen 6 C 14.07 (Rz. 63), 6 C 15.07 (Rz. 70), 6 C 16.07 (Rz. 60)
und 6 C 17.07 (Rz. 63); siehe ferner auch Art. 8 Abs. 2 lit. a Rahmen-RL.
Die Verbraucher werden durch die Vorleistungsentgelte betroffen, weil ein Netzbetreiber die
Zusammenschaltung mit dem Netz der Betroffenen als auch die Kollokation einkaufen
muss, um seinen eigenen Endkunden Verbindungen in das Festnetz der Betroffenen anbie-
ten zu können. Die Koppelungs- und Kollokationsentgelte sind Teil seiner Kosten, die er an
seinen Endkunden weitergeben wird.
Tatsächlich haben die Endkunden der anderen Festnetz- und Mobilfunknetzbetreiber auch
von der bisher betriebenen KeL-Regulierung der verfahrensgegenständlichen Vorleistungs-
entgelte profitiert. Dieser Schluss ergibt sich aus der Intensität des Wettbewerbs, welcher auf
den entsprechenden Endkundenmärkten herrscht, der eine Weitergabe von Entgelterspar-
nissen an die eigenen Endkunden erzwungen haben muss und der sogar eine Beendigung
der Regulierung der Endkundenverbindungsmärkte ermöglichte,
Regulierungsverfügung BK 2a-09-001 vom 22.04.2009.
Die Annahme, die Nachfrager von Zusammenschaltungsleistungen der Betroffenen hätten
es sich trotz des Wettbewerbs auf den nachgelagerten Märkten erlauben können, aus den
Senkungen der Vorleistungsentgelte resultierende Extra-Margen einzubehalten, widersprä-
che jeder wettbewerblichen Theorie.
Die empirische Bestätigung dieser theoretischen Einsicht muss sich allerdings wegen be-
stimmter Besonderheiten der Endkundenmärkte auf gewisse Plausibilitätsüberlegungen be-
schränken. Die Endkundenmärkte sind, was die Preisgestaltung anbelangt, von letztlich un-
durchdringbarer Intransparenz gekennzeichnet. Sowohl im Festnetz- als auch im Mobilfun-
kendkundenbereich lassen sich eine Vielzahl von Einzel- und Bündelangeboten finden, die
sich voneinander nicht nur aufgrund von im konkreten Einzelfall ausgehandelten Rabattie-
rungen, sondern auch durch Zu- oder Abbuchungen bestimmter Leistungsmerkmale oder
auch durch die Beigabe sonstiger Vergünstigungen unterscheiden. Da es weder praktisch
möglich ist, eine Vergleichbarkeit der Tarifstrukturen herzustellen und ein (gewichtetes)
Preisniveau für bestimmte Paketbestandteile zu bestimmen, noch es durchführbar erscheint,
den Einfluss einzelner Kostenparameter auf die Preisgestaltung zu isolieren, lassen sich die
Auswirkungen bestimmter Vorleistungspreissenkungen, wie bereits oben dargestellt) auf die
Endkundenpreise nicht hart nachvollziehen (vgl. hierzu auch die weitergehenden Ausführun-
gen unter Ziffer 3.5.4.1.1.3.1.1.6).
Die Kundenwahrnehmung und damit das Wettbewerbsgeschehen im Festnetzbereich kon-
zentrieren sich, wie bereits dargestellt, zunehmend auf die Anschlussbandbreite und den
Bündel-Tarif, der für die Überlassung eines Anschlusses mitsamt Verbindungen in die natio-
nalen Festnetze und das Internet zu zahlen ist,
vgl. bereits Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur 2010/2011, S. 65; nach dem Di-
gital Agenda Scoreboard 2011 der EU-Kommission, S. 63, nimmt Deutschland dies-
bezüglich den Spitzenplatz in der Europäischen Union ein.
Im Endergebnis hängt die Höhe der Endkundenentgelte im Festnetz von den Vorleistungs-
entgelten der Betroffenen ab. Es liegt deshalb im Interesse der Verbraucher, dass die Vor-
leistungsentgelte für Koppelungs- und Kollokationsleistungen die Kosten der effizienten Leis-
tungsbereitstellung nicht überschreiten.

