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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“

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vertriebenen Endnutzerleistungen sicherzustellen. Eine ausdrückliche Auferlegung und Aus-
gestaltung dieser Verpflichtungen erfolgt jedoch nicht in der Regulierungsverfügung, sondern
in den Verträgen über die Leistungsbeziehung, ggf. darauf bezogenen Zusammenschal-
tungsanordnungen nach § 25 TKG.
Die Entscheidung belastet die Betroffene auch nicht unzumutbar. Denn einerseits unterliegt
sie ohnehin nach dem allgemeinen Wettbewerbsrecht einem gesetzlichen Diskriminierungs-
verbot (§ 20 GWB), und andererseits ist dem Diskriminierungsverbot die Möglichkeit imma-
nent, eine objektive Ungleichbehandlung durch sachliche Gründe zu rechtfertigen, wobei
über letztere im Wege einer umfassenden Abwägung der Interessen der Beteiligten unter
Berücksichtigung der Regulierungsziele zu entscheiden ist,
vgl. auch die Urteile des BVerwG vom 02.04.2008 in den Sachen 6 C 14.07 (Rz. 50), 6
C 15.07 (Rz. 55), 6 C 16.07 (Rz. 47) und 6 C 17.07 (Rz. 50).
Eine Auseinandersetzung mit der Frage, ob der Betroffenen eine Nichtdiskriminierungsver-
pflichtung nach den Grundsätzen des Equivalence of Input oder des Equivalence of Output i.
S. v. Ziffer 6 g) und h) der Empfehlung der EU-Kommission zu einheitlichen Nichtdiskriminie-
rungsverpflichtungen und Kostenrechnungsmethoden zur Förderung des Wettbewerbs und
des Umfeldes für Breitbandinvestitionen vom 11. September 2013 (2013/466/EU) aufzuerle-
gen ist, war nicht erforderlich, weil diese Empfehlung gem. ihrer Ziffer 5 auf den Markt für
Zusammenschaltungsleistungen nicht anzuwenden ist.

3.4. Transparenzverpflichtungen
3.4.1. Transparenzverpflichtung bzgl. allgemeiner Zugangsbedingungen, § 20 TKG
Rechtliche Grundlage für die in Ziffer 5. des Tenors auferlegte Transparenzverpflichtung be-
züglich allgemeiner Zugangsbedingungen sind die §§ 9 Abs. 2, 13 und 20 Abs. 1 TKG.
Gemäß § 20 Abs. 1 TKG kann ein Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes,
der über beträchtliche Marktmacht verfügt, verpflichtet werden, für die zum Zugang berech-
tigten Unternehmen alle für die Inanspruchnahme der entsprechenden Zugangsleistung be-
nötigten Informationen zu veröffentlichen, insbesondere Informationen zur Buchführung, zu
technischen Spezifikationen, Netzmerkmalen, Bereitstellungs- und Nutzungsbedingungen
einschließlich aller Bedingungen, die den Zugang zu und die Nutzung von Diensten und An-
wendungen beschränken, sowie über die zu zahlenden Entgelte.
Durch die – mit der TKG-Novelle 2012 weiter präzisierte – Vorschrift wird Artikel 9 Zugangs-
RL umgesetzt. Sinn und Zweck einer Transparenzverpflichtung ist, wie sich aus Erwägungs-
grund 16 der Zugangs-RL herleiten lässt, dass Unternehmen, die einen Zugang bzw. eine
Zusammenschaltung bei einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht nachfragen,
sich schnell und auf einfache Art und Weise einen Überblick über die einschlägigen Zu-
gangs- bzw. Zusammenschaltungsbedingungen besorgen können. Seit der Neufassung des
TKG im Jahre 2012 erstreckt sich die Transparenzverpflichtung auch auf alle Bedingungen,
die den Zugang zu und die Nutzung von Diensten und Anwendungen beschränken können.
Ziel dieser Änderung ist es, dass Vorleistungsnachfrager über mögliche Einschränkungen
der bezogenen Vorleistungen informiert sind, um diese in ihren Angebote berücksichtigen
und ihren Kunden gegenüber transparent machen zu können,
vgl. Kabinettsentwurf S. 102 f.
Auf diese Weise können Verhandlungen über den Zugang und damit letztlich auch der
Marktzugang der Nachfrager beschleunigt werden. Darüber hinaus sollen transparente Zu-
gangs- und Zusammenschaltungsbedingungen Streitigkeiten verhindern, den Marktteilneh-
mern die Gewissheit bieten, dass ein bestimmter Dienst ohne Diskriminierung erbracht wird,
und dazu beitragen, die Interoperabilität sicherzustellen.
Zur Erreichung dieses Zwecks hat sich die Beschlusskammer aus den folgenden Erwägun-
gen für die Auferlegung der Transparenzverpflichtung entschieden:

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Weil es sich bei der Zusammenschaltung um ein komplexes Produkt handelt, ist zur Konkre-
tisierung der Gleichbehandlungsverpflichtung die Verpflichtung zur Transparenz erforderlich.
Es ist erforderlich, dass Wettbewerber, die Interesse an der Inanspruchnahme dieser Leis-
tungen haben, bestimmte Mindestinformationen erhalten, um diese Leistungen in Anspruch
nehmen zu können. Hierzu zählen insbesondere die Leistungsbeschreibung, die netztechni-
sche Realisierung einschließlich der Schnittstellenbeschreibungen sowie die Entgelte und
deren Abrechnung.
Die Transparenzverpflichtung ist darüber hinaus auch als komplementäre Verpflichtung zum
Diskriminierungsverbot statthaft, um jener Verpflichtung effektiv Wirkung zu verschaffen.
Denn andernfalls wäre die Betroffene in der Lage, trotz des Diskriminierungsverbotes einzel-
ne Wettbewerber gegenüber anderen zu bevorzugen bzw. zu benachteiligen. Indem die Be-
troffene jedoch dazu verpflichtet wird, die für die Inanspruchnahme der Zugangsleistungen
auf dem verfahrensgegenständlich Markt notwendigen Informationen im Sinne von Muster-
bedingungen zu veröffentlichen, werden dadurch Informationsasymmetrien zwischen den
Wettbewerbern vermieden und dadurch mögliche Diskriminierungsmöglichkeiten beschränkt.
Die Verpflichtung zur Veröffentlichung der für die Inanspruchnahme der entsprechenden Zu-
gangsleistungen benötigten Informationen belastet die Betroffene auch nicht in unangemes-
sener Weise. Für die Terminierungsleistungen, die sie auf den verfahrensgegenständlichen
Märkten anbietet, verfügt die Betroffene aufgrund der bereits bestehenden Zusammenschal-
tung über Regelungen - sei es in einem Vertrag oder einer Anordnung -, in denen sämtliche
benötigten Informationen zu technischen Spezifikationen, Netzmerkmalen, Bereitstellungs-
und Nutzungsbedingungen und über die zu zahlenden Entgelte enthalten sind. Es ist ausrei-
chend und der Betroffenen zuzumuten, dass sie diese Informationen etwa auf Extranetseiten
veröffentlicht, wobei eine allgemeine Veröffentlichung nicht erforderlich ist. Vielmehr geht §
20 Abs. 1 TKG selbst von einer beschränkten Veröffentlichung an einen bestimmten Adres-
satenkreis aus, indem nämlich der Kreis der Begünstigten der Transparenzverpflichtung auf
die zum Zugang berechtigten Unternehmen begrenzt wird, d.h. auf Unternehmen, die die
Voraussetzungen der Definitionen in § 3 Nr. 29 und 32 TKG erfüllen und die eine Zugangs-
leistung bei der Betroffenen nachfragen.
Der durch die hiermit auferlegte Transparenzpflicht für die Betroffene entstehende Aufwand
steht nicht außer Verhältnis zu dem damit verfolgten Zweck, nämlich einer einfachen Ermög-
lichung der Inanspruchnahme dieser Leistungen durch Nachfrager und der Verhinderung von
Diskriminierungspotenzial.
Darüber hinaus ist auch zu bedenken, dass mit der Auferlegung des Transparenzgebots von
der weitergehenden Verpflichtung, ein Standardangebot gemäß § 23 Abs. 1 TKG zu veröf-
fentlichen, absehen werden kann. Die letztere Verpflichtung würde einen weitaus größeren
und damit – namentlich in Anbetracht der vorliegenden Verpflichtungsmöglichkeit – letztlich
unverhältnismäßigen Aufwand auf Seiten der Betroffenen verursachen. Die Auferlegung ei-
ner Pflicht zur Veröffentlichung eines Standardangebotes liegt nach Auffassung der Be-
schlusskammer insbesondere dann nahe, wenn eine Vielzahl die Zugangsleistungen nach-
fragender bzw. hieran interessierter Marktteilnehmer vorhanden ist, wenn von einem hohen
Streitpotenzial bei der Ausgestaltung des Zugangs auszugehen ist oder wenn den verfah-
rensgegenständlichen Zugangsleistungen eine besonders herausgehobene Bedeutung für
die Entwicklung des oder der nachgelagerten Märkte zukommt. Im Hinblick darauf, dass kei-
ner dieser Gründe, welcher jeder für sich grundsätzlich die Auferlegung einer Standardange-
botspflicht rechtfertigen könnte, vorliegend gegeben ist, reicht die Auferlegung der weniger
tiefgreifenden Transparenzverpflichtung hier aus.

3.4.2. Transparenzverpflichtung bzgl. Vertragsvorlage, § 20 TKG
Die in der Sache in Ziffer 6 des Tenors auferlegte Vertragsvorlageverpflichtung stützt sich
auf § 9 Abs. 2 TKG i.V.m. § 13 Abs. 1 und § 20 Abs. 3 TKG.