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3.5.5.2.1.2. Aber auch keine Verschärfung auf LRIC
Eine Verschärfung des anzustrebenden Preisniveaus auf ein LRIC-Preisniveau, wie es für
die Terminierungsentgelte angezeigt ist (vgl. Ziffer 3.5.4), kommt nicht in Betracht.
Zu beachten ist, dass es in die Entscheidung der Vorleistungsnachfrager gestellt ist, wie vie-
le und welche Zusammenschaltungsorte mit welchen Redundanzen von ihnen erschlossen
werden. Um Effizienzanreize zu setzen, sollten die dabei entstehenden Kosten nicht über die
Verbindungsentgelte auf alle Nachfrager umgelegt werden, sondern vielmehr demjenigen
vollständig in Rechnung gestellt werden, der sie verursacht.

3.5.5.2.2. Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs, Förderung nachhaltig
wettbewerbsorientierter Märkte und Gewährleistung unverzerrten und unbeschränkten
Wettbewerbs im Bereich der Telekommunikation
Vorleistungsentgelte, die nicht über die KeL hinausgehen, stellen das Regulierungsziel eines
chancengleichen, nachhaltigen und unverzerrten Wettbewerbs im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 2
und Abs. 3 Nr. 2 TKG besser und wirksamer sicher als Entgelte, die in ihrer Höhe bis zur
Missbrauchsschwelle getrieben werden.
Wettbewerb im vorgenannten Sinne wird auf den vorliegenden Märkten für Verbindungsleis-
tungen und auf den ihnen nachgelagerten Endkundenmärkten angestrebt, weil ein derartiger
Wettbewerb in der Regel verschiedene als vorteilhaft angesehene Funktionen erfüllt. So
können namentlich in jeweils akzeptabler Weise Freiheit gewährt, Marktmacht kontrolliert,
Preise gesetzt, Einkommen verteilt, Ressourcen alloziert, Anpassungen ermöglicht und
technischer Fortschritt induziert werden,
vgl. zu den Wettbewerbsfunktionen Koenig/Vogelsang/Kühling/Loetz/Neumann, Funkti-
onsfähiger Wettbewerb auf den Telekommunikationsmärkten: zum Begriff des „wirksa-
men Wettbewerbs“ im deutschen Wettbewerbsrecht, 2002, S. 44.
Die Entgeltregulierung wendet sich in diesem Zusammenhang dem marktlichen Preisme-
chanismus zu. Dieser Mechanismus trägt wesentlich zur Erreichung der aufgeführten Wett-
bewerbsfunktionen bei. Gebildet im Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage, zeigen
Preise u.a. Knappheitsverhältnisse an, lenken die Produktionsfaktoren in die jeweils renta-
belste Verwendungsrichtung und stimmen die Pläne auf den verschiedenen Märkten ab,
vgl. Woll, Allgemeine Volkswirtschaftslehre, 14. Aufl. 2003, S. 91ff.
In der Regel sollte der Staat den Preismechanismus auf einem Markt möglichst ungestört
bzw. allenfalls begrenzt durch die Anforderungen des allgemeinen Wettbewerbsrechts arbei-
ten lassen. Dies gilt grundsätzlich auch für Märkte, auf denen ein oder mehrere Unterneh-
men über beträchtliche Marktmacht verfügen. Auf solchen Märkten können relativ hohe Prei-
se des oder der marktmächtigen Unternehmen zu Marktexpansionen und Marktzutritten Drit-
ter und damit nicht nur zu Mengenausweitungen und Preissenkungen, sondern insgesamt
auch zu vorteilhaften Marktstrukturänderungen führen. Voraussetzung dafür ist allein, dass
bestehende Marktzutrittsschranken innerhalb absehbarer Zeit überwunden werden können.
Aktiviert durch den Preismechanismus, würden die Selbstheilungskräfte des Wettbewerbs
die bei einem oder mehreren Unternehmen vorhandene Marktmacht untergraben. Mit Rück-
sicht hierauf – und auch auf praktische Probleme des Bestimmens unfairer Preise und deren
fortlaufender Kontrolle – ist etwa das allgemeine Kartellrecht zurückhaltend, was die Kontrol-
le absoluter Entgelthöhen anbelangt,
vgl. zur dargestellten Argumentation Möschel, in: Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbs-
recht EG / Teil 1, 4. Aufl. 2007, Art. 82 Rz. 133f., Furse, “Excessive Prices, Unfair Pri-
ces and Economic Value: The Law of Excessive Pricing under Article 82 EC and the
Chapter II Prohibition,” in: European Competition Journal Vol. 4, Nr. 1 (2008) 59, S. 60
und 76ff., Heise, Das Verhältnis von Regulierung und Kartellrecht im Bereich der
Netzwirtschaften, Berlin 2008, S. 182, jeweils m.w.N. In diesem Sinne auch BR-Drs.
755/03, S. 91 (“Zum Abschnitt 3”).

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Die vorstehend skizzierte Funktionsweise von Preisen und damit die Ratio einer zurückhal-
tenden Preisobergrenzenkontrolle sind dagegen auf einem von einem deutlichen Marktver-
sagen gekennzeichneten Markt – wie dem verfahrensgegenständlichen Markt, vgl. § 10 Abs.
2 S. 1 TKG i.V.m. der Festlegung der Präsidentenkammer – nicht anzutreffen. Aufgrund der
hohen Zutrittsschranken werden auch bei weit über dem Wettbewerbspreis liegenden Ent-
gelten keine Markteintritte erfolgen, die innerhalb absehbarer Zeit die Marktmacht der Be-
troffenen erodieren lassen würden,
vgl. zur ehedem analogen Situation in den sog. „Ausnahmebereichen“ des GWB
Baur/Henk-Merten, Kartellbehördliche Preisaufsicht über den Netzzugang, 2002, S. 44;
vgl. ferner die Beschlüsse des BGH vom 21.02.1995 in der Sache KVR 4/94, BGHZ
129, 37, S. 49ff., vom 06.05.1997 in der Sache KVR 9/96, BGHZ 135, 323, S. 328, und
vom 22.07.1999 in der Sache KVR 12/98, BGHZ 142, 239, S. 252; siehe außerdem
Möschel, a.a.O., Rz. 135 (Wettbewerbsrecht EG) sowie Furse, a.a.O., S. 60.
Die Beeinträchtigung beschränkt sich freilich nicht allein auf diesen Markt. . Betroffen sind
vielmehr auch die nachgelagerten Endkundenmärkte. Denn die alternativen Anbieter Verbin-
dungen in das Festnetz der Betroffenen können die für den Auftritt im Endkundenbereich
notwendigen Koppelungs- und Kollokationsleistungen eben nicht zu wettbewerbskonformen
Preisen einkaufen.
Letzteres jedoch könnte einmal dazu führen, dass der für den Auftritt auf den Endkunden-
märkten unabdingbare Zugang nach § 21 TKG verwässert würde und ggf. sogar unterlaufen
werden könnte. Sinn der auferlegten Zugangsgewährungsverpflichtung ist es namentlich,
eine netzübergreifende Kommunikation zu gewährleisten und den Nachfragern Effizienzge-
winne durch Vornahme unmittelbarer Zusammenschaltungen zu ermöglichen. Durch Vorleis-
tungsentgelte, die den Wettbewerbspreis überschritten und eine Zusammenschaltung insge-
samt oder an bestimmten Zusammenschaltungsorten nicht mehr rentabel erscheinen ließen,
könnten diese Ziele in Frage gestellt werden.
Darüber hinaus würden Vorleistungsentgelte, welche den Wettbewerbspreis überschritten,
der Betroffenen ein wettbewerbsverzerrendes Quersubventionierungspotenzial erschließen.
Erhobene Sonderrenten könnten von ihr als vertikal integriertem Unternehmen genutzt wer-
den, um ihren Auftritt im Endkundenbereich insbesondere im Bereich des Angebotes von
Sprachtelefonanschlüssen zu unterstützten. Die Betroffene würde sich mithin einen von Mit-
wettbewerbern nicht erreichbaren Vorteil verschaffen. Zudem gingen den Nachfragern bei
einem Einkauf zu Preisen, die den Wettbewerbspreis überschritten, Finanzmittel verloren,
die ihnen ansonsten für das Agieren auf den Endkundenmärkten zur Verfügung stünden,
vgl. zur Marktmachtübertragung (auch auf nicht beherrschte Märkte) Möschel, a.a.O.,
Art. 82 Rn. 102f.; ferner EuG, Urteil Rs. T-219/99 vom 17.12.2003, Rz. 127 – British
Airways, mit Verweis auf EuGH, Urteil verb. Rs. 6/73 und 7/73 vom 06.03.1974, Rz. 22
– Commercial Solvents, und Urteil Rs. 311/84 vom 03.10.1985, Rz. 26 – CBEM.
Den aufgeführten Beeinträchtigungen der Wettbewerbsmöglichkeiten und – damit einherge-
hend – des Wettbewerbs auf den Endkundenmärkten kann allerdings regulatorisch entge-
gengewirkt werden. Mit der hoheitlichen Vorgabe von Preisobergrenzen, welche die ansons-
ten erwartbaren Wettbewerbsergebnisse nachbilden, lassen sich das Versagen des Preis-
mechanismus kompensieren und Wettbewerbsverzerrungen verhindern.
In der Praxis sind bislang die KeL-Preise als Als-Ob-Wettbewerbspreise angesehen worden,
siehe die Nachweise in Ziffern 3.5.3 und 3.5.5.2.3.1.1
Hieran ist festzuhalten. Mit den KeL werden sämtliche mit der Zugangsleistung zusammen-
hängenden und zu deckenden Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung entgolten.
Aus den unter Ziffer 3.5.5.2.1.2 dargestellten Gründen ist dagegen im vorliegenden Zusam-
menhang für die sonstigen Zugangsentgelte nicht anzunehmen, dass eine nur teilweise Ent-
geltung der KeL anhand der LRIC-Grundsätze der Terminierungsempfehlung dem Wettbe-
werbsergebnis noch näher käme.