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Gemäß § 20 Abs. 3 TKG kann die Bundesnetzagentur einen Betreiber eines öffentlichen
Telekommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, insbesondere ver-
pflichten, ihr Vereinbarungen über von ihm gewährte Zugangsleistungen ohne gesonderte
Aufforderung in einer öffentlichen und einer vertraulichen Fassung vorzulegen. Die Bundes-
netzagentur veröffentlicht, wann und wo Nachfrager nach Zugangsleistungen eine öffentliche
Vereinbarung einsehen können.
Diese mit der TKG-Novelle 2012 in das Gesetz eingeführte Vorschrift konkretisiert das in §
20 Abs. 1 TKG enthaltene allgemeine Transparenzgebot mit Blick auf die Vorlage von Zu-
gangsvereinbarungen und ersetzt zugleich den bisherigen § 22 Abs. 3 TKG. Dieser enthielt
eine gesetzesunmittelbare Verpflichtung zur Vorlage von Vereinbarungen über die Zugangs-
gewährung. Die Gemeinschaftsrechtskonformität der gesetzesunmittelbaren Wirkung war
indes vom VG Köln in Frage gestellt worden. In Angleichung an die zwischenzeitlich auf
Grundlage des § 20 Abs. 1 TKG etablierte Regulierungspraxis wurde deshalb der Bundes-
netzagentur ein Entschließungsermessen im Rahmen der Auferlegung von Transparenz-
pflichten eingeräumt,
siehe Begründung zum Gesetzentwurf, BR-Drs. 129/11, S. 97.
§ 20 Abs. 1 bis 3 TKG setzen insgesamt Art. 9 Abs. 1 und 3 Zugangsrichtlinie um. Nach die-
sen Normen können die nationalen Regulierungsbehörden marktmächtigen Netzbetreibern
Verpflichtungen zur Transparenz in Bezug auf die Zusammenschaltung und/oder den Zu-
gang auferlegen, wonach diese bestimmte Informationen, z.B. Informationen zur Buchfüh-
rung, technische Spezifikationen, Netzmerkmale, Bereitstellungs- und Nutzungsbedingungen
sowie Tarife, veröffentlichen müssen. Die nationalen Regulierungsbehörden können genau
festlegen, welche Informationen mit welchen Einzelheiten in welcher Form zur Verfügung zu
stellen sind. Erwägungsgrund 16 der Zugangsrichtlinie ergänzt, dass Transparenz in Bezug
auf die Zugangs- und Zusammenschaltungsbedingungen einschließlich der Preise den Ver-
handlungsprozess beschleunige, Streitigkeiten verhindere und den Marktteilnehmern die
Gewissheit biete, dass ein bestimmter Dienst ohne Diskriminierung erbracht werde.
Mit der hier auferlegten Vorlageverpflichtung nach § 20 Abs. 3 TKG verfolgt die Beschluss-
kammer die vorgenannten Zwecke, d.h. sie will damit Verhandlungsprozesse beschleunigen,
Streitigkeiten verhindern und Zugangsnachfragern eine Möglichkeit geben zu überprüfen, ob
die angebotenen Dienste ohne Diskriminierung erbracht werden. Die Vorlagepflicht an die
Bundesnetzagentur und die daran anschließenden Einsichtnahmemöglichkeiten für Zu-
gangsnachfrager sind auch geeignet, erforderlich und verhältnismäßig, um diese Zwecke zu
erreichen.
Dies gilt einmal mit Blick auf die Verpflichtung, alle gültigen Verträge vorzulegen. Die zum
Zugang berechtigten Unternehmen sollen einen Abgleich zwischen den ihnen angebotenen
bzw. mit ihnen vereinbarten Klauseln einerseits und den andernorts abgeschlossenen Klau-
seln andererseits vornehmen können. Für diesen Zweck ist es ohne Belang, ob der entspre-
chende Drittvertrag vom Zugangsanbieter vor oder nach Feststellung beträchtlicher Markt-
macht bzw. vor, nach oder ohne Erlass einer Zugangsverpflichtung abgeschlossen worden
ist. Entscheidend ist allein, dass der Drittvertrag momentan in Kraft ist und Grundlage diskri-
minierenden Handelns sein kann.
Des Weiteren sind die Verträge in einer öffentlichen Fassung vorzulegen. Die Beschluss-
kammer versteht hierunter eine Vertragsfassung, in der alle Bestimmungen zu regulierten
Leistungen und Entgelten offen gelegt sind. Nur unter dieser Voraussetzung kann ein Zu-
gangsnachfrager den o.g. Abgleich in vollständiger Weise vornehmen. Zur Wahrung der Be-
triebs- und Geschäftsgeheimnisse im Sinne von § 30 VwVfG und Art. 15 Abs. 1 S. 2 Zu-
gangsrichtlinie kann die Betroffene allerdings Klauseln zu nicht regulierten Leistungen und
Entgelten sowie Angaben zur Identität des jeweiligen Vertragspartners (einschließlich der
Vereinbarungen etwa zu Ansprechpartnern oder zu konkreten Zugangsorten) schwärzen.
Die Verträge sind ferner ohne gesonderte Aufforderung vorzulegen. Diese Verpflichtung ist
erforderlich, um den Zugangsnachfragern die erwünschte Übersicht über die abgeschlosse-
nen Verträge in vollständiger Form und ohne Zeitverzug gewähren zu können. Dabei ist zu

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berücksichtigen, dass es in den letzten Jahren eine durchaus nicht zu vernachlässigende
Zahl von Einsichtnahmegesuchen in aufgrund von Zugangsverpflichtungen abgeschlossenen
Verträgen gegeben hat.
Die Veröffentlichung erfolgt schließlich in der Form, dass den Zugangsnachfragern Einsicht-
nahmemöglichkeiten in den Geschäftsräumen der Bundesnetzagentur gewährt werden. Der-
art ist zum einen sichergestellt, dass nur die in § 20 Abs. 1 TKG genannten zugangsberech-
tigten Unternehmen Kenntnis von den Verträgen erlangen können. Zum anderen wird es
damit der Beschlusskammer ermöglicht, etwaige Schwärzungen vor Veröffentlichung des
Vertrages auf ihre Berechtigung hin überprüfen zu können. Zu letzterem Zweck wird die Be-
troffene verpflichtet, der Beschlusskammer eine vertrauliche Fassung, d.h. eine vollständig
ungeschwärzte Fassung der Verträge vorzulegen.
Der vorliegend auferlegten Verpflichtung steht auch nicht der Umstand entgegen, dass die
Betroffene gemäß Ziffer 5 zur Veröffentlichung bestimmter Vertragsinformationen verpflichtet
ist. Mit Blick auf die Rechtsprechung des VG Köln zur Transparenzverpflichtung nach § 20
TKG,
vgl. VG Köln, Urteil 21 K 6422/09 vom 07.12.2011,
stellt die Beschlusskammer klar, dass die Verpflichtung zur Veröffentlichung bestimmter In-
formationen nach § 20 Abs. 1 TKG nach der Intention der Beschlusskammer immer nur Mus-
terbedingungen, nicht aber die im konkreten Einzelfall zwischen zwei Zusammenschaltungs-
partnern vereinbarten Bedingungen betraf und betrifft. Die Einsichtnahme in die nach § 20
Abs. 1 TKG veröffentlichten Informationen ermöglicht es Dritten deshalb nicht, im Einzelfall
vereinbarte Abweichungen von den Musterbedingungen zu erkennen.
Unter den vorgenannten Maßgaben ist die auferlegte Transparenzvorschrift auch verhält-
nismäßig im engeren Sinne. Die Vorlagepflicht zieht keine unangemessenen Folgen für
sonstige Rechtsgüter der Betroffenen oder Dritter nach sich. Der von der Betroffenen zu be-
treibende wirtschaftliche Aufwand beschränkt sich letztendlich auf das Anfertigen und Über-
senden von Vertragsablichtungen und die Durchsicht derselben auf Betriebs- und Ge-
schäftsgeheimnisse im o. g. Sinne. Dabei ist zu beachten, dass die Betroffene, sofern die
Verträge der Beschlusskammer bereits in öffentlicher und vertraulicher Fassung vorliegen
sollten, von einer nochmaligen Übersendung absehen kann. Die möglicherweise entstehen-
de Einschränkung wettbewerblicher Flexibilität ist hingegen in erster Linie Folge des Diskri-
minierungsverbots und jedenfalls mit Blick auf die herausragende Marktstellung der Betroffe-
nen und die daraus resultierenden Verhaltensmöglichkeiten gerechtfertigt. Die Interessen
dritter Vertragspartner wiederum werden durch die Ermöglichung von Schwärzungen hin-
sichtlich deren Identität gewahrt.
Aus den vorgenannten Erwägungen heraus wird die Betroffene zur Vorlage gültiger Zu-
gangsverträge verpflichtet.

3.5. Regulierung der Zugangsentgelte, § 30 Abs. 1 und Abs. 2 TKG
Die Entgelte für die nach Ziffern 1. bis 3. des Tenors auferlegten Koppelungs-, Terminie-
rungs-, und Kollokationsleistungen werden gemäß § 30 Abs. 1 TKG einer Genehmigung
nach Maßgabe des § 31 TKG unterworfen. Von der Genehmigungspflicht ausgenommen
werden die Entgelte für die Terminierung von Verbindungen mit Ursprung in bestimmten
Non-EWR-Ländern. Sie werden eine nachträglichen Entgeltkontrolle nach § 38 Abs. 2 TKG
unterworfen.
Im Fall der Terminierungsentgelte richtet sich die Vorgehensweise innerhalb des § 31 TKG
jeweils nach der Bestimmung des § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG. Hier wendet die Beschluss-
kammer § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG derart an, dass die Entgelte nach Maßgabe der in der
Empfehlung der Kommission vom 07.05.2009 über die Regulierung der Festnetz- und Mobil-
funk-Zustellungsentgelte in der EU (2009/396/EG), veröffentlicht im ABl. EU 2009 Nr. L 124,
S. 67, empfohlenen Vorgehensweise genehmigt werden.

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Die Entgelte für die sonstigen Leistungen nach Ziffer 1. und 3. werden auf der Grundlage der
auf die einzelnen Dienste entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach §
32 TKG genehmigt
Bei der Entgeltermittlung ist das in Erwägungsgrund 2 der Terminierungsempfehlung ge-
nannte Ziel einer unionsweiten Harmonisierung von Vorgehensweisen und Ergebnissen an-
gemessen zu berücksichtigen.
Die vorgenannten Entscheidungen folgen aus einer pflichtgemäßen Ausübung des der Bun-
desnetzagentur in § 30 Abs. 1 und 2 TKG eingeräumten Ermessens.
Gemäß § 30 Abs. 1 TKG unterliegen Entgelte für nach § 21 auferlegte Zugangsleistungen
von Betreibern öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht
verfügen, einer Genehmigung durch die Bundesnetzagentur nach Maßgabe des § 31 TKG.
Abweichend hiervon kann die Bundesnetzagentur die vorgenannten Entgelte einer nachträg-
lichen Regulierung nach § 38 oder nach § 38 Abs. 2 bis 4 TKG unterwerfen, wenn dies aus-
reicht, um die Regulierungsziele nach § 2 TKG zu erreichen..

3.5.1. Tatbestand
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 30 Abs. 1 und Abs. 2 TKG liegen vor. Es han-
delt sich bei der Betroffenen um eine Betreiberin eines öffentlichen Telekommunikationsnet-
zes, die über beträchtliche Marktmacht verfügt. Ihr sind auch – soweit es § 30 Abs. 1 TKG
anbelangt – nach § 21 TKG Zugangsleistungen auferlegt worden..

3.5.2. Bestehen von Ermessensspielräumen
Sind – wie vorliegend – die tatbestandlichen Merkmale erfüllt, stehen der Bundesnetzagentur
Ermessensspielräume in vollem Umfang zu. Die Agentur hat sowohl über das Ob als auch
das Wie der Entgeltregulierung zu entscheiden,
vgl. – noch zur alten Fassung des § 30 TKG – BT-Drs. 15/2674, S. 31 f., und BT-Drs.
15/2679, S. 14, sowie die Urteile des BVerwG vom 02.04.2008 in den Sachen 6 C
14.07 (Rz. 56 und 59), 6 C 15.07 (Rz. 63 und 66), 6 C 16.07 (Rz. 53 und 56) und 6 C
17.07 (Rz. 56 und 59), vom 29.10.2008 in der Sache 6 C 38.07 (Rz. 58f.) und vom
28.01.2009 in der Sache 6 C 39.07 (Rz. 38).
Zwar lässt sich aufgrund des Wortlauts (auch) des im Jahr 2012 neugefassten § 30 Abs. 1
TKG durchaus die Auffassung vertreten, dass die Entgeltgenehmigung als Regelfall und eine
nachträgliche Regulierung als Ausnahmefall zu verstehen ist. Hierauf lassen jedenfalls die
Ausgestaltung des S. 1 als offenbar gebundener Entscheidung und die Worte „abweichend
von Satz 1“ in S. 2 schließen. Unter umgekehrten Vorzeichen gilt gleiches für die Vorschrift
des § 30 Abs. 2 TKG. National vorgegebene Regel-Ausnahme-Verhältnisse stünden indes
nicht in Übereinklang mit dem Gemeinschaftsrecht.
Mit der Norm des § 30 TKG wollte der Gesetzgeber Art. 13 Zugangs-RL umsetzen. Nach
Abs. 1 S. 1 der letztgenannten Vorschrift kann, weist eine Marktanalyse darauf hin, dass ein
Betreiber aufgrund eines Mangels an wirksamem Wettbewerb seine Preise zum Nachteil der
Endnutzer auf einem übermäßig hohen Niveau halten oder Preisdiskrepanzen praktizieren
könnte, die nationale Regulierungsbehörde dem betreffenden Betreiber gemäß Art. 8 Zu-
gangs-RL hinsichtlich bestimmter Arten von Zusammenschaltung und/oder Zugang Ver-
pflichtungen u.a. betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kosten-
orientierter Preise auferlegen.
Der in Bezug genommene Art. 8 Zugangs-RL bestimmt in seinem Abs. 4, dass die auferleg-
ten Verpflichtungen der Art des aufgetretenen Problems entsprechen und im Hinblick auf die
Ziele des Art. 8 Rahmen-RL angemessen und gerechtfertigt sein müssen. Erwägungsgrund
20 Zugangs-RL merkt weiter an, dass der rechtliche Eingriff relativ zurückhaltend sein und
beispielsweise der Verpflichtung entsprechen kann, dass die Preise angemessen sein müs-