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Der Gesichtspunkt der Gewährleistung chancengleichen, nachhaltigen und unverzerrten
Wettbewerbs streitet deshalb dafür, jedenfalls keine die KeL überschreitenden Zusammen-
schaltungs- und Kollokationsentgelte zuzulassen.

3.5.5.2.3. Förderung der Entwicklung des Binnenmarktes
Entgelte, die nicht die KeL überschreiten, fördern auch die Entwicklung des Binnenmarktes
in der Europäischen Union im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG besser als Vorleistungsentgel-
te, die erst von der Missbrauchsschwelle begrenzt würden. Es ist mit Blick auf die in Art. 8
Rahmen-RL verankerten unionsweiten Regulierungsziele jedenfalls dem Binnenmarkt zu-
träglich, wenn die Entgelte für Verbindungsleistungen – gleich welchen Ursprungs – anhand
eines insbesondere dem Wettbewerbs- und Verbraucherschutzziel verpflichteten Kosten-
maßstabs bestimmt werden.
Die Begrenzung des LRIC-Maßstabes auf die Terminierungsentgelte und nicht noch auf die
Entgelte für sonstige Leistungen wie Koppelung und Kollokation entspricht zugleich der uni-
onsweiten Vorgehensweise. So setzt nach den Kenntnissen der Beschlusskammer auch
keine Regulierungsbehörde eines anderen Mitgliedsstaates etwa für die Zuführungsleistun-
gen einen LRIC-Ansatz an.

3.5.5.2.4. Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen
Telekommunikationsnetzen
Entgelte, die die KeL nicht übersteigen, fördern auch das in § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG enthaltene
Regulierungsziel des Ausbaus hochleistungsfähiger öffentlicher Telekommunikationsnetze
der nächsten Generation. Diese Hochleistungsnetze werden zwar für die Abwicklung von
Datenverkehr benötigt, während es hier allein um die Entgeltregulierung auf Märkten für
Sprachverkehr geht. Durch die Einbeziehung von über IP-Zusammenschaltungen übergebe-
nen Verbindungsleistungen besteht aber ein Zusammenhang mit dem Wechsel auf diese
neuen Netze. Entgelte, die die KeL übersteigen, könnten den Wechsel auf die neuen Hoch-
leistungsnetze behindern und die Investitionsfähigkeit der ICP der Betroffenen in solche Net-
ze und die zugehörige Zusammenschaltung behindern.

3.5.5.2.5. Ergebnis
Ein Preisniveau, bei dem weder die KeL überschritten noch die Missbrauchsvorschrift ver-
letzt wird, dient insoweit insbesondere den Nutzer- und Wettbewerbsinteressen.
Sollten Entgelte dieses Niveau nicht einhalten, würde dies dazu führen, dass der für den Auf-
tritt auf den Endkundenmärkten erforderliche Zugang nach § 21 TKG verwässert würde und
ggf. sogar unterlaufen werden könnte. Sinn der auferlegten Zugangsgewährungsverpflich-
tung ist es namentlich, eine netzübergreifende Kommunikation zu gewährleisten und den
Nachfragern Effizienzgewinne durch Vornahme unmittelbarer Zusammenschaltungen zu
ermöglichen.
Durch Vorleistungsentgelte, die den Wettbewerbspreis überschritten und eine Zusammen-
schaltung insgesamt oder an bestimmten Zusammenschaltungsorten nicht mehr rentabel
erscheinen ließen, könnten diese Ziele in Frage gestellt werden. Dies gilt nicht nur für Zu-
sammenschaltungen auf PSTN-Ebene, sondern auch für solche auf IP-Ebene.
Zweiter Zweck der Entgeltkontrolle hinsichtlich der Entgelte für Koppelungs- und Kollokati-
onsleistungen ist es, eine Überschreitung der KeL im Sinne von § 32 TKG zu verhindern.