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sen. Er kann aber auch sehr viel weiter gehen und etwa die Auflage beinhalten, dass die
Preise zur umfassenden Rechtfertigung ihrer Höhe kostenorientiert sein müssen.
In Ansehung dieser gemeinschaftlichen Vorgaben und unter der Bedingung, dass die tatbe-
standlichen Voraussetzungen der nationalen Vorschrift – wie hier – gegeben sind, lässt sich
für keine der möglichen Entscheidungsvarianten ein genereller Normenvorrang entdecken.
Vielmehr ist das in Richtlinie und Gesetz angelegte Entscheidungsprogramm innerhalb des
Regulierungsermessens zu bewältigen,
vgl. die Urteile des BVerwG, a.a.O.; ferner BR-Drs. 129/11, S. 100.
Damit liegt es im Ermessen der Bundesnetzagentur, ob und inwieweit sie der Betroffenen
Regulierungsverpflichtungen bezüglich ihrer Zugangsentgelte auferlegt. Gemäß § 40 VwVfG
hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die ge-
setzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten.
Gemäß § 30 Abs. 1 i.V.m. § 31 Abs. 1 und 2 TKG steht der Bundesnetzagentur ein regulato-
risches Ermessen zu, welcher Kostenmaßstab bei einer auferlegten Genehmigungspflicht
anzuwenden ist. Dem steht nicht entgegen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesver-
waltungsgerichts im Rahmen der Regulierungsverfügung nicht bereits die Methode zur Be-
wertung des Anlagevermögens verbindlich geregelt werden darf,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25.09.2013, 6 C 13.12., Rn. 45.
Bei der Methode zur Bewertung des Anlagevermögens geht es um die konkrete Prüfung im
Rahmen des vorgegebenen Kostenmaßstabs und gerade nicht die Festsetzung des Kos-
tenmaßstabs. Die von der Verizon Deutschland GmbH vertreten Auffassung, den Kosten-
maßstab erst im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zu klären, wäre nicht mit der Sys-
tematik des zweiten Teils des TKG vereinbar. Denn diesem liegt die Unterteilung in die Re-
gulierungsverfügung auf der einen Seite, mit der der Pflichtenrahmen des regulierten Unter-
nehmens gesetzt wird, und den Verfahren zur konkreten Umsetzung des festgelegten
Pflichtenrahmens auf der anderen Seite zugrunde. Dies spiegelt sich im Rahmen der Ent-
geltgenehmigung besonders in den Anforderungen an einen Entgeltantrag wider. Denn ge-
mäß § 31 Abs. 3 TKG müssen mit dem Genehmigungsantrag vom regulierten Unternehmen
alle für die Genehmigungserteilung erforderlichen Unterlagen vorgelegt werden. Wenn der
Genehmigungsmaßstab aber erst mit der Genehmigung festgelegt würde, würde die Be-
troffene mit der Auferlegung der Genehmigungspflicht also verpflichtet, in jedem Fall Kosten-
unterlagen vorzulegen, die eine Genehmigung auf Grundlage der Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung ermöglicht. Dies wäre aber ersichtlich unverhältnismäßig, wenn mit
der Genehmigung der Maßstab symmetrischer Entgelte festgelegt würde.
Im Rahmen dieser Ermessensausübung stellt die Kammer zunächst die Grundzüge das Ent-
geltkontrollsystems des TKG dar (Ziffer 3.5.3). Danach wendet sie sich den Terminierungs-
entgelten zu, (Ziffer 3.5.4). Zum Abschluss setzt sie sich mit den Koppelungs- und Kollokati-
onsentgelten auseinander (Ziffer 3.5.5).

3.5.3. Das Entgeltkontrollsystem des TKG im Überblick
Zur Vorbereitung ihrer Ermessensentscheidung hat die Bundesnetzagentur zunächst das im
TKG verankerte Entgeltkontrollsystem in den Blick genommen.
Dieses System wird geprägt durch das Zusammenspiel zwischen einerseits der Auswahl des
Preisniveaus, das die zu regulierenden Produktentgelte einhalten sollen, und andererseits
der Festlegung der Prüfungsmaßstäbe, Prüfungsmethoden und Prüfungsverfahren, mittels
derer die Einhaltung des ausgewählten Preisniveaus sichergestellt werden soll.
An erster Stelle des Entscheidungsprozesses steht die Frage nach dem regulatorisch anzu-
strebenden Preisniveau für die verfahrensgegenständlichen Entgelte. Einen wesentlichen
Anhaltspunkt für die Beantwortung dieser Frage liefert die Vorschrift des § 27 Abs. 1 TKG.
Danach ist es das Ziel der Entgeltregulierung, eine missbräuchliche Ausbeutung, Behinde-

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rung oder Diskriminierung von Endnutzern oder von Wettbewerbern durch preispolitische
Maßnahmen von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht zu verhindern.
In der Konsequenz hat die Entgeltkontrolle sicherzustellen, dass der der Regulierung unter-
liegende Preis weder absolut (Ausbeutung und/oder Behinderung) noch relativ zu anderen
verwandten Produktpreisen (Behinderung z.B. in Form einer Preis-Kosten-Schere) zu hoch
und auch nicht relativ zu diesen Produktpreisen (Diskriminierung und/oder Behinderung z.B.
in Form von Dumping, Preis-Kosten-Schere oder Bündelung) zu niedrig für die Abnehmer
des jeweiligen Marktes und damit auch für die Teilnehmer etwaiger nachgelagerter Märkte
ist.
Während die Kategorien eines relativ zu hohen oder auch eines relativ zu niedrigen Preises
dadurch greifbarer werden, dass die jeweils untersuchten Preise eben im Verhältnis zu ande-
ren verwandten Preisen gesehen und bewertet werden können (vgl. dazu die Vorschriften in
§ 28 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 i.V.m. Abs. 2 sowie § 28 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 TKG), ist die Kategorie des
absolut zu hohen Preises als solche noch sehr unbestimmt. Grundsätzlich wird man zwar
sagen können, dass ein Preis absolut zu hoch ist, wenn sich mit einem solchen Preis nicht
mehr die verschiedenen in § 2 Abs. 2 TKG genannten Regulierungsziele erreichen lassen.
Die Regulierungsziele als solche sind aber nicht „handlich“ genug, um als alleiniger Maßstab
für eine willkürfreie Bestimmung des absolut zu hohen Preises zu dienen.
Erforderlich ist damit die Vornahme eines Zwischenschritts. Dieser Zwischenschritt besteht
darin, dass verschiedene denkbare Preisniveaus geprüft werden, auf deren Erreichung hin
eine etwaige Preiskontrolle jeweils ausgerichtet werden könnte. Bei diesen Preisniveaus
handelt es sich insbesondere um diejenigen des wettbewerbsanalogen Preises (Ziffer
3.5.3.1), des nicht der Höhe nach missbräuchlichen Preises (Ziffer 3.5.3.2) oder – im Son-
derfall zweiwegiger Zugangsleistungen wie der Terminierungsleistungen – des Grenzkosten-
preises für ein bestimmtes Dienste-Inkrement (Ziffer 3.5.3.3). Die Auswahl, welches der vor-
genannten Preisniveaus in der Hauptsache angestrebt werden soll, erfolgt anhand der Regu-
lierungsziele, wobei namentlich die Möglichkeit eines Grenzkostenpreisniveaus eine zusätz-
liche Berücksichtigung des Anbieterinteresses erforderlich macht. Daneben sind bei der
Auswahl des zu verfolgenden Preisniveaus die anfangs genannten Kategorien eines relativ
zu hohen oder auch eines relativ zu niedrigen Preises weiter im Blick zu behalten.
Ist die Auswahl des anzustrebenden Preisniveaus nach den vorgenannten Maßgaben getrof-
fen worden, sind im nächsten Schritt und in Abhängigkeit von diesem Preisniveau der Prü-
fungsmaßstab, die Prüfungsmethode und das Prüfungsverfahren festzulegen. Wenn auch
keine 1:1-Beziehung zwischen ausgewähltem Ziel und gesetzlich möglichen Mitteln besteht,
geht das Gesetz doch – wie im Zusammenhang mit den verschiedenen Preisniveaus zu zei-
gen sein wird – von gewissen Regelbeziehungen zwischen Ziel und Mitteln aus.

3.5.3.1 Wettbewerbsanaloger Preis
Zumindest in der Vorleistungsregulierung von Telekommunikationsdiensten hat sich das
Preisniveau des sog. wettbewerbsanalogen Preises seit Jahrzehnten als Standardmaß etab-
liert.
Angestrebt wird hierbei ein Preisniveau, das demjenigen bei hypothetischem Bestehen von
wirksamem Wettbewerb entspricht. Ein im Wettbewerb gebildeter Preis ist von einer Reihe
verschiedener Faktoren abhängig. Diese Faktoren können jedoch auf regulatorischer Ebene
aus Gründen der Komplexität und der Datenverfügbarkeit nicht immer vollständig ausge-
leuchtet werden. Anliegen einer an diesem Preisniveau ausgerichteten Entgeltregulierung
muss es deshalb sein, mit verhältnismäßigen Mitteln den angestrebten Wettbewerbspreis
möglichst gut zu approximieren. Unterschreitungen des so ermittelten Preisniveaus werden
allerdings letztlich regulatorisch geduldet, sofern es nicht zu Verstößen gegen das Behinde-
rungs- und/oder Diskriminierungsverbot kommt.

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Seinen gesetzlichen Niederschlag hat das Ziel eines wettbewerbsanalogen Preises in den
Bestimmungen zu den sog. „Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung“ (KeL) gefunden,
im Englischen auch bekannt als „Long-Run Average Incremental Cost“ (LRAIC oder LRIC+).
Die KeL ergeben sich nach § 32 Abs. 1 S. 1 TKG aus den langfristigen zusätzlichen Kosten
der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutra-
le Gemeinkosten, einschließlich einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals,
soweit diese Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung notwendig sind.
Die erste danach bei der Entgeltbildung zu berücksichtigende Kostenkomponente besteht
aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der (effizienten) Leistungsbereitstellung. Das Kon-
zept der Zusatzkosten besagt, dass bei der Kostenfestsetzung lediglich diejenigen Einzel-
kosten und leistungsmengeninduzierten Gemeinkosten berücksichtigt werden, die gerade
aufgrund eines zur sonstigen Produktion hinzukommenden Inkrements entstehen. Leis-
tungsmengeninduzierte Gemeinkosten – auch bezeichnet als vereinzelbare, unechte oder
indirekt zurechenbare Gemeinkosten – sind solche Kosten, die sich zwar nicht unmittelbar
und eindeutig zu einem Dienst in Beziehung setzen lassen, die aber aufgrund ihrer Be-
ziehung zu den direkt zurechenbaren Kosten auf einer nicht willkürlichen Basis zu Diensten
in Beziehung gebracht werden können,
vgl. Winzer, in: Beckscher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 32 Rz. 19 und 23f.; siehe
auch Empfehlung 98/322/EG zur Zusammenschaltung in einem liberalisierten Tele-
kommunikationsmarkt, Teil 2 – Getrennte Buchführung und Kostenrechnung, ABl. EG
Nr. L 141 Nr. 4; in diesem Sinne auch Empfehlung 2005/698/EG über die getrennte
Buchführung und Kostenrechnungssysteme entsprechend dem Rechtsrahmen für die
elektronische Kommunikation, ABl. EU Nr. L 266, Nr. 4.
Die Langfristbetrachtung führt dazu, dass alle Produktionsfaktoren variabel sind, d.h. auf
kurze Sicht fixe Kosten können gleichwohl an sich ändernde Rahmenbedingungen ange-
passt werden,
vgl. Fetzer, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich, TKG, 2. Aufl. 2015, § 32 Rz. 16f.
Darüber hinaus ist bei der KeL-Entgeltermittlung als zweite Kostenkomponente ein ange-
messener Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten anzusetzen. Bei den leis-
tungsmengenneutralen Gemeinkosten handelt es sich um diejenigen Gemeinkosten, die kei-
nem Dienst als leistungsmengeninduzierte Gemeinkosten zugerechnet werden, die aber
gleichwohl gedeckt werden müssen, damit der Anbieter insgesamt keine Verluste macht. Es
handelt sich hierbei allerdings um ein „atmendes“ Konzept. Werden sämtliche Gemeinkosten
als leistungsmengeninduziert bestimmten Diensten zugerechnet, verbleibt kein Raum mehr
für einen zusätzlichen Zuschlag zur Deckung leistungsmengenneutraler Gemeinkosten.
Mit der Berücksichtigung der dargestellten Kostenkomponenten zielt das Konzept der KeL
letztlich darauf ab, die Stückkosten eines im Wettbewerb stehenden effizienten Unterneh-
mens abzubilden und so in einer Als-Ob-Betrachtung den Wettbewerbspreis zu simulieren,
vgl. auch BVerwG, Urteil 6 C 19.08 vom 24.06.2009, Rz. 18, unter Verweis auf Groe-
bel, in: BerlKommTKG, § 31 Rz. 10f., 22; ferner BVerwG, Urteil 6 C 34.08 vom
25.11.2009, Rz. 19.
Die Stückkosten oder auch durchschnittlichen totalen Kosten geben an, wie hoch die Kosten
pro Stück sind. Die Stückkosten einer Leistung werden berechnet, indem die Gesamtkosten
der Leistungserstellung (die sowohl fixe als auch variable Kosten umfassen) durch die pro-
duzierte Menge dividiert werden, wobei sich die Gesamtkosten – jedenfalls in einem Mehr-
produktunternehmen – durch die wertende Zurechnung bestimmter Kostenpositionen auf die
Leistungserstellung bestimmen. Im Rahmen einer solchen wertenden Zurechnung können
insbesondere die Gemeinkosten nach verschiedenen Kriterien auf die produzierten Güter
verteilt werden (vgl. dazu genauer unten, Ziffer 3.5.4.1.1.2). Als kurzfristige Preisuntergrenze
dienen dagegen die variablen Stückkosten. Solange der Preis wenigstens noch diese Kosten
deckt, wird das Unternehmen in der Regel zunächst weiterproduzieren, weil es durch die