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3.5.5.3 Verhältnismäßigkeit im weiteren Sinne
Die Auferlegung einer Entgeltkontrolle gemäß § 30 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2
TKG, wonach die Entgelte für die Koppelungs- und Kollokationsleistungen auf der Grundlage
der auf die einzelnen Dienste entfallenden symmetrischen Kosten der effizienten Leistungs-
bereitstellung genehmigt werden, entspricht dem vorgestellten Zweck. Dabei werden gleich-
zeitig die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten. Die Auferlegung ist geeignet,
erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne, um zu gewährleisten, dass die Zugangs-
entgelte das angestrebte Preisniveau nicht überschreiten.

3.5.5.3.1. Eignung
Die Auferlegung der dargestellten Entgeltgenehmigungspflicht gemäß § 30 Abs. 1 S. 1 i.V.m.
§ 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG ist geeignet, die angestrebten Zwecke zu erreichen. In ihrem
Rahmen werden sowohl etwaige Verstöße gegen die Missbrauchsvorschrift des § 28 TKG
als auch drohende Überschreitungen der KeL im Sinne von § 31 TKG wirksam abgestellt.

3.5.5.3.2. Erforderlichkeit
Die auferlegte Genehmigungspflicht ist auch erforderlich zur Zweckerreichung. Es ist kein
milderes, aber gleich wirksames Regime zu entdecken, welches an die Stelle der auferlegten
Entgeltgenehmigung per Vergleichsmarktbetrachtung treten könnte, um die Erhebung von
grundsätzlich symmetrischen KeL-Entgelten zu gewährleisten.
Derartige Überschreitungen wären im Falle einer Prüfung der Zugangsentgelte am bloßen
Missbrauchsmaßstab jedoch zu erwarten. Dies folgt aus den allgemeinen Anreizen, die die
von fehlenden Ausweich- und Einwirkungsmöglichkeiten der Nachfrager gekennzeichneten
Marktstrukturen für die Betroffene mit sich bringen. Nachfrager können sich gegen KeL-
überschreitende Preise nicht aus eigener Kraft wehren. Es entspräche daher allgemeiner
Theorie und Praxis, wenn die Preise zur Gewinnmaximierung über das genannte Niveau
gehoben würden,
vgl. zur Preissetzung im (natürlichen) Monopol Wied-Nebbeling, Grundlagen der
Mikroökonomik, 2. Aufl. 2001, S. 214ff., insbes. S. 235f.; Woll, Allgemeine Volkswirt-
schaftslehre, 14. Aufl. 2003, S. 236ff.; Fritsch/Wein/Ewers, Marktversagen und Wirt-
schaftspolitik, 6. Aufl. 2005, S. 194ff.; Kommission, Explanatory Note accompanying
the Commission Recommendation, SEC(2009)600, S. 6.
Vorliegend ist kein belastbarer Anhaltspunkt dafür ersichtlich, dass die Betroffene ihr Preis-
setzungsverhalten gleichwohl zukünftig so handhaben würde, dass sie die Kosten der effi-
zienten Leistungserbringung aus eigenem Entschluss und ohne entsprechende Eingriffsmög-
lichkeiten aus eigenem Entschluss und ohne entsprechende Eingriffsmöglichkeiten der Bun-
desnetzagentur einhalten würde.
Der Missbrauchsmaßstab ist damit nicht ausreichend zur Sicherstellung von KeL-Entgelten.
Kann der Gefahr von die KeL überschreitenden Entgelten für die auferlegten Zugangsver-
pflichtungen schon nicht nach § 30 Abs. 1 S. 2 i.V.m. § 38 TKG begegnet werden, so würde
selbiges erst recht nicht bei der Auferlegung von Verpflichtungen nach § 30 Abs. 1 S. 2
i.V.m. § 38 Abs. 2 bis 4 TKG oder gar bei einem vollständigen Absehen von Entgeltkontroll-
verpflichtungen gelingen.
Die Entgeltgenehmigungspflicht stellt sich damit als zur Zweckerreichung erforderliche Maß-
nahme dar.

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