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Produktion jedenfalls keinen Verlust macht. Langfristig muss es allerdings die gesamten
Stückkosten (einschließlich der fixen Anteile) decken.
Im Wettbewerbsfall deckt der Marktpreis gerade noch die (variablen und fixen) Stückkosten
des sog. Grenzanbieters ab. Wäre der Marktpreis höher, könnten weitere Anbieter mit höhe-
rer Stückkostensituation ebenfalls in den Markt eintreten,
vgl. Bartling/Luzius, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 11. Aufl. 1996, S. 82, 87 und
95.
Die Vorschrift des § 32 Abs. 1 TKG setzt grundsätzlich das regulierte Unternehmen mit ei-
nem solchen (effizienten) Grenzanbieter gleich und verlangt derart jedenfalls in erster Linie
eine Berücksichtigung der individuellen Ressourcen und damit der individuellen Effizienz
eines Unternehmens,
vgl. zum Ziel individueller Effizienzausführlich Beschluss BK 3a-10/098 vom
24.02.2011, Ziffer 4.1.4.12, und VG Köln, Beschluss 1 L 793/11 vom 05.12.2011, S. 5f.
Strebt die Regulierungsbehörde die Einhaltung eines wettbewerbsanalogen Preisniveaus für
bestimmte Produktentgelte an und zeigt sich, dass mildere Mittel nicht zu einer solchen Ein-
haltung führen würden (siehe dazu die Ausführungen unter Ziffer 3.5.3.2), kann sie die be-
troffenen Entgelte – wie unter Ziffer 3.5 dargelegt – einer Genehmigungspflicht nach Maßga-
be des § 31 TKG unterwerfen.
§ 31 Abs. 1 TKG bestimmt, dass die Bundesnetzagentur Entgelte nach § 30 Abs. 1 S. 1 ent-
weder (Nr. 1) auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienste entfallenden Kosten der effi-
zienten Leistungsbereitstellung nach § 32 oder (Nr. 2) auf der Grundlage der von ihr vorge-
gebenen Maßgrößen für die durchschnittlichen Änderungsraten der Entgelte für einen Korb
zusammengefasster Dienste nach Maßgabe des § 33 genehmigt. Genehmigte Entgelte dür-
fen die Summe der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung und der Aufwendungen
nach § 32 Abs. 2 nicht überschreiten. § 32 Abs. 2 S. 1 TKG regelt, dass Aufwendungen, die
nicht in den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung enthalten sind, nur berücksichtigt
werden, soweit und solange hierfür eine rechtliche Verpflichtung besteht oder das die Ge-
nehmigung beantragende Unternehmen eine sonstige sachliche Rechtfertigung nachweist
(auch bekannt als „neutrale Aufwendungen“). § 35 Abs. 3 S. 1 TKG stellt ferner klar, dass die
Genehmigung im Fall einer Genehmigung nach § 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 ganz oder teil-
weise zu erteilen ist, soweit die Entgelte den Anforderungen der §§ 28 und 31 Abs. 1 S. 2
nach Maßgabe des Absatzes 2 entsprechen und keine sonstigen Versagungsgründe vorlie-
gen.
Die Auferlegung einer Genehmigungspflicht nach § 31 Abs. 1 Nr. 1 TKG zieht damit ein
Prüfprogramm nach sich, in dem die verlangten Entgelte in materiell-rechtlicher Hinsicht ins-
besondere auf die Einhaltung des KeL-Maßstabs gemäß § 32 Abs. 1 TKG, auf das zusätzli-
che Vorliegen neutraler Aufwendungen nach § 32 Abs. 2 TKG und auf die Einhaltung der
Behinderungs- und Diskriminierungsverbote des § 28 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 und 3 TKG hin über-
prüft werden,
dazu, dass der Tatbestand des Preishöhenmissbrauchs nach § 28 Abs. 1 S. 2 Nr. 1
TKG (vgl. Ziffer 3.5.3.2) in diesem Rahmen keinen eigenständigen Anwendungsbe-
reich hat, siehe BVerwG, Urteil 6 C 27.14 vom 16.12.2015, Rz. 21 m.w.N.
Soweit die Regulierungsbehörde an diesem Prüfprogramm Änderungen vornehmen möchte
– etwa dergestalt, dass der Entgeltermittlung statt der individuellen Effizienz die Effizienz
eines normierten Referenznetzbetreibers zugrunde zu legen ist –, kann dies über die Norm
des § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG geschehen. Denn danach genehmigt die Bundesnetzagentur
die Entgelte auf der Grundlage einer anderen Vorgehensweise als der in § 31 Abs. 1 TKG
genannten Vorgehensweisen, sofern die nunmehr gewählte Vorgehensweise besser geeig-
net ist, die Regulierungsziele nach § 2 zu erreichen.
Für die Entgeltüberprüfung kann die Bundesnetzagentur gemäß § 35 Abs. 1 S. 1 TKG neben
den ihr vorliegenden Kosteninformationen zusätzlich Preise solcher Unternehmen als Ver-

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gleich heranziehen, die entsprechende Leistungen auf vergleichbaren, den Wettbewerbern
geöffneten Märkten anbieten; dabei sind die Besonderheiten der Vergleichsmärkte zu be-
rücksichtigen. Zur Ermittlung der KeL kann sie auch eine von der Kostenberechnung des
Unternehmens unabhängige Kostenrechnung anstellen und hierfür Kostenmodelle heranzie-
hen. Von der Bundesnetzagentur für erforderlich gehaltene Änderungen dieser Prüfungsrei-
henfolge können wiederum über den Weg des § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG erfolgen.
Eingeleitet wird das Genehmigungsverfahren in der Regel gemäß § 31 Abs. 3 TKG durch
einen – zu veröffentlichenden – Antrag des regulierten Unternehmens, dem die in § 34 TKG
genannten Kostenunterlagen beigefügt sein müssen. Abgesichert wird das Verfahren u.a.
durch die Vorschrift des § 37 Abs. 1 und 2 TKG, wonach ein Betreiber eines öffentlichen Te-
lekommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, keine anderen als die
von der Bundesnetzagentur genehmigten Entgelte verlangen darf. Verträge über Dienstleis-
tungen, die andere als die genehmigten Entgelte enthalten, werden mit der Maßgabe wirk-
sam, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten Entgelts tritt.

3.5.3.2 Abwehr eines Preishöhenmissbrauchs
Anstelle des wettbewerbsanalogen Preises kann die Regulierungsbehörde indes auch ein
Preisniveau anstreben, bei dem die sog. Missbrauchsschwelle jedenfalls nicht überschritten
wird.
Der gesetzliche Anknüpfungspunkt hierfür ergibt sich aus der – an § 19 Abs. 2 Nr. 2 GWB
angelehnten – Vorschrift des § 28 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 TKG. Danach liegt ein Missbrauch insbe-
sondere vor, wenn das regulierte Unternehmen Entgelte fordert, die nur auf Grund seiner
beträchtlichen Marktmacht auf dem jeweiligen Markt der Telekommunikation durchsetzbar
sind.
Für die Feststellung eines solchen Preishöhenmissbrauchs ist zunächst ebenfalls von dem
wettbewerbsanalogen Produktpreis auszugehen, also von demjenigen Preis, der sich für die
betreffende Leistung auf dem Markt, dem sie zuzuordnen ist, bei wirksamem Wettbewerb
ergäbe,
siehe VG Köln, Urteil 21 K 8224/08 vom 13.03.2013, Rz. 27 (juris), unter Hinweis auf
die Gesetzgebungsmaterialien; BGH, Beschluss KVR 51/11 vom 15.05.2012, Rz. 14
(juris).
Bei Durchführung einer Vergleichsmarktbetrachtung wird mitunter zusätzlich auch der Begriff
des „höchsten unverzerrten Wettbewerbspreises“ verwendet, den es zu ermitteln gelte. Die-
ser Begriff soll in der Regel einen Hinweis darauf geben, dass es bei einer Vergleichsmarkt-
betrachtung zum Ausgleich struktureller Unterschiede und damit zur Herstellung „unverzerr-
ter“ wettbewerbsanaloger Vergleichspreise angezeigt sein kann, den Besonderheiten der
Vergleichsmärkte durch die Gewährung von – jedenfalls im Rahmen einer nachträglichen
Entgeltregulierung im Zweifelsfall zu Gunsten des regulierten Unternehmens bemessenen –
Sicherheitszu- oder –abschlägen Rechnung zu tragen,
vgl. etwa VG Köln, Urteil 1 K 3194/06 vom 06.11.2008, Rz. 36 (juris), und VG Köln, Ur-
teil 21 K 5163/06 vom 17.07.2013, Rz. 124 ff. (juris); siehe auch BVerwG, Beschluss 6
C 18.13 vom 10.12.2014, Rz. 35 und 42; ein etwas abweichendes Verständnis zeigte
sich noch in BVerwG, Urteil 6 C 36.08 vom 23.06.2010, Rz. 21.
Um überhaupt Anspruch auf eine Gewährung von Sicherheitszuschlägen zu haben, muss
indes klar sein, dass die von der Bundesnetzagentur ermittelten Preise ausgleichsbedürftige
Unsicherheiten über strukturelle Faktoren enthalten. Denn der Umstand allein, dass der
höchste unverzerrte Wettbewerbspreis ermittelt werden soll, räumt einem regulierten Unter-
nehmen nicht per se einen Anspruch auf die Gewährung eines Sicherheitszuschlags ein,
so Schleswig-Holsteinisches OLG, Urteil 16 Kart 3/13 vom 02.10.2014, Rz. 83 (juris);
offen gelassen in BGH, EnVR 39/13 vom 27.01.2015, Rz. 63 (juris).

